4 Hovedtrekk ved dagens forvaltning

4.1 Innledning

Den norske forvaltningen av Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten skjer innenfor rammene av internasjonal rett, herunder det internasjonale samarbeidet Norge har sluttet seg til.

Miljøverndepartementet har hovedansvaret for nasjonale mål, styringssystemer og resultatoppfølging i miljøvernpolitikken. Videre har Miljøverndepartementet ansvar for sektorovergripende virkemidler i miljøvernpolitikken og en viktig koordineringsfunksjon i forhold til sektordepartementene. I den nasjonale forvaltningen er det videre lagt til grunn at sektormyndighetene, herunder Fiskeri- og kystdepartementet og Olje- og energidepartementet, har et selvstendig ansvar for å legge miljøhensyn til grunn i sin forvaltning blant annet gjennom bruken av sektorvirkemidler.

Fiskeri- og kystdepartementet har ansvaret for forvaltningen av de marine levende ressursene og ivaretar regjeringens politikk overfor fiskerinæringen, akvakulturnæringene, sjømattrygghet, fiskehelse og -velferd, sjøsikkerhet, sjøtransport og beredskap mot akutt forurensning. Høsting av marine ressurser er avhengig av at økosystemene som helhet fungerer og forutsetter dermed omfattende kunnskap om havmiljøet. Som følge av dette er Fiskeri- og kystdepartementet hovedaktør innen FoU og overvåking av de marine økosystemene. Denne kunnskapsproduksjonen – som i første rekke skjer i regi av Havforskningsinstituttet – er også viktig for miljøspørsmål ut over Fiskeri- og kystdepartementets ansvarsområder.

Olje- og energidepartementet er ansvarlig for forvaltningen av petroleumsressursene.

Nærings- og handelsdepartementet har blant annet ansvaret for utvikling av sjøsikkerhet og regelverk knyttet til skip og mannskap, og er ansvarlig for norsk aktivitet i FNs sjøfartsorganisasjon IMO.

Miljøverndepartementet har ansvaret for forvaltning av biologisk mangfold, krav til forurensende virksomhet og krav til beredskap mot akutt forurensning i privat virksomhet og kommuner. Miljøverndepartementet har også ansvar for miljøspørsmål knyttet til skipsfart.

Innen petroleumsvirksomheten har Arbeids- og inkluderingsdepartementet et ansvar for forebygging av hendelser som kan føre til forurensning og beredskap for å bekjempe ulykker ved kilden. Forvaltningen av havområdet er således spredt på en rekke departementer og underliggende etater.

Forutsetningen for at sektoransvaret skal kunne gjennomføres i praktisk politikk, er at det foreligger felles, nasjonale mål og en avklart ansvarsdeling mellom de ulike myndighetene. Forutsetningen for at en helhetlig, tverrgående politikk og koordinering skal kunne gjennomføres, er at det er etablert nødvendige prosedyrer for samordning og helhetlige vurderinger i forvaltningen.

En detaljert gjennomgang av de ulike elementene i dagens forvaltning av havområdet ville være for omfattende i en overordnet plan som denne. Aktiviteter og ressurser i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten er gjenstand for omfattende regulering internasjonalt og nasjonalt i form av internasjonale avtaler, regelverk, retningslinjer, planer, programmer og økonomiske virkemidler. Det er et omfattende internasjonalt regelverk på plass for å sikre biodiversitet og for å forebygge forurensning. Det pekes på at begrepet «økosystemtilnærming» har blitt utviklet og innarbeidet i flere internasjonale avtaler i løpet av de siste ti årene og står sentralt i oppfølgingen av konvensjonen om biologisk mangfold. I regi av denne konvensjonen er det også utviklet generelle kriterier for implementering av en økosystembasert forvaltning (Malawi-prinsippene) som Norge har sluttet seg til.

Deler av forvaltningen er basert på generelle virkemidler, mens andre deler er spesielt tilpasset Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten. Oversikten nedenfor tar derfor bare sikte på å gi en oversikt over hovedtrekkene.

4.2 Havretten

FNs havrettskonvensjon av 1982 (i kraft i 1994) som Norge har sluttet seg til, fastlegger de grunnleggende internasjonale reglene for all maritim aktivitet. Slik utgjør konvensjonen den overordnede rettslige rammen for aktiviteter og tiltak i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten. Den fastsetter rettigheter og plikter for Norge som kyststat både når det gjelder utøvelse av myndighet i forhold til sjøtransporten, utnyttelsen av de levende ressursene og petroleumsressursene, samt ivaretakelse av miljøhensyn. Havrettskonvensjonen utgjør også det folkerettslige grunnlaget for fastsettelsen av norsk territorialgrense 12 nautiske mil fra grunnlinjen, den norske 200 nautiske mils økonomiske sone, den 200 nautiske mils fiskevernsonen ved Svalbard og utstrekningen av kontinentalsokkelen.

Kilde: Utenriksdepartementet

4.3 Fiskeriene

Havrettskonvensjonen gir kyststatene adgang til å opprette økonomiske soner på maksimalt 200 nautiske mil og gir kyststatene suverene rettigheter over naturressursene der. Konvensjonen angir prinsipper for forvaltningen og hvilke hensyn som skal tas. Det skilles mellom forvaltningen innenfor og utenfor de økonomiske sonene. Innenfor sonen har kyststaten plikt til å sørge for at forvaltning og bevaring av fiskeressursene er basert på den beste tilgjengelige vitenskapelige kunnskap, og at ressursene ikke står i fare for å bli overbeskattet. Kyststatene har plikt til å gi andre adgang til å høste av det overskudd de selv ikke høster.

FN-avtalen om fiske på det åpne hav (1995) presiserer og styrker havrettskonvensjonen på vesentlige punkter. Gjennom avtalen får føre var-prinsippet en folkerettslig forankring når det gjelder forvaltningen av fiskerier og bestemmelser for oppfølging av prinsippet. Avtalen nedfeller også en plikt for statene til regionalt samarbeid om fiskeriforvaltning, og vilkårene for å håndheve fiskerireguleringer styrkes. Avtalen trådte i kraft i desember 2001 og er viktig for utviklingen av nye prinsipper for marin ressursforvaltning og praktisk gjennomføring. Avtalen har også vært viktig i forhold til utviklingen av regionalt fiskerisamarbeid.

