1 Utfordringer og valgmuligheter for norsk økonomi

1.1 Mål og utfordringer

Hovedmål og avveininger

Regjeringen vil føre en politikk som bygger på rettferdighet og fellesskap. Vår oppgave er å styrke, fornye og videreutvikle det norske velferdssamfunnet. Vårt mål er å gi alle mennesker i hele landet mulighet til å utvikle sine evner og leve gode og meningsfylte liv. Vår visjon er at vi kan overlate til neste generasjon noe mer verdifullt enn det vi selv overtok. For å bidra til en slik samfunnsutvikling har Regjeringen satt seg høye politiske mål. Soria Moria-erklæringen er regjeringspartienes felles politiske plattform for stortings­perioden 2005-2009.

Hovedmålene for den økonomiske politikken er arbeid til alle, en bærekraftig utvikling, en mer rettferdig fordeling og styrking av velferdsordningene. Dette forutsetter en ansvarlig politikk med vekt på natur- og miljøhensyn, en langsiktig forvaltning av nasjonalformuen og en sterk og bærekraftig offentlig sektor.

Denne meldingen omhandler rammer og utfordringer for en bærekraftig politikk, og hvilke valgmuligheter vi har i møte med de langsiktige utfordringene knyttet til de globale miljøproblem­ene, en aldrende befolkning og økt globalisering. Den internasjonale finanskrisen som vi er inne i, krever stor oppmerksomhet om tiltak som kan få finansmarkedene til å fungere bedre, og om hvordan svakere vekst og usikkerheten knyttet til den økonomiske utviklingen på kort sikt bør hånd­teres. Samtidig som vi arbeider med å møte disse utfordringene, må vi sikre at vi er på riktig spor med å finne bærekraftige løsninger på de langsiktige miljø- og klimaproblemene og på de utfordringene som aldringen stiller oss overfor.

Langsiktige utfordringer for en bærekraftig politikk

Verdensøkonomien har vokst sterkt de siste 10-15 årene. Levestandarden har økt markert for svært mange i alle verdensdeler, og millioner av mennesker er løftet ut av fattigdom. Kina og India har fått økt betydning i verdensøkonomien. Det har blant annet bidratt til at den arbeidsstyrken som er tilgjengelig for å produsere varer og tjenester for internasjonale markeder, har økt vesentlig. Den globaliseringsfasen vi nå er inne i, er den mest omfattende siden industrialismen startet, jf. figur 1.1A. Utviklingen i internasjonale finansmarkeder de siste årene viser hvor tett landene er blitt knyttet sammen og illustrerer samtidig at også negative hendelser forplanter seg over landegrensene.

Med dagens produksjons- og forbruksmønstre fører den økonomiske veksten med seg store miljøproblemer, som også kan gi utfordringer for den globale matsikkerheten. De menneskeskapte klimaendringene er trolig den største miljøutfordringen vi står overfor og må møtes med en bred og ambisiøs internasjonal avtale. Hvis den globale temperaturøkningen skal begrenses til to grader målt fra førindustrielt nivå, slik EU og Norge går inn for, må det gjennomføres meget store reduksjoner i klimagassutslippene utover i dette århundret, jf. figur 1.1B.

Mens det meste av veksten i utslippene framover ventes å komme fra utviklingsland og framvoksende økonomier, kan størstedelen av opphopingen av klimagasser i atmosfæren fram til nå føres tilbake til utslipp fra industriland. Dette gir Norge og andre industriland et særlig ansvar for å bidra til at nødvendige utslippsreduksjoner kan gjennomføres uten at det begrenser utviklingslandenes muligheter for fortsatt økonomisk vekst. Det blir en meget vanskelig oppgave å komme fram til en tilstrekkelig ambisiøs og forpliktende klimaavtale, men uten en avtale vil konsekvensene av økt global oppvarming bli svært alvorlige. Vi har imidlertid erklært at Norge, som en del av en global og ambisiøs klimaavtale der også andre industriland tar på seg store forpliktelser, skal være karbonnøytralt senest i 2030.

¹ Antall personer eldre enn 66 år i pst. av personer i alderen 20-66 år.

² Middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskriving fra 2008.

Kilde: FN, IMF, Statistisk sentralbyrå og Verdensbanken.

Norge og de andre nordiske landene har høy materiell velstand, høy yrkesdeltaking og jevn inntektsfordeling. Den nordiske modellen er blant annet kjennetegnet ved omfattende fellesfinansierte velferdsordninger, høye investeringer i utdanning og et utstrakt samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet. Sammen med en politikk for utjevning og like muligheter har dette lagt til rette for et samfunn basert på samvirke og tillit, og vi har sluppet å bruke store ressurser på å sikre at lover, regler og avtaler blir fulgt.

Norge er i dag blant landene i verden med høyest levestandard. Dette skyldes først og fremst at vi har en produktiv og omstillingsdyktig økonomi og høy yrkesdeltaking. Kvinnenes inntog i arbeidsmarkedet fra begynnelsen av 1970-tallet har bidratt vesentlig til veksten i arbeidsstyrken og verdiskapingen. Høy vekst i produksjon og etterspørsel og et velfungerende arbeidsmarked er viktige forklaringer på at arbeidsledigheten i Norge er svært lav. Den gunstige økonomiske utviklingen må også ses i sammenheng med en vellykket forvaltning av olje- og gassressursene på sokkelen. Bruken av statens inntekter fra utvinningen av olje og gass har kommet hele befolkningen til gode, og har ikke svekket grunnlaget for vekst i fastlandsøkonomien.

Norge og andre nordiske land har høstet store gevinster ved å delta i det internasjonale økonomiske samkvemmet. Utbredt samhandel med andre land har gitt grunnlag for spesialisering og utnytting av våre konkuransemessige fortrinn. Økt internasjonal integrasjon har således først og fremst vært en mulighet til å få mer igjen for egen innsats, og ikke en trussel mot sysselsetting og levestandard. For å utnytte mulighetene også framover må vi fortsatt gjennomføre framtidsrettede og lønnsomme omstillinger. Det krever høy deltakelse, innsats og skaperkraft i arbeids- og næringsliv, noe som blant annet stiller krav til et godt utdanningssystem og et inkluderende arbeidsliv.

Regjeringen mener det beste svaret på utfordringene fra en tettere integrert verden er å videreutvikle de grunnleggende trekkene ved vår samfunnsmodell. En aktiv arbeidsmarkedspolitikk og gode fellesfinansierte ordninger som sikrer arbeidstakeres inntekter ved tap av jobb, gjør det lettere å takle nødvendige omstillinger som følge av endrede rammebetingelser. Som innbyggere i en liten og åpen økonomi er det også i vår interesse å arbeide for klare felles spilleregler globalt.

