9 Nye grep for en helhetlig, økosystembasert forvaltning

9.1 Innledning

Forvaltningen av havområdet er i dag spredt på flere sektorer. Økt samordning mellom sektorene og en systematisk oppfølging av aktiviteter basert på vurderinger av de enkelte delområdenes egenskaper er viktig for å sikre en helhetlig, økosystembasert forvaltning av havområdet. Det er videre identifisert kunnskapsbehov på flere områder, og det er behov for å styrke en koordinert overvåking og resultatoppfølging på tvers av sektorene. Regjeringen ser behov for nye tiltak i denne forbindelse. En videre oppfølging av tiltakene vil bli vurdert fortløpende i kommende budsjettproposisjoner sett i lys av budsjettsituasjonen.

Videre ønsker regjeringen å styrke samarbeidet med Russland. Samlet sett utgjør disse tiltakene et grunnlag for en helhetlig, økosystembasert forvaltning av havområdet. I tillegg kommer regjeringens overordnede tiltak for å møte hovedutfordringene i forhold til forurensning og biologisk mangfold i kapittel 10. Det vises også til omtale av sameksistens i kapittel 6.

9.2 Styrking av grunnlaget for forvaltningen

Regjeringen vil:

• etablere en rådgivende gruppe for overvåking av Barentshavet for å bidra til koordinering av den foreslåtte overvåkingen.

Gruppen skal ledes av Havforskningsinstituttet og arbeide innenfor eksisterende kompetansefordeling. Gruppen skal være bredt sammensatt med deltakelse fra de relevante offentlige institusjonene med sektoransvar og kompetanse og eventuelt andre med forsknings- og overvåkingsvirksomhet i området, herunder Direktoratet for naturforvaltning, Fiskeridirektoratet, Havforskningsinstituttet, Kystverket, Meteorologisk institutt, Norsk institutt for naturforskning, Norsk Polarinstitutt, Oljedirektoratet, Statens forurensningstilsyn, Statens strålevern, Sysselmannen på Svalbard, Petroleumstilsynet og Sjøfartsdirektoratet. Overvåkingsgruppen skal løpende koordinere gjennomføringen av overvåking i havområdet i tilknytning til denne planen, sammenstille overvåkingsresultater og tolke informasjonen i forhold til systemet med indikatorer, referanseverdier og tiltaksgrenser i kapittel 9.5 og rapportere resultatene gjennom årlige rapporter.

• etablere et forum for samarbeid om miljørisiko knyttet til akutt forurensning i havområdet for å styrke arbeidet med miljørisikovurderinger.

Forumet skal ledes av Kystverket og skal ha bred deltakelse fra relevante offentlige institusjoner, herunder fra Statens forurensningstilsyn, Oljedirektoratet, Petroleumstilsynet, Sjøfartsdirektoratet og Direktoratet for naturforvaltning. Forumet skal trekke inn annen ekspertise etter behov. Formålet er å bidra til en bedre forståelse av utviklingen av risiko i havområdet, særlig når det gjelder akutt oljeforurensning, og å bidra til å håndtere denne risikoen på en best mulig måte både sektorvis og samlet. Forumet skal bidra til informasjonsutveksling på tvers av sektorer og kommunikasjon av risikoforhold. Forumet skal videre bidra til å videreutvikle overvåkingen av risikoutviklingen i området, koordinere overvåking som er relevant for risikohåndtering, særlig i forhold til sjøtransporten. Berørte interesser skal involveres på egnet måte i arbeidet. Forumet skal utarbeide en rapport om sitt arbeid, første gang i 2010 og deretter jevnlig. Rapporten skal blant annet oversendes det faglige forumet for å inngå i det samlede arbeidet med oppfølging av det faglige arbeidet med denne planen.

• etablere et faglig forum med ansvar for oppfølging og koordinering av det samlede faglige arbeidet med økosystembasert forvaltning av Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten. Arbeidet med å etablere og lede dette legges til Norsk Polarinstitutt.