De levende marine ressursene i området har historisk blitt høstet av flere nasjoner, med Norge og Russland som kyststater som de største aktørene. I dagens forvaltning er Norge og Russland hovedaktørene. Spørsmål og usikkerhet om utbytte knyttet til svingningene i de store fiskebestandene førte til opprettelsen av Det internasjonale råd for havforskning, ICES, i 1902. ICES bidrar i dag gjennom sine mange arbeidsgrupper og komitéer med vitenskapelig rådgivning om tilstand og prognoser for fiskebestandene. Årlige forhandlinger om kvotefastsettelser skjer med utgangspunkt i rådgivning fra ICES. ICES har utført et arbeid for å utvikle føre var-tilnærmingen i FN-avtalen fra 1995 om fiske på det åpne hav til operativ rådgivning og har siden 1998 gitt råd til forvaltningen på en slik basis, jf. boks 4.1.

Både Norge og Russland har vært med i ICES siden opprettelsen i 1902. Dette er en viktig faktor i det nære samarbeidet som er mellom Norge og Russland i miljø- og ressursspørsmål. I 1957 ble det inngått en avtale om forskningssamarbeid mellom Havforskningsinstituttet og det russiske havforskningsinstituttet, PINRO, i Murmansk. Samarbeidet besto blant annet i en samordning av toktvirksomheten, en virksomhet som i dag er utviklet til felles økosystemtokt, jf. boks 8.2.

Med opprettelsen av Den blandete norsk-russiske fiskerikommisjon i 1975 ble en felles forvaltning av ressursene politisk forankret. Prinsippene for den felles forvaltningen av de levende marine ressursene er basert på at høstingen skal være bærekraftig og i størst mulig grad forutsigbar. Fiskerisamarbeidet er gradvis utvidet og omfatter i dag også praktiske forhold rundt forvaltnings- og kontrollspørsmål. I 1993 ble «Det permanente utvalg for forvaltnings- og kontrollspørsmål på fiskerisektoren» etablert. Gjennom dette utvalget er det innført gjensidig satellittsporing av fiskefartøy, og det arbeides med kontrolltiltak knyttet til blant annet omlasting av fisk i Barentshavet.

Noen av bestandene som er gjenstand for fiske i havområdet, fiskes også i andre områder utenfor norsk og russisk jurisdiksjon. Den nordøstatlantiske fiskerikommisjonen, NEAFC (North East Atlantic Fisheries Commission), har i utgangspunktet sitt myndighetsområde utenfor 200-mils sonene. Kommisjonen har i første rekke en samordnende funksjon når det gjelder regulering av fiske etter bestander som vandrer utenfor og innenfor de enkelte lands økonomiske soner. For norsk vårgytende sild og kolmule er det forhandlet frem et eget regionalt arrangement mellom de berørte kyststatene, mens den internasjonale komponenten av bestanden forvaltes av NEAFC. Med FN-avtalen om fiske på det åpne hav (1995) har slike regionale avtaler fått økt betydning, ikke minst i forhold til håndheving av reguleringsbestemmelser. NEAFC har således iverksatt et omfattende opplegg for satellittovervåking av fiskeriene i Nordøst-Atlanteren. Det nordatlantiske området dekkes av en tilsvarende organisasjon (NAFO – Northwest Atlantic Fisheries Organization). Det ulovlige, urapporterte og uregulerte fisket (IUU-fisket) i området representerer en betydelig utfordring.

Nasjonalt forvaltes de levende marine ressursene aktivt ved forskjellige typer tiltak. Midlertidig stenging av områder for trålfiske dersom innblanding av undermåls fisk overstiger fastsatte grenser, er ett tiltak. Utvikling av selektive fiskeredskaper som seleksjonsrister i trål og områder der bruk av enkelte typer fiskeredskap ikke er tillatt, er andre tiltak av vesentlig betydning for fiskeriforvaltningen.

Kilde: Havforskningsinstituttet (Foto: Bjørnar Isaksen)

Norge har historisk sett også utnyttet vågehvalbestanden, og mye av denne fangsten skjer innenfor forvaltningsplanområdet. Den internasjonale hvalfangstkommisjonen, IWC (International Whaling Commission), ble opprettet for å sikre en bærekraftig forvaltning av hvalressursene globalt. IWC vedtok i 1982 et totalforbud mot all hvalfangst, et forbud som Norge reserverte seg mot og dermed ikke er bundet av. Vitenskapskomiteen i IWC har utviklet en kvoteberegningsmodell for beregning av kvoter for alle bardehvalbestander. Den norske kvoten fastsettes nasjonalt basert på denne beregningsmodellen. Den nordatlantiske sjøpattedyrkommisjonen (NAMMCO – the North Atlantic Marine Mammal Commission) ble opprettet i 1992 og har som hovedoppgave å arbeide for vern og forvaltning av sjøpattedyr i Nord-Atlanteren.

4.4 Petroleumsvirksomheten

4.4.1 Generelle rammer

De overordnede målene for norsk petroleumsvirksomhet har ligget fast i lang tid og er basert på bred politisk enighet. Petroleumsvirksomheten skal bidra til verdiskaping og sikre velferd og industriell utvikling til beste for det norske samfunnet. Forholdene skal legges til rette for videreutvikling av petroleumssektoren gjennom å sikre at norsk kontinentalsokkel forblir et attraktivt område for investeringer, verdiskaping og industriell utvikling i Norge. Norge skal forene det å være en stor petroleumsprodusent og -eksportør med det å være et foregangsland i miljøspørsmål.

