3 Bærekraftig utvikling – miljø- og klimautfordringene

3.1 Innledning

«En bærekraftig utvikling skal ivareta den nåværende generasjons behov uten å ødelegge mulighetene for kommende generasjoner til å tilfredsstille sine behov». Slik definerte Verdenskommisjonen for miljø og utvikling (Brundtlandkommisjonen) i 1987 begrepet bærekraftig utvikling. En bærekraftig utvikling eller tilstand er kjennetegnet ved at den kan vedvare i overskuelig framtid. Brundtlandrapporten og den senere oppfølgingen av denne i FN slår fast at bærekraftig utvikling handler om å dekke grunnleggende behov for alle som lever nå og i framtiden, og at dette må gjøres innenfor naturens tålegrenser. Bærekraftighet bør være et grunnleggende prinsipp for all utvikling i Norge og i verden for øvrig. For å oppnå en bærekratig utvikling er det viktig at langsiktige perspektiver legges til grunn for samfunnsutviklingen, og at det ikke tas valg som kan få negative konsekvenser for framtidige generasjoners valgmuligheter og evne til å ivareta sine behov. Samfunnet må derfor respektere naturens tålegrenser, og politikken må bygge på føre-var-prinsippet. At fattige land samtidig gis mulighet til framgang, er også en forutsetning for at alle skal få dekket grunnleggende behov.

Natur- og miljøressursene utgjør viktige deler av menneskenes livsgrunnlag og velferd, som ofte ikke kan erstattes av andre goder. Det er særlig viktig, og samtidig krevende, å forvalte økosystemer og økologiske kretsløp som inngår i den globale fellesformuen. En del handlinger utført av offentlig sektor, bedrifter og husholdninger gir opphav til skadevirkninger langt borte og langt fram i tid. Myndighetenes virkemiddelbruk må sørge for at disse virkningene blir tatt hensyn til i beslutninger.

Historisk er det en sterk sammenheng mellom produksjon og forbruk på den ene siden og miljøbelastningene på den andre. Teknologiske endringer og økonomisk vekst har gitt grunnlag for økt velferd. Sammen med høy befolkningsvekst har dette økt menneskenes press på miljøressursene. Det må være et mål å oppnå fortsatt økonomisk vekst uten økte miljøbelastninger. Det krever bruk av målrettede og effektive virkemidler som gir redusert miljøbelastning til lavest mulige kostnader.

I dag er klimaendringer, tap av naturmangfold og spredning av miljøgifter de tre største globale truslene mot en miljømessig bærekraftig utvikling. Dette kapitlet omhandler disse tre områdene med hovedvekt på klimautfordringen. Andre akspekter ved bærekraftig utvikling omtales andre steder i meldingen. Utviklingen i fattige land og global fordeling omtales i kapittel 2, mens økonomiske og sosiale forhold omtales i kapittel 7.

For å oppnå en bærekraftig utvikling er det avgjørende at produksjons- og forbruksmønstre legges om slik at miljøbelastningene fra økonomisk aktivitet reduseres. Det trengs betydelige absolutte reduksjoner i utslipp av klimagasser og de mest skadelige miljøgiftene. For å kunne begrense den globale temperaturøkningen til målet om 2 ºC må globale utslipp av klimagasser reduseres sterkt. Effektive virkemidler må settes inn nå. Kostnadene ved utsettelse vil bli høye.

Ulike typer forbruk belaster miljøet i ulik grad. Virkemidlene bør rettes mest mulig direkte inn mot de produktene og aktivitetene som gir miljøbelastning. Miljøavgifter og omsettelige kvoter gir fleksibilitet for bedrifter og husholdninger i deres tilpasning. Disse virkemidlene vil derfor være sentrale i løsningen av klimaproblemet. Det vil være nødvendig å øke bruken av miljøavgifter for å fremme en bærekraftig utvikling. Forbud, forskrifter, utslippstillatelser, fredning og andre direkte reguleringer må også brukes.

Miljømerking og miljøvaredeklarasjoner gir forbrukerne bevissthet om grønne valg. En grønn offentlig innkjøpspolitikk styrker markedene for miljøvennlige tjenester og produkter.

Kunnskap om miljøet og miljøbelastningene knyttet til ulike typer forbruk er en forutsetning for oppslutning om miljøpolitikken. For at myndighetene skal kunne sette tilstrekkelig ambisiøse miljømål og bruke effektive virkemidler er det nødvendig at befolkningen både i Norge og andre land er opptatt av og har kunnskaper om miljøet. En miljøbevisst allmennhet, i form av kunder og arbeidstakere, påvirker også bedriftenes atferd.