Norsk Polarinstitutt skal sikre at det utarbeides statusrapporter om resultater av forskning, overvåking, kartlegging og andre relevante faglige aktiviteter i tilknytning til målene i denne planen, første gang i 2010 og deretter jevnlig. Rapportene skal utarbeides i nært samarbeid med Havforskningsinstituttet som leder av overvåkingsgruppen og Kystverket som leder av forumet for samarbeid om miljørisiko. Arbeidet skal skje i samråd med øvrige berørte forvaltningsetater basert på blant annet arbeidet i overvåkingsgruppen og forumet for miljørisiko samt det internasjonale arbeidet på området. Rapportene oversendes Miljøverndepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Olje- og energidepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Utenriksdepartementet. Miljøverndepartementet vil koordinere regjeringens styring med arbeidet og med den forvaltningsmessige oppfølgingen av rapportene basert på at ansvaret for å treffe tiltak hører til de enkelte fagdepartementene med tilhørende etater innenfor dagens fordeling av myndighet og ansvar i forvaltningen.

Kilde: Statens forurensningstilsyn

9.3 Bedre integrering av berørte interesser

Regjeringen vil:

• etablere en referansegruppe for arbeidet med økosystembasert forvaltning av Barentshavet som skal bestå av berørte interessegrupper, herunder næringslivsinteresser, frivillige organisasjoner og samiske interesser.

Referansegruppen skal gjennom møter med de forskjellige aktørene, som følger opp forvaltningsplanen, og på annen egnet måte sikres anledning til å komme med synspunkter på oppfølgingen av denne planen.

9.4 Oppdatering

Regjeringen vil:

• løpende vurdere behovet for oppfølging og oppdatering av denne forvaltningsplanen.

• på bakgrunn av statusrapportene, første gang i 2010 og deretter jevnlig, vurdere samlet behovet for nye tiltak for å nå målene i denne planen.

Tiltak vil vurderes så snart som mulig etter at statusrapportene foreligger. Ut fra et samlet behov, vil det i god tid startes en prosess med sikte på å oppdatere hele planen i 2020 for perioden frem mot 2040.

9.5 Etablere et system for samordnet overvåking av økosystemets tilstand

Regjeringen vil:

• innføre et samordnet overvåkingssystem med indikatorer, referanseverdier og tiltaksgrenser for Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten, herunder intensivere overvåkingen av forurensning i de marine økosystemene.

Kilde: NASA

9.5.1 Innledning

Kapittel 7 fastsetter målene for forvaltningen av havområdet. En økosystembasert forvaltning av menneskelige aktiviteter i Barentshavet forutsetter at man løpende vurderer hvordan økosystemets tilstand endrer seg i forhold til disse målene. Gjennom overvåking av den økologiske kvaliteten skal forvaltningen varsles om endringer som medfører behov for tiltak. Det er viktig å skille mellom menneskeskapte påvirkninger og endringer som skjer uavhengig av menneskeskapt påvirkning for å kunne sette i verk nødvendige og riktige tiltak. Regjeringen ønsker derfor å etablere et mer helhetlig overvåkingssystem som gir forvaltningen et bedre og mer operasjonelt verktøy for å forvalte aktivitetene i havområdet. Utviklingen av et slikt system er i tråd med pågående arbeid innen både OSPAR og EU.

9.5.2 Elementene i overvåkingssystemet

For å kunne overvåke den økologiske kvaliteten i havområdet er det viktig å velge representative indikatorer. Det er også viktig å etablere referanseverdier for de valgte indikatorene og å få fastlagt tiltaksgrenser for når en eventuell endring skal føre til at tiltak vurderes iverksatt. Se boks 9.1 for forklaring av disse begrepene.

Det er kun den menneskeskapte påvirkningen på økosystemene som det er mulig å påvirke. Men for å kunne relatere menneskelig aktivitet til de naturlige svingningene i økosystemene, er det helt vesentlig med overvåking av en lang rekke parametere som er grunnleggende for et økosystems tilstand og virkemåte. Dette gjelder blant annet faktorer som temperatur, saltholdighet, vanntransport, utbredelse av havisen, næringssaltfordeling, forekomst og produksjon av plante- og dyreplankton. Til denne typen indikatorer er det naturlig nok ikke knyttet tiltaksgrenser. I tillegg til å skille menneskeskapte påvirkninger fra naturlige svingninger i naturen, gir en slik overvåking opplysninger som kan bidra til å forutsi endringer i produksjonsforholdene og dermed få betydning for høstingen av de marine ressursene.

