7 Langsiktige perspektiver for norsk økonomi

7.1 Innledning

Et viktig mål med perspektivmeldingen er å avdekke sentrale utfordringer for den økonomiske politikken. Selv om det i dag er lite som kan sies med sikkerhet om utviklingen i det norske samfunnet og i norsk økonomi de neste tiårene, gir de foregående kapitlene grunnlag for å identifisere noen sentrale utviklingstrekk. Dette kapitlet ser disse utviklingstrekkene i sammenheng ved å tallfeste mulige forløp for norsk økonomi fram mot 2060. Det er lang tradisjon for denne typen perspektivanalyser i Norge, jf. boks 7.1.

Boks 7.1 Perspektivanalyser og langsiktige beregninger

Perspektivmeldinger og langtidsprogram har en lang historie. Det første langtidsprogrammet ble lagt fram i 1948. En betingelse for å motta amerikansk støtte til gjenreisningen i Europa var at hvert enkelt land presenterte en økonomisk fireårs plan som utgangspunkt for å bestemme støttebehovet. Planene for de ulike landene ble sett i sammenheng slik at en unngikk at det oppsto ubalanser mellom de europeiske økonomiene. De nasjonale langtidsplanene ble drøftet i Organisasjonen for europeisk økonomisk samarbeid, forløperen til OECD.

De fireårige langtidsprogrammene ble videreført og videreutviklet etter at Marshall-hjelpen ble avsluttet i 1952. Siste langtidsprogram ble lagt fram i 2001, men langsiktige økonomiske analyser er blitt videreført i de årlige nasjonalbudsjettene og i større bredde i perspektivmeldingene i 2004 og 2009.

De første langtidsprogrammene konsentrerte seg i hovedsak om balanseproblemer knyttet til gjenoppbygging og industrialisering; hvordan oppnå tilstrekkelig sparing til å opprettholde et høyt investeringsnivå og finansiere nødvendig import. Med rask utbygging av velferdsstaten kom bærekraften i offentlige finanser og forvaltingen av oljerikdommen mer i fokus. Klimapolitikk har de siste par tiårene også blitt en viktig problemstilling i perspektivanalyser.

Langsiktige framskrivinger er en analyseteknikk som tidlig ble tatt i bruk i Norge i økonomiske perspektivanalyser, bl.a. i analyser av offentlige finanser. Langtidsprogrammet 1974-1977, St.meld. nr. 71 (1972-73), er et tidlig eksempel på dette. Problemstillingen var bl.a. å vurdere om utviklingen i offentlig sektor var bærekraftig ved å sammenstille vekstanslag for offentlige utgifter på hovedområder med antatt utvikling i BNP. Beregningene ble ført helt fram til 2000. Framskrivingen tok utgangspunkt i historiske trender for sysselsettingsvekst (½ pst.) og produktivitetsvekst (3½ pst.). I tillegg ble det utarbeidet et lavvekstalternativ med 2½ pst. produktivitetsvekst. En hadde også et sidealternativ med økt kvinnelig yrkesaktivitet.

Resultatene for offentlig sektor framgår av figur 7.1. De offentlige utgiftene i 2000 ville i følge framskrivingene ligge i området 50-60 pst. av fastlands-BNP. Det ble anslått at offentlig sektor ville legge beslag på nær en tredel av alle årsverk i økonomien, noe mindre hvis den kvinnelige yrkesaktiviteten økte. Framskrivingene av offentlige utgifter og sysselsetting ble vurdert som uforenlig med en balansert økonomisk utvikling. Om den sterke økningen i sysselsettingen i offentlig sektor fram mot 2000 heter det: «bildet når det ses i sammenheng kan vanskelig tenkes virkeliggjort».

Sammenlikner vi anslagene for hvor stor andel ressursbruken i offentlige sektor ville utgjøre av BNP Fastlands-Norge med nasjonalregnskapstall for 2000, ser vi at framskrivingen traff rimelig godt. Sysselsettingsandelen ble klart overvurdert i hovedalternativene, mens sidealternativet med økt kvinnelig sysselsetting traff bedre, jf. figur 7.1. Den utviklingen langtidsprogrammet advarte mot, ble faktisk realisert, uten at det oppstod større problemer i arbeidsmarkedet eller med finansiering av offentlig sektor.

Når økonomien tålte en så sterk ekspansjon av offentlig sektor uten at det oppstod alvorlige ubalanser, har det særlig sammenheng med økt kvinnelig yrkesdeltaking. Kvinnelig yrkesfrekvens i 2000 nådde opp i rundt 70 pst., nær 25 pst. mer enn antatt i hovedframskrivningene, og om lag som i sideframskrivingen. Den sterke økningen i kvinnelig yrkesaktivitet innebar at sysselsettingen i offentlig sektor kunne øke uten at det oppstod store pressproblemer og knapphet på arbeidskraft i privat sektor.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Referanseforløpet bygger på en videreføring av dagens atferdsmønstre og dagens innretning av offentlige velferdsordninger. Betydningen av alternative forutsetninger om politikkutforming og utvikling i bl.a. befolkning, produktivitet og petroleumsinntekter illustreres i egne beregninger. Tallfestingen av mulige forløp for norsk økonomi fram mot 2060 bidrar til å klargjøre noen viktige økonomisk-politiske utfordringer, men representerer verken forsøk på å beskrive tilstanden for norsk økonomi 50 år fram i tid eller på å gi en framstilling av politisk foretrukne forløp. Derimot illustrerer beregningene at politiske valg som tas i dag vil ha konsekvenser for utviklingen på viktige områder i tiårene framover.

Avsnitt 7.2 presenterer og drøfter utviklingstrekk for norsk økonomi til 2060, med hovedvekt på inntektsvekst og næringssammensetning. Bærekraften i dagens velferdsordninger diskuteres i avsnitt 7.3. Avsnitt 7.4 gir en oversikt over hvordan alternative forløp for bl.a. petroleumspriser, tilgangen på arbeidskraft og bruk av petroleumsinntekter vil kunne påvirke de langsiktige utfordringene for offentlige finanser. Langsiktige framskrivinger av miljøskadelige utslipp til luft presenteres i avsnitt 7.5.

7.2 Utviklingen i verdiskaping og næringssammensetning

7.2.1 Sentrale forutsetninger

De langsiktige framskrivingene i denne meldingen er utarbeidet ved hjelp av den generelle likevektsmodellen MSG, som er utviklet av Statistisk sentralbyrå. Modellens tallfestede beskrivelse av økonomiens virkemåte er basert på observasjoner av historiske sammenhenger og bidrar til økonomisk konsistens i framskrivingene. De viktigste drivkreftene bak den økonomiske utviklingen, bl.a. utviklingen i produktivitet, befolkning, sysselsetting, internasjonal kapitalavkastning og petroleumsinntekter, må likevel angis utenfor modellen. Dette gjelder også forhold som har særskilt betydning for utviklingen i offentlige finanser, slik som antall mottakere av offentlige overføringer og brukere av offentlige tjenester. Valg av forutsetninger på disse områdene har stor betydning for resultatene.

Forutsetningene for beregningene tar utgangspunkt i drøftingen i de foregående kapitlene. Kapittel 2 peker på viktige internasjonale utviklingstrekk og hvordan utviklingen i internasjonale forhold har betydning for den økonomiske utviklingen i Norge. Kapittel 4 drøfter faktorer som er viktige for veksten i verdiskaping og inntekt, mens kapittel 5 gir en oversikt over drivkrefter bak utviklingen i de offentlige utgiftene. Forutsetninger på områder som har særskilt betydning for utviklingen i offentlige finanser og miljøskadelige utslipp til luft er nærmere omtalt i henholdsvis avsnitt 7.3 og avsnitt 7.5.

Petroleumsvirksomhet og internasjonal økonomi

Inntektene fra olje- og gassutvinningen på norsk sokkel vil etter hvert avta fra dagens svært høye nivå. I referanseforløpet er det lagt til grunn en gjennomsnittlig råoljepris på 400 kroner per fat fra og med 2010, målt i 2009-priser. Det er betydelig høyere enn den prisen som ble lagt til grunn i de langsiktige framskrivingene i Perspektivmeldingen 2004 og i Nasjonalbudsjettet 2007, men noe lavere enn gjennomsnittsprisen de siste fire årene. Utvinningen av olje ventes å avta til om lag 15 pst. av dagens nivå i 2060, mens utvinningen av gass ventes å avta til om lag 45 pst. av dagens nivå. Med en anslått gjennomsnittlig årlig nominell vekst i fastlandsøkonomien på 4,5 pst. innebærer disse forutsetningene en markert nedgang i petroleumsvirksomhetens bidrag til samlet verdiskaping, jf. figur 7.2. Investeringene i petroleumsvirksomheten anslås å avta fra noe over 6 pst. av fastlands-BNP i 2007 til en andel nær null i 2060, mens statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten ventes å avta fra knapt 19 pst. i 2007 til vel 1 pst. av fastlands-BNP i 2060.

Statens netto kontantstrøm påvirkes ikke bare av utviklingen i olje- og gassprisene, men også av hvor raskt petroleumsressursene blir utvunnet. Utvinningstempoet vil bl.a. avhenge av leteaktiviteten og investeringsnivået i sektoren, som igjen påvirkes av forventinger om utviklingen i petroleumspriser og utvinningskostnader og av myndighetenes konsesjonspolitikk. Redusert utvinningstempo som følge av endret konsesjonspolitikk innebærer at investeringer, produksjon og inntekter fra sektoren skyves ut i tid. Dermed vil også oppbyggingen av finanskapital i Statens pensjonsfond – Utland strekkes ut i tid. Da vil de gjenværende olje- og gassressursene på norsk sokkel utgjøre en større del av nasjonalformuen, og statens eksponering mot framtidig prisutvikling på olje og gass ville øke. Under forutsetning av at det samlede uttaket av petroleum ikke påvirkes av produksjonsprofilen, ville en utsettelse av produksjonen gi høyere totalformue for staten dersom nettorealprisen på petroleum over tid øker med en rate som er høyere enn realrenten. Dersom nettorealprisen vokser langsommere, vil en utsettelse av produksjonen kunne gi lavere totalformue for staten. Lavere utvinningstempo kan redusere kostnadspresset i sektoren og i øvrige sektorer i den grad det er smitteeffekter. Samtidig kan lavere utvinningstempo ha andre typer kostnader i form av bl.a. tapt kompetanse. Isolert sett vil et lavere utvinningstempo også innebære at miljøskadelige utslipp fra petroleumsvirksomheten skyves ut i tid. Dersom det underveis utvikles ny og mer miljøvennlig teknologi, vil det kunne gi reduserte utslipp.

De makroøkonomiske framskrivingene er basert på en forutsetning om 4 pst. realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland. Samme avkastningsrate benyttes også for annen formue og gjeld, ved beregningene av petroleumsformuen og som utgangspunkt for beregninger av kapitalkostnader for norsk næringsliv.