3.2 Klima

3.2.1 Utfordringene

FNs klimapanel, IPCC, mener det er svært sannsynlig 1 at menneskeskapte utslipp av klimagasser siden den industrielle revolusjonen har bidratt til en økning i global gjennomsnittstemperatur. Uten omfattende tiltak for å begrense utslippene kan klimaendringene føre til store kostnader for kommende generasjoner i form av bl.a. mer ekstremvær, stigning i havnivå, samt økende vannmangel i noen områder og skader som følge av økt nedbør i andre. Det er også fare for at bl.a. smelting av havis i Arktis vil kunne sette i gang prosesser som vil bidra til å akselerere den negative utviklingen. Noen av virkningene av klimaendringer vil kunne være positive. Nordlige områder vil f.eks. kunne få økt avling i jordbruk og skogbruk. Globalt vil imidlertid de fleste av virkningene være klart negative.

Kilde: Carbon Dioxide Information Analysis Center.

Ventede endringer i klimaet vil gi økt belastning på verdens økosystemer, som allerede i dag er sårbare. Klimaendringene kan sette i gang en negativ utvikling som ingen med sikkerhet kan bedømme konsekvensene av, og som vil kunne være irreversibel.

Siden starten av den industrielle revolusjon i 1750, har konsentrasjonen av CO₂ i atmosfæren steget fra omkring 280 ppm 2 til om lag 380 ppm. I tillegg har utslippene av andre drivhusgasser, bl.a. metan og lystgass, økt. Derfor er det nå til sammen en konsentrasjon av drivhusgasser i atmosfæren tilsvarende 430 ppm CO₂ -ekvivalenter, jf. figur 3.1A. FNs klimapanel anslår at utslippene har ført til at gjennomsnittstemperaturen siden 1750 har økt med ¾ ºC, jf. figur 3.1B. Uten nye klimatiltak ventes samlet konsentrasjon å øke til om lag 550 ppm i 2050 og til 650-700 ppm i 2100, jf. figur 3.1C. En dobling av konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren i forhold til før-industriell tid (til 560 ppm) anslås å gi en økning i gjennomsnittstemperaturen på i størrelsesorden 3 ºC. Det er fortsatt meget usikkert hvor store virkninger den økte konsentrasjonen av klimagasser vil få på global temperatur og havnivå.

En global temperaturøkning på 2-3 ºC vil trolig innebære alvorlige konsekvenser i store deler av verden. Temperaturøkningen vil bl.a. kunne gi økt fordamping fra havet og følgelig økt nedbør på kloden. Det er grunn til å forvente økte nedbørsmengder og flomskader i områder av verden med mye regn i dag. Som følge av at nedbøren kan bli skjevere fordelt, kan mer tørke bli et økende problem i andre områder. Det kan gi økt knapphet på vann i de deler av verden hvor knappheten er størst i dag. Det gjelder særlig Afrika, deler av Asia og Latin-Amerika samt det sørlige Europa.

FNs klimapanels anslag over sannsynlig temperaturøkning tar i liten grad hensyn til mulige indirekte virkninger som kan bidra til å forsterke drivhuseffekten. Redusert permafrost kan føre til at betydelige mengder av drivhusgassen metan som er bundet i tundraen i Sibir, blir frigjort. I tillegg frykter forskere at økt temperatur i havet vil føre til at verdenshavene får redusert evne til å absorbere CO₂ . Hvis havisen smelter i Arktis, vil klodens evne til å reflektere solstråler reduseres. Bidragene til økt oppvarming fra indirekte virkninger er svært usikre, men kan bli betydelige. Ifølge klimapanelet er det en relativt liten, men ikke ubetydelig risiko for at den globale temperaturøkningen på lang sikt kan bli mer enn 5 ºC. Konsekvensene av en så stor økning er det ingen som kan forutse med rimelig grad av sikkerhet. Skadevirkningene på naturmiljøet kan bli meget store.

Dersom størstedelen av jordas kjente reserver av fossile brensler forbrukes uten fangst og lagring av karbon, vil konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren i det neste århundret trolig bli svært høy og holde seg høy i flere hundre år. I World Energy Outlook 2008 anslår Det internasjonale energibyrået (IEA) at uten nye klimatiltak, vil global temperaturøkning kunne komme opp i 6 ºC i 2200.

3.2.2 Økonomiske konsekvenser av global klimaendring

Reduserte avlinger i deler av verden

En sannsynlig følge av økt global middeltemperatur er reduserte avlinger i deler av verden. Samtidig antas klimaendringene å bidra til økte avlinger på nordligere breddegrader, dvs. i deler av Nord-Amerika og det nordlige Europa (World Resources Report 2008). En global temperaturøkning på 3 ºC vil, ifølge en omfattende rapport om økonomi og klima bestilt av britiske myndigheter (Stern Review on the Economics of Climate Change), isolert sett medføre en reduksjon i verdens kornproduksjon på i størrelsesorden 2-5 pst. Dette øker betydningen av ikke å bygge ned dyrkbar jord. Framtidig matproduksjon vil likevel bli betydelig høyere enn i dag pga. fortsatt økning i den generelle arealproduktiviteten. I noen områder vil det, bl.a. som følge av økt knapphet på vann, bli dårligere mulighet for å dyrke mat. Det vil kunne å øke utfordringene med å skaffe nok mat til verdens fattigste. Ifølge bl.a. OECD vil klimaendringer kunne føre til økt migrasjon fra de områdene som rammes hardest, til andre regioner og land.