Det er over tid bygget opp et omfattende regel- og kontrollverk for å sikre at petroleumsvirksomhetens påvirkning på miljø og ulempe for andre næringer håndteres tilfredsstillende. Myndighetene er sentrale i alle viktige faser i petroleumsvirksomheten og i forbindelse med gjennomføringen av konkrete aktiviteter. Dette gjelder helt fra et område åpnes for petroleumsvirksomhet til avslutning av petroleumsvirksomheten og disponering av innretninger.

For å få tillatelse til å drive petroleumsvirksomhet i et område må området først være åpnet for petroleumsvirksomhet. Vedtak om åpning av områder for petroleumsvirksomhet fattes av Stortinget. Innenfor de områdene som er åpnet for petroleumsvirksomhet, tildeler myndighetene undersøkelses- og utvinningstillatelser samt særskilt tillatelse til anlegg og drift, hvor det er anledning til å sette krav til hvordan aktiviteten skal gjennomføres. Slike krav er særlig aktuelle i områder som er spesielt sårbare. Et eksempel på et slikt krav kan være forbud mot leteboring i biologisk sårbare perioder. Et annet krav som myndighetene setter til petroleumsvirksomheten er miljøovervåking. Alle felt plikter å gjennomføre en miljøovervåking for å følge miljøpåvirkningen i nærområdene. Retningslinjene for overvåkingen er fastsatt av Statens forurensningstilsyn.

I forhold til konkrete aktiviteter har også myndighetene en sentral rolle. Ved undersøkelsesaktivitet skal Oljedirektoratet, Fiskeridirektoratet og Forsvarsdepartementet informeres. I tillegg skal en fiskerikyndig person være med på fartøy som foretar seismiske undersøkelser. Leteboring finner sted innenfor en utvinningstillatelse og krever boretillatelse fra Oljedirektoratet. Videre kreves det HMS-messig samtykke til aktiviteten fra Petroleumstilsynet, Sosial- og helsetilsynet og Statens forurensningstilsyn. Denne samtykkebehandlingen koordineres av Petroleumstilsynet. Ved utbygging av nye forekomster og anlegg må rettighetshaverne sende inn en plan for utbygging og drift (PUD) eller en plan for anlegg og drift (PAD). Behandlingen av disse planene koordineres av Olje- og energidepartementet og forelegges enten regjeringen eller Stortinget avhengig av prosjektets størrelse. Et felt må videre ha produksjonstillatelse fra Olje- og enerigdepartementet. I tillegg må aktørene innhente myndighetenes samtykke ved sentrale milepæler og beslutningspunkter i aktivitetene sine, der de må demonstrere at de har nødvendig kontroll med at virksomheten vil foregå innenfor regelverkets rammer og innenfor sentrale beslutninger som er fattet. Ved avslutning av petroleumsvirksomheten skal rettighets­innehaverne sende inn en avslutningsplan. Olje- og energidepartementet fatter på grunnlag av avslutningsplanen et disponeringsvedtak. Etterlatelse av innretninger er gjenstand for behandling i OSPAR, og i slike tilfeller vil Stortinget være besluttende myndighet.

I alle disse tilfellene vil myndighetene vurdere påvirkning av miljø og ulempe for andre næringer. Et av de viktigste virkemidlene for å fremskaffe informasjon til denne oppfølgingen er gjennom pålagte konsekvensutredninger i petroleumsloven. Analyser av konsekvenser for miljø og andre næringer skal inngå i konsekvensutredningene. Konsekvensutredninger gjennomføres både før et område åpnes for petroleumsvirksomhet, i forbindelse med utbygging og drift og ved avslutning av virksomhet. Både programmet for og selve konsekvensutredningene sendes på offentlig høring.

Planlagte utslipp fra den enkelte petroleumsinnretning i havområdet skjer på grunnlag av tillatelser etter forurensningsloven. Disse fastsettes innenfor rammene som fremgår av de enkelte tillatelsene etter petroleumsloven og de internasjonale rammene.

For borekaks, borevæske og produsert vann er det i tillatelsene stilt særskilte krav til virksomhet i Barentshavet, jf. kapittel 5.3. Disse kravene kommer i tillegg til det generelle kravet om nullutslipp. Det skal legges til grunn at produsert vann reinjiseres, eventuelt bruk av annen teknologi som hindrer utslipp av produsert vann til sjø. Borekaks (unntatt fra topphullet) og borevæske skal reinjiseres eller tas til land for deponering. Dette er gjort ut fra en føre var-vurdering.

I praksis innebærer dette at det er stilt krav om at petroleumsvirksomheten ved regulær drift skjer uten at det slippes ut stoffer til sjø med negative miljøkonsekvenser. Det stilles i tillegg omfattende krav til beredskap mot akutt forurensning som følge av uhell, samt krav til utslipp til luft. Det kan også stilles ytterligere krav til virksomheten ved konsesjonstildeling.

4.4.2 Særlig om rammer for risikoforvaltning

Fra det tidspunktet et område er åpnet, gjelder petroleumsloven og forurensningsloven med forskrifter. HMS-forskriftene i petroleumsvirksomheten er felles for Petroleumstilsynet, Statens foru­rensningstilsyn og Sosial- og helsedirektoratet. Med hensyn til miljørisiko er ansvarsfordelingen slik:

• Petroleumstilsynet forvalter blant annet krav til forebygging av ulykker som kan føre til akutte utslipp, samt krav til beredskapstiltak for å bekjempe slike ulykker ved kilden.

• Statens forurensningstilsyn forvalter blant annet krav til utslippsrapportering, fjernmåling, karakterisering og testing av olje og kjemikalier, beredskap mot akutt forurensning og utprøving av beredskapsmateriell. Det kan stilles særskilte krav til beredskap utover det som følger av HMS-forskriftene ut fra en vurdering av den konkrete aktiviteten.