I nordiske land har samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og myndighetene bidratt til å skape en felles plattform for gjennomføring av krevende omstillingstiltak når dette har vært nødvendig. Regjeringen ønsker å videreføre et godt samarbeid med partene i arbeidslivet og med andre deler av samfunnslivet. Det er nødvendig å komme fram til omforente og bærekraftige løsninger på framtidens utfordringer og unngå konflikter som kan svekke grunnlaget for et vekstkraftig og solidarisk samfunn. Velferdssamfunnet er ikke bare tuftet på høy markedsbasert verdiskaping og en sterk offentlig sektor, men også på et velfungerende sivilt samfunn der familier, nabolag og frivillige organisasjoner yter vesentlige bidrag.

Sammenliknet med de fleste andre land er inntektsforskjellene små i Norge. Små lønnsforskjeller, høy yrkesdeltaking og gode stønadsordninger er viktige forklaringer på dette. Videre har alle tilgang til tilnærmet gratis offentlige tjenester innen blant annet helse og utdanning. Selv om slike ytelser normalt ikke regnes med i internasjonale sammenlikninger, bidrar de betydelig til utjevning av levekår. Vektleggingen av like muligheter for alle, blant annet gjennom offentlig finansiert utdanning, bidrar til at inntektsforskjeller i mindre grad går i arv i Norge enn i mange andre OECD-land.

Fra midten av forrige århundre har det vært en gradvis, vedvarende utbygging av fellesfinansierte velferdsordninger i Norge. I dag er vi blant de landene i verden som benytter mest offentlige midler per innbygger på utdanning, og vi er nær ved å ha full barnehagedekning. De siste tiårene har det funnet sted en betydelig forbedring av standarden på omsorgstjenester, og behandlingstilbudet i helsesektoren er blitt vesentlig utvidet. En slik utbygging av velferdsordningene har vært mulig fordi befolkningen i yrkesaktiv alder har økt, samtidig som en større andel har deltatt i arbeidslivet.

Lik tilgang til grunnleggende offentlige velferdstjenester er en viktig del av den nordiske velferdsmodellen. Sammen med omfattende trygdeordninger sikrer dette den enkeltes levekår i ­alderdommen og ved sykdom, uførhet og arbeidsledighet. Fra rundt 2010 vil antall personer i yrkesaktiv alder vokse langsommere enn befolkningen ellers, mens andelen eldre vil øke sterkt, jf. figur 1.1C. Aldringen av befolkningen fører til at utgiftene til pensjoner og til helse-, pleie- og omsorgstjenester vil legge beslag på en økende del av verdiskapingen. Langsiktige framskrivinger ­viser at det er behov for tiltak som begrenser ­offentlige utgifter eller som øker inntektene framover, selv om kvaliteten og omfanget på offentlige tjenester ikke skulle heves utover dagens nivå.

Utfordringene knyttet til å tilby tilstrekkelig gode velferdstjenester forsterkes av at vi også framover vil ønske mer av slike tjenester når inntektene vokser. Det er derfor svært viktig at ressursene i offentlig sektor utnyttes målrettet og effektivt, og at det gjennomføres omstillinger med sikte på å tilpasse tjenesteproduksjonen til folks behov. På områder der menneskelig omsorg og kontakt er en viktig del av tjenestene, er det imidlertid grenser for hva en kan oppnå gjennom effektiviseringstiltak.

En stor arbeidsstyrke er helt avgjørende for å kunne opprettholde omfattende fellesfinansierte velferdsordninger. Velferdsordningene og skattesystemet må derfor innrettes slik at deltakelse i verdiskaping gjennom arbeid blir det naturlige førstevalget for den enkelte. Mulighetene for en generell økning av et allerede høyt skattenivå er begrenset.

Med den oljeprisen som legges til grunn, kan statens inntekter fra petroleumsvirksomheten ventes å gi rask oppgang i kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland de nærmeste årene. Når budsjettpolitikken følger retningslinjene nedfelt i handlingsregelen, vil realavkastningen av fondskapitalen gi et varig bidrag til å finansiere offentlige velferdsordninger. På den måten får også dagens unge og framtidige generasjoner glede av petroleumsformuen. Pensjonsfondets bidrag til finansiering av velferdsordningene vil likevel være forholdsvis beskjedent sammenliknet med de samlede skattene og avgiftene fra fastlandsøkonomien, og bidraget vil etter hvert avta både sett i forhold til offentlige utgifter og i forhold til verdiskapingen.

Den økonomiske politikken må være bærekraftig og utformes i et langsiktig perspektiv. Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for jevn og gradvis økning i bruken av oljeinntekter, men åpner for at budsjettpolitikken også utover dette kan bidra til å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet. Skulle en imidlertid over tid benytte mer oljeinntekter enn det handlingsregelen legger opp til, vil finansieringsbehovet i offentlig sektor etter hvert måtte dekkes ved å tære på kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland. En slik politikk ville redusere den framtidige avkastningen av fondet og innebære at behovet for tilpasninger lenger fram i tid ville bli enda større.

1.2 Hovedtrekk i meldingen

Formålet med denne meldingen er å presentere sentrale analyser som grunnlag for den økonomiske politikken framover. Hensikten er å peke på noen langsiktige utfordringer og på valgmuligheter vi står overfor i møte med dem. Det er lagt vekt på å belyse hvordan vi kan oppnå en bærekraftig utvikling når den norske velferdsmodellen stilles overfor utfordringer som følge av verdens miljøproblemer, en aldrende befolkning og økt globalisering.

Den internasjonale finanskrisen har ført til økt usikkerhet om de økonomiske utsiktene de nærmeste årene, og situasjonen framstår som uoversiktlig. Regjeringen vil presentere nye framskrivinger av den økonomiske utviklingen på kort sikt i månedskiftet januar-februar 2009. I denne meldingen blir det presentert nye framskrivinger av den økonomiske utviklingen på lang sikt. De langsiktige perspektivene vil i begrenset grad være påvirket av den pågående finanskrisen.

Denne meldingen inneholder ikke konkrete forslag til politikk på enkeltområder. Regjeringens politikk på enkeltområder presenteres i egne proposisjoner og meldinger til Stortinget. Regjeringens strategi for et inkluderende arbeidsliv 1 , livslang læring 2 og bekjempelse av fattigdom 3 er lagt fram som egne saker for Stortinget. Klimaforliket med utgangspunkt i Regjerningens klimamelding 4 utgjør rammen for klimapolitikken framover. Regjeringen har nylig lagt fram en melding om innovasjonspolitikk. 5 I vårsesjonen 2009 vil Regjeringen blant annet legge fram Nasjonal transportplan 2010-2019 og stortingsmelding om globaliseringen og norske interesser.

Denne meldingen er i all hovedsak basert på informasjon som forelå 20. november 2008. Nedenfor gis det et sammendrag av hovedpunktene i de etterfølgende kapitlene.