Kostnader som følge av økt havnivå og mer urolig vær

FNs klimapanel anslår at verdens havnivå i løpet av de neste 100 år vil stige med 18-59 cm uten effektive klimatiltak.

En vesentlig økning i havnivået vil føre til store problemer, og kostnadene for å beskytte seg i mange lavtliggende områder vil bli betydelige. Globalt vil anslagsvis 200 millioner mennesker kunne bli rammet dersom havet stiger med 1 meter. Sentrale områder i mange storbyer vil i så fall bli utsatt for flom og oversvømmelser. Enda lengre fram vil havnivået kunne stige ytterligere, dersom ytterligere temperaturøkninger setter i gang nedsmelting av store deler av innlandsisen på Grønland. En total nedsmelting av denne isen vil føre til at verdenshavene stiger med 7 meter. Dette er imidlertid en prosess som i tilfelle vil gå over århundrer.

3.2.3 Internasjonale avtaler

Avveining mellom skader og kostnader ved tiltak

Uten nye klimatiltak vil skadene på naturmiljø og økonomi i kjølvannet av en global oppvarming bli meget store. Dessuten er det fare for irreversible skader på naturen. Samtidig vil kostnadene for å oppnå en betydelig reduksjon i utslippene av klimagasser, selv med en kostnadseffektiv gjennomføring, bli store. OECD har anslått at hvis en skal få til en utvikling i samsvar med 2-gradersmålet, vil de økonomiske kostnadene for verden tilsvare om lag 2½ pst. av BNP i 2050. Det finnes imidlertid her både høyere og lavere anslag. Samtidig vil BNP per innbygger i 2050 ifølge de samme beregningene ligge 2-3 ganger høyere enn i dag.

Skadene på miljøet øker sterkt når oppvarmingen tiltar. Samtidig vil kostnadene ved tiltak øke med ambisjonsnivået. Jo større ambisjoner man har for å begrense temperaturøkningen, jo dyrere blir de siste tiltakene. Gevinstene i form av reduserte skadevirkninger på miljøet og reduserte tilpasningskostnader må veies opp mot kostnadene ved å redusere utslippene. Det er knyttet meget stor usikkerhet til flere viktige faktorer som bestemmer optimal kombinasjon av utslippsreduserende og skadebegrensende tiltak. Usikkerheten knytter seg bl.a. til hvor sterk temperaturøkning som vil følge av en bestemt konsentrasjon av klimagasser i atmosfæren, til biologiske og økonomiske konsekvenser av temperaturøkningen og til hvor sterkt vi skal vektlegge hendelser langt fram i tid. Ikke bare økonomiske, men også etiske betraktninger vil her være viktige.

FNs klimapanel, den britiske Stern-rapporten og OECDs Environmental Outlook er enige om at kostnadene ved sterke og kostnadseffektive utslippsreduksjoner nå, vil være lavere enn kostnadene ved klimaendringene som følger uten tiltak.

Betydningen av en ny ambisiøs internasjonal avtale

Klimaproblemet krever omfattende tiltak i alle land. Å gjennomføre dette vil i praksis bare være mulig gjennom en ambisiøs og bred internasjonal avtale. Det er de samlede globale utslippene som er avgjørende for framtidig temperaturstigning.

En internasjonal klimaavtale som omfatter flest mulig sektorer og land, er avgjørende for å redusere utslippene tilstrekkelig. Industrilandene har i dag størst utslipp per innbygger. Samlet har disse landene 18 pst. av verdens befolkning, men står for 40 pst. av verdens samlede utslipp av klimagasser. Framover vil imidlertid størstedelen av utslippsveksten komme i utviklingsland og framvoksende økonomier. Utslipp av CO₂ knyttet til produksjon og forbruk av energi står for om lag to tredeler av globale utslipp av klimagasser. Energisektoren vil også dominere utslippsveksten framover. I perioden 2006-2030 kan nesten all vekst i utslipp av CO₂ knyttet til produksjon og bruk av energi komme i utviklingsland og framvoksende økonomier ifølge beregninger utført av IEA. Tre firedeler av denne økningen vil komme i Kina, India og Midt-Østen. I 2030 vil landene utenfor OECD-området stå for rundt to tredeler av samlede utslipp. Forventet utslippsvekst i utviklingsland og framvoksende økonomier skyldes antatt sterk økonomisk vekst kombinert med en betydelig befolkningsvekst, samt stor avhengighet av kull.

Det er nødvendig med store utslippsreduksjoner for å begrense klimaendringene, og store deler av verden må bidra. Dersom en global avtale ikke legger opp til kostnadseffektivitet og god ressursutnyttelse, vil kostnadene ved å redusere utslippene kunne øke dramatisk, og oppslutningen om en ambisiøs avtale kan bli svekket. En global pris på utslipp av klimagasser må være en grunnstein i et effektivt globalt klimaregime. Dette kan enten oppnås ved å innføre en avgift på utslipp av klimagasser eller ved et system for omsetning av utslippsrettigheter.