• Petroleumstilsynet og Statens forurensningstilsyn har hatt felles forskrifter knyttet til risiko­styring i petroleumsvirksomheten siden 1991. Dette samarbeidet ble videreført da HMS-forskriftene ble fastsatt. Hensikten med felles forskrifter er en god og helhetlig risikoforvaltning i petroleumsvirksomheten. Det tilrettelegger for økt risikoreduksjon med gevinst for både mennesker og miljø, og bedre håndtering av dilemmaer som kan oppstå mellom ulike hensyn.

Utover felles HMS-forskrifter er det et konkret samarbeid mellom Petroleumstilsynet og Statens forurensningstilsyn i forbindelse med behandlingen av søknader om samtykke og tillatelser, i tilsynsvirksomhet, regelverksutvikling med mer. Det kreves HMS-messig samtykke til aktiviteten fra Petroleumstilsynet, Sosial- og helsetilsynet og Statens forurensningstilsyn. Denne samtykkebehandlingen koordineres av Petroleumstilsynet. Det er dessuten etablert samarbeidsavtaler mellom Petroleumstilsynet og Sjøfartsdirektoratet og mellom Petroleumstilsynet og Kystverket som tilrettelegger for konkret og praktisk samarbeid for å håndtere sammenhenger mellom beredskapsordninger i industrien og i nasjonal regi, og problemstillinger som oppstår mellom petroleumsvirksomhet og sjøtransport.

Omfattende nasjonale forvaltningsrammer foreligger allerede gjennom etablerte regelverkskrav, styringsprinsipper, trendovervåkingsprosjekter, oppfølgings- og kontrollmekanismer, og et bredt spekter av sanksjonsmuligheter. Eksisterende rammer er bygd på omfattende kunnskap og erfaringer om risikoforvaltning og er under kontinuerlig utvikling som følge av ny kunnskap, erfaringer, trendovervåking og tilbakemeldinger fra partene.

HMS-forskriftene er risikobaserte, og kravene vil variere avhengig av den enkelte virksomhets særtrekk. HMS-forskriftene legger til rette for at regionspesifikke forhold vil bli ivaretatt ved styring av risiko i havområdet. Dette innebærer eksempelvis at det i sårbare områder vil stilles strengere krav til virksomheten for at kravene i forskriftene skal oppfylles. De analysemodellene som brukes kan tilpasses ulike områder. Innen petroleumsvirksomheten tyder forskjellene mellom internasjonale statistikker og nasjonal statistikk over faktiske erfaringer på norsk sokkel på at en streng regulering og tilsyn utgjør viktige bidrag for å forebygge og bekjempe akutte oljeutslipp.

Petroleumsvirksomhetens beredskapsplikt ivaretas ved at det etableres beredskap mot akutt forurensning tilknyttet hver enkelt aktivitet. I praksis løses dette ved at operatørene i økende grad samarbeider om områdeberedskap i tilknytning til rask innsats nærmest mulig kilden. Dessuten har Norsk Oljevernforening For Operatørselskap (NOFO) etablert regionale planer på vegne av operatørselskapene der forsterkning av havgående beredskap samt beredskap ved kysten og i strandsonen ivaretas. NOFO har inngått avtale om bruk av statlige ressurser for å ivareta deler av sin beredskapsplikt.

Statens beredskap er ikke dimensjonert for å ivareta aktivitetene i petroleumsvirksomheten. Private beredskapsorganisasjoner har lovpålagt bistandsplikt til staten. Et samarbeid om gjensidig bistand mellom privat og offentlig beredskap ved alvorlige akutte oljeoljeutslipp er inngått. Det er derfor av stor betydning at de private beredskapsparter til enhver tid gis beredskapskrav av Statens forurensningstilsyn som sikrer at ressursene kan samordnes med statlige beredskapsressurser. Krav om samordning med offentlige ressurser er derfor gitt i HMS-forskriftene.

Med tanke på en mer helhetlig forvaltning av dette området bør en ta utgangspunkt i eksisterende rammer, samt styrke og konkretisere myndighetenes samarbeid for å forbedre myndighetenes bidrag til forebygging av akutte oljeutslipp, forbedring av beredskap og kontinuerlig oppfølging av risiko i området.

4.5 Sjøtransporten

4.5.1 Den internasjonale rammen

Sjøtransporten er en internasjonal næring. Rammebetingelsene for en sikker, miljøvennlig og effektiv sjøtransport fastlegges derfor i stor grad på internasjonalt nivå, og den reguleres i stor utstrekning gjennom internasjonal rett. Utviklingen går i retning av stadig strengere miljøkrav. Det internasjonale regelverket gir således viktige rammer for Norges regulering av sjøtransporten i norsk del av Barentshavet, samt krav til skip og mannskap. For skip og mannskap er internasjonale regler svært viktig.

Tradisjonelt har det internasjonale arbeidet vært forankret i FNs sjøfartsorganisasjon IMO og vært preget av flaggstatenes interesse i ensartede globale tekniske krav til skip og bemanning, selv om også kyststatenes interesser blir ivaretatt. I de senere årene har EU i større grad vært toneangivende på området, som følge av ulykker som har rammet europeiske kystfarvann. Dette har ført til at kyststatenes interesser blir vektlagt i større grad. EU har også fremskyndet iverksettelsen av internasjonalt regelverk gjennom vedtagelse av dette som fellesskapsrett, noe som har påvirket arbeidet i IMO.

IMO har vedtatt globale konvensjoner som skal bidra til å beskytte havmiljøet mot negative konsekvenser av sjøtransport, jf. oversikt i boks 4.2.

Sentralt regelverk i denne sammenheng er særlig SOLAS-konvensjonen av 1974 om sjøsikkerhet (International Convention for the Safety of Life at Sea) og MARPOL-konvensjonen av 1973/78 om forurensning fra skip (International Convention for the Prevention of Pollution from Ships). Kravene i disse konvensjonene er under stadig revisjon, som for eksempel fremskyndingen av utfasing av tankskip med enkeltskrog. I oktober 2001 vedtok IMO også en ny konvensjon om kontroll av skadelige bunnstoffer på skip, og i 2004 ble det vedtatt en ny konvensjon om inntak, utslipp og behandling av ballastvann.