Konsumprisveksten hos Norges viktigste handelspartnere anslås til 2 pst., mens prisveksten på eksport og import utenom olje og gass anslås å bli ¼ prosentpoeng lavere. Dette avspeiler at internasjonal handel trolig fortsatt vil domineres av varer og tjenester med forholdsvis høy produktivitetsvekst. De siste årenes tendens til fallende importpriser som følge av økt import fra land med lave produksjonskostnader, antas å stoppe opp, og bytteforholdet antas å holde seg stabilt.

I de langsiktige framskrivingene ses det bort fra konjunktursvingninger i økonomien. Det er lagt til grunn at den pågående internasjonale finanskrisen ikke påvirker den langsiktige underliggende veksten i internasjonal og norsk økonomi, selv om de økonomiske virkningene kan bli store for berørte land og sektorer på kort sikt.

Produktivitet

I referanseforløpet er det lagt til grunn en gjennomsnittlig årlig vekst i total faktorproduktivitet på om lag 1½ pst. for fastlandsøkonomien sett under ett fram mot 2060. Utenom offentlig forvaltning, primærnæringer, elektrisitetsforsyning og boligtjenester anslås veksten i total faktorproduktivitet til 2 pst. per år. Dette er om lag ¼ prosentpoeng lavere per år enn i perioden 1970-2007 sett under ett og ½ prosentpoeng lavere enn den gjennomsnittlige veksten siden 1990. Anslagene må ses i sammenheng med at produktivitetsveksten i norsk økonomi har vært forholdsvis høy siden starten av 1990-tallet, jf. nærmere omtale i kapittel 4.

Befolkningsutvikling og tilgang på arbeidskraft

Referanseforløpet tar utgangspunkt i middelalternativet i siste befolkningsframskriving fra Statistisk sentralbyrå. Dette alternativet innebærer en gjennomsnittlig årlig befolkningsvekst på 0,7 pst. fra 2007 til 2060, mens antall personer i alderen 20-66 år i gjennomsnitt øker med 0,5 pst. per år.

Fram mot 2060 bidrar nedgangen i befolkningsandelen i yrkesaktiv alder isolert sett til å redusere den gjennomsnittlige årlige veksten i verdiskaping per innbygger med om lag 0,1 prosentpoeng, jf. tabell 7.1. Til sammenlikning bidro økningen i befolkningsandelen i yrkesaktiv alder isolert sett til å øke gjennomsnittlig årlig vekst i fastlands-BNP per innbygger med 0,1 prosentpoeng i årene fra 1970 til 2007.

Framskrivingen av arbeidstilbudet og samlet yrkesdeltakelse tar utgangspunkt i uendret yrkesdeltakelse for de ulike demografiske undergruppene. I Statistisk sentralbyrås befolkningsframskriving følges utviklingen etter kjønn, alder og innvandrerstatus. Befolkningsframskrivingene inne­bærer at aldersgrupper med relativt lav yrkesdeltakelse vil utgjøre en stadig større del av befolkningen i yrkesaktiv alder i årene framover. Basert på en videreføring av dagens arbeidsmarkedstilknytning for de ulike gruppene, vil sysselsettingen målt som andel av befolkningen i aldersgruppen 16-74 år avta fra 74,8 pst. i 2007 til 65,5 pst. i 2060.

Nedgangen i sysselsettingsraten bidrar isolert sett til å redusere gjennomsnittlig årlig vekst i verdiskaping per innbygger med ytterligere 0,2 prosentpoeng fram mot 2060. Til sammenlikning bidro økt samlet sysselsettingsrate som følge av endringer i alderssammensetningen og økt yrkesdeltakelse blant kvinner isolert sett til å øke den gjennomsnittlige årlige veksten i fastlands-BNP per innbygger med 0,5 prosentpoeng i perioden 1970-2007.

I referanseforløpet er gjennomsnittlig arbeidstid per sysselsatt forutsatt å holde seg om lag uendret framover. Dette er et brudd med den trendmessige nedgangen i arbeidstiden de siste 30 årene, jf. drøftingen i kapittel 4. Forutsetningen om uendret arbeidstid bidrar isolert sett til å øke gjennomsnittlig årlig vekst i fastlands-BNP per innbygger i framskrivingsperioden med 0,7 prosentpoeng sammenliknet med perioden 1970-2007.

Netto finansinvesteringer og sparing

Det er lagt til grunn at bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet følger handlingsregelen for finanspolitikken. På den måten blir bruken av oljeinntekter frikoplet fra kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten. I referanseforløpet er det lagt til grunn at overskuddet på driftsbalansen overfor utlandet om lag tilsvarer den årlige sparingen i Statens pensjonsfond – Utland. Fram mot 2020 er det lagt til grunn at en midlertidig økning i husholdningenes netto finansinvesteringer også gir et positivt bidrag til overskuddet i driftsregnskapet overfor utlandet. Sammen med utviklingen i innenlandsk produksjon bestemmer forutsetningene om forløpet for driftsbalansen utviklingen i samlet innenlandsk bruk av varer og tjenester. I avsnitt 7.3 vises det til at aldringen av befolkningen vil føre til at offentlig konsum legger beslag på en økende andel av sysselsetting og innenlandsk bruk av varer og tjenester fram mot 2060. Dette bidrar til å trekke ned veksten i investeringer og privat forbruk.

7.2.2 Utviklingen i verdiskaping og inntekt

Fra 1970 til 2007 ble BNP per innbygger mer enn tredoblet i Norge. Den kraftige inntektsveksten må ses i sammenheng med utbyggingen av petroleumsvirksomheten og sterk produktivitetsvekst i fastlandsøkonomien, jf. tabell 7.1. Utviklingen i arbeidsinnsatsen bidro derimot til å dempe veksten i BNP per innbygger, til tross for økt yrkesdeltakelse blant kvinner og en forholdsvis gunstig utvikling i befolkningens alderssammensetning.

I referanseforløpet vokser BNP per innbygger med 1,4 pst. som årlig gjennomsnitt fram mot 2060. Dette betyr at verdiskapningen per innbygger om lag dobles gjennom perioden. Veksten i BNP per innbygger er likevel 1,7 prosentpoeng lavere per år enn den gjennomsnittlige årlige veksten fra 1970 til 2007. Dette skyldes bl.a. at lavere olje- og gassutvinning bidrar til å dempe veksten i samlet BNP fram mot 2060. Siden en betydelig del av dagens høye petroleumsinntekter spares, vil veksten i konsum per innbygger gå betydelig mindre ned enn veksten i BNP per innbygger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Veksten i fastlandsøkonomien ventes også å bli lavere enn i perioden 1970-2007. Dette skyldes i hovedsak at det er lagt til grunn en mer moderat vekst i arbeidskraftsproduktiviteten. Nedgangen i arbeidsinnsatsen per innbygger anslås også å bli sterkere enn i perioden 1970-2007, selv om det er forutsatt at nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid stopper opp. Dette skyldes at andelen av befolkningen som er i yrkesaktiv alder ventes å avta, samtidig som endringer i sammensetningen av befolkningen trekker i retning av lavere gjennomsnittlig yrkesdeltakelse. En videreføring av trenden med redusert arbeidstid ville ytterligere trukket ned vekstbidraget fra arbeidsinnsatsen.

Referanseforløpet innebærer en gjennomsnittlig årlig vekst i disponibel realinntekt per innbygger på 1,6 pst. fram mot 2060, jf. tabell 7.2. Dette inntektsmålet tar i tillegg til samlet verdiskaping også hensyn til netto formues- og lønnsinntekter fra utlandet, herunder utbytte- og renteinntekter i Statens pensjonsfond – Utland.

Målt som andel av fastlands-BNP var det en liten nedgang i privat forbruk fra 1970 til 2007. I framskrivingene øker privat forbruk som andel av fastlands-BNP de neste tiårene, jf. figur 7.3. Økningen må dels ses i sammenheng med at samlede investeringer avtar som andel av fastlands-BNP, bl.a. som følge av lavere investering i petroleumsvirksomheten. Økt bruk av petroleumsinntekter, som i framskrivingene gir økte inntekter for husholdningene, bidrar også til at privat forbruk utgjør en økende andel av verdiskapingen fram mot 2030. På lang sikt vil imidlertid Statens pensjonsfond – Utland, og dermed også bruken av oljeinntekter, avta målt som andel av fastlands-BNP. Det vil isolert sett bidra til å redusere den private forbruksandelen. I tillegg bidrar aldringen av befolkningen, og den tilhørende økningen i offentlig konsum, til å dempe økningen i det private forbruket gjennom framskrivingsperioden. Dersom omfanget av offentlige velferdsordninger bygges ytterligere ut i forhold til dagens nivå, vil muligheten for vekst i privat forbruk dempes tilsvarende.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I OECD-området har utviklingen lenge gått i retning av at sysselsettingen forskyves fra vareproduserende til tjenesteytende næringer. Denne utviklingen gjenfinnes også i norske nasjonalregnskapstall og i de makroøkonomiske framskrivningene i denne meldingen, jf. tabell 7.3. Den økte sysselsettingsandelen i tjenesteytende næringer i framskrivingene skyldes først og fremst økt sysselsetting i offentlig sektor. Dette må ses i sammenheng med at aldringen av befolkningen fører til høy vekst i sysselsettingen i helse- og omsorgssektoren, selv med en videreføring av dagens dekningsgrader og ressursbruk per bruker.

Økt sysselsettingsandel i offentlig tjenesteyting innebærer nødvendigvis en tilsvarende lavere sysselsettingsandel i privat sektor, og da først og fremst innenfor vareproduksjon. Produktivitetsvekst bidrar til at verdiskapingen i fastlandsforetakene likevel øker som andel av verdiskapingen. Den økte bruttoproduktandelen for privat tjenesteyting må ses i sammenheng med at privat forbruk øker som andel av fastlands-BNP, samt at tjenester vil utgjøre en økende andel av det private forbruket ved vekst i samlet velstandsnivå.

Framskrivinger av næringssammensetningen er usikre. Framskrivingene tar eksempelvis bare i liten grad hensyn til at norsk eksport (utenom petroleum) i større grad vil kunne bestå av tjenester framover. Framskrivingene av industrisysselsettingen bør derfor betraktes som en indikator for hvor stor ressursbruk vi må ha innen produksjonen av internasjonale byttevarer for å sikre balanse i utenriksøkonomien.