Viktige internasjonale utviklingstrekk

Fra andre verdenskrig og fram til begynnelsen av 1970-tallet vokste verdensøkonomien raskere enn noen gang tidligere. Etter en svak periode på 1970- og 1980-tallet har det igjen vært høy vekst i verdensøkonomien. Samtidig har verdens befolkning økt svært raskt gjennom hele etterkrigstiden. Veksttakten har avtatt noe de siste årene, men befolkningen ventes likevel å øke fra 6,7 mrd. mennesker i 2007 til 9,2 mrd. i 2050.

Den sterke økonomiske veksten internasjonalt de siste 50 årene har bidratt til at mange mennesker har fått en vesentlig bedre levestandard. Selv om det fortsatt er store forskjeller mellom land, har forskjellene blitt noe redusert de siste ti årene. Mens det har vært sterk vekst i en rekke land i Asia, har landene i Afrika hatt en mye svakere utvikling. Den svake utviklingen i Afrika er bekymringsfull, ikke minst ettersom en stor del av befolkningsveksten de neste 50 årene ventes å komme i nettopp denne regionen.

Økt produktivitet er den viktigste årsaken til langsiktig økonomisk vekst. De siste 20 årene har en stadig tettere økonomisk sammenknytning av verdens land og regioner bidratt til teknologi­spredning og bedre utnyttelse av tilgjengelige ressurser. Både nedbygging av handelshindre og reduserte kostnader knyttet til transport og annen kommunikasjon har bidratt til den økte økonomiske integrasjonen.

Norge har hatt stor fordel av globaliseringen. Utstrakt internasjonal handel har bidratt til at vi har hentet ut betydelige gevinster gjennom gradvis økende spesialisering. Den norske økonomien har vist seg omstillingsdyktig. Norsk næringsliv har greid å gjennomføre framtidsrettede og lønnsomme omstillinger, samtidig som virksomheter med lav lønnsevne er blitt faset ut.

Globaliseringen er blant annet kjennetegnet ved at stadig mer arbeidsintensiv produksjon flyttes til land med lave lønnskostnader. Kinas og Indias nærmere tilknytning til resten av verdens­økonomien har bidratt til å forsterke denne utviklingen. For Norge har også en sterkere økonomisk integrering med landene i EØS-området hatt betydning, både gjennom økt handel med tjenester og gjennom økt arbeidsinnvandring.

Den internasjonale finanskrisen viser hvor tett landenes finansmarkeder er blitt sammenvevd, og hvordan også negative hendelser forplanter seg over landegrensene. Utviklingen det siste året har avdekket svakheter ved virksomhets- og risikostyring i finansinstitusjoner og et behov for økt internasjonalt samarbeid om tilsyn og regulering av finansmarkedene. Krisen har også demonstrert betydningen av gjensidig understøttende tiltak i mange land.

Norges framtidige økonomiske handlingsrom påvirkes blant annet av prisene på råolje og naturgass og av avkastningen i internasjonale kapitalmarkeder. Utviklingen i disse markedene blir påvirket av globaliseringen. Den sterke veksten i Kina bidro i vesentlig grad til den kraftige oppgangen i råoljeprisen fram til sommeren 2008. Forhold både på tilbuds- og etterspørselssiden i det internasjonale energimarkedet gjør at det knytter seg stor usikkerhet til olje- og gassprisene framover. Finanskrisen har illustrert at det også er stor usikkerhet forbundet med den avkastning Statens pensjonsfond – Utland oppnår i internasjonale kapitalmarkeder fra år til år, men fondets særtrekk tilsier at man har en langsiktig investeringshorisont.

Bærekraftig utvikling – miljø- og klimautfordringen

Den sterke veksten i verdensøkonomien de siste 10-15 årene har ført millioner av mennesker ut av fattigdom. Veksten i befolkningen og i materiell velstand i den industrialiserte verden over mange tiår har imidlertid bidratt til miljøproblemer som truer det framtidige livsgrunnlaget på jorda. Virkningene av økt konsentrasjon av klimagasser i atmosfæren, tap av naturmangfold og spredning av helse- og miljøfarlige kjemikalier framstår i dag som de største truslene mot miljøet. Disse problemene kan bare løses ved at landene går sammen i et forpliktende samarbeid som fører til at verdens forbruks- og produksjonsmønstre legges om. Norge vil være blant pådriverne for at slike endringer skal skje, både gjennom vår nasjonale miljøvernpolitikk og gjennom arbeidet for ambisiøse, forpliktende og kostnadseffektive internasjonale avtaler. Målet er å oppnå en bærekraftig utvikling der den økonomiske utviklingen skjer innenfor de rammer naturgrunnlaget setter.

Den største miljøutfordringen knytter seg trolig til menneskeskapte utslipp av klimagasser. Uten omfattende tiltak vil klimaendringene føre til svært alvorlige konsekvenser for kommende generasjoner. Verdens havnivå vil øke, været kan bli mer urolig og avlingene i deler av verden vil sannsynligvis bli redusert. Klimaendringene kan føre til hyppigere flom og tørke, og den globale matproduksjonen kan dermed bli mer usikker.

Kyotoavtalen, som var resultat av en lang forhandlingsprosess, innebar en forpliktelse om å redusere industrilandenes samlede utslipp av klimagasser med i gjennomsnitt 5 pst. fra 1990-nivået innen 2012. Forhandlinger om en ny internasjonal klimaavtale ble startet på Bali i desember 2007 og skal sluttføres i København i 2009. Klimautfordringen er global og kan derfor bare løses gjennom internasjonalt samarbeid og omfattende tiltak i alle verdens land. Norge ønsker en ny ambisiøs avtale som omfatter alle land og alle sektorer, og som kan tre i kraft i 2012.

Reduksjonen i globale utslipp må begynne innen 2015 og utslippene må være mer enn halvert fra dagens nivå innen 2050, for at den globale temperaturøkningen kan begrenses til 2 ºC fra førindustrielt nivå, slik Norge og EU ønsker. Dette forutsetter at det snarlig settes i gang omfattende tiltak i alle land. Tiltak mot avskoging i tropiske strøk vil kunne virke raskt og være et rimelig tiltak. På lengre sikt kan fangst og lagring av CO₂ være et viktig bidrag for å løse klimautfordringen.

Verdens naturmangfold er under sterkt og økende press. Tap av arter globalt skjer mye raskere enn tidligere. Bevaring av naturmangfoldet er en viktig utfordring og et internasjonalt ansvar. Å ta vare på mangfoldet av planter, dyr og naturtyper innebærer at vi opprettholder økosystemer som utgjør grunnlaget for menneskenes liv. Aktuelle tiltak, både i Norge og internasjonalt, er vern av sårbare områder, begrensing av arealbruken og stans i oppstykking av leveområder for dyr og planter. I tropiske strøk vil tiltak mot avskoging være mest effektivt også for å bevare mangfoldet.