Som et ledd i arbeidet med maritim sikkerhet og terrorberedskap har IMOs sjøsikkerhetskomité iverksatt et arbeid med etablering av et system for langtrekkende satellittsporing av fartøy (Long Range Identification and Tracking – LRIT). Den endelige utformingen av systemet er ikke avklart. Det kan også bli et hjelpemiddel i arbeidet med sjøsikkerhet og oljevernberedskap, på lignende måte som landbasert AIS (Automatic Identification System) er i forhold til trafikken i farvannene nærmere kysten.

Som kyststat har Norge mulighet til å iverksette tiltak for å sikre sjøtransporten i kystfarvannene og i havområdene utenfor. Norges adgang til regulering av trafikken er avhengig av hvilken type farvann det gjelder. I de indre farvann har Norge full jurisdiksjon. I territorialfarvannet kan en kyststat regulere trafikken i stor grad, men sjøtransporten har likevel rett til uskyldig gjennomfart. For oversikt over soner, jf. figur 4.1.

Utenfor territorialfarvannet gjelder i prinsippet retten til fri seiling uinnskrenket. Dette innebærer at andre skip fra andre stater i utgangspunktet har rett til fri seiling i norsk økonomisk sone og i fiskevernsonen i Barentshavet. Transport av olje langs kysten kan altså ikke stanses selv om kyststaten skulle ønske det. I tillegg gjelder de generelle kravene til skip, som på regelverks- og kontrollsiden skal følges opp av flaggstater. Også havnestater har anledning til å føre kontroll med skip som anløper deres havner. Gjennom IMO-regelverket er det utviklet ordninger som gir kyststater mulighet til utvidet regulering av sjøtransporten utenfor territorialfarvannet. Mulige tiltak som kan gjennomføres gjennom internasjonale prosesser når det er et særlig behov, er:

• Klassifisering av et havområde som et særskilt område (Special Area – SA) i henhold til MARPOL. I et SA gjelder strengere utslippskrav for kjemikalier, olje og avfall. Det er utarbeidet særskilte retningslinjer for å søke om SA-status. Av norske havområder er Nordsjøen i dag klassifisert som SA.

• SOLAS-konvensjonen gir kyststater anledning til å søke IMO om å etablere routeing-systemer i sjøområder utenfor territorialfarvannet ut fra sikkerhets- og miljøhensyn. Et routeing-system kan blant annet omfatte påbudte seilingsleder, separering av møtende trafikk og geografiske områder som skal unngås. Slike opplysninger inngår i en oversikt fra IMO som oppdateres jevnlig.

• Kyststaten kan søke IMO om klassifisering av et havområde som særlig følsomt (Particular Sensitive Sea Area – PSSA). Området blir merket av på internasjonale sjøkart. Kyststaten må parallelt med en slik PSSA-søknad søke om godkjennelse av avbøtende tiltak, for eksempel i form av navigasjonsrettede tiltak som seilingsleder, områder som skal unngås og/eller krav til rapportering. Det er utarbeidet særskilte retningslinjer for å søke om PSSA-status. Ingen norske havområder er i dag klassifisert som PSSA.

Disse ordningene vurderes separat og står ikke i motsetning til hverandre.

4.5.2 Norsk forvaltning

Norge har iverksatt omfattende forebyggende sikkerhetstiltak i sine kystfarvann gjennom etablering og drift av maritim infrastruktur og tjenester og etablert en statlig oljevernberedskap for å forhindre eller begrense negative konsekvenser av hendelser og ulykker til sjøs. Den maritime infrastrukturen består av fyr, merker, skilting og fysisk utbedring av farleder for å bedre fremkommelighet og sikkerhet. De maritime tjenestene omfatter lostjenesten, trafikkovervåking og trafikkontroll, elektroniske navigasjonshjelpemidler, sjøkart og meldings- og informasjonstjenester.

Innen sjøtransport er trafikkregulering og -overvåking samt rapportering blant de sentrale ulykkesforebyggende tiltakene for forvaltningen, sammen med utstrakt internasjonalt samarbeid for å bedre sjøsikkerheten. På bakgrunn av den økende transittrafikken til og fra Nordvest-Russland med tankskip ble det med virkning fra 1. januar 2004 fastsatt påbudte seilingsleder i territorialfarvannet utenfor kysten av Finnmark. Tidligere kunne skip med farlig eller forurensende last seile gjennom territorialfarvannet helt inne ved grunnlinjen. Nå er det etablert en minimumsavstand til kysten for slike skip. Seilingsledene er lagt så langt ut mot den nye territorialgrensen på 12 nautiske mil som praktisk mulig.

Norske myndigheter arbeider innenfor det internasjonale rammeverket for at transport av farlig og/eller forurensende last skal gå utenfor territorialfarvannet på strekningen Vardø til Røst. I tråd med St.meld. nr. 14 (2004–2005) På den sikre siden – sjøsikkerhet og oljevernberedskap og Stortingets behandling av denne, jf. Innst. S. nr. 178 (2004–2005), er arbeidet med etablering av påbudte seilingsleder utenfor territorialfarvannet på strekningen Vardø–Røst gitt høy prioritet. Regjeringen har besluttet å fremme søknad til IMO så snart som mulig i 2006. Et forslag til seilingsleder om lag 30 nautiske mil fra kysten har vært på høring fra Kystverket, jf. boks 4.3.

Boks 4.3 Påbudte seilingsleder

Etablering av påbudte seilingsleder – såkalt «ships routeing» – er et sentralt virkemiddel for regulering av skipstrafikken med et vesentlig bidrag til å redusere risikoen for akutt oljeforurensning fra skip. Den 1. januar 2004 ble territorialfarvannet utvidet fra 4 til 12 nautiske mil. Samtidig ble det fastsatt påbudte seilingsleder i territorialfarvannet på strekningen Vardø–Nordkapp for fartøy med forurensende last. Disse er lagt så langt ut mot den nye territorialgrensen som praktisk mulig.