7.3 Langsiktige utfordringer i offentlige finanser

7.3.1 Et udekket finansieringsbehov på lang sikt

Gjennom de siste tiårene er det bygd ut et omfattende offentlig finansiert tjenestetilbud og gode velferdsordninger i Norge. Alle innbyggere i landet mottar ytelser i form av offentlig finansierte tjenester og overføringer. Samtidig er alle med på å finansiere de offentlige velferdsordningene gjennom skatte- og avgiftssystemet. Nettobidraget til fellesskapet varierer imidlertid kraftig over livsløpet, jf. figur 7.4. Mens velferdsordningene i all hovedsak finansieres av befolkningen i yrkesaktiv alder, er barn, ungdom og eldre netto mottakere av offentlig finansierte tjenester og overføringer. Endringer i befolkningens alderssammensetning får dermed stor betydning for utviklingen i offentlige finanser. Offentlige utgifter til kollektive goder som politi, rettsvesen og forsvar omfattes ikke av de individfordelte nettooverføringene i figuren.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

En økende andel yrkesaktive i befolkningen, samt økt bruk av petroleumsinntekter, har bidratt til at det de siste tiårene har vært mulig å utvide omfanget av velferdsordningene uten en tilsvarende økning i skatte- og avgiftsnivået. Middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger indikerer imidlertid at andelen eldre vil øke framover, fra i overkant av 20 per 100 personer i alderen 20-66 år i 2007 til 40 per 100 personer i 2060. Selv med videreføring av overføringsmøns­teret fra 2004, trekker aldringen av befolkningen i retning av at veksten i offentlige utgifter blir høy­ere enn veksten i verdiskaping og skattegrunnlag i årene fremover.

Når bruken av oljeinntekter følger handlingsregelen, vil pensjonsfondet gi et varig bidrag til finansieringen av offentlige velferdsordninger. Finansieringsbidraget ventes å øke de neste 10-15 årene, jf. figur 7.5. Etter hvert vil imidlertid finansieringsbidraget avta målt som andel av fastlands-BNP. Dette skyldes at veksten i fondskapitalen etter hvert stopper opp, mens verdiskapingen i fastlandsøkonomien fortsetter å øke. Ifølge anslagene i denne meldingen vil finansieringsbidraget målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet øke fra 3½ pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2007 til 9½ pst. i 2025, for deretter å avta til 7 pst. i 2060. Den gradvise nedgangen i finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfond setter inn samtidig som demografiske forhold bidrar til økt vekst i offentlige utgifter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Økt produktivitet i privat sektor gir økt velstand og høyere levestandard, men vil i seg selv ikke påvirke offentlige finanser i særlig grad. Riktignok vil økt produktivitet i fastlandsnæringene gi økte inntekter per innbygger og således større skattegrunnlag og høyere offentlige inntekter. Økt produktivitet og økte lønninger i privat sektor vil imidlertid også føre til økte utgifter for offentlig forvaltning. I referanseforløpet er det lagt til grunn at lønnsnivået i offentlig sektor over tid følger lønningene i privat sektor. Tilsvarende er det lagt til grunn at pensjoner og andre stønader langt på vei følger lønnsutviklingen i samfunnet.

De langsiktige utfordringene for finanspolitikken kan med utgangspunkt i de makroøkonomiske framskrivingene i avsnitt 7.2 illustreres ved å beregne hvordan skatte- og avgiftsnivået må utvikle seg framover for å finansiere offentlige utgifter ved dagens innretning av offentlige velferdsordninger. I framskrivingene er det lagt til grunn en videreføring av dagens dekningsgrader og ressursbruk per bruker i offentlig finansierte tjenester. Utviklingen i offentlige utbetalinger til pensjoner og andre stønader er basert på en videreføring av dagens regelverk med unntak for folketrygdens alderspensjon der pensjonsreformen er lagt til grunn, jf. nærmere omtale i avsnitt 7.3.2.

Framskrivingene indikerer at det innenfor de rammene handlingsregelen setter for bruk av oljeinntekter vil være rom for å bedre velferdsordningene fram mot 2020, eller senke skattenivået. Fra 2020 vil imidlertid statens utgifter vokse raskere enn inntektene. En videreføring av etablerte ordninger krever da at det enten gjennomføres tiltak som demper utgiftsveksten, eller tiltak som øker inntektene. Tallanslagene gjengitt i figur 7.6 viser et handlingsrom som tilsvarer rundt 6 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien fram til 2020. Dersom dette handlingsrommet utnyttes, må inntektene økes (eller utgiftene reduseres) tilsvarende rundt 9¼ pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien fram til 2060. Målt i forhold til dagens situasjon utgjør det udekkede finansieringsbehovet i 2060 om lag 3¼ pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien.

Målt i forhold til dagens nivå på fastlands-BNP utgjør et inndekningsbehov på 3¼ pst. om lag 60 mrd. kroner. Dette tilsvarer nesten 30 pst. av de offentlige utgiftene til helse og omsorg i 2008. Figur 7.6 viser at inndekningsbehovet kan føres tilbake til økningen i stønader og offentlig konsum som andel av fastlands-BNP.

Kilde: Finansdepartementet.

Framskrivingene indikerer at en videreføring av dagens velferdsordninger krever tiltak for å styrke offentlige finanser. Dette kan f.eks. skje ved at arbeidsinnsatsen i befolkningen øker sammenliknet med i dag, slik pensjonsreformen legger til rette for. Tiltak for å styrke offentlige finanser, herunder tiltak for å styrke arbeidslinja, er nærmere diskutert i avsnitt 7.4 og i kapittel 9.

En videreføring av den norske velferdsmodellen krever at viktige fellesskapsløsninger videreutvikles i takt med de forventninger som følger av økt velstand. Med høyere inntektsnivå vil etterspørselen etter utdanning, helse og andre viktige tjenester som i dag finansieres over offentlige budsjetter, øke. En fortsatt utbygging av velferdsordningene vil stille budsjettpolitikken overfor ytterligere finansieringsutfordringer i et langsiktig perspektiv. Motstykket til dette er imidlertid at befolkningen samtidig vil motta bedre velferdstjenester enn i dag. Siden utgangspunktet i dette avsnittet er å drøfte bærekraften i dagens velferdsordninger, er konsekvenser av eventuelle framtidige beslutninger om å utvide sentrale velferdsordninger, ikke inkludert i beregningene.

Det langsiktige inndekningsbehovet i offentlige finanser anslås i denne meldingen lavere enn i Perspektivmeldingen 2004 og i Nasjonalbudsjettet 2007, jf. tabell 7.4. Nedjusteringen sammenliknet med Nasjonalbudsjettet 2007 skyldes i første rekke at nytt pensjonssystem er innarbeidet i framskrivingene, noe som gir lavere alderspensjonsutgifter i folketrygden. Samtidig er finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfond – Utland i 2060 oppjustert med ½ prosentpoeng. Oppjusteringen skyldes at framskrivingene nå er basert på høyere olje- og gasspriser enn tidligere lagt til grunn. For de nærmeste årene framover dempes utslaget av at utvinningen av olje- og gass på norsk sokkel anslås noe lavere enn tidligere. Samtidig er utgangsnivået på fondskapitalen lavere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2007, som følge av svak utvikling i internasjonale finansmarkeder gjennom 2007 og 2008. Framskrivingene tar videre utgangspunkt i budsjettet for 2009, som innebærer et høyere nivå på offentlige velferdsutgifter, enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2007.

Det knytter seg stor usikkerhet til hvordan norsk og internasjonal økonomi vil utvikle seg i t­iårene framover og dermed til de tallanslag for ­finansieringsbehovet som er gjengitt her. Beregningene i avsnitt 7.4 illustrerer at alternative forløp for bl.a. olje- og gasspriser eller arbeidsinnsats kan gi et høyere eller lavere finansieringsbehov på lang sikt. Beregningene må også ses i lys av at usikkerheten knyttet til framtidige olje- og gasspriser framstår som særlig stor, noe som tydelig illustreres av at oljeprisen de siste tiårene har vist flere markerte skift både oppover og nedover. Dette understreker at vurderingene av handlingsrommet i budsjettpolitikken i årene framover ikke kan baseres på en forutsetning om at oljeprisen vil holde seg på et svært høyt nivå i all framtid. Derimot er det forholdsvis sikkert at vi står overfor en gradvis aldrende befolkning i Norge, selv om tempoet og omfanget vil avhenge av utviklingen i fruktbarhet, innvandring og levealder.

7.3.2 Nærmere om framskrivingene av offentlige utgifter

Offentlige utgifter omfatter bl.a. stønader til husholdninger, offentlig tjenesteproduksjon, offentlige investeringer, næringssubsidier og bistand til utlandet. Ved framskriving av offentlige utgifter er det nødvendig å gjøre forutsetninger om hvordan disse størrelsene vil utvikle seg over tid. Dette avsnittet gir en nærmere oversikt over de forutsetningene som er lagt til grunn for utviklingen i ulike offentlige utgifter fram mot 2060.

Aldringen av befolkningen vil etter hvert bidra til sterk vekst i offentlige overføringer til husholdningene. Folketrygdens utgifter til alders- og uførepensjon utgjør i dag om lag halvparten av samlede stønader til husholdningssektoren. I framskrivingene øker antall alderspensjonister med i overkant av 175 pst. fram til 2060. Dette bidrar til at folketrygdens utbetalinger av alderspensjoner er anslått å øke fra 5,7 pst. av fastlands-BNP i 2007 til 11¾ pst. i 2060. Framskrivingen er basert på utviklingen i sysselsetting og arbeidstid i referanseforløpet, samt på Stortingets vedtak om nytt alderspensjonssystem i folketrygden.

En gradvis eldre arbeidsstyrke vil også trekke i retning av en fortsatt økning i antall uførepensjonister. I framskrivingene er det lagt til grunn en videreføring av dagens uførefrekvenser etter alder og kjønn. Dette gir en økning i antallet uførepensjonister med 27 pst. gjennom framskrivingsperioden, mens folketrygdens utbetalinger av uførepensjon øker fra 3,2 pst. av fastlands-BNP i 2007 til 4,0 pst. av fastlands-BNP i 2060.

Utviklingen i øvrige stønader , det vil si stønader utenom alders- og uførepensjoner, er i framskrivingene knyttet til samlet befolkningsvekst. Øvrige stønader utgjør dermed en forholdsvis stabil andel av fastlands-BNP gjennom framskrivingsperioden, jf. figur 7.7. Samlet sett øker stønadene fra 16,2 pst. av fastlands-BNP i 2007 til vel 26 pst. av fastlands-BNP i 2060.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Aldringen av befolkningen trekker i retning av en økende sysselsettingsandel i offentlig forvaltning. I kapittel 5 vises det til at en videreføring av dagens dekningsgrader og ressursbruk per bruker vil innebære at arbeidskraftsbehovet øker særlig sterkt innenfor pleie- og omsorgssektoren og noe mindre markert innenfor spesialisthelsetjenesten. For barne- og utdanningsrelaterte tjenester innebærer befolkningsutviklingen om lag uendret timeverksandel gjennom perioden. Ressursbruken til sivilt kollektivt konsum er forutsatt å følge befolkningsutviklingen. For forsvaret vil det være andre faktorer som i større grad vil innvirke på konsumet. I beregningene er det lagt til grunn at timeverksinnsatsen i forsvaret opprettholdes på dagens nivå. Nasjonalregnskapsstatistikken gir ikke grunnlag for å vurdere produktivitetsutviklingen i offentlig forvaltning. Med en viss produktivitetsvekst i offentlig forvaltning vil en videreføring av dagens timeverksinnsats per bruker kunne gi rom for noe økte standarder.