En del kjemikaler som benyttes i et stort antall produkter kan utgjøre en uakseptabel risiko for helse og miljø. Mengden og antallet kjemikalier vi omgir oss med, har økt betraktelig de siste årene. Miljøgifter er spesielt farlige og kan brytes svært langsomt ned i naturen. De vil derfor kunne hope seg opp i næringskjedene og utgjøre en alvorlig trussel mot matforsyningen og helsen til kommende generasjoner. Det er et nasjonalt mål at utslipp og bruk av helse- og miljøskadelige stoffer skal ned på et nivå som ikke fører til helseskader, forringelse av økosystemer eller skader på naturens evne til reproduksjon og selvfornyelse. Økt internasjonal innsats er svært viktig fordi mange av giftene spres over landegrensene.

Drivkrefter bak utviklingen i verdiskaping og inntekt

Den høye levestandarden i Norge skyldes først og fremst en effektiv og moderne fastlandsøkonomi som over tid har lagt grunnlaget for høy verdiskaping. I tillegg nyter vi godt av at petroleumsvirksomheten på norsk sokkel gir betydelige inntekter utover normal avkastning av arbeidskraft og kapital. Det finnes imidlertid flere eksempler på land der høye inntekter fra naturressurser ikke har bidratt positivt til velstandsutviklingen for landets innbyggere. Norges sterke økonomiske utvikling må derfor også ses i sammenheng med en vellykket forvaltning av petroleumsinntektene. Disse inntektene har kommet fellesskapet til gode, og en bærekraftig anvendelse har bidratt til at grunnlaget for vekst i fastlandsøkonomien ikke er blitt svekket.

I et langsiktig perspektiv er det vår evne til å utnytte våre samlede ressurser som bestemmer utviklingen av velstand og velferd. Utvikling og anvendelse av ny teknologi og nye produkter og utvikling av nye organisasjons- og samarbeidsformer er sentrale faktorer i denne sammenhengen. I tillegg er det viktig at arbeidskraft og kapital benyttes i de områder av økonomien som gir høyest verdiskaping. Dette må komme hele landet til gode, ikke minst ved å tilrettelegge for verdiskaping i distriktene.

Utdanningsnivå, åpenhet for handel og konkurranse samt institusjonelle og kulturelle forhold har også stor betydning for økonomiens vekstevne. Sammenliknet med andre OECD-land har produktivitetsveksten i fastlandsøkonomien vært høy siden 1990-tallet. Det tyder på at forholdene er blitt lagt godt til rette for verdiskaping i Norge i denne perioden.

Andelen av befolkningen som deltar i yrkeslivet er høy i Norge. Samtidig er gjennomsnittlig arbeidstid forholdsvis lav. Dette må blant annet ses i sammenheng med at både kvinner og eldre i større grad enn i mange andre land tar del i det betalte arbeidslivet, men med lavere stillingsbrøk enn gjennomsnittet av arbeidsstyrken. Gode velferdsordninger for barnefamiliene, slik som foreldrepermisjon, barnehager og fleksible arbeidstidsordninger legger til rette for at både kvinner og menn kan beholde tilknytningen til arbeidslivet når de får barn. Dette har også bidratt til at Norge er blant landene i Europa der det fødes flest barn per kvinne.

Høy arbeidsinnsats er viktig for framtidens velferd, men det er ikke et mål at alle skal jobbe mest mulig. Fritid er også et gode. Vi må innrette oss slik at de som har arbeidsevne anser økt innsats i det betalte arbeidsliv som den mest naturlige måten å øke egen levestandard på. For samfunnet er høy arbeidsinnsats viktig for å utnytte mulighetene for verdiskaping. Arbeidsledighet er sløsing med samfunnets ressurser og kan undergrave arbeidsevne og selvfølelse for dem som rammes.

Drivkrefter bak utviklingen i offentlige velferdsordninger

De siste 50 årene har det funnet sted en storstilt utbygging av offentlige velferdsordninger. Disse ordningene omfatter finansiering og produksjon av tjenester innen blant annet utdanning, helse og omsorg og et overføringssystem som sikrer den enkelte inntekt i alderdommen og ved sykdom, uførhet eller arbeidsledighet. En gunstig alderssammensetning i befolkningen og sterk vekst i kvinners yrkesdeltakelse har medvirket til at utbyggingen av velferdsordningene har latt seg gjennomføre uten for store utfordringer for offentlige finanser. De offentlige utgiftene har likevel økt som andel av verdiskapingen, fra et nivå tilsvarende 25 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 1960 til 51 pst. i 2007.

Med gradvis oppgang i levealderen vil det etter hvert bli langt flere personer som mottar aldersrelaterte stønader. Også ressursbruken i helse- og omsorgssektoren vil øke kraftig framover som følge av endringer i befolkningens alderssammensetning. I tillegg kan etterspørselen etter tjenester fra disse sektorene øke som følge av den generelle velstandsøkningen, slik vi har sett gjennom de siste tiårene. Vi står dermed foran betydelige utfordringer knyttet til å finansiere den offentlige tjenesteproduksjonen.

Med konstant ressursbruk av helsetjenester per innbygger i de enkelte aldersklassene kan offentlige utgifter til helsesektoren øke fra 10 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2005 til om lag 14½ pst. i 2060. Ved en videreføring av tidligere mønstre, der blant annet utviklingen av nye behandlingsformer har bidratt til økt bruk av ressurser i helsesektoren, kan veksten bli enda sterkere. Utviklingen i retning av nye og bedre behandlingsformer vil trolig vedvare. På den annen side kan et bedre helsetilbud og lengre levealder bety bedre helsetilstand. Dette kan dempe veksten i ressursbruken på det enkelte alderstrinn. I tillegg kan mer effektiv bruk av ressursene i helsesektoren gi rom for å få mer igjen for de midlene som settes inn.

Et omfattende velferdstilbud og gode inntektssikringsordninger er viktig for å jevne ut forbruksmulighetene over livsløpet og for å sikre befolkningen mot tap av inntekt som følge av ­arbeidsledighet og sykdom. I tillegg kan ordningene bidra til å øke økonomiens omstillingsevne. Andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder som mottar helserelaterte ytelser i Norge er imidlertid høy i internasjonal sammenheng. Det bidrar til å begrense tilgangen av arbeidskraft, og dermed også verdiskapingen, og til å øke offentlige utgifter. En sentral utfordring er derfor å begrense tidligpensjonering og tidlig avgang fra arbeids­livet gjennom de helserelaterte trygdeordning­ene. Regelverket for disse ordningene må være utformet slik at det lønner seg å stå i arbeid. Pensjonsreformen er viktig for å få et mer bærekraftig pensjonssystem som også motiverer til økt ­yrkesaktivitet.

Offentlig sektor tilbyr også kollektive goder som forsvar, politi, rettsvesen, offentlig administrasjon og infrastruktur. Selv om offentlige utgifter til slike goder har økt som andel av verdiskapingen over de siste 50-60 årene, har økningen vært klart mindre enn for utgiftene til produksjon av individrettede tjenester. Noe av denne utviklingen gjenspeiler trolig markante produktivitetsforbedringer i produksjonen av enkelte kollektive tjenester, for eksempel innenfor deler av offentlig administrasjon.