Kyotoavtalen

FNs rammekonvensjon om klimaendringer, UNFCCC, ble vedtatt i Rio de Janeiro i mai 1992. Denne konvensjonen la det første viktige grunnlaget for en forhandlingsprosess om å styrke og konkretisere forpliktelsene for de industrialiserte landene. Forhandlingene førte til vedtak av en protokoll under Klimakonvensjonen i Kyoto 11. desember 1997.

Per april 2008 hadde 178 land ratifisert protokollen. Av disse har 38 land, hvorav 27 er EU-land, inngått en avtale om kvantitative begrensninger i utslipp av drivhusgasser i perioden 2008-2012 (Kyoto-landene). Utslippene i disse landene utgjør i underkant av 30 pst. av verdens totale utslipp, og andelen er avtakende. Norge har etter protokollen blitt tildelt en samlet kvote på 250,6 mill. tonn CO₂ i 5-årsperioden. I tillegg er det vedtatt å inkludere effekten av skogforvaltning begrenset til 7,5 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter.

Verken USA eller utviklingsland og framvoksende økonomier har påtatt seg konkrete utslippsforpliktelser. De fleste av disse landene har likevel ratifisert protokollen. Ratifikasjon er bl.a. et vilkår for å delta i prosjektbasert samarbeid med industriland. Landene som har ratifisert er, på samme måte som land med utslippsforpliktelser, pliktige til å rapportere sine utslipp til FN.

Kyotoprotokollen åpner for at partene kan bruke Kyoto-mekanismene til å oppfylle utslippsforpliktelsen. Kyoto-mekanismene består av handel med utslippskvoter, prosjektsamarbeid mellom land som har utslippsforpliktelser under protokollen (Joint Implementation), og prosjektsamarbeid med utviklingsland og framvoksende økonomier som har ratifisert protokollen (Clean Development Mechanism, CDM), jf. figur 3.2. Dette innebærer at land med utslippstak kan slippe ut mer enn det nivået som er spesifisert i forpliktelsen, dersom utslippene motsvares av at landet har ervervet et tilsvarende antall kvoter etter de reglene som gjelder under protokollen. Bruk av Kyoto-mekanismene gjør det mulig for landene å gjennomføre avtalen til lavest mulige kostnader ved at utslippene reduseres først der det er billigst.

Kilde: Point Carbon.

Arbeidet med en ny internasjonal avtale

Nye forhandlinger under FNs klimakonvensjon, som startet på Bali i desember 2007, er planlagt sluttført i København i desember 2009.

Norge arbeider for å få på plass en ambisiøs avtale som omfatter alle land og sektorer. Parallelt forhandler Kyoto-landene om en videreføring av Kyotoprotokollen. Dette er aktuelt hvis en mer omfattende avtale ikke lar seg sluttføre i tide.

Gjennom Kyotoprotokollen har landene fått tildelt en viss mengde utslippsrettigheter, eller kvoter. En kvote gir rett til å slippe ut ett tonn CO₂ . I et system med omsettelige kvoter vil det dannes en pris på denne rettigheten i et marked. I Kyotoprotokollen fordeles utslippsrettighetene hovedsakelig med utgangspunkt i landenes historiske utslipp. I en framtidig klimaavtale vil flere andre tilnærminger kunne være aktuelle. Fordelingen av utslippskvotene mellom land har stor betydning for den økonomiske fordelingen av byrdene i en avtale, jf. boks 3.1. I et system med kvotehandel kan fordelingen av de utslippsreduserende tiltakene mellom land atskilles fra hvordan de økonomiske byrdene ved tiltakene fordeles. Hvis alle rike land blir karbonnøytrale, det vil si at de må kjøpe kvoter tilsvarende alle sine klimagassutslipp, vil de finansielle overføringene til utviklingsland og framvoksende økonomier samlet sett kunne bli meget store. Dersom det alternativt innføres avgifter på utslipp av klimagasser, vil dette ikke uten videre gi noen overføringer til utviklingsland og framvoksende økonomier.

Det er en stor utfordring å komme til enighet om en tilstrekkelig ambisiøs avtale som fordeler kostnadene mellom land og samtidig legger til rette for en mest mulig kostnadseffektiv gjennomføring av utslippsreduksjonene. Samtidig vil dette være avgjørende for at flest mulig land vil delta i en avtale. Disse spørsmålene står derfor sentralt i forhandlingene. Mange utviklingsland og framvoksende økonomier ventes å få sterk vekst i BNP og energiforbruk i lang tid framover. Det er derfor avgjørende at den framtidige politikken innrettes mot å gi disse landene sterke incentiver til å redusere sine utslipp. En global handel med kvoter vil kunne bidra til at alle utslipp prises likt, slik at både produsenter og forbrukere verden over blir oppmuntret til å redusere utslippene. En avtale kan isolert sett gi mange utviklingsland og framvoksende økonomier mulighet til å øke sine utslipp i noen år framover. Det avgjørende er at den samlede mengden kvoter skal være betydelig lavere enn utslippene ville vært uten slike begrensninger.