I referanseforløpet øker antall timeverk i offentlig forvaltning med 1,0 pst. i gjennomsnitt per år i perioden 2007-2060, mens samlet timeverkssysselsetting vokser med 0,4 pst. per år. Den offentlige timeverksandelen øker dermed fra 25,5 pst. i 2007 til vel 34 pst. i 2060, jf. figur 7.8. I figuren er det også vist et alternativ der veksten i timeverksveksten i helse- og omsorgsektoren er ett prosentpoeng høyere en i referanseforløpet, jf. nærmere omtale i avsnitt 7.4.2.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Framskrivingene av offentlig konsum og investeringer bygger ellers på følgende antakelser:

• Realveksten i produktinnsatsen antas å bli på linje med timeverksveksten.

• Offentlige gebyrer og egenandeler anslås uendret som andel av offentlig konsum gjennom framskrivingsperioden.

• Investeringene er anslått å utvikle seg slik at forholdet mellom kapitalbeholdning og bruttoproduksjon (det vil si summen av lønnskostnader og produktinnsats) er om lag konstant målt i faste 2004-priser. Med denne forutsetningen avtar offentlige investeringers andel av fastlands-BNP noe fra 2005 til 2060.

Samlet øker offentlig konsum som andel av fastlands-BNP fra 26,2 pst. i 2007 til 28,7 pst. i 2060. Stønader, offentlig konsum og offentlige investeringer utgjorde 90,8 pst. av samlede offentlige utgifter utenom formuesutgifter i 2007. Regnet som andel av fastlands-BNP utgjorde disse utgiftspostene 44,1 pst. i 2007. Øvrige utgifter , som i 2007 utgjorde 4,5 pst. av fastlands-BNP, er i hovedsak forutsatt å følge til utviklingen i fastlands-BNP til 2060. Dette gjelder bl.a. næringsoverføringer. Norsk bistand til utviklingsland er imidlertid antatt å følge utviklingen i bruttonasjonalinntekten.

I framskrivingene øker offentlige utgifter utenom formuesutgifter fra 48,5 pst. av fastlands-BNP i 2007 til vel 59 pst. av fastlands-BNP i 2060. Dette tilsvarer en gjennomsnittlig årlig økning på i underkant av 0,2 prosentpoeng. Til sammenlikning var den gjennomsnittlige årlige økningen fra 1970 til 2007 på i underkant av 0,1 prosentpoeng. Drivkreftene bak utgiftsveksten er imidlertid svært forskjellige i disse to periodene. Mens utgiftsveksten i framskrivingsperioden drives av aldringen av befolkningen, må utgiftsøkningen siden 1970 først og fremst ses i sammenheng med økte dekningsgrader og økt ressursbruk per bruker i offentlig finansiert tjenesteproduksjon, samt økte overføringer.

7.3.3 Generasjonsregnskap

De langsiktige utfordringene i finanspolitikken kan også illustreres ved hjelp av beregninger av såkalte generasjonsregnskap. I slike beregninger framkommer inndekningsbehovet som et anslag på hvor mye budsjettpolitikken måtte ha vært strammet inn i dag, for at skattenivået deretter skulle kunne holdes konstant i all framtid. Generasjonsregnskapsberegningene bygger på en enklere beskrivelse av drivkreftene bak veksten i offentlige utgifter enn de makroøkonomiske framskrivingene, jf. boks 7.2.

Generasjonsregnskapsberegningene til Nasjonalbudsjettet 2009 viste at offentlige budsjetter måtte ha vært styrket med i størrelsesorden 135-185 mrd. kroner fra og med 2009, tilsvarende 7-9½ pst. av fastlands-BNP, for å unngå at framtidige generasjoner kunne bli stilt overfor en økt skattebyrde. I likhet med beregningen av inndekningsbehovet i de makroøkonomiske framskrivingene tar disse beregningene utgangspunkt i middelalternativet i siste befolkningsframskriving fra Statistisk sentralbyrå og Regjeringens budsjettforslag for 2009. Beregningene tar også utgangspunkt i offentlig forvaltnings netto finansformue, medregnet statens andel av petroleumsformuen, ved inngangen til 2009. Anslaget for utgangsnivået på offentlig nettoformue er basert på samme antakelser om statens framtidige inntekter fra petroleumsvirksomheten som i de langsiktige makroøkonomiske framskrivingene i denne meldingen.

Sammenliknet med beregninger for 2008 er anslaget for inndekningsbehovet oppjustert med 1 prosentpoeng. Dette reflekterer at bruken av oljeinntekter øker fra 2008 til 2009.

I forhold til tidligere beregninger av generasjonsregnskapet legges det nå til grunn en noe høyere produktivitetsvekst i fastlandsøkonomien. Det bidrar sammen med nye befolkningsframskrivinger til en betydelig oppjustering av generasjonsregnskapet anslag for inndekningsbehovet både for 2008 og 2009. Sammenliknet med beregningene for 2008 i Nasjonalbudsjettet 2008 er anslaget for inndekningsbehovet oppjustert med 3¼ prosentpoeng, jf. tabell 7.5. Det er da tatt hensyn til at høyere anslått formue på statens hånd enn tidligere lagt til grunn isolert sett bidrar til å redusere inndekningsbehovet med 1 prosentpoeng.

7.4 Alternative utviklingsforløp for norsk økonomi

Langsiktige framskrivinger påvirkes i vesentlig grad av de forutsetningene som legges til grunn. Dette avsnittet gir en oversikt over hvordan alternative forutsetninger om bl.a. oljepris, produktivitet og tilgang på arbeidskraft påvirker anslagene for samlet inntektsnivå og inndekningsbehov i offentlige finanser. Videre drøfter avsnittet betydningen av alternative baner for bruk av petroleumsinntekter de nærmeste 10-15 årene.

7.4.1 Betydningen av alternative utviklingsforløp

Petroleumspris

Når finanspolitikken følger handlingsregelen vil petroleumsformuen gi et varig bidrag til finansieringen av offentlige velferdsgoder. Siden utvinningen startet på norsk sokkel tidlig på 1970-tallet har prisen på råolje variert betydelig. I første halvår av 2008 var prisen svært høy, men den har senere falt betydelig. I november var prisen 364 kroner per fat. Referanseforløpet er basert på en oljepris på 400 2009-kroner per fat fra og med 2010, jf. figur 7.9. Det er imidlertid stor usikkerhet om utviklingen i oljeprisen i årene framover. For å belyse konsekvensene av denne usikkerheten er det gjennomført virkningsberegninger med en langsiktig oljepris på henholdsvis 500, 300 og 200 2009-kroner per fat. Høyprisalternativet med oljepris på 500 2009-kroner per fat tilsvarer prisnivået etter den sterke oljeprisoppgangen på slutten av 1970-tallet. Lavprisalternativene på henholdsvis 200 og 300 2009-kroner per fat er mer på linje med gjennomsnittsprisen på olje siden 1960 på 230 2009-kroner per fat.

Kilde: Thomson Reuters og Finansdepartementet.

I referanseforløpet har prisen på naturgass et langsiktig nivå på 1,77 2009-kroner per Sm³ . Det er lagt til grunn at gassprisene også framover i stor grad vil følge utviklingen i oljeprisen. Olje og gass har imidlertid forskjellige anvendelser og konkurrerer mot ulike alternative energikilder. Mens olje er dominerende innen transportsektoren, benyttes gass for en stor del i stasjonær forbrenning som et alternativ til bl.a. kull. Økt tilbud av gass i flytende form, LNG, vil videre bidra til at gassmarkedet blir mer globalt, og at konkurransen i gassmarkedet øker. Dette er forhold som kan bidra til å svekke sammenhengen mellom olje- og gasspriser, særlig dersom oljeprisen holder seg på et høyt nivå. Det er på denne bakgrunnen lagt til grunn et noe mindre utslag i gassprisen enn i oljeprisen i virkningsberegningene. I høypris­alternativet øker gassprisen med 19 pst. til 2,10 2009-kroner per Sm³ , mens den i lavprisalternativet reduseres med 21 pst. til 1,40 2009-kroner per Sm³ . Til sammenlikning øker oljeprisen med vel 25 pst. i høyalternativet.

Utviklingen i olje- og gasspriser har vesentlig betydning for samlet disponibel realinntekt i Norge i årene framover. Økte inntekter fra petroleumsvirksomheten gir større avsetninger i Statens pensjonsfond – Utland og dermed høyere inntekt fra fondskapitalen. I tillegg vil inntektene fra petroleumsvirksomheten øke med høyere olje- og gasspriser. Utslaget dempes imidlertid av at nivået på olje- og gassutvinningen i 2060 vil være betydelig lavere enn i dag, jf. figur 7.10.

¹ Påløpt verdi.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Et større finansieringsbidrag fra Statens pensjonsfond – Utland vil isolert sett bidra til å redusere det langsiktige inndekningsbehovet i offentlige finanser. I alternativet med høy olje- og gasspris reduseres inndekningsbehovet i 2060 med 1¾ prosentpoeng, til 1½ pst. av fastlands-BNP, jf. figur 7.11.

¹ Målt ved reduksjon i inndekningsbehovet.

Kilde: Finansdepartementet.

Reduksjonen i inndekningsbehovet som følge av høyere finansieringsbidrag fra oljeinntektene gir rom for høyere privat konsum og tilsvarende større eksportunderskudd utenom olje og gass enn i referanseforløpet. Dette fører til en viss forskyving i næringsstrukturen fra industri til privat tjenesteyting, men endringene er forholdsvis beskjedne:

• Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet øker i 2060 fra 6,9 til 8,6 pst. av fastlands-BNP.

• Privat forbruk øker med 1,5 prosentpoeng målt som andel av fastlands-BNP, mens nettoeksporten utenom olje og gass reduseres med 1,6 prosentpoeng.

• Bruttoproduktet i industrien reduseres med 0,5 pst. av fastlands-BNP, mens bruttoproduktet i privat tjenesteproduksjon øker tilsvarende. Virkningen for industrien dempes av at lavere nettoeksport et stykke på vei motsvares av økte underleveranser til privat tjenesteyting.

Med en oljepris på 300 2009-kroner øker inndekningsbehovet med i underkant av 2 prosentpoeng til 5¼ av fastlands-BNP pst. Dersom oljeprisen på lang sikt skulle bli liggende rundt 200 2009-kroner per fat, øker inndekningsbehovet i 2060 med 3¼ prosentpoeng til 6½ pst. av fastlands-BNP.