Inntektsfordeling i Norge

Sammenliknet med andre land er det en jevn inntektsfordeling i Norge, og inntektsforskjeller går i mindre grad i arv. Sammen med skatte- og avgiftssystemet har de ulike stønadsordningene en betydelig inntektsomfordelende effekt. Også de omfattende fellesfinansierte velferdsordningene innen barnehage, utdanning, helse og omsorg bidrar til å jevne ut forbruksmulighetene mellom ulike grupper i befolkningen.

Som i flere andre land har det i de siste årene likevel vært en tendens til at inntektsveksten har vært sterkest blant grupper med særlig høye inntekter. I Norge kan dette først og fremst forklares av at de registrerte kapitalinntektene til de med de høyeste inntektene har økt. Dette må blant annet ses i sammenheng med at endringer i skattesystemet har bidratt til å synliggjøre en større del av kapitalinntektene. Lønnsforskjellene har også økt noe. Det synes derfor å være en svak tendens til økte forskjeller siden slutten av 1980-tallet. Dersom denne utviklingen får fortsette over tid, kan det bli vanskelig å opprettholde den velferdsmodellen som Norge baserer sin økonomiske utvikling på.

De grupper som har særlig høye inntekter, bor i stor grad i sentrale strøk rundt Oslo, og de største inntektsulikhetene finner man dermed i denne regionen. I øvrige deler av landet er inntektsfordelingen betydelig jevnere.

Det er en klar sammenheng mellom manglende eller svak tilknytning til arbeidsmarkedet og vedvarende lav inntekt. Blant husholdninger der minst ett medlem har yrkesinntekt, forekommer lav inntekt over flere år svært sjeldent. Det viktigste virkemidlet for å begrense andelen i befolkningen med lav inntekt er derfor å sørge for høy sysselsetting og lav arbeidsledighet.

Folks velferd påvirkes ikke bare av inntekt, men også av helse, tilknytning til arbeidslivet, utdanning, bomiljø, familie og sosiale relasjoner, kultur, trygghet, demokratiske rettigheter og tilgang på offentlige tjenester. Andelen med vedvarende lav inntekt reduseres kraftig dersom man inkluderer forbruket av offentlige helse- og utdanningstjenester i inntektsbegrepet.

Analysene i denne meldingen gir ikke grunnlag for å anta at forholdet mellom lønns- og kapitalinntekter vil endre seg vesentlig i tiårene framover. Den økende andelen eldre i befolkningen kan imidlertid bidra til å gjøre inntektsfordelingen mer jevn, ettersom pensjonister gjennomgående har nokså stabile inntekter og i stor grad befinner seg i midten av inntektsfordelingen. Antallet innvandrere, og hvor godt de og deres etterkommere blir integrert i arbeidsmarkedet, er også av stor betydning for den samlede inntektsfordelingen. Endelig er både graden av likhet i inntektsfordelingen og andelen med vedvarende lav inntekt avhengig av hvor godt vi klarer å sikre lav arbeidsledighet, høy sysselsetting og god omstillingsevne framover.

Langsiktige perspektiver for norsk økonomi

De politiske valgene vi tar i dag, vil ha betydning for utviklingen på viktige områder i tiårene framover. Dagens politikkbeslutninger må derfor bygge på en god forståelse av hvilke behov og utfordringer vi vil stå overfor på noe lengre sikt. Langsiktige framskrivinger ved hjelp av makroøkonomiske modeller er et hjelpemiddel til å kartlegge sentrale utviklingstrekk i norsk økonomi, herunder for offentlige finanser og miljøskadelige utslipp til luft.

Med en gjennomsnittlig årlig vekst i arbeidsproduktiviteten på om lag 2 pst. vil verdiskaping og inntekt per innbygger i Norge bli mer enn dob­let fram mot 2060. Framtidige generasjoner vil i så fall nyte godt av en betydelig høyere materiell velstand enn dagens generasjoner. Samtidig viser framskrivingene at vi står overfor betydelige utfordringer knyttet til bærekraften i offentlige velferdsordninger og til miljøskadelige utslipp.

I tiårene framover vil en aldrende befolkning legge et gradvis større press på offentlige finanser. Ifølge middelalternativet i Statistisk sentralbyrås siste befolknings­framskrivinger vil andelen av befolkningen som er over 67 år om lag dobles fram mot 2060. Offentlige utgifter til alderspensjoner øker langt raskere enn verdiskapingen i økonomien, selv når det tas hensyn til virkningene av pensjonsreformen. Med en videreføring av dagens deknings­grader og ressursbruk per bruker vil også utgiftene til blant annet helse og omsorg øke som andel av verdiskapingen i økonomien.

Vår mulighet til å håndtere de langsiktige budsjettkonsekvensene av aldringen avhenger blant annet av hvor raskt oljeinntektene fases inn i norsk økonomi. Beregningene i denne meldingen tar utgangspunkt i handlingsregelen for budsjettpolitikken. Mens statens løpende inntekter fra pet­roleumsvirksomheten tilføres Statens pensjonsfond – Utland, innebærer handlingsregelen at den forventede realavkastningen av fondet tilbakeføres til offentlige budsjetter. På denne måten skjermes den løpende budsjettpolitikken fra svingninger i oljeinntektene, samtidig som vi sikrer at også framtidige generasjoner vil nyte godt av inntektene.

I denne meldingen antas det på usikkert grunnlag at oljeprisen vil holde seg på et historisk sett høyt nivå fram mot 2060. Høye inntekter fra petroleumsvirksomheten ventes å gi rask oppgang i fondskapitalen de nærmeste årene, til et høyere nivå enn tidligere anslått. Når budsjettpolitikken følger handlingsregelen vil realverdien på kapitalen i fondet stabiliseres på lang sikt, slik at avkastningen kan gi et varig bidrag til å finansiere offentlige velferdsordninger. Dette bidraget er likevel forholdsvis beskjedent sammenliknet med skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien, og vil etter hvert også avta som andel av offentlige utgifter og som andel av verdiskapingen.

Usikkerheten knyttet til framtidige oljepriser er svært stor, noe som illustreres av at oljeprisen de siste tiårene har vist flere store skift både oppover og nedover. Dette understreker at vurderinger av handlingsrommet i budsjettpolitikken i årene framover ikke bør baseres på en forutsetning om at oljeprisen vil holde seg på et svært høyt nivå.

De langsiktige budsjettframskrivingene i denne meldingen viser at vi med en videreføring av dagens velferdsordninger og skattenivå etter hvert vil stå overfor et økende inndekningsbehov i offentlige finanser. Det innebærer at det på lengre sikt må gjennomføres tiltak som enten begrenser offentlige utgifter eller øker offentlige inntekter.