Boks 3.1 Lik kvote for alle verdensborgere

I 2005 var gjennomsnittlig utslipp av klimagasser, utenom virkningen av avskoging, knapt 6 tonn per innbygger i verden. Tallet er usikkert fordi en del land ikke har gode nok klimaregnskap. Dersom man gjennomfører en klimaavtale for perioden 2013-2017 basert på lik utslippskvote per verdensborger, vil alle land med gjennomsnittlige utslipp av klimagasser per innbygger som er mindre enn denne kvoten, motta overføringer fra land med utslipp over kvoten, jf. figur 3.3.

Som regneeksempel kan vi legge til grunn at kvoten per verdensborger settes til 6 tonn per innbygger per år. Annex-I-landene (som stort sett tilsvarer alle industriland) ventes i perioden 2013-2017 å ha en befolkning på ca. 1 250 mill. innbyggere og et gjennomsnittlig årlig utslipp på ca. 16 tonn per innbygger. Disse landene må i gjennomsnitt kjøpe kvoter tilsvarende 10 tonn per innbygger. Ved en kvotepris på 200 kroner per tonn gir dette årlige netto overføringer på 2 500 mrd. kroner.

De årlige overføringene til utviklingsland og framvoksende økonomier gjennom kvotesystemet ville i dette tilfellet blitt om lag fire ganger større enn samlet bistand i 2005 – og anslagsvis tre ganger antatt bistand i 2013-2017. Beløpet svarer til om lag ½ pst. av verdens BNP i 2015. USA ville blitt største bidragsyter med om lag 1 300 mrd. kroner per år. Det svarer til ca. 1¼ pst. av anslått BNP i 2015. Norge ville i dette tilfellet måtte kjøpe kvoter tilsvarende 6½ tonn per innbygger, dvs. en kostnad på 1 300 kroner per innbygger. For Norge ville kvotekjøpet beløpe seg til om lag 7 mrd. kroner per år, svarende til om lag ¼ pst. av BNP i 2015.

For mange utviklingsland og framvoksende økonomier ville overføringene utgjøre en høy andel av landets BNP. I eksempelet ville netto kvotesalg i India svare til vel 11 pst. av BNP i 2015. For Kina, hvor utslippene allerede i 2007 er kommet opp i overkant av gjennomsnittet i verden, ville det vært nødvendig å kjøpe kvoter for ca. 1 pst. av BNP. Også noen få andre mindre velstående land ville kommet relativt dårlig ut i et slikt system. Dette gjelder bl.a. Russland og Sør-Afrika fordi de har høyere utslipp av klimagasser per innbygger enn gjennomsnittet i verden samtidig som inntektsnivået er relativt lavt.

Kilde: Finansdepartementet.

Skipstrafikk, luftfart og skog

Det er viktig at flest mulig utslippskilder inkluderes i en framtidig klimaavtale. Kyotoavtalen omfatter verken opptak av karbon i skog eller utslipp fra internasjonal skipsfart og luftfart. Verdens skoger dekker store arealer og binder meget store mengder karbon, jf. figur 3.4 og 3.5. Avskoging og uttynning av eksisterende skog bidrar til om lag 17 pst. av samlede utslipp av klimagasser, mens internasjonal skipsfart og luftfart står for hhv. 3 og 2 pst. I de pågående klimaforhandlingene går Norges inn for å inkludere disse sektorene.

Avskoging er den største utslippskilden etter energiproduksjon. Hugst og brenning av regnskog i utviklingsland bidrar årlig til å redusere verdens skoger med 0,3 pst., mens tilvekst i ikke-tropisk skog bidrar positivt med om lag 0,1 pst., jf. tabell 3.1, Netto reduksjon er dermed ca. 0,2 pst. per år. Regnskogene utgjør om lag ¼ av verdens skogareal, men det er anslått at de binder nær 50 pst. av karbonet som er bundet i skog. Det er derfor særlig viktig å snu utviklingen i disse områdene.

Å bekjempe avskogingen vil kunne gi et betydelig bidrag til å redusere de globale utslippene av klimagasser. Aktuelle tiltak vil kunne være å fjerne direkte og indirekte støtte til avskoging. Samtidig krever dette at man overvinner utfordringer i regnskogsområdene knyttet til bl.a. eiendomsmessige og rettslige spørsmål. Vern av naturmangfoldet og økosystemtjenestene i naturskog kommer også ofte i konflikt med kommersielle interesser forbundet med plantasjedrift, tømmerhogst, kvegdrift og annet.

Stern-rapporten trekker fram tiltak mot avskoging som det mest kostnadseffektive tiltaket for å redusere klimagassutslipp på kort sikt. Det norske skoginitiativet har som mål å stimulere til slike utslippsreduksjoner. Regjeringen er beredt til å trappe opp innsatsen til om lag 3 mrd. kroner per år til slike formål. Det er en forutsetning at det etableres tilfredsstillende mekanismer, f.eks. i regi av FN eller Verdensbanken, som kan sertifisere og håndtere store overføringer til skogtiltak på en betryggende måte. I en startfase vil det derfor være nødvendig å bruke ressurser på å utvikle regelverk samt overvåkings- og kontrollordninger og teste disse gjennom demonstrasjons- og pilotprosjekter. Politiske hindringer kan i praksis vise seg å være betydelige.