Internasjonale kapitalmarkeder

Markedsverdien av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland var ved utgangen av 3. kvartal 2008 på 2 120 mrd. kroner. Fondet investeres i sin helhet i utlandet, og avkastningen bestemmes dermed i de internasjonale finansmarkedene. I referanseforløpet er det lagt til grunn en gjennomsnittlig årlig realavkastning på 4 pst. Avkastningen i de internasjonale finansmarkedene har variert betydelig over tid, jf. kapittel 2, og det knytter seg også usikkerhet til avkastningen i årene framover. En høyere eller lavere avkastning vil i vesentlig grad påvirke inntektene i Statens pensjonsfond – Utland, og dermed handlingsrommet i finanspolitikken. For å belyse konsekvensene av dette er det gjennomført beregninger der real­avkastningen av fondet er forutsatt å bli henholdsvis ett prosentpoeng lavere og ett prosentpoeng høyere enn i referanseforløpet.

I beregningene er det lagt til grunn at bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet tilsvarer realavkastningen av fondskapitalen. Realverdien av pensjonsfondet er dermed den samme i de tre utviklingsbanene.

Statens pensjonsfond – Utland vil etter hvert avta som andel av fastlands-BNP. Betydningen av endret fondsavkastning for disponibel realinntekt og offentlige finanser vil dermed også avta over tid. I alternativet med lavere forventet realavkastning øker inndekningsbehovet i 2060 med 2¾ prosentpoeng til 6 pst. av fastlands-BNP.

Uroen i de internasjonale finansmarkedene har isolert sett gitt en nedgang i markedsverdien av Statens pensjonsfond – Utland. Dersom nivået i utgangsåret for beregningene reduseres tilsvarende 5 pst. av fastlands-BNP, det vil si med om lag 100 mrd. kroner, vil finansieringsbidraget fra fondet reduseres tilsvarende 0,2 pst. av fastlands-BNP i 2020 og 0,1 pst. av fastlands-BNP i 2060. Det er da lagt til grunn en konstant realavkastningsrate på 4 pst.

Produktivitetsutviklingen i privat sektor

Utviklingen i produktiviteten er over tid avgjørende for velstandsnivået i samfunnet. I referanseforløpet er det lagt til grunn en gjennomsnittlig årlig vekst i total faktorproduktivitet på 1½ pst. i fastlandsøkonomien. Alternativberegningene viser at dersom den gjennomsnittlige årlige produktivitetsveksten i fastlandsnæringene øker med ¼ prosentpoeng, vil disponibel realinntekt i 2060 være nær 14 pst. høyere enn i referanseforløpet.

Høyere produktivitet i privat sektor har imidlertid liten betydning for bærekraften i offentlige finanser. Høyere produktivitetsvekst i fastlandsnæringene vil bidra til økte inntekter per innbygger og dermed større skattegrunnlag. Samtidig blir offentlige kjøp av varer og tjenester fra privat sektor billigere. Økt produktivitet og økte lønninger i privat sektor vil imidlertid også føre til at lønnskostnader og andre lønnsavhengige utgifter for offentlig forvaltning øker. Finansieringsbidraget fra oljeformuen vil bli redusert i forhold til størrelsen på lønnsavhengige offentlige utgifter. Dette trekker isolert sett i retning av at inndekningsbehovet øker. Samlet sett innebærer beregningsalternativet med ¼ prosentpoeng høyere årlig produktivitetsvekst at inndekningsbehovet vil kunne øke med i underkant av 1 prosentpoeng i 2060. Utslaget er relativt beskjedent når det tas hensyn til at produktivitetsnivået i 2060 er nær 15 pst. høyere enn i referanseforløpet.

Dersom produktiviteten også endres i produksjonen av offentlig finansierte tjenester , vil utslaget på inndekningsbehovet derimot kunne bli betydelig. Økt produktivitetsvekst innenfor offentlig tjenesteyting vil redusere inndekningsbehovet dersom gevinsten ikke tas ut i tilsvarende bedring av tjenestetilbudet. De siste tiårene har flere offentlige tjenester blitt utviklet og forbedret utover det som følger av bruken av arbeidskraft og andre innsatsfaktorer. Det er imidlertid vanskelig å måle produktivitetsutviklingen i offentlig virksomhet. Som omtalt i kapittel 9 er potensialet for produktivitetsforbedringer innenfor deler av offentlig tjenesteyting, f.eks. innenfor utdanning og pleie- og omsorgstjenester, trolig mindre enn for økonomien som helhet.

Befolkningsutviklingen

På kort sikt er usikkerheten i befolkningsframskrivingene først og fremst knyttet til anslaget for nettoinnvandringen til Norge. Nettoinnvandringen har økt kraftig de siste årene, særlig som følge av arbeidsinnvandring fra andre EØS-land. I middelalternativet er det lagt til grunn at nettoinnvandringen i løpet av de nærmeste 20 årene om lag halveres fra rundt 40 000 per år til 20 000 per år. Den antatte nettoinnvandringen vil likevel fortsatt ligge godt over gjennomsnittet for de siste 15 årene og høyere enn i tidligere befolkningsframskrivinger.

For å illustrere konsekvensene av en mindre markert reduksjon i nettoinnvandringen, er det gjennomført en beregning hvor nettoinnvandringen avtar til 30 000 personer årlig (høy innvandring). Det er lagt til grunn at endret innvandring i hovedsak kan knyttes til endret arbeidsinnvandring fra EØS-området. Det er også gjennomført en beregning hvor nettoinnvandringen avtar mot et langsiktig nivå på 10 000 (lav innvandring), som er om lag på linje med gjennomsnittsnivået for de siste 15 årene.

Høyere arbeidsinnvandring vil bidra til økt tilgang på arbeidskraft. I alternativet med høy arbeidsinnvandring øker befolkningen i 2060 med 13 pst. i forhold til referanseforløpet, mens antall timeverk øker med vel 10 pst. Samlet disponibel realinntekt øker med 6 pst., men avtar per innbygger. Høy innvandring vil også føre til økte offentlige utgifter. Økningen vil være særlig markert mot slutten av framskrivingsperioden siden økt innvandring etter hvert vil slå ut i høyere utgifter til alderspensjoner og utgifter til pleie og omsorg.

Samlet sett er utslagene på offentlig sektors inndekningsbehov i 2060 forholdsvis beskjedne. I alternativet med høy innvandring reduseres inndekningsbehovet med ½ pst. av fastlands-BNP i 2060, mens inndekningsbehovet øker i samme størrelsesorden i beregningsalternativet med lav innvandring.

Arbeidsmarkedet

Befolkningens arbeidsinnsats er av stor betydning for både verdiskaping og offentlige finanser. Som beskrevet i avsnitt 7.2, er referanseforløpet basert på en videreføring av dagens arbeidsmønster. Det betyr at både gjennomsnittlig arbeidstid og sysselsettingsfrekvenser for ulike befolkningsgrupper er videreført gjennom framskrivingsperioden.

Det er gjennomført to ulike beregninger for å illustrere betydningen av alternative forutsetninger om utviklingen i arbeidstilbudet. I den første beregningen er det lagt til grunn at den observerte trenden siden 1990 i retning av lavere gjennomsnittlig arbeidstid fortsetter, jf. figur 7.12. Særlig på 1970-tallet var nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid kraftig, noe som må ses i sammenheng med sterk økning i kvinners yrkesdeltakelse. På 1980-tallet falt gjennomsnittlig arbeidstid med 0,5 pst. årlig, mens nedgangen fra 1990 til 2007 var om lag 0,4 pst. per år. Videre er det i beregningen lagt til grunn samme sysselsettingsfrekvenser som i referanseforløpet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I beregningsalternativet med lavere gjennomsnittlig arbeidstid reduseres disponibel realinntekt i 2060 med 13½ pst. Motstykket til lavere inntekter og konsum er økt fritid.

Offentlige finanser påvirkes i vesentlig grad av lavere arbeidsinnsats. I beregningene er det lagt til grunn at antall timeverk i offentlig forvaltning ikke endres i forhold til referanseforløpet. Siden nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid ikke motvirkes av økt produktivitet per arbeidet time i offentlig forvaltning, eller økt samlet sysselsetting, vil offentlig sektor legge beslag på en større del av samlet arbeidskraftstilgang i økonomien. Lavere gjennomsnittlig arbeidstid bidrar dermed til at inndekningsbehovet i 2060 øker med 7½ prosentpoeng til hele 11 pst. av fastlands-BNP.

Referanseforløpet tar hensyn til virkninger av pensjonsreformen på utbetalinger av alderspensjoner i folketrygden. Pensjonsreformen er utformet med sikte på å stimulere til økt arbeidsinnsats. Statistisk sentralbyrå anslår at tilpasninger i retning av lengre gjennomsnittlig arbeidstid og utsettelse av pensjoneringsalder kan bidra til å øke arbeidstilbudet målt i timeverk med om lag 8,5 pst. i 2050 og med over 10 pst. i 2060. En slik oppgang i arbeidstilbudet vil kunne øke disponibel realinntekt i 2060 med vel 8 pst., mens inndekningsbehovet reduseres tilsvarende 5 pst. av fastlands-BNP.

Beregningen må imidlertid vurderes opp mot forutsetningen om uendret gjennomsnittlig arbeidstid i referanseforløpet. I en situasjon med fortsatt inntektsvekst framstår et slik brudd med den historiske trenden som lite sannsynlig uten tiltak som motiverer til økt arbeidsinnsats. Selv om det knytter seg usikkerhet til de anslåtte virkningene, er pensjonsreformen et slikt tiltak. En kan imidlertid ikke uten videre legge til grunn at det beste anslaget på arbeidsinnsatsen i 2060 fås ved å legge de beregnede virkningene av reformen på toppen av en referansebane der den historiske trenden i retning av lavere arbeidstid forutsettes brutt.

7.4.2 Virkninger av alternative politikkforutsetninger

Utvidelser av velferdsordningene

De siste tiårene har den yrkesaktive delen av befolkningen økt. Befolkningsutviklingen har således vært forholdsvis gunstig sett fra et statsfinansielt ståsted. Samtidig har det vært en betydelig økning i både dekningsgrader og ressursbruk per bruker i de offentlig finansierte velferdsordningene. Dette må ses i sammenheng med at etterspørselen etter flere av de tjenestene som i Norge finansieres over offentlige budsjetter, øker med økende inntektsnivå i samfunnet.

De makroøkonomiske framskrivingene tar utgangspunkt i en videreføring av dagens nivå på offentlige velferdsordninger. Dette er en beregningsmessig forutsetning som reflekterer at framskrivingene er ment å illustrere framtidige konsekvenser for offentlige finanser av valg som allerede er tatt.

Inntektsnivået i Norge vil trolig øke kraftig fram til 2060. Med høyere inntektsnivå vil etterspørselen etter utdanning, helse og andre viktige tjenester som i dag finansieres over offentlige budsjetter, øke. En fortsatt utbygging av velferdsordningene vil stille budsjettpolitikken overfor ytterligere finansieringsutfordringer i et langsiktig perspektiv.