Tatt i betraktning de anslagene som er gjort for fremtidig transport av petroleum og petroleumsprodukter fra Russland, har myndighetene kommet frem til at det er påkrevd med ytterligere tiltak som vil sikre at denne transporten skjer på en tryggest mulig måte. Den forventede trafikkøkningen medfører et behov for å regulere trafikken lengre ut fra kysten enn det som er tilfellet i dag.

Regjeringen har i denne forbindelse besluttet at Norge skal søke FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) om etablering av påbudte seilingsleder utenfor territorialfarvannet på strekningen Vardø–Røst. Dette er i tråd med St.meld. nr. 14 (2004–2005) På den sikre siden – sjøsikkerhet og oljevernberedskap og Stortingets behandling av denne gjennom Innst. S. nr. 178 (2004–2005). Søknad til IMO vil etter planen bli sendt i løpet av våren 2006.

Leden foreslås lagt omkring 30 nautiske mil fra kysten. Dette vil bety at skipene fortsatt vil være innenfor dekningen av Kystverkets AIS-overvåking av skipstrafikk. Etablering av slike seiligsleder, kombinert med Kystverkets overvåking av trafikken i ledene fra trafikksentralen i Vardø, vil gi et helhetlig system for regulering og kontroll med trafikken.

Petroleums- og fiskerinæringen har også interesse i at denne transporten foregår på en sikker måte. I utarbeidelsen av den nøyaktige plasseringen av seilingsleden blir det derfor i tillegg til sikkerhets- og miljøhensyn tatt hensyn til petroleumsvirksomhet og de mest intensive fiskeriområdene. I seilingsledene vil det være regler for utøvelse av fiskeri- og petroleumsvirksomhet.

Kilde: Kystdirektoratet

Bilateralt samarbeid med andre land har også stor betydning. Et myndighetssamarbeid mellom Norge og Russland er allerede etablert både innen sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning. Hensikten med dette samarbeidet er å forebygge akutte oljeutslipp og etablere en sterkere beredskap i nordområdene.

Flere risikoreduserende tiltak er allerede implementert i Norge:

• Overvåking av trafikken ved trafikksentralene i Horten, Brevik, Kvitsøy, Fedje (og fra 2007 Vardø) som har som formål å forebygge farlige situasjoner og ulykker.

• AIS-dekning i norske farvann ut til om lag 30 nautiske mil fra land ble innført for hele norskekysten i 2005. AIS om bord i fartøyene kombinert med andre elektroniske navigasjonsinstrumenter vil ifølge Det Norske Veritas kunne ha en effekt på 20 % reduksjon av skipskollisjoner. Trafikkovervåking og bruk av AIS er svært viktige risikoreduserende tiltak som nå er innført på strekningen Vardø–Røst.

• For fartøy som går innenfor territorialgrensen er det innført trafikkseparasjon på strekningen Vardø–Nordkapp. Effekten av trafikkseparasjon i kombinasjon med AIS er av Det Norske Veritas anslått til å gi 40 % reduksjon for skipskollisjoner.

• I 2003 ble det etablert en statlig slepebåtberedskap for sjøtransporten utenfor Finnmark, Troms og Lofoten. Effekten av slepebåtberedskap kombinert med trafikkovervåking og regulering av trafikken ut til territorialgrensen er vurdert av Det Norske Veritas å være betydelig i forhold til grunnstøtinger som følge av motorhavari. Generelt vil en økt petroleumsaktivitet øke graden av tilstedeværelse av slepekraft.

• Det er i dag en effektiv overvåking og rask respons ved uønskede hendelser med fartøy innen utredningsområdet. Kystverket samarbeider nært med Forsvaret når det gjelder overvåking og rask reaksjon for å hindre at uønskede hendelser med fartøy utvikler seg til en akutt oljeforurensning. Gjennom opprettelsen av KYBAL (Forsvarets konsept for kystberedskap og aksjonsledelse) kan risikoreduserende oljeverntiltak iverksettes umiddelbart fra Forsvaret på vegne av Kystverket, sistnevnte som primærmyndighet.

• I 2004 ble det i tråd med IMO-retningslinjer fastsatt en prosedyre for hvordan Kystverket kan gripe inn og handle overfor nødstedte norske og utenlandske skip som utgjør en fare for sikkerhet og miljø. Hensikten er å sikre raske beslutninger om nødhavn eller strandsettingsplass. Prosedyren bygger på rask samhandling mellom statlige og kommunale etater og private parter, hvor Kystverket har ansvaret for beslutning og tiltak.

• Kystverkets meldings- og informasjonssystem «ShipRep» er knyttet opp mot en rekke registre som inneholder opplysninger om fartøy.

I motsetning til petroleumsvirksomheten er det ikke stilt krav til skipsfarten om å holde oljevernutstyr i beredskap. Statens beredskap mot akutt forurensning er derfor hovedsakelig innrettet for å hindre og begrense skade som konsekvens av hendelser med skip. I tillegg til det private beredskaps- og aksjonsansvaret har derfor Kystverket i dag det operative ansvaret for statens beredskap mot akutt oljeforurensning innrettet mot sjøtransporten og ansvar for å påse at skadereduserende tiltak som iverksettes av andre, er tilstrekkelige. Kystverket samordnet i 2005 sin kystberedskap i et nytt beredskapsplanverk hvor alle operative beredskapstjenester og samlet kompetanse inngår etter fastlagte prosedyrer. Sjøfartsdirektoratet er Kystdirektoratets rådgiver når det gjelder å håndtere fartøy som representerer en fare for akutt forurensning. I tillegg er det opprettet en rådgivende gruppe med miljøfaglig, fiskerifaglig og skipsteknisk kompetanse under ledelse av Kystdirektoratet i forbindelse med akutt forurensning.