Kilde: Center for International Forestry Research.

Kilde: Center for International Forestry Research.

I en rapport fra Center for International Forestry Research (CIFOR) legges det til grunn at med en pris på 10-20 USD per tonn CO₂ , vil man kunne redusere avskogingen i tropene med 20-50 pst. Dette vil medføre samlede årlige kostnader på 7-23 mrd. USD. Et årlig bidrag fra Norge på 3 mrd. kroner vil med en dollarkurs på 7 kroner svare til 2-6 pst. av disse kostnadene.

IEAs scenarier

IEA la i november fram 2008-utgaven av World Energy Outlook. I denne framgår det at verdens reserver av fossile brensler med relativt lave utvinningskostnader er store. Kjente reserver av olje anslås å tilsvare om lag 40 års forbruk, på dagens nivå. For gass anslås reservene å dekke 60 år, mens reservene for kull anslås til nær 200 års forbruk. I tillegg vil trolig reservene kunne økes betydelig gjennom letevirksomhet. I dag dekker fossile brensler om lag 80 pst. av verdens primære energibehov, jf. figur 3.6. Som følge av økt samlet energibehov ventes det i IEAs referansealternativ, hvor det ikke legges inn større nye klimatiltak, at denne andelen blir på samme nivå til 2030. Energirelaterte utslipp av CO₂ ventes i dette alternativet å øke med 45 pst. fra 2006 til 2030. IEAs analyser viser at dagens energiinfrastruktur i form av eksisterende kullkraftverk mv. legger føringer for utslipp i mange år framover. I IEAs referansealternativ vil eksisterende anlegg stå for tre firedeler av verdens elektrisitetsproduksjon også i 2020. Utviklingen i energisektoren vil derfor måtte spille en sentral rolle for å få ned utslippene. Effektivitetsforbedringer samt omlegging til fornybar energi og andre lavkarbon-teknologier, herunder fangst og lagring av karbon, vil stå sentralt.

IEA skisserer to alternative scenarier med en langsiktig stabilisering av konsentrasjonen av klimagasser på hhv. 450 og 550 ppm. Dette svarer til en global temperaturøkning på hhv. 2º C og 3º C. Begge scenariene vil kreve en nyskapende politikk, et egnet rammeverk for regulering, rask utvikling av et globalt marked for karbon og økte investeringer i energiforskning, -utvikling og -demonstrasjon. IEA presenterer analyser av effekten på energisektoren av en kombinasjon av politikktiltak bestående av kvotehandel, sektorvise avtaler og nasjonale tiltak. Kvotesystemet er antatt å spille en viktig rolle i OECD-området.

I scenariet der konsentrasjonen av klimagasser stabiliseres på 550 ppm vil samlet energietterspørsel i 2030 være om lag 9 pst. lavere enn i referansealternativet, hovedsakelig som følge av effektiviseringsgevinster. Både utslippene av klimagasser samlet og energirelaterte CO₂ -utslipp er 19 pst. lavere i 2030 sammenliknet med referansescenariet. Energisammensetningen avviker betydelig fra referansealternativet ved at fossile brensler taper markedsandeler til fornybar energi og kjernekraft. Økningen i etterspørselen etter olje er om lag 15 pst. lavere enn i referansealternativet.

Scenariet der konsentrasjonen av klimagasser stabiliseres på 450 ppm er langt mer ambisiøst og krever sterkere og mer omfattende tiltak fra 2020, inkludert raskere utvikling og anvendelse av lavkarbon-teknologier. Dette scenariet krever at CO₂ -utslippene i OECD-landene reduseres med 40 pst. fram til 2030. Det legges her til grunn et kvotesystem som dekker alle store land fra og med 2020. Størrelsen på utfordringene i dette scenariet kan illustreres ved at verdens samlede utslipp vil måtte være mindre i 2030 enn de anslåtte utslippene fra landene utenfor OECD-området i referansescenariet. Dette innebærer at selv om OECD-landenes utslipp reduseres til null, er dette alene ikke tilstrekkelig til å nå målet om en konsentrasjon på 450 ppm.

De vidtrekkende endringene i energiproduksjonen i de to klimascenariene vil kreve store økninger i investeringene i ny kapital, spesielt i kraftverk og mer energieffektivt utstyr. Ifølge IEAs beregninger vil investeringene over hele perioden 2010-2030 måtte øke med til sammen 4,1 trillioner (milliard milliarder) USD – tilsvarende et årlig gjennomsnitt på 0,24 pst. av verdens BNP – for å nå 550-målet. Det meste av dette vil gå til å forbedre eksisterende teknologi. For å nå målet om en konsentrasjon på 450 ppm må investeringene mer enn dobles sammenliknet med 550-scenariet. Kostnadene er anslått å beløpe seg til et årlig gjennomsnitt på 0,55 pst. av globalt BNP.