Den offentlige timeverkinnsatsen per innbygger innenfor helse og omsorg har de siste par tiårene økt med i gjennomsnitt 1¾ pst. per år. Aldringen av befolkningen kan bare forklare en liten del av denne økingen, mens økte standarder og dekningsgrader i gjennomsnittet har bidratt med i underkant av 1½ prosentpoeng per år. Veksten i ressursbruken blir enda noe sterkere hvis en også tar med barnehager og sosiale tjenester. For å illustrere betydningen for offentlige finanser av en videre utbygging av det offentlige tjenestetilbudet, er det utarbeidet et beregningsalternativ der veksten i timeverksinnsatsen i helse- og omsorgssektoren er ett prosentpoeng høyere per år enn i referanseforløpet. Dette er noe lavere enn den observerte utviklingen de siste tiårene. På den annen side vil befolkningsutviklingen etter hvert legge et stort press på offentlige finanser, og således begrense rommet for vesentlige standardhevinger, samtidig som den økte ressursinnsatsen skjer fra et allerede høyt nivå.

Beregningsalternativet illustrerer at en videre utbygging av viktige velferdsordninger vil kunne innebære store utfordringer for finanspolitikken. Sammenliknet med referanseforløpet øker inndekningsbehovet i 2060 med nesten 8½ prosentpoeng, til nær 12 pst. av fastlands-BNP.

Friskere aldring

I middelalternativet i siste befolkningsframskriving fra Statistisk sentralbyrå er det lagt til grunn at forventet levealder vil fortsette å øke i årene framover. Dersom de ulike aldersgruppene mottar samme omfang av helse-, pleie- og omsorgstjenester som i dag, slik det forutsettes i referanseforløpet, vil stigende levealder gi betydelig økt behov for slike tjenester. I den grad høyere levealder går sammen med bedret helsetilstand for eldre, og et tilsvarende mindre forbruk av helse- og omsorgstjenester, vil dette gi mindre utslag i helse- og omsorgsutgiftene. Oppgangen i ressursinnsatsen i helsesektoren har imidlertid vært den viktigste faktoren bak bedringen i helsetilstanden over tid, jf. kapittel 5. Utviklingen i helsetilstand kan derfor ikke ses uavhengig av den videre veksten i ressursinnsatsen innenfor helse og omsorg. Det er mer sannsynlig med en gunstig utvikling i helsetilstanden i et alternativ der ressursinnsatsen fortsetter å øke.

For å illustrere betydningen av en friskere aldring er det gjennomført en beregning der andelen som mottar helsetjenester på hvert alderstrinn gradvis avtar. I 2060 er dekningsgradene på hvert alderstrinn redusert med om lag en tredel i forhold til dagens nivå. Antall syke år i løpet av et gjennomsnittsliv holdes da omtrent konstant gjennom perioden, samtidig som antall leveår øker over tid. Forutsetningen innebærer f.eks. at andelen mottakere av spesialisthelsetjenester blant kvinner i alderen 80 til 84 år faller fra 34 pst. i 2004 til 23 pst. i 2060.

Med disse antakelsene vil friskere aldring isolert sett bidra til å redusere inndekningsbehovet i offentlige finanser med om lag 4 pst. av fastlands-BNP i 2006. Beregningsresultatet må vurderes på bakgrunn av at helseutgiftene har økt svært sterkt de siste tiårene, med lite tegn til at friskere aldring i vesentlig grad har bidratt til å bremse utgiftsveksten. Friskere aldring vil ifølge beregningene øke disponibel realinntekt i 2060 med 2 pst. Det skyldes effekter av endret næringssammensetning som følge av at mindre ressursbruk i offentlig forvaltning gir rom for økt ressursbruk i privat sektor.

Bruken av oljeinntekter fram mot 2020

De langsiktige budsjettframskrivingene viser at det er en betydelig faseforskyving mellom offentlig forvaltnings inntekter og utgifter. De neste 10-15 årene er befolkningsutviklingen fortsatt forholdsvis gunstig for de offentlige finansene. I tillegg kan kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland vokse raskt. En mekanisk anvendelse av handlingsregelen kan dermed gi et betydelig rom for å øke utgiftene eller redusere skattenivået fram mot 2020. Deretter vil imidlertid aldringen av befolkningen og avtakende vekst i fondskapitalen gi et gradvis stigende inndekningsbehov i offentlige finanser. Det manglende samsvaret mellom tidsutviklingen for inntekter og utgifter innebærer dermed at romslige budsjetter de nærmeste årene kan bli avløst av en svært krevende situasjon 10-15 år fram i tid.

Utviklingen i offentlige finanser avhenger ikke bare av framtidige oljepriser og av andre størrelser utenfor politisk kontroll, men også av hvilke valg en gjør i budsjettpolitikken. I referanseforløpet vil det som omtalt i avsnitt 7.3 være rom for å øke utgiftene eller redusere skattenivået med om lag 6 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien fram til 2020. Deretter må skattenivået øke med 9¼ prosentpoeng fram til 2060. Ved en slik politikk kan skatte- og avgiftsnivået utenom skatt på alders- og uførepensjoner anslås til i størrelsesorden 47 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien i 2060. Dersom handlingsrommet fram mot 2020 brukes på utgiftssiden, kan skatte- og avgiftsnivået i 2060 anslås til i overkant av 53 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Dette tilsvarer en økning i inndekningsbehovet, målt som andel av fastlands-BNP, med 6½ pst. sammenliknet med referanseforløpet.

Hvis en derimot verken senker skattenivået eller øker utgiftsnivået, men tillater bruken av oljeinntekter å ligge tilsvarende under 4-prosentbanen fram mot 2020, vil inndekningsbehovet i 2060 reduseres med noe over 3 prosentpoeng. Slik tallene nå står, ville en slik forsiktig bruk av oljeinntekter de neste 10-12 årene bety at det kan gå nærmere 50 år før offentlig sektor stilles overfor et udekket finansieringsbehov. Gitt de forutsetningene om aldring mv. som ligger inne i beregningene, vil imidlertid finansieringsbehovet øke etter 2060, som er tidshorisonten for anslagene i denne meldingen.

Selv om tallanslagene er usikre, illustrerer de at økt sparing i dag gir ytterligere bedring i fremtidige generasjoners kjøpekraft ved å øke størrelsen på kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland. Siden realavkastningen av fondet finansierer en del av statsbudsjettet, dempes samtidig de statsfinansielle utfordringene på lengre sikt. Beregningene i dette avsnittet illustrerer imidlertid at også økt arbeidsinnsats over livsløpet vil være et effektivt svar på de statsfinansielle utfordringene knyttet til en aldrende befolkning. Et viktig mål med pensjonsreformen er å stimulere til økt arbeidstilbud og dermed til en bedre bruk av den ressursen eldre utgjør. Som det framgår av kapittel 9 må arbeidslivet legges til rette for at dette potensialet kan utnyttes.

Bruk av oljeinntekter utover forventet realavkastning

Handlingsregelen er en plan for en jevn og gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter til et nivå som kan opprettholdes på lang sikt. Innbetalingene fra petroleumsvirksomheten til staten plasseres i Statens pensjonsfond – Utland, mens det over tid er den forventede realavkastningen – anslått til 4 pst. – av fondet som skal brukes. Varierende oljeinntekter og fondsavkastning omgjøres således til en stabil, varig inntektsstrøm til staten. På den måten kommer oljeinntektene også kommende generasjoner til gode.

Beregningene i avsnitt 7.3 tyder på at 4-prosentbanen vil gi et forholdsvis romslig handlingsrom i budsjettpolitikken i noen år framover, mens en på lengre sikt står overfor et betydelig udekket finansieringsbehov. Dersom bruken av oljeinntekter økes utover 4-prosentbanen, vil de langsiktige utfordringene i finanspolitikken øke ytterligere. For å illustrere dette er det gjennomført en beregning der bruken av oljeinntekter økes med 30 mrd. kroner utover 4-prosentbanen. Den økte oljepengebruken tilsvarer om lag 1¼ pst. av fastlands-BNP i utgangsåret for beregningen, og er videreført på dette nivået fram til 2060.

En økt bruk av oljeinntekter utover det som følger av handlingsregelen fører til at fondskapitalen – og dermed den forventede realavkastningen av fondet – etter hvert avtar raskt. I 2060 er realavkastningen av fondet nær halvert sammenliknet med referanseforløpet, jf. figur 7.13. Det varige bidraget fra Pensjonsfondet til finansiering av pensjoner og andre offentlige utgifter er dermed vesentlig redusert.

Kilde: Finansdepartementet.

I beregningene bidrar den økte bruken av oljeinntekter til en nedbygging av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland. En slik nedbygging av offentlig formue er ikke bærekraftig og innebærer at en skyver de langsiktige utfordringene knyttet til å finansiere velferdsstaten foran seg. Dersom en venter til 2060 med å korrigere denne kursen ved igjen å basere budsjettpolitikken på bruken av realavkastningen av fondet, kan inndekningsbehovet i offentlige finanser anslås til 6½ pst. av fastlands-BNP. Dette er en økning på nesten 3¼ prosentpoeng i forhold til referanseforløpet.

7.5 Miljøskadelige utslipp til luft

7.5.1 Utslipp av klimagasser

Utviklingen i utslipp av klimagasser

Ifølge utslippsregnskapet fra Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn har de totale utslippene av CO₂ fra norsk territorium økt med nærmere 50 pst. siden begynnelsen av 1970-tallet. Utslippene av CO₂ økte særlig sterkt på midten av 1970-tallet og på midten av 1990-tallet, jf. figur 7.14. De siste årene har utslippene av CO₂ økt moderat, mens utslippene av andre klimagasser har avtatt. De samlede utslippene av klimagasser fra norsk territorium, jf. boks 7.3, har dermed vært forholdsvis stabile de siste årene, til tross for svært sterk vekst i norsk økonomi.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn.

Industri, olje- og gassvirksomhet og veitrafikk er de største bidragsyterne til klimagassutslipp i Norge. I 2007 sto disse kildene for nærmere ¾ av de samlede utslippene av klimagasser, jf. figur 7.15. Utslippene fra petroleumsvirksomhet og veitrafikk har økt betydelig siden 1990, med henholdsvis 70 pst. og 30 pst., mens utslippene fra landbasert industrivirksomhet er redusert med nesten 25 pst. Utslippene fra andre kilder har vært forholdsvis stabile. Nedgangen i utslippene av klimagasser fra landbasert industrivirksomhet har bidratt til at de samlede utslippene av klimagasser fra fastlandsøkonomien er redusert med om lag 1½ mill. tonn CO₂ -ekvivalenter siden 1990.

¹ Omfatter ikke mobile utslipp.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn.

Ifølge utslippsregnskapet gir tilvekst av skog i Norge et årlig nettoopptak av CO₂ på 25-30 mill. tonn. Opptaket i skog tilsvarer dermed om lag halvparten av de totale norske utslippene av klimagasser, som er anslått til 55 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter i 2007. Stående kubikkmasse i norske skoger er om lag doblet det siste århundret.