Skal den norske velferdsmodellen leve videre må viktige fellesskapsløsninger trolig videreutvikles i lys av de krav og forventninger som følger med økt velstand. Med høyere inntektsnivå i samfunnet vil etterspørselen etter utdanning, helse og andre viktige tjenester som i dag finansieres av det offentlige, øke. En fortsatt utbygging av offentlige velferdsordninger, slik Regjeringen ønsker, vil stille budsjettpolitikken overfor ytterligere finansieringsutfordringer på lang sikt.

Økt produktivitet i privat sektor gir høyere samlet velstand, men bidrar i seg selv ikke til å styrke offentlige finanser. Det skyldes at offentlige utgifter til lønn, pensjoner og andre stønader øker med lønnsnivået i økonomien, som igjen bestemmes av produktivitetsutviklingen. Veksten i de samlede utgiftene vil derfor være om lag på linje med den veksten i skatte- og avgiftsinntektene som følger av økte inntekter i privat sektor. Derimot vil økt produktivitet i offentlig sektor bety at de tjenestene som tilbys kan produseres med mindre bruk av ressurser. Dette vil bidra til å styrke offentlige finanser og/eller øke rommet for å tilby flere og bedre velferdstjenester. Dette understreker betydningen av Regjeringens arbeid med å fornye og effektivisere offentlig sektor.

Vår felles arbeidsinnsats er helt avgjørende for å sikre bærekraftige velferdsordninger. Framskrivingene tyder på at arbeidsinnsatsen per innbygger må økes utover dagens nivå for å finansiere de økte utgiftene som følger av en aldrende befolkning. Den vedtatte pensjonsreformen er således svært viktig. Reformen fører til en sterkere sammenheng mellom pensjoner og hvor lenge og hvor mye en deltar i arbeidslivet. Gjennom å stimulere arbeidstilbudet vil det nye pensjonssystemet gi et betydelig bidrag til å styrke de offentlige finansene. Det er imidlertid usikkert hvor stor virkningen på arbeidstilbudet vil bli. Statistisk sentralbyrå anslår at økt gjennomsnittlig arbeidstid og utsatt pensjoneringsalder kan bidra til å øke timeverksinnsatsen med i størrelsesorden 10 pst. i 2060. En så markert økning i arbeidsinnsatsen vil gi et meget viktig bidrag til en balansert utvikling i offentlige finanser.

Med utgangspunkt i de makroøkonomiske framskrivingene i denne meldingen har Finansdepartementet i samråd med Statens forurensningstilsyn utarbeidet nye framskrivinger av miljøskadelige utslipp til luft. Framskrivingene tar utgangspunkt i dagens virkemiddelbruk, og er således ikke en prognose for utviklingen framover eller et ­uttrykk for Regjeringens mål i klimapolitikken.

I framskrivingene øker utslippene av klimagasser fra norsk territorium noe de nærmeste årene framover, for deretter gradvis å avta fram mot 2030 til et nivå som er noe lavere enn i 2007. Dette forløpet skyldes først og fremst at utslippene fra petroleumsvirksomheten ventes å nå en topp noen år etter 2010, for deretter å avta fram mot 2060. Fram mot 2030 gir dette lavere utslipp fra norsk territorium, til tross for noe økte utslipp fra fastlandsøkonomien. I framskrivingene er det lagt til grunn en fortsatt teknologisk framgang, samt at overgangen til tjenesteytende næringer fortsetter.

Framskrivingene innebærer en viss nedjustering av utslippene i 2010 og 2020 sammenliknet med tidligere beregninger. Dette må ses i sammenheng med flere forhold, herunder nye tiltak som er innført for å redusere utslippene av klimagasser. Framskrivingene viser likevel at utslippene i 2020 er klart høyere enn de målene som Stortinget har fastsatt, og at det derfor kan bli behov for ytterligere tiltak i klimapolitikken for å nå Norges ambisiøse klimamål.

Ressursutnyttelse, stabilitet og omstillinger

På lang sikt avhenger økonomisk velferd av teknologisk framgang og tilgangen på og anvendelsen av produksjonsressurser. Erfaringsmessig utvikler imidlertid ikke verdiskaping og ressursutnyttelse seg jevnt over tid. Slike svingninger i ressursutnyttelsen kan gi redusert velferd, først og fremst som følge av arbeidsledighet og annen underutnyttelse av ressursene i økonomien.

Variasjoner i ressursutnyttelsen over tid skyldes vanligvis endringer i samlet etterspørsel. Vi har mange eksempler på at svingninger i husholdningenes etterspørsel og i investeringene i oljevirksomheten og i fastlandsnæringene har slått ut i variasjoner i produksjon og sysselsetting. Som en liten, åpen økonomi er Norge også påvirket av endringer i etterspørsel og priser på verdensmarkedet og av utviklingen i internasjonale finansmarkeder. Den internasjonale finanskrisen kan påvirke norsk økonomi både gjennom lavere etterspørselen fra utlandet og ved at prisene på viktige norske eksportprodukter faller. Samtidig kan aktiviteten i økonomien bli påvirket av at tilgangen på kreditt blir strammet til.

Økonomiens evne til omstilling er viktig for hvor raskt ressurser som blir ledige, fanges opp i annen virksomhet og dermed også for verdiskapingen på lang sikt. God omstillingsevne kan dermed avlaste den makroøkonomiske politikken. Høy verdiskaping per arbeidet time i fastlands­økonomien tyder på at vi i Norge har lykkes rimelig godt med å omfordele ressurser til de næringene der de kaster mest av seg. Erfaringer viser at omstillinger som fører til nedbemanninger og bedriftsnedleggelser, normalt ikke påvirker de framtidige jobb- og inntektsmulighetene til de som mister jobben. Enkelte, særlig eldre arbeidstakere, kan imidlertid falle ut av arbeidsstyrken for godt. En aktiv arbeidsmarkeds- og inkluderingspolitikk, sammen med trepartssamarbeid både på lokalt og nasjonalt plan, kan motvirke slik varig utstøting fra arbeidsmarkedet og dermed styrke omstillingsevnen.

Retningslinjene for den økonomiske politikken understreker at både finans- og pengepolitikken må bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Retningslinjene legger stor vekt på at petroleumsinntektene fases gradvis inn i norsk økonomi til et opprettholdbart nivå, om lag i takt med forventet realavkastning av Statens pensjonsfond – Utland. Gjennom å skape forutsigbarhet om innfasingen bidrar retningslinjene til å forankre forventningene i valutamarkedet. De såkalte automatiske stabilisatorene får lov til å virke ved at statens utgifter frikoples fra konjunkturelle svinginger i skatter, avgifter og stønader. Retningslinjene åpner også for aktiv bruk av budsjettet for å motvirke konjunktursvingninger.