Kilde: IEA.

Andre scenarier for utslipp og kostnader

Nødvendig pris på utslipp av klimagasser vil avhenge av hvor ambisiøst klimamålet er, tiltakskostnadene og av om de nødvendige tiltakene gjennomføres på en effektiv måte i alle land. Ulike beregninger viser til dels betydelige forskjeller i prisene for å nå et bestemt klimamål, jf. boks 3.2. Dette illustrerer at usikkerheten er stor.

Norge har, i likhet med EU, en ambisjon om å begrense global temperaturøkning i forhold til før-industrielt nivå til 2 ºC for derved å unngå de mest skadelige virkningene av global oppvarming. Uten nye tiltak viser beregninger fra SSB at utslippene av klimagasser vil øke med minst 50 pst. fram til 2030 og kanskje til nær det dobbelte av dagens nivå i 2050, jf. figur 3.8. For å kunne begrense temperaturøkningen til 2 ºC må globale utslipp reduseres sterkt. Reduksjonene må begynne innen 2015 og være på minst 50 pst. fra dagens nivå innen 2050. De må etterfølges av ytterligere betydelige reduksjoner gjennom siste halvdel av dette århundret. Dette forutsetter at det raskt settes i gang omfattende tiltak i alle land. Dersom den globale reduksjonen starter senere enn 2015, må utslippene betydelig mer ned for å kunne nå 2-gradersmålet.

Dersom kun industrilandene reduserer sine utslipp omtrent like mye som de ville gjort i en global avtale som oppfyller 2-gradersmålet, ville dette medført en forholdsvis liten begrensning i den økte konsentrasjonen av klimagasser. Heller ikke i alternativet hvor også Kina bidrar med like sterke tiltak som industrilandene, vil en unngå en sterk økning i globale utslipp og konsentrasjon av klimagasser. Dette illustrerer hvor viktig det er at også utviklingsland og framvoksende økonomier tar del i en global avtale.

Industriell fangst og lagring av karbon

IEAs scenarier viser klart at fangst og lagring av CO₂ fra fossile brensler i stort omfang vil være avgjørende for å kunne få til en betydelig reduksjon i de globale utslippene av klimagasser. En høy global pris på karbon gjennom avgifter eller kvotesystemer vil stimulere til teknologisk utvikling og øke muligheten for at fangst og lagring også blir bedriftsøkonomisk lønnsomt. Det er i tillegg nødvendig å satse stort på forskning og utvikling for å få nye løsninger og redusere kostnadene ved å ta i bruk eksisterende miljøteknologi.

Fangst og lagring av CO₂ antas på sikt å kunne bidra til en netto reduksjon av utslipp av CO₂ fra nye kraftverk på 80-90 pst. sammenlignet med kraftverk uten rensing. Denne teknologien vil i framtiden kunne føre til store utslippskutt over hele verden. Norge har ambisjon om å bidra til dette. Undersjøiske reservoarer etter oljevirksomheten er aktuelle lagringssteder. Ved inngangen til 2008 fantes det fire ulike industrielle anlegg for fangst og lagring av karbon i verden. Norge har betydelig teknologisk kompetanse fra petroleumsvirksomheten på separering av CO₂ . På Sleipnerfeltet i Nordsjøen er det siden 1996 utskilt 1 mill. tonn CO₂ årlig fra gasstrømmen for lagring i Utsiraformasjonen. Det er hittil ikke påvist lekkasjer. Forskning indikerer også at faren for lekkasjer fra denne type geologiske formasjoner er liten.

Det gjenstår mye krevende og kostbart utviklingsarbeid før man kan ta i bruk teknologi for fangst av karbon i stor utstrekning. Norge satser store ressurser på å utvikle teknologi for å rense utslipp fra gasskraftverk. Ambisjonen er å gjennomføre rensing av utslippene fra gasskraftverket på Mongstad fra 2014. Estimater indikerer at kostnadene når teknologien er utviklet, kan ligge i størrelsesorden 300-600 kroner per tonn CO₂ . Den globale kvoteprisen må minst komme opp på dette nivået før slike prosjekter blir lønnsomme. I dag er kvoteprisen om lag 180 kroner per tonn.