Kilde: Kystverket

Sjøfartsdirektoratet fører tilsyn med at regelverk og normer for skip etterleves. Dette er et viktig bidrag til å øke sikkerhetsnivået. Dette skjer i samarbeid med den maritime næringen i hele landet, andre lands sjøfartsmyndigheter og i internasjonale fora. Arbeidet baseres på erfaringer fra ulykker og nestenulykker, forskning og risikoanalyser. Den norske ulykkesdatabasen DAMA (DAtabank til sikring av MArine operasjoner) står sentralt. På hvert skip er det beredskapsplaner for å håndtere krisesituasjoner.

Tre kjerneområder er:

• å påse og medvirke til at norske skip og rederier holder høy sikkerhets- og miljømessig standard,

• å påse og medvirke til at sjøfolk på norske skip har gode kvalifikasjoner, arbeids- og levevilkår,

• å påse at fremmede skip i norske farvann og havner overholder internasjonale regler for skipsstandard, utrustning og bemanning.

Omfattende forvaltningsrammer foreligger derfor i dag gjennom etablerte regelverkskrav, styringsprinsipper, trendovervåkingsprosjekter, oppfølgings- og kontrollmekanismer, og et bredt spekter av sanksjonsmuligheter. Eksisterende rammer er under kontinuerlig utvikling som følge av ny kunnskap, erfaringer, trendovervåking og tilbakemeldinger fra partene. Med tanke på en mer helhetlig forvaltning av dette området bør en ta utgangspunkt i eksisterende rammer, samt styrke og konkretisere myndighetenes samarbeid for å forbedre myndighetenes bidrag til forebygging av akutte oljeutslipp, forbedring av beredskap og kontinuerlig oppfølging av risiko i området.

De internasjonale rammene for ansvar og erstatning knyttet til skade som følge av oljeforurensning fra skip er betydelig styrket de senere år. Nye beløpsgrenser og etablering av fond omfatter også ulykker i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten. I tillegg gjelder de generelle kravene som på regelverkssiden skal følges opp av flaggstater.

4.6 Landbasert aktivitet med særlig betydning for havområdet

Utslippskrav til norsk industri og andre norske landbaserte kilder fastsettes gjennom forurensningsloven med tilhørende forskriftsverk.

Langtransportert forurensning er av særlig betydning for havområdet. Den internasjonale reguleringen av forurensning, herunder særlig kjemikalier, er omfattende både globalt og regionalt (EU). Gjennom stortingsmeldingene om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand redegjøres det nærmere for utviklingen i dette regelverket. Norge er en pådriver i arbeidet med å styrke internasjonalt samarbeid på området. I denne sammenheng fremheves Stockholm-konvensjonen som regulerer de tolv farligste organiske miljøgiftene (POPs – Persistent Organic Pollutants), og Rotterdam-konvensjonen om handel med farlige kjemikalier, som begge trådte i kraft i 2004. Dessuten er to nye protokoller om organiske miljøgifter og tungmetaller under ECE-konvensjonen om langtransportert luftforurensning (LRTAP – Long Range Transboundary Air Pollution) trådt i kraft i 2003. Det internasjonale regimet for langtransporterte miljøgifter er derved vesentlig styrket. En global kjemikaliestrategi ble vedtatt i februar 2006 for å oppnå en bedre internasjonal forvaltning av helse- og miljøfarlige kjemikalier, særlig i utviklingsland. Et nytt kjemikalieregelverk (REACH – Registration, Evaluation and Authorisation of CHemicals) antas om kort tid å bli vedtatt i EU. Regelverket er EØS-relevant og vil bli gjennomført i Norge. Den regionale OSPAR-konvensjonen trekker opp rammene for utslipp fra petroleumsvirksomheten i området samt fra en rekke landbaserte kilder. Klimakonvensjonen med Kyoto-protokollen samt det internasjonale avtaleverket vedrørende utslipp av NO_x , SO₂ og VOC er også relevant for forvaltningen av aktiviteter i de aktuelle havområdene.

4.7 Marine beskyttede områder og områder med særskilt miljøstatus

Et rådgivende utvalg for marin vernplan (Plan for marine beskyttede områder) som ble oppnevnt av Miljøverndepartementet i samråd med Fiskeri- og kystdepartementet og Olje- og energidepartementet la i juni 2004 frem sin endelige tilrådning. Utvalget foreslo 36 områder til planen for marine beskyttede områder. Områdene strekker seg fra Østfold i sør til Finnmark i nord, og fra indre fjordområder til ytre sokkel og kontinentalskråning. Hoveddelen av områdene i forvaltningsområdet ligger i kystsonen, jf. figur 4.5. I utvelgelsen er det lagt vekt på områdenes representativitet og særegenhet. Noen av områdene er foreslått å fungere som referanseområder. Dette er områder som skal kunne benyttes til forskning og miljøovervåking, og som skal bevares mest mulig uberørt for sammenlikning med områder som er utsatt for ulik type påvirkning. Basert på forslaget fra det rådgivende utvalget og føringer fra departementene skal Direktoratet for naturforvaltning i samarbeid med de berørte fagmyndigheter utarbeide forslag til plan og utredningsprogram med sikte på høring i 2007. Miljøverndepartementet i samarbeid med Fiskeri- og kystdepartementet, ­Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet vil så ta stilling til hvilke områder som endelig skal inngå i Plan for marine beskyttede områder. Det forventes at vedtak i forbindelse med marine beskyttede områder kan skje i løpet av 2008.

Kilde: Havforskningsinstituttet

Naturvernloven gir hjemmel for å gi bestemte områder et varig og generelt vern mot all virksomhet av betydning for miljøet og verneverdiene i området. Loven gjelder på norsk land og sjøterritorium ut til territorialgrensen på 12 nm. Så langt er det opprettet ett rent marint verneområde etter loven: det midlertidige vernet av korallrevet Selligrunnen i Trondheimsfjorden. I NOU 2004: 28 Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold (naturmangfoldloven) er det geografiske virkeområdet for vern i sjø foreslått utvidet fra 12 nm til også å omfatte kontinentalsokkelen og norsk økonomisk sone.