I utvelgelsen av indikatorene er det foruten indikatorens rolle i økosystemet lagt vekt på forvaltningsrelevans, relevans i forhold til internasjonale forpliktelser og praktisk gjennomførbarhet. Bestandsutvikling hos lomvi og forurensning i isbjørn er eksempler på indikatorer.

Fastsettelsen av referanseverdier for de ulike indikatorene er basert på vitenskapelige råd så langt det er mulig. Slike referanseverdier vil bli utviklet videre etter hvert som man får mer kunnskap. Eksempler på referanseverdier vil være føre var-gytebestanden for påvirkning av fiskebestandene, mens referanseverdien for forurensning i isbjørn vil være henholdsvis null med henblikk på menneskeskapte stoffer og naturlig bakgrunnsnivå for andre stoffer.

Det foregår allerede en utstrakt overvåkingsvirksomhet i havområdet, og det er derfor viktig å se på muligheten for å utvide eller utnytte pågående virksomhet bedre. Videre er det lagt vekt på at nye indikatorer som tas i bruk, i størst mulig grad skal bygge på eksisterende langtidsserier, og at de skal være målbare. På de områdene der det kan formuleres tiltaksgrenser, er det vesentlig at indikatorene kan vise effekten av eventuelle avbøtende tiltak. I eksempelet med isbjørn vil tiltaksgrensen for menneskeskapte forurensningsstoffer være alle nivåer over null. Overvåkingen av marine økosystemer må, samtidig som langsiktighet for tidsseriene opprettholdes, også være dynamisk med mulighet for endringer og oppdateringer når ny kunnskap tilsier det. Siden forslaget som legges frem i denne meldingen, er et førstegenerasjonssystem, vil overvåkingsgruppen, jf. kapittel 9.2, ha en sentral rolle i oppfølgingen og videreutviklingen av systemet. Indikatorer som vil trenge nye midler til utvikling eller overvåking, er merket som «nye» eller «under utvikling» i tabellene i vedlegg 3.

Tiltaksgrensene som foreslås for de ulike påvirkningsfaktorene, er ikke et uttrykk for måloppnåelse. Grensene er fastsatt for å varsle forvaltningen når tilstanden til den målte indikatoren viser en utvikling i økosystemet som gjør at tiltak må vurderes.

9.5.3 Overvåking av utvalgte indikatorer i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten

I tabell 1 i vedlegg 3 gis det en oversikt over hvilke indikatorer som er foreslått overvåket i forvaltningsområdet for å kunne gi et grunnlag for en helhetlig vurdering av miljøkvaliteten. I de tilfellene der indikatoren avspeiler påvirkning fra menneskelige aktiviteter, er det knyttet tiltaksgrenser til dem.

Endringer i de fysiske og kjemiske parametrene i økosystemene er i liten grad påvirket av menneskelig aktivitet i området. Det samme gjelder oppblomstringen av plante- og dyreplankton. Det er likevel viktig å overvåke disse parametrene regelmessig. I tabellen er det i hovedsak valgt ut indikatorer der det allerede forligger lange tidsserier og der det foregår en systematisk overvåking.

Målet for forvaltning av biologisk mangfold i planområdet er at mangfoldet i økosystemet, herunder naturtyper, arter og gener, og økosystemets produktivitet skal opprettholdes, jf. kapittel 7. Samtidig er det en forutsetning for en bærekraftig forvaltning av de høstbare ressursene at mangfoldet opprettholdes. Det foregår derfor en omfattende overvåking av fiskeressursene i området. Indikatorer med tilknyttede tiltaksgrenser vil varsle om endringer i den biologiske delen av økosystemene knyttet til direkte påvirkning fra menneskelige aktiviteter i havområdet eller som følge av langtransportert forurensning.