Framskrivinger av utslipp av klimagasser

Med utgangspunkt i de makroøkonomiske framskrivingene i denne meldingen har Finansdepartementet i samråd med Statens forurensningstilsyn utarbeidet nye framskrivinger av miljøskadelige utslipp til luft. Framskrivingene tar utgangspunkt i dagens virkemiddelbruk, og er således ikke en prognose for utviklingen framover eller et uttrykk for Regjeringens mål i klimapolitikken. Videre er framskrivingene basert på enkelte beregningstekniske forutsetninger, jf. boks 7.4.

Boks 7.4 Framskrivinger av miljøskadelige utslipp til luft

Framskrivingene av miljøskadelige utslipp til luft er utarbeidet ved hjelp av den makroøkonomiske modellen MSG, som er utviklet av Statistisk sentralbyrå. De modellbaserte framskrivingene ivaretar viktige underliggende endringer i økonomien over tid, herunder i befolkning, produktivitet og næringsstruktur, noe som bidrar til konsistens i framskrivingene. Viktige drivkrefter bak utviklingen i miljøskadelige utslipp til luft må likevel angis utenfor modellen. Følgende forutsetninger er av særlig betydning for utslippsframskrivingene:

• Det er lagt til grunn en videreføring av dagens virkemiddelbruk i miljøpolitikken. Framskrivingene er således ikke en prognose, men utrykker et mulig utviklingsforløp uten nye tiltak i miljøpolitikken.

• I tråd med forutsetningen om uendret politikk er CO₂ -avgifter reelt videreført i fram­skrivingene. Dette innebærer om lag uendret karbonpris for bedrifter som omfattes av kvotemarkedet.

• Det er lagt til grunn en gjennomsnittlig årlig vekst i total faktorproduktivitet på om lag 1½ pst. for fastlandsøkonomien sett under ett fram mot 2060, jf. avsnitt 7.2. Utslippene per produsert enhet i de enkelte sektorer vil dermed fortsatt avta over tid. For enkelte utslipp er det i tillegg antatt at utviklingen i utslippsteknologi, slik som f.eks. bruk av katalysatorer i kjøretøy og rensing av utslipp fra gasskraftverk, fører til at mengde utslipp ikke stiger proporsjonalt med produksjonen eller bruk av innsatsfaktorer.

• Utslippene fra petroleumssektoren er ventet å nå en topp noen få år etter 2010, for deretter å avta fram mot 2060. Forløpet må ses i sammenheng med den ventede utvinningen av olje og gass på norsk sokkel.

• Det modellbestemte forløpet for utslipp fra veitrafikk er justert med utgangspunkt i beregninger på Statistisk sentralbyrås veimodell. Det er lagt til grunn en trafikkvekst om lag på linje med den gjennomsnittlige årlige veksten fra 1990 til 2006, samt fortsatt teknologisk framgang. Samtidig er det forutsatt at andre trender i forbruk som avspeiles i drivstoffsalget, men som ikke fanges opp av veimodellen, fortsetter. Samlet sett innebærer framskrivingene en noe lavere vekst i utslippene fra veitrafikk enn den gjennomsnittlige årlige veksten i perioden 1990-2007.

• I framskrivingene er det lagt til grunn om lag uendret forbruk av elektrisk kraft i kraftinten­siv industri på lang sikt. De siste årene har kraftforbruket i sektoren vært om lag uendret. Som følge av økt produktivitet vil produksjonen i kraftintensiv industri likevel øke noe over tid.

• De makroøkonomiske framskrivingene innebærer en viss vekst i forbruket av elektrisk kraft på lang sikt, etter en utflating de siste årene, jf. figur 7.16. Inndekningen av kraftetterspørselen er basert på beregningstekniske forutsetninger. Det er bl.a. forutsatt at knapt 6 TWh kraft og varme på sikt leveres fra gasskraftverk med en høy renseandel.

¹ Anslag for 2007 og 2008 basert på månedsstatistikk til og med 3. kvartal 2008.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I framskrivingene anslås utslippene av klimagasser å øke til 57,3 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter i 2010, for deretter å avta til 56,5 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter i 2020 og 54,0 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter i 2030, jf. tabell 7.6. Utslippene ventes deretter å øke moderat, jf. figur 7.17. Dette forløpet må først og fremst ses i sammenheng med at utslippene fra petroleumsvirksomheten ventes å avta markert etter å ha nådd en topp noen år etter 2010. Fram mot 2030 gir dette lavere utslipp fra norsk territorium, til tross for noe økte utslipp knyttet til transport og industri. Etter hvert vil imidlertid petroleumsvirksomheten få mindre betydning for utviklingen i de samlede utslippene fra norsk territorium. Utslippene av andre klimagasser enn CO₂ forventes å avta svakt i framskrivingsperioden, jf. tabell 7.7.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Statens forurensningstilsyn og Finansdepartementet.

Framskrivingene i denne meldingen innebærer en klar nedgang i utslippene av klimagasser per BNP-enhet (utslippsintensitet), jf. figur 7.18. Dette er i tråd med den observerte utviklingen de siste tiårene. Nedgangen i utslippsintensiteten må ses i sammenheng med at mesteparten av den økte verdiskapingen kan føres tilbake til forbedringer i vår evne til å utnytte knappe ressurser, herunder fossile brensler, bl.a. gjennom tekniske og organisatoriske nyvinninger og bedre kapitalutstyr. I tillegg bidrar endringer i næringsstrukturen til lavere utslippsintensitet. For eksempel vil utslippene av klimagasser normalt reduseres i forhold til BNP etter hvert som tjenesteytende næringer utenom transport utgjør en større del av økonomien.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Statens forurensningstilsyn og Finansdepartementet.

Langsiktige framskrivinger av miljøskadelige utslipp til luft ble sist presentert i Nasjonalbudsjettet 2007. Utslippene av klimagasser ble da anslått til vel 59 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter både i 2010 og 2020. I Nasjonalbudsjettet 2008 ble ny informasjon om utslippsutviklingen vurdert å trekke i retning av en viss nedjustering av de framskrevne utslippene, til rundt 58 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter i 2010 og 57 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter i 2020.

Framskrivingene i denne meldingen innebærer en viss ytterligere nedjustering av utslippene i 2010 og 2020. Dette til tross for at innarbeiding av nye befolkningsframskrivinger fra Statistisk sentralbyrå innebærer at befolkningen i Norge nå anslås 7 pst. høyere i 2020, noe som isolert sett trekker i retning av økt aktivitet og økte utslipp av klimagasser. Nye prognoser for utslippene fra petroleumsvirksomheten viser også høyere utslipp i 2020 enn tidligere lagt til grunn. På den annen side er framskrivingen basert på en vesentlig høyere langsiktig oljepris, noe som isolert sett trekker i retning av lavere utslipp fra bl.a. veitrafikk og bruk av fyringsoljer. Videre er det lagt til grunn noe lavere utslipp fra kraftintensiv industri og fra kraftproduksjon. Nedjusteringen av utslippene må også ses i sammenheng med innførte tiltak for å redusere utslippene av klimagasser.

I perioden 2008-2012 har Norge ifølge Kyoto-avtalen plikt til å dekke sine utslipp av klimagasser med en tilsvarende mengde kvoter. Samtidig er Norge tildelt en årlig kvotemengde som er 1 pst. høyere enn utslippene i 1990. Dette gir en kvotemengde på vel 50 mill. tonn i gjennomsnitt per år. I tillegg er det vedtatt at Norge skal inkludere bidraget fra skogskjøtsel, begrenset til 1,5 mill. tonn CO₂ per år for perioden 2008-2012.

Norges kvotetildeling under Kyotoperioden er lavere enn de framskrevne utslippene av klimagasser i denne meldingen. For 2010 overstiger framskrivingen den gjennomsnittlige årlige kvotetildelingen med i underkant av 6 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter. I tillegg er det vedtatt at Norge skal overoppfylle Kyoto-avtalen med 10 pst., noe som tilsvarer 5 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter årlig i perioden 2008-2012. Regjeringen har også valgt å overoppfylle Kyotoforpliktelsen med ytterligere 1,5 mill. tonn CO₂ årlig gjennom å avstå fra å bruke kvoter som Norge tildeles på bakgrunn av skogtilvekst.

I St.meld. nr. 34 (2006–2007) Norsk klimapolitikk gikk Regjeringen inn for at Norge fram til 2020 skal ta ansvar for å redusere de globale utslippene av klimagasser tilsvarende et kutt i norske utslipp ned til et nivå som er 30 pst. lavere enn i 1990. Med utgangspunkt i daværende framskrivinger, som viste utslipp på om lag 59 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter i 2020, innebar dette målet et samlet behov for utslippsreduksjoner i Norge og i utlandet på om lag 24 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter.

Regjeringen anslo i klimameldingen at det var realistisk å redusere utslippene i Norge med 13-16 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter i forhold til forventede utslipp uten nye tiltak, inkludert muligheten til å regne inn noe av opptaket av CO₂ i norsk skog (3 mill. tonn CO₂ årlig). I klimaforliket mellom Regjeringen og opposisjonen fra januar 2008 ble intervallet fra klimameldingen endret til 15-17 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter, tilsvarende om lag 2/3 av samlet reduksjon. Endringen må ses i sammenheng med ytterligere utslippsreduserende tiltak.

Framskrivingen i denne meldingen innebærer en nedjustering av utslippet i 2020 med vel 2 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter i forhold til tallgrunnlaget i klimameldingen, jf. figur 7.19. Utslippene er likevel høyere i 2020 enn de målene som Stortinget har fastsatt. Framskrivingene indikerer således et behov for ytterligere nasjonale tiltak i klimapolitikken.

¹ Inkluderer opptak av 3 mill. tonn CO₂ i norsk skog.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Statens forurensningstilsyn og Finansdepartementet.

Betydningen av alternative forutsetninger

Det er betydelig usikkerhet knyttet til langsiktige framskrivinger av miljøskadelige utslipp til luft. Dette skyldes flere forhold. Blant annet gir de makroøkonomiske modellene en forenklet beskrivelse av økonomien, selv om de er forholdsvis omfattende og basert på betydelig empirisk forskning. I tillegg er informasjonen om den løpende utviklingen ofte mangelfull, mens både utslippsregnskapet og nasjonalregnskapet er gjenstand for revisjoner. Startpunktet for framskrivingene, konjunkturutviklingen og de underliggende utviklingstrekkene kan dermed i ettertid vise seg å være forskjellige fra det som ble forutsatt. Uventede hendelser kan også inntreffe, herunder teknologiendringer som kan påvirke underliggende sammenhenger og utviklingstrekk i økonomien.