Retningslinjene for pengepolitikken innebærer at Norges Banks rentesetting skal rettes inn mot en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. På kort sikt skal pengepolitikken bidra til å stabilisere produksjon og sysselsetting. Sammen med retningslinjene for plasseringen av Statens pensjonsfond – Utland, ivaretar rammeverket de særlige utfordringene i stabiliseringspolitikken som knytter seg til petroleumsvirksomheten.

OECD-studier viser at det er en positiv sammenheng mellom et godt stabiliseringspolitisk rammeverk og høy økonomisk vekst. Velfungerende arbeidsmarkeder, produktmarkeder, kreditt- og kapitalmarkeder samt veltilpasset finans- og pengepolitikk er viktige «støtdempere» på utslag i den samlede ressursutnyttelsen ved midlertidige endringer i etterspørselen.

Den internasjonale finanskrisen har ført til økt usikkerhet og svakere utsikter for norsk økonomi på kort sikt. Stor handlefrihet i finanspolitikken og et godt rammeverk for den økonomiske politikken gjør at Norge står godt rustet til å møte de utfordringer som følger av den internasjonale finanskrisen.

Utfordringer og valgmuligheter for videreutvikling av velferdsordningene

Den nordiske velferdsmodellen har vist seg svært vellykket i møte med en omskiftelig verden. I tiden framover kan den likevel bli utfordret, særlig av de store forventede endringene i befolkningssammensetningen og av de ønsker om et bedre velferdstilbud og mer fritid som erfaringsmessig følger med et høyere inntektsnivå. På lang sikt kan bærekraften i offentlige finanser bli satt på prøve.

Analysene i denne meldingen underbygger at tiltak for å stimulere arbeidstilbudet, slik at flere deltar i yrkeslivet, kan bidra vesentlig til å møte utfordringene for offentlige finanser. Tiltak som legger til rette for at flere velger arbeid framfor trygd, vil gi særlig store bidrag til bedret velferd. Endringer i skatte- og pensjonssystemet som øker den økonomiske gevinsten for den enkelte ved å arbeide, er viktige for å motivere til arbeid. Pensjonsreformen vil bidra til at det blir lønnsomt for den enkelte å stå lenger i arbeid ved for eksempel å kombinere arbeid med pensjon. For at dette skal bli en reell mulighet for stadig flere er det nødvendig med en sterkere innsats for et godt arbeidsmiljø for alle og for mer systematisk etter- og videreutdanning gjennom yrkeslivet. Tiltak som øker kompetansen og forebygger helseskader, bidrar også til å øke deltakelsen i yrkeslivet og til å redusere utgiftene til flere av velferdsordningene.

Ved siden av alderspensjonene representerer ordningene for syke og uføre de største overføringene til husholdningene. Både den demografiske utviklingen og økt overgang til helserelaterte ordninger for ulike alderstrinn har ført til sterk vekst i disse overføringene over en lengre periode. Bedre samordning mellom trygd, arbeidsformidling og sosialhjelp gjennom ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV) kan bidra til å få flere stønadsmottakere i arbeid. Det må motiveres til yrkesaktivitet der dette er et mulig alternativ, og arbeidsgivere må se seg tjent med å sysselsette personer med redusert arbeidsevne. Utformingen og praktiseringen av kravene som stilles til den enkelte stønadsmottaker, og regler som påvirker den reelle kompensasjonsgraden til ordningene, må også understøtte arbeidslinja.

Innvandringspolitikken skal sikre en regulert innvandring i samsvar med nasjonale prioriteringer. Den skal samtidig ivareta internasjonale forpliktelser og humanitære hensyn. Økt arbeidsinnvandring fra nye EU-land har samlet sett vært en klar fordel for norsk økonomi de siste årene. Innvandring av grupper med høy yrkesdeltaking bidrar på kort sikt til å redusere flaskehalser i økonomien. Samtidig bedres balansen mellom yrkesaktive og yrkespassive, og dermed også offentlige finanser. På lang sikt kan imidlertid ikke arbeidsinnvandring forventes å avhjelpe de statsfinansielle utfordringene knyttet til aldringen av den norske befolkningen, siden også arbeidsinnvandrerne blir eldre, og det blir flere å dele petroleumsformuen på.

Det er viktig å få mest mulig igjen for ressursene som benyttes i offentlig sektor. Fornying av offentlig sektor kan bidra til at ressursene brukes mer effektivt. Analyser av enkeltsektorer innen offentlig sektor i Norge antyder et klart potensial for effektivisering dersom alle tjenesteleverandører blir like effektive som de beste innen de enkelte områdene. Systematisk kartlegging av og informasjon om effektivitet, resultater og brukertilfredshet kan bidra til en utvikling i denne retningen. Hensikten er å tilpasse tjenestene til det brukerne etterspør, og utvikle og ta i bruk smartere og mer effektive løsninger.

Økt innslag av brukerbetaling reduserer behovet for offentlig finansiering for et gitt omfang av tjenestene. Brukerbetaling kan også medvirke til at etterspørselen etter tjenestene gir et bedre bilde av de underliggende behovene enn dersom det er gratis eller nær gratis å benytte et tilbud. En ­vesentlig økning i brukerbetalingene ville imidlertid kreve at det ble innført betalingsordninger innenfor store tjenesteområder som helse og høyere utdanning. Dette kan ha vesentlige og uheldige fordelingsvirkninger som ikke uten videre kan motvirkes ved behovsprøving. Tiltak som sikter mot å skjerme svake grupper fra økt brukerbetaling, vil gjøre betalingsordningene mindre universelle og mer kompliserte. Slike tiltak kan også svekke de økonomiske motivene til å arbeide.

Norge har et relativt høyt skattenivå i internasjonal sammenheng, selv om nivåene er høyere både i Sverige og Danmark. Gjennomgående bredere skattegrunnlag og skattlegging av grunnrenten i petroleumssektoren trekker isolert sett i retning av at Norge kan tåle et noe større samlet skattetrykk enn andre land. Det er likevel grenser for hvor store skatteøkninger som kan gjennomføres uten risiko for å svekke arbeidsinnsats og verdiskaping. Internasjonaliseringen og det nære økonomiske samkvemmet med andre land begrenser dessuten mulighetene for å beskatte kapitalinntekter og andre mobile skattegrunnlag vesentlig høyere enn i dag.

1.3 En politikk for å møte de langsiktige utfordringene

Både naturgrunnlaget og økonomien er utsatt for påvirkninger utenfra. Naturgrunnlaget trues blant annet av alvorlige globale miljøproblemer som klimaendringer, tap av naturmangfold og spredning av miljøgifter. Miljøutfordringene må møtes gjennom nasjonal politikk og ved å være pådriver for ambisiøse internasjonale avtaler. Globaliseringen av verdensøkonomien gjør at evnen til å gjennomføre omstillinger blir viktig for å sikre høy verdiskaping og sysselsetting. Norsk økonomi blir også sterkt påvirket av utviklingstrekk i vårt eget land. Aldringen av befolkningen fører til at utgiftene til pensjoner og helse- og omsorgstjenester legger beslag på en økende del av verdiskapingen.