Med hjemmel i fiskerilovgivningen har det vært iverksatt beskyttelsestiltak mot høsting innenfor angitte områder både i forbindelse med årlig fiske og fangst, så vel som områdebegrensninger av mer varig art. Av de høstingsforbud som gis på årlig basis, er det flere som videreføres fra år til år, slik at de i praksis innebærer en permanent beskyttelse. Beskyttelsen av uer i den økonomiske sonen er et slikt eksempel. I medhold av fiskerilovgivningen er det opprettet fem marine beskyttede områder for å skjerme korallrev mot bunntråling; Iverryggen, Røstrevet (i planområdet), Sularyggen, Tislerrevene og Fjellknausene.

Det meste av Svalbards kystområder og 84 % av territorialfarvannet ligger innenfor de store naturreservatene og nasjonalparkene som ble opprettet i 1973 og i 2002/2003. I forbindelse med utvidelsen av sjøterritoriet ble de verneområdene som har territorialgrensen som yttergrense, utvidet fra 4 til 12 nautiske mil fra grunnlinjen fra 1. januar 2004. Et unntak er Bjørnøya naturreservat som ikke ble utvidet fra 4 til 12 nautiske mil. Et forslag om utvidelse av Bjørnøya naturreservat fra 4 til 12 nautiske mil vil bli sendt på høring våren 2006. Innenfor størstedelen av de vernede sjøområdene er havbunnen fredet. Unntatt fra fredningen er rekefiske på dyp på 100 meter eller mer. Innenfor naturreservatene på Hopen og Bjørnøya er fiskeriaktivitet unntatt fra vernebestemmelsene. Vernet er hjemlet i lov om miljøvern på Svalbard som gjelder for Svalbards landområder og territorialfarvann.

I 2002 stengte fiskerimyndighetene Kongsfjorden ved Ny-Ålesund på Svalbard for rekefiske fordi fjorden er et viktig oppvekstområde for reke. Justisdepartementet leder nå et arbeid for å sikre Kongsfjordområdet varig beskyttelse som forskningsområde. Dette vil føre til at det innføres særskilte begrensninger også for annen type virksomhet i området.

Norge har som avtalepart til UNESCOs konvensjon for vern av verdens kultur- og naturarv erkjent plikten til å identifisere, verne, bevare, formidle og overføre eventuell verdensarv på eget territorium (jf. artikkel 4 i konvensjonen). Norge har som statspart til konvensjonen 1. oktober 2002, senere revidert 1. april 2004, oversendt til UNESCO Norges tentative liste. Lofoten var per september 2005 det ene av to norske kandidatområder for nominering til UNESCOs verdensarvliste, og således ført opp på UNESCOs oversikt over tentative verdensarvområder. Denne oversikten er en fortegnelse over områder som statspartene mener har «outstanding universal value» og som vurderes nominert i løpet av en 10-årsperiode. I henhold til fremdriftsplanen vil en norsk søknad tidligst kunne overleveres UNESCO i januar 2009. Det tentative forslaget er faglig forankret i Nordisk Ministerråds fellesnordiske anbefaling om aktuelle nye verdensarvområder (Nord 1996:30/31). Rapporten peker på natur- og kulturverdier som antas å kunne være av internasjonalt format.

Landskapsopplevelse/naturskjønnhet, geologi, fugleliv, kulturlandskap med tilhørende tradisjoner og bygningsmiljøer er aspekter som nevnes. Lofoten vil bli utredet med tanke på at området kan ha potensial til å oppfylle både naturarv- og kulturarvkriterier i henhold til konvensjonen. I det videre arbeidet med utredning av Lofoten som kandidat til verdensarvlisten vil det bli et særlig fokus på natur- og kulturverdier knyttet til den 1000 år lange ubrutte tradisjonen med skreifiske i Lofoten. Det må antas at dette vil utgjøre kjernen i en eventuell fremtidig nominasjon av Lofoten til verdensarvlisten. Den videre prosessen vil avklare både mulig avgrensning og hvilke hensyn som må tas i videre forvaltning av et mulig verdensarvområde.

4.8 Forvaltning av truete og sårbare arter

Norge har undertegnet flere konvensjoner som handler om vern og forvaltning av arter. Ved siden av de overordnede rammene som er lagt i konvensjonen om biologisk mangfold, er det de regionale og globale naturvernkonvensjonene, i første rekke Bern-, Bonn- og CITES-konvensjonene, som foreslår og vedtar hvilke arter som bør gis særskilt vern. I arbeidet med naturvernkonvensjonene og den nasjonale oppfølgingen av disse er det et nært samarbeid mellom miljøvernmyndighetene og sektormyndighetene. Når det er kjent at bestandssituasjonen for en art tilsier at den er truet eller kan bli truet av utryddelse dersom den negative bestandsutviklingen fortsetter, vil arten få status som henholdsvis direkte truet eller sårbar på den nasjonale rødlisten. Dagens rødliste er fra 1998. Av arter som er knyttet til det marine miljøet, er det bare sjøpattedyr og fugler som har vært gjenstand for vurdering. Øvrige marine arter har ikke vært vurdert, og dagens rødliste gir således ikke et fullstendig bilde av situasjonen i norske havområder. En revidert rødliste som også omfatter marine arter, skal foreligge i 2006.

Dagens nasjonale rødliste omfatter om lag 20 arter av marint tilknyttede fugler og pattedyr som forekommer eller har forekommet i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten. Hvalarten nordkaper er den eneste arten som regnes for utryddet. Grønlandshval og nordlig sildemåke har status som direkte truet av utryddelse, mens ytterligere fem arter av fugl (hvorav to er Svalbard-arter) har status som sårbare. De øvrige artene i området som står på dagens rødliste, er arter som er sjeldne, hensynskrevende eller arter som bør overvåkes. Se boks 4.5 for nærmere definisjon av begrepene. I tillegg til rødlisteartene finnes det flere nasjonale ansvarsarter i området som Norge har et særlig forvaltningsansvar for. Se www.dirnat.no/wbch3.exe?p=2429 for mer om truete arter og den nasjonale rødlisten.