For å illustrere usikkerheten i framskrivingene på noe lengre sikt er det gjennomført beregninger der det er lagt til grunn alternative forutsetninger om utviklingen på ulike områder fram til 2020:

• Sterkere produktivitetsvekst . Økt produktivitet betyr en bedre utnyttelse av de innsatsfaktorer som inngår i produksjonsprosessene, herunder arbeidskraft, kapital og energi. I den grad det kreves mindre bruk av olje og andre fossile energikilder for å produsere samme mengde varer og tjenester, vil utslippene av klimagasser per produsert enhet reduseres. Dersom den økte produksjonsevnen tas ut i form av økt produksjon og bedre materiell velstand, og ikke mer fritid, vil utslippene av klimagasser likevel kunne øke. For å illustrere den samlede virkningen av økt produktivitet på utslippene av klimagasser er det gjennomført en beregning der produktivitetsveksten i fastlandsnæringene er oppjustert med ¼ prosentpoeng årlig for alle produksjonsfaktorer. Det er videre lagt til grunn samme arbeidsinnsats som i referanseberegningen. Med disse forutsetningene øker disponibel realinntekt per innbygger i 2020 med om lag 3 pst. utover referanseforløpet, mens de samlede klimagassutslippene i Norge øker med 1,1 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter, jf. figur 7.20.

• Økt produktivitet i bruken av fossile brensler . Mens det i beregningen ovenfor ble antatt økt produktivitet i bruken av alle innsatsfaktorer, forutsettes det i denne beregningen kun økt produktivitet i bruken av fossile brensler. Utslippene per produsert enhet reduseres like mye i de to skiftene. Økt produktivitet i bruken av fossile brensler har imidlertid begrenset virkning på samlet inntektsnivå og aktivitet. Med ¼ pst. høyere årlig produktivitetsvekst i bruken av fossile brensler reduseres de samlede klimagassutslippene i Norge i 2020 med 0,3 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter. Reduksjonen i de globale utslippene vil isolert sett kunne bli noe sterkere enn nedgangen i de norske utslippene, fordi markedsandelen for norsk eksport av energitunge produkter øker i modellberegningen som følge av bedret konkurranseevne.

• Høye olje- og gasspriser. Høyere olje- og gasspriser vil over tid stimulere til endringer i produksjonsmetoder og forbruksmønstre i retning av mindre bruk av olje og gass. I tillegg vil økte olje- og gasspriser gjøre det mer lønnsomt å bygge ut fornybar energi. Disse forholdene vil isolert sett trekke i retning av lavere utslipp. Høye olje- og gasspriser vil imidlertid også innebære en inntektsoverføring fra land som er nettoimportører av olje og gass, til land som er netto eksportører, samt stimulere til økte investeringer innenfor petroleumsvirksomheten. For Norge vil de økte petroleumsinntektene innebære økte import- og forbruksmuligheter, og mindre behov for eksportrettet industri. I virk­ningsberegningen er det forutsatt at den langsiktige oljeprisen øker fra 400 til 500 2009-kroner, mens prisen på gass prosentvis øker noe svakere. Under forutsetning av samme arbeidsinnsats som i referanseberegningen, samt at bruken av oljeintekter følger handlingsregelen og at aktiviteten i petroleumssektoren ikke endres, reduseres utslippene av klimagasser fra norsk territorium med 1,3 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter i 2020.

• Økt befolkning . Beregningsalternativet med høyere innvandring, jf. avsnitt 7.4, innebærer at befolkningen i 2020 blir om lag 150 000 personer større enn det som ligger inne i referanseforløpet. En større befolkning vil over tid gi sterkere vekst i både produksjon og forbruk, selv om veksten regnet per innbygger blir litt svakere enn i referanseberegningen. Utslippene av klimagasser i Norge øker med 0,7 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter i 2020. I beregningen er det lagt til grunn at den økte kraftetterspørselen dekkes gjennom import. Siden befolkningsøkningen skyldes økt arbeidsinnvandring, og dermed har sitt motstykke i en lavere befolkning i andre land, vil de globale utslippene isolert sett kunne påvirkes i mindre grad.

Kilde: Finansdepartementet.

7.5.2 Utslipp av langtransporterte luftforurensinger

Utslippene av de langtransporterte luftforurensingene er regulert under Gøteborgprotokollen, jf. boks 7.5. Med unntak av ammoniakk er utslippene redusert siden 1990, jf. figur 7.21.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Statens forurensningstilsyn og Finansdepartementet.

Foreløpige tall fra utslippsregnskapet viser et samlet utslipp av nitrogenoksider (NO_X ) i 2007 på 190 000 tonn. Siden 1990 har NO_X -utslippene falt med nærmere 9 pst. Utslippene av NO_X fra veitrafikk har blitt halvert siden 1990, og utgjorde i 2006 rundt 18 pst. av de samlede NO_X -utslippene. Nedgangen skyldes i hovedsak avgasskrav til nye bensinkjøretøy fra 1989. Utslippene knyttet til olje- og gassvirksomheten har økt med over 50 pst. siden 1990, og tilsvarte nærmere 30 pst. av de samlede NO_X -utslippene i 2006. Utslipp fra innenriks sjøfart og fiske utgjorde også nesten 30 pst. av de samlede NO_X -utslippene i 2006. Mens utslippene fra fiske har avtatt de siste årene bl.a. på grunn av strukturendringer i fiskeflåten, har utslippene fra innenriks sjøfart fortsatt å øke.

I framskrivingen avtar utslippene av NO_X til om lag 182 000 tonn i 2010, jf. tabell 7.8. Utslippene ventes å avta ytterligere fram mot 2030. Dette må ses i sammenheng med strengere avgasskrav til kjøretøy og en økende andel kjøretøy med katalysatorer. I tillegg ventes utslippene fra olje- og gassvirksomheten å avta markert som følge av lavere utvinning.

Sammenliknet med framskrivingen i Nasjonalbudsjettet 2007 er utslippet av NO_X i 2010 nedjustert med om lag 20 000 tonn. Nedjusteringen skyldes i hovedsak metodemessige endringer i regnskapet, bl.a. for beregning av utslipp fra fiske og fangst og petroleumsvirksomheten (fakling). Dette har gitt lavere utgangsnivå for framskrivingene. For å oppfylle forpliktelsen i Gøteborgprotokollen på maksimalt 156 000 tonn fra og med 2010 må NO_X -utslippene reduseres med 26 000 tonn. Det er da ikke tatt hensyn til virkninger av miljøavtalen som er inngått mellom staten og en rekke næringsorganisasjoner om reduksjon i NO_X -utslippene.

For å oppfylle Norges forpliktelser i henhold til Gøteborgprotokollen innførte Regjeringen en NO_X -avgift på 15 kroner per kg utslipp fra 1. januar 2007. Avgiften omfattet større fiskefartøy og andre skip, større motorer, fakler, kjeler og turbiner i industrien, på offshoreinstallasjoner og på land­anlegg. Da Stortinget behandlet avgiften, ble det besluttet at virksomheter kunne få avgiftsfritak dersom de inngikk i en miljøavtale med staten om NO_X -reduserende tiltak med klart fastsatte mål. Avtalen mellom Miljøverndepartementet og en rekke næringsorganisasjoner skal bidra til å oppfylle Norges forpliktelse. Avgiftsfritaket gjelder i tre år (2008, 2009 og 2010), og reduksjonene skal være fullt ut gjennomført innen utgangen av 2011.

Utslippene av flyktige organiske forbindelser utenom metan (NMVOC) var ifølge foreløpige tall fra utslippsregnskapet på 191 000 tonn i 2007. Utslippene var dermed for første gang under Gøteborgprotokollens krav på 195 000 tonn. Utslippene i 2007 var vel 35 pst. lavere enn i 1990 og utgjorde mindre enn halvparten av utslippene i toppåret 2001. Det er først og fremst reduserte utslipp fra lasting og lagring av råolje på sokkelen som har ført til nedgangen i utslippene av NMVOC de siste årene. Utslipp av NMVOC fra veitrafikk er redusert med nærmere 70 pst. siden 1990. Reduksjonen har vært jevn i hele perioden og må først og fremst ses i sammenheng med avgasskravene som ble innført for bensinbiler i 1989.

Utslippene av NMVOC avtar i framskrivingene til rundt 150 000 tonn i 2010, som er 45 000 tonn lavere enn forpliktelsen i Gøteborgprotokollen. Nedgangen i utslippene til 2010 skyldes i all hovedsak innførte utslippskrav for lagring og lasting av olje og kondensat offshore. Det pågår nå et arbeid med å forbedre metodene i utslippsregnskapet for å beregne prosessutslipp knyttet til bruk og produksjon av løsemidler. Dette arbeidet vil trolig resultere i en oppjustering av NMVOC-utslippene i regnskapet, og dermed også ha betydning for framskrivingene. Inkludering av nye kilder til NMVOC-utslipp fra bl.a. landbruk vil kunne trekke i samme retning.

Utslippene av NMVOC ventes å avta ytterligere fram mot 2030, bl.a. som følge av lavere aktivitet innenfor olje- og gassutvinning. For andre sektorer ventes det derimot en viss vekst i utslippene som følge av økt økonomisk aktivitet.

Utslippene av svoveldioksid (SO₂ ) er mer enn halvert siden 1990. Foreløpige tall viser at SO₂ -utslippene i 2007 var på 19 700 tonn. Utslippene av SO₂ var dermed klart lavere enn kravet i Gøteborgprotokollen på maksimalt 22 000 tonn per år fra og med 2010.

I framskrivingene øker SO₂ -utslippene til i underkant av 23 000 tonn i 2010. Virkninger av intensjonsavtalen mellom myndighetene og Norsk Industri om reduksjon i svovelutslippene er imidlertid ikke innarbeidet i disse framskrivingene. Gjennomføringen av nye utslippskrav i industrien som følge av denne avtalen ventes å bidra til at Norge overholder forpliktelsen i Gøteborgprotokollen.

Framskrivingen antyder at det uten ytterligere tiltak vil være en svak vekst i SO₂ -utslippene etter 2010. Selv om industrien kun innfrir minimumsforpliktelsen i intensjonsavtalen, innebærer framskrivingen at utslippene likevel vil holde seg under kravet i Gøteborgprotokollen fram mot 2030.

Utslippene av ammoniakk (NH₃ ) lå i 2007 på 22 300 tonn, rundt 9 pst. høyere enn i 1990. Utslippene av NH₃ har vært forholdsvis stabile de siste ti årene, og ligger nå lavere enn forpliktelsen i Gøteborgprotokollen på 23 000 tonn. Prosessutslipp fra landbruk utgjorde nærmere 90 pst. av utslippene av ammoniakk i 2006. I tillegg er det mindre utslipp fra veitrafikk og industri, herunder utslipp fra produksjon av mineralgjødsel.

Framskrivingene er basert på en videreføring av dagens rammebetingelser for landbruket, inkludert et sterkt importvern for innenlandske landbruksprodukter. Framskrivingen bygger videre på SSBs middelalternativ for befolkningsutvikling. Dette gir en jevn økning i jordbruksproduksjonen, som igjen bidrar til å øke de samlede NH₃ -utslippene fram mot 2030.