Regjeringen vil møte disse utfordringene med politisk styring og ved å samarbeide med alle krefter som vil bidra til å bygge et bedre samfunn. Regjeringen vil legge vekt på:

• å videreutvikle vår samfunnsmodell der det fortsatt skal legges stor vekt på gode fellesskapsløsninger. Dette er viktig for å sikre like muligheter for alle, en rettferdig inntektsfordeling og god omstillingsevne, også når befolkningens sammensetning endres. For å komme fram til gode felles løsninger på framtidens utfordringer, vil Regjeringen videreføre et godt samarbeid med partene i arbeidslivet.

• å arbeide for sterke globale institusjoner . Spesielt viktig er det å få på plass en ny ambisiøs klimaavtale. Både verdensøkonomien, utviklingslandene og Norge vil dessuten være tjent med et styrket internasjonalt regelverk for finansinstitusjoner og et regelverk som sikrer langsiktig forutsigbarhet for internasjonal handel.

• at Norge skal være foregangsland innen miljø- og klimapolitikk . Dette innebærer at vi fører en offensiv miljø- og klimapolitikk nasjonalt, blant annet gjennom sterk og målrettet offentlig støtte til forskning og utvikling av ny klimateknologi, og at vi overoppfyller våre internasjonale klimaforpliktelser.

• å investere i de menneskelige ressursene . Dette betyr at det satses på barn og unges oppvekst, på mer kunnskap og på god forsk­ning og utdanning. Utdanning og forsk­ning av høy relevans og internasjonal kvalitet er også viktig for framtidig verdiskaping.

• å utvikle befolkningens arbeidsevne og motivere til økt arbeidsinnsats . Regjeringen vil legge til rette for et inkluderende arbeidsliv og et godt ­arbeidsmiljø. Det må lønne seg å arbeide. Det er ønskelig å inkludere alle grupper i arbeids­livet, og forholdene bør legges til rette for høy yrkesdeltaking både blant kvinner og menn.

• å investere i infrastruktur som gir samfunnet god avkastning og øker den framtidige vekstevnen i alle deler av landet. Dette gjelder blant annet lønnsomme investeringer i vei, jernbane og elektronisk kommunikasjon.

• å bedre økonomiens virkemåte . Regjeringen vil blant annet bekjempe skatteunndragelser, legge økt vekt på grønne skatter og videreutvikle et skattesystem som gir rettferdig fordeling og god ressursbruk. Det må dessuten legges til rette for virksom konkurranse i den delen av økonomien som er egnet for markedsløsninger. Noen markeder må reguleres særskilt for å ivareta viktige samfunnshensyn og for å oppnå effektiv konkurranse. Der det offentlige er produsent og eier, må det sikres målrettet og effektiv styring.

• å fornye og effektivisere offentlig sektor . Ressursene må utnyttes best mulig og tjenestene skal tilpasses brukernes behov. Regjeringen vil legge vekt på å gi innbyggerne bedre tjenester og sørge for en mer effektiv utnyttelse av ressursene i offentlig sektor.

• å føre en helhetlig næringspolitikk som bidrar til nyskaping, god omstillingsevne og høy verdiskaping. Utfordringene knyttet til nedgangen i virksomheten på sokkelen må møtes ved å føre en ansvarlig økonomisk politikk, fremme tiltak for å bedre økonomiens virkemåte og satse på blant annet utdanning, forskning og infrastruktur. Samtidig må det benyttes målrettede virkemidler for å legge til rette for næringsutvikling i alle deler av landet.

• å vri ressursinnsatsen fra reparasjon til forebygging . Regjeringen vil arbeide med å motvirke skader og satse mer på tiltak som kan avverge at mange støtes ut av arbeidslivet. Eksempelvis kan det være mye å hente på tidlig hjelp til svake elever i grunnutdanningen, og på en tidlig oppfølging fra det offentlige og frivillige organisasjoner overfor utsatt ungdom. Forebyggende tiltak vil øke livskvaliteten for mange og bidra til å begrense utgiftene til flere av velferdsordningene.

Den økonomiske politikken skal være bærekraftig. Den skal gi en rimelig generasjonsmessig balanse og det offentlige velferdstilbudet skal kunne opprettholdes på lang sikt. Bruk av handlingsregelen for finanspolitikken sikrer at også dagens unge og framtidige generasjoner får glede av petroleumsinntektene. Den økonomiske politikken skal bidra til fortsatt økonomisk vekst og til at veksten skjer innenfor rammen av naturens tålegrenser.

Med den oljeprisen som legges til grunn i denne meldingen, kan handlingsregelen (4-prosentbanen) åpne for at bruken av oljeinntekter blir trappet kraftig opp fram mot 2020. Deretter kan det oppstå et behov for å stramme inn som følge av økende offentlige utgifter til en aldrende befolkning og lavere vekst i fondskapitalen. Dersom en i perioder med rask vekst i fondskapitalen og en balansert utvikling i norsk økonomi legger bruken av oljepenger i underkant av 4-prosentbanen, vil behovet for å finne nye inntekter eller dempe utgiftene etter 2020 bli redusert.

En aldrende befolkning stiller offentlige finanser overfor store utfordringer. Regjeringen mener at et hovedsvar på disse utfordringene må være å stimulere til høy yrkesdeltakelse ved å satse på arbeidslinja i velferdspolitikken og ved en aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Tiltak som legger til rette for at flere velger arbeid framfor trygd, kan bidra vesentlig til å lette finansieringsbyrden. Pensjonsreformen og arbeids- og velferdsreformene, herunder ny arbeids- og velferdsforvaltning, er sentrale elementer i denne strategien. For å motvirke overgang fra arbeid til trygd er det viktig å sørge for et inkluderende arbeidsliv for alle, uavhengig av kjønn, alder, funksjonsevne og etnisk bakgrunn. Den enkeltes ressurser og arbeidsevne skal utvikles og benyttes i aktivt arbeid.

Tiltak som gir stor arbeidsstyrke og en effektiv offentlig sektor, kan bidra til å trygge en videreføring av vår velferdsmodell som er basert på gode og universelle fellesskapsløsninger. Dersom en ikke lykkes godt nok med dette, kan det skape press for å øke skatte- og avgiftsnivået. Med et relativt høyt skattenivå i utgangspunktet, er det grenser for hvor mye skattene kan økes uten risiko for å svekke arbeidsinnsats og verdiskaping. Økt innslag av brukerbetaling kan også bidra til å redusere finansieringsbehovet og vil medvirke til at etterspørselen etter tjenestene gir et bedre bilde av de underliggende behovene. Samtidig kan økt vekt på brukerbetaling undergrave fellesskapsløsningene og skape nye forskjeller. Regjeringens politikk er basert på at brukerbetaling skal holdes på et lavt nivå.