9.5.4 Overvåking av forurensende stoffer

Indikatorer og tiltaksgrenser for forurensning er valgt ut fra behovet for måling opp mot mål for forurensning og ren mat. I utvelgelsen er det lagt vekt på indikatorens rolle i økosystemet, forvaltningsrelevans, relevans i forhold til internasjonale forpliktelser og praktisk gjennomførbarhet. I tillegg er det lagt vekt på å følge utviklingen i noen kommersielle arter for å kunne si noe om kvaliteten deres som mat for mennesker. Ved eventuelle større akutte oljeutslipp i området er det viktig å ha en basisovervåking på plass for å kunne overvåke og vurdere langtidseffektene av utslippet.

I figur 3.1 i vedlegg 3 er det utdypet hvilke arter det anbefales å starte opp med eller videreføre målinger på for å lage tidsserier til bruk ved overvåking av forurensende stoffer. Det endelige valget av indikatorer vil bli gitt som et oppdrag til overvåkingsgruppen, jf. kapittel 9.2.

9.5.5 Gjennomføring

Overvåkingen skal så langt som mulig bygge på allerede pågående eller planlagt overvåking og internasjonale forpliktelser. Dette gjøres for å sikre fortsettelsen av allerede eksisterende tidsserier samtidig som fremtidige forsknings- og overvåkingsbehov blir knyttet til det fortløpende arbeidet med forvaltningsplanen. Det legges også opp til at ny overvåking i størst mulig grad gjøres som tilleggsundersøkelser på allerede eksisterende tokt.

I utviklingen av et system for overvåking av økologisk kvalitet er det ikke mulig å overvåke alle viktige bestander for å følge med på bestandsutviklingen. Dette må gjøres i regi av spesielle programmer slik som sjøfuglprogrammet SEAPOP og Havforskningsinstituttets økosystemtokt. Behovet for revisjon av systemet og innfasing av ytterligere indikatorer for å sikre en helhetlig, økosystembasert forvaltning av havområdet skal vurderes i forbindelse med oppfølgingen av rapporteringen for 2010. Overvåkingssystemet skal gjennom overvåkingsgruppen samordnes med annen overvåking i området med tilsvarende arbeid i andre havområder, i kystsonen og i ferskvann i den grad det er nødvendig. Regjeringen vil iverksette ny overvåking i den grad det er nødvendig for å rapportere i henhold til overvåkingssystemet. I tillegg vil regjeringen generelt videreføre og styrke eksisterende overvåking, spesielt overvåkingen av helse- og miljøfarlige kjemikalier på alle nivåer i de marine økosystemene. Det vil også være behov for å se på den integrerte overvåkingen av luft, hav og land i Arktis.

9.6 Arealbasert forvaltning

Forvaltningen av Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten skal baseres på de arealmessige vurderingene som er gjort i denne planen. Det betyr at de tiltakene som treffes og den aktiviteten som utøves, skal tilpasses områdenes egenskaper. Regjeringen viser til at det i kapittel 3.2 er identifisert særlig verdifulle og sårbare områder i havområdet.

Kilde: Miljøverndepartementet

I disse områdene må det tas spesielle hensyn ved vurderinger av krav til og begrensninger i aktivitet basert på økt aktsomhet. De nærmere vilkårene for petroleumsaktivitet, fiskeriaktivitet og sjøtransport i områdene skal fastsettes innenfor rammene som fremgår av kapittel 10.

Videre er det i det nasjonale arbeidet med etablering av marine beskyttede områder (marin verneplan) foreslått å opprette marine beskyttede områder i Barentshavet og havområdene utenfor Lofoten, blant annet av hensyn til forskning og overvåking.

9.7 Bedret kartlegging

Regjeringen vil:

• gjennom MAREANO-programmet arbeide for at havbunnen og dens biologiske, fysiske og kjemiske miljø i det sørlige Barentshavet fra Lofoten til grensen mot Russland kartlegges innen 2010.

• bidra til langsiktig styrking av kunnskapsgrunnlaget om sjøfuglbestandene gjennom sjøfuglprogrammet SEAPOP slik at de ulike sektorene som påvirker havmiljøet og derved sjøfuglene, får et bedre grunnlag for å iverksette tiltak.

• gjennomføre en generell kartlegging av helse- og miljøfarlige stoffer i økosystemet.

• videreutvikle kartleggingen av risikoutvikling i området.

9.8 Utvidet forskning

Regjeringen vil:

• øke innsatsen på forskning omkring forhold som er viktige for oppfølgingen av denne forvaltningsplanen.

Forskningen skal samordnes med regjeringens initiativ Barents 2020 og forskningssamarbeidet med Russland. Den skal skje innenfor rammene av forskningsprogrammene «Havet og kysten», «NORKLIMA» og «Biologisk mangfold». «Havet og kysten» har som hovedmål å fremme nyskapende forskning av høy internasjonal kvalitet om det marine miljøet. Det har flere delprogrammer som vil være aktuelle for å behandle problemstillinger som tas opp i forvaltningsplanen, blant annet «Økosystempåvirkning» og «forvaltning og konfliktløsning». NORKLIMA fokuserer på forskning som løser samfunnsutfordringer tilknyttet klimaendringene. Slike endringer vil kunne få store konsekvenser for økosystemet i Barentshavet og derved for transport og næringsutvikling i området. Regjeringen legger stor vekt på å følge klimautviklingen.

Forskningen administreres av Norges forsk­ningsråd, og det tas sikte på at den skal løpe over en periode på ti år. Det skal legges til rette for at forskningen omfatter de temaene og problemstillingene som er nødvendig for å følge opp målsettingene i denne meldingen, særlig om samlet påvirkning og utviklingen av tiltaksgrenser for indikatorer som er nødvendig for en god og helhetlig overvåking. Forskningen skal inkludere forskning vedrørende forurensningseffekter på organismer og arter og forskning vedrørende effekter av introduserte arter.

Regjeringen ser det som viktig å videreføre og styrke forskning knyttet til teknologi basert på bærekraftig utnyttelse av ressursene i området, blant annet gjennom programmene Petromaks og Maroff i Forskningsrådet og Maritim utvikling i Innovasjon Norge. Teknologiforskning er en viktig komponent i arbeidet med å sikre økt kunnskap og vil måtte ses i nær sammenheng med den forvaltningsrelevante forskningen. Regjeringen vil i den forbindelse legge vekt på at ny teknologi kvalifiseres med hensyn til konsekvenser for det ytre miljøet.

Regjeringen har ambisiøse mål for norsk forsk­ning og vil styrke forskningsinnsatsen, jf. målsettingen om at norsk forskningsinnsats skal utgjøre tre prosent av BNP innen 2010. Nasjonale forskningspolitiske prioriteringer som internasjonalisering, grunnforskning med vekt på realfag, energi og miljø, hav og mat danner et bredt grunnlag for å styrke forskning som er viktig for oppfølging av forvaltningsplanen. Den nasjonale handlingsplanen for klimaforskning som er under utarbeidelse, og den strategiske satsingen på nordområdene hvor kunnskap og samarbeid med Russland inngår som viktige elementer, understøtter dette ytterligere. Realisering av regjeringens mål vil kreve en samordnet innsats, og det er iverksatt initiativ for å koordinere forskningsinnsatsen innen energi og miljøfeltet.

En videre oppfølging vil bli vurdert fortløpende i kommende budsjettproposisjoner.

9.9 Utrede konsekvenser av økte CO₂ -nivåer

Regjeringen vil:

• vurdere å utrede ytterligere konsekvenser av økte CO₂ -nivåer i havet og atmosfæren, herunder forsuring av havet, endringer i klima og effektene for blant annet næringsaktivitet, utbredelse av fisk og endring av havstrømmer.

9.10 Kunnskapsformidling

Regjeringen vil:

• innen 2008 sikre at det faglige arbeidet knyttet til planen kan formidles på en mer koordinert måte enn i dag gjennom videre utvikling av eksisterende IT-verktøy. Norsk Polarinstitutt og Havforskningsinstituttet i samråd med andre berørte etater, herunder Nasjonalt institutt for ernærings- og sjømatforskning og Norges geologiske undersøkelse, vil utarbeide grunnlag for denne beslutningen.

Forslaget skal baseres på at etablerte systemer i den grad det er hensiktsmessig søkes videreutviklet. Det skal tas hensyn til synspunkter fra referansegruppen.

Norsk Polarinstitutt og Havforskningsinstituttet skal ved utarbeidelsen av rapporter om resultater av forskning, overvåking, kartlegging og andre relevante faglige aktiviteter i tilknytning til målene i denne planen også sørge for at det blir utarbeidet materiale som er tilgjengelig for et bredere publikum, herunder i undervisningsøyemed, blant annet bygget på Havforskningsinstituttets ressurs- og miljørapporter. Det skal arbeides for at informasjon gjøres tilgjengelig på russisk for russiske myndigheter og berørte interessegrupper.

9.11 Styrking av internasjonalt samarbeid, særlig med Russland

Regjeringen vil:

• legge frem en mer overordnet handlingsplan for forvaltnings- og miljøsamarbeidet i Nordområdene (Nordområdestrategi).

• gjennom nordområdedialoger med utvalgte land blant annet bidra til å fremme forståelse for og kunnskap om den norske helhetlige tilnærmingen til bærekraftig forvaltning av ressursene i Barentshavet, samt innhente erfaringer med helhetlig ressursforvaltning i andre land.

• ta initiativ overfor andre kyststater i det nordatlantiske området for å utvikle miljøstandarder for de felles havområdene og styrke forståelsen for bærekraftig forvaltning av de marine ressursene i Barentshavet. Dette vil kunne være et viktig tema under Norges formannskap i Arktisk råd fra oktober 2006.

Regjeringen vil særlig styrke samarbeidet med Russland på alle nivåer og områder, herunder:

• utvikle et bredt og langsiktig samarbeid med Russland om havmiljøspørsmål gjennom havmiljøgruppen under den norsk-russiske miljøvernkommisjon.

• bidra til styrket samarbeid med Russland om økosystembasert forvaltning av Barentshavet og arbeide for å etablere felles forvaltningsprinsipper og miljøstandarder.

• bidra til at det i samarbeid med Russland kan foretas en samlet miljøvurdering av hele Barentshavet.

• arbeide for å standardisere og harmonisere norsk og russisk miljøovervåking i Barentshavet, blant annet ved å videreføre arbeidet for å introdusere OSPARs standarder i Russland og derved tilrettelegge for at Russland kan bli part i OSPAR-samarbeidet på sikt.

• bidra til styrket samarbeid med Russland om økosystembasert forvaltning av Barentshavet, blant annet gjennom bedre kunnskap om russisk havmiljøforvaltning.

• styrke samarbeidet med Russland om kompetanseoppbygging og erfaringsutveksling knyttet til regulering av aktiviteter som påvirker miljøet i Barentshavet.

• videreføre arbeidet med utvikling av økosystembasert forvaltning av livet i havet i det bilaterale fiskerisamarbeidet med Russland, basert på klare og anerkjente jurisdiksjonsforhold med særlig vekt på å styrke forvaltningsregimets vitenskapelige troverdighet, effektivitet og internasjonale legitimitet. Åpenhet om forskning og effektive tiltak for å motvirke ulovlig, urapportert og uregulert fiske (IUU-fiske) vil være sentrale elementer.

• arbeide for å videreutvikle det bilaterale energisamarbeidet med Russland på myndighetsnivå og mellom private selskaper, hvor blant annet erfaringene fra samarbeidet med våre naboland i Nordsjøen må tillegges vekt.

• gjennom høye nasjonale miljøkrav og en aktiv nordområdestrategi legge til rette for at norske selskaper får en plass i fremtidig petroleumsutvinning også på russisk side i Barentshavet, blant annet for å bidra til høyest mulige miljø- og sikkerhetsstandarder i prosjektene.

• arbeide for å videreføre og styrke samarbeidet mellom norske og russiske sikkerhetsmyndigheter for å legge til rette for gjennomføring av felles tiltak for å sikre et høyt sikkerhetsnivå og strenge miljøkrav i petroleumsvirksomheten i Barentshavet.

• samarbeide om oljevernberedskap.

• sluttføre den bilaterale intensjonsavtalen som grunnlag for sjøsikkerhetsarbeidet i Barentshavet.

• sluttføre Barents-VTMIS (Vessel Traffic Management and Information System) mellom sentralen i Vardø og Murmansk og derved sikre en felles norsk-russisk overvåking av sjøtransporten i nordområdene.

• styrke det meteorologiske samarbeidet med Russland.