Boks 3.2 Modellberegninger av framtidige priser på klimagassutslipp

En av de mest anerkjente klimamodellene er den nederlandske IMAGE, som ble utviklet på 1980-tallet og stadig er blitt videreutviklet. Modellen brukes bl.a. av EU og OECD. Figur 3.7 viser modellberegnede konsekvenser av tre ulike klimamål; 450 ppm, 550 ppm og 650 ppm. Disse konsentrasjonsmålene svarer til en forventet global temperaturstigning på hhv. 2 ºC, 3 ºC og ca. 3½ ºC. Det mest ambisiøse målet, 450 ppm, betinger at den globale prisen per tonn CO₂ stiger til nær 400 kroner i 2020 og til knapt 800 kroner i 2030. Deretter må prisen holdes høy og stige ytterligere noe. Tilhørende omstillingskostnader for verden anslås å øke til om lag 2 pst. av verdens BNP om to tiår og holde seg på dette nivået i mange tiår. Dette forutsetter at alle land deltar i en global klimaavtale og gjennomfører utslippsreduksjonene på en kostnadseffektiv måte. Hvis denne forutsetningen endres, vil kostnadene for å nå klimamålet kunne bli betydelig høyere. I beregningene er det ikke tatt hensyn til at omstillinger i næringslivet kan gi kostnader i form av arbeidsledighet. Dersom omstillingene kan tas over lengre tid, vil kostnadene bli mindre. På den annen side vil en klimaavtale innebære en reduksjon i energi- og landbrukssubsidier i mange land. Dette vil isolert sett kunne bidra til mer effektiv ressursutnyttelse og dermed økt verdiskaping.

Kilde: Netherlands Environmental Assessment Agency.

Ambisjonsnivået vil naturligvis påvirke kostnadene. Simuleringer på IMAGE-modellen indikerer at nødvendig global pris på utslipp og tilhørende kostnader blir om lag halvparten så høye ved å stabilisere konsentrasjonen av CO₂ på 550 ppm som ved å sikte mot 450 ppm.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

De fleste andre modeller indikerer også en høy prisbane for karbonutslipp for å nå ambisiøse klimamål, men i gjennomsnitt er prisnivået noe lavere enn for IMAGE-modellen. Imidlertid har det over tid vært en tendens til oppjustering av anslagene. IEA har i sin World Energy Outlook 2008 beregnet vesentlig høyere priser enn de som er referert over. Ifølge IEA er nødvendig karbonpris i 2030 for å nå en stabilisering på 550 ppm om lag 630 kroner, mens en stabilisering på 450 ppm vil kreve dobbelt så høy pris.

3.2.4 Betydningen for norsk økonomi

Norges klimaforpliktelser

Norge er etter Kyotoprotokollen tildelt en kvote som gir rett til å slippe ut til sammen 250,6 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter i femårsperioden 2008-2012. Dette tilsvarer årlige utslipp på 50,1 mill. tonn, som er 1 pst. mer enn i 1990. I tillegg er det vedtatt å inkludere virkningen av skogforvaltning begrenset til 1,5 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter per år. Protokollen åpner imidlertid også for at landene som et supplement til nasjonale tiltak, kan gjennomføre utslippsreduksjoner eller kjøpe kvoter i andre land.

Norge har frivillig lovet å overoppfylle sine forpliktelser i Kyotoavtalen med 10 prosentpoeng. Det betyr at vi tar ansvar for at de årlige globale utslippene skal reduseres med i gjennomsnitt 5 mill. tonn i perioden 2008-2012. I tillegg har Norge valgt å overoppfylle forpliktelsen med ytterligere 1,5 mill. tonn per år som tilsvarer skogkredittene. Utover dette har Norge, som omtalt over, besluttet å trappe opp innsatsen for tiltak mot avskoging i utviklingsland til om lag 3 mrd. kroner årlig, under forutsetning av at det etableres tilfredsstillende internasjonale arrangementer.

Norge har erklært at vi, som en del av en global og ambisiøs klimaavtale der også andre industriland tar på seg store forpliktelser, er villige til å bli karbonnøytrale senest i 2030. Det innebærer at Norge skal finansiere utslippsreduksjoner utenlands som svarer til resterende innenlandske utslipp i 2030. I henhold til klimaforliket i Stortinget kan et realistisk mål være å redusere de innenlandske utslippene fram til 2020 med 15-17 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter, inklusive skog, sammenlignet med referansebanen slik den er presentert i Nasjonalbudsjettet 2007. Dette innebærer i så fall at om lag to tredeler av Norges totale utslippsreduksjoner tas nasjonalt. En nærmere omtale av Norges nasjonale klimamål og framskrivinger gis i kapittel 7.

Økonomiske virkemidler er sentrale i norsk klimapolitikk. Norge har således hatt en CO₂ -avgift på fossilt brensel siden 1991 og et system med omsettelige utslippsrettigheter fra 2005. Fra 2009 vil vårt kvotesystem være koplet til EU-systemet. Våre ambisiøse nasjonale mål vil kreve en videreføring og styrking av dagens virkemiddelbruk. Det er bl.a. viktig å stimulere utvikling og bruk av klimavennlig teknologi og fornybar energi samtidig som en må sørge for at beslutninger om investering i infrastruktur er basert på langsiktige klimahensyn.

Konsekvenser av en høy global karbonpris for internasjonale energimarkeder

En høy global CO₂ -pris vil bidra til økt pris for kjøperne av fossile brensler. Dette kan slå ut i noe lavere priser for produsentene. I en rapport fra Statistisk sentralbyrå er det benyttet en modell for å beregne virkningene av en høy global karbonpris på verdens forbruk av fossile brensler. Konklusjonen er at prisen til produsent faller vesentlig for kull, mens prisen på råolje bare faller litt. For gass viser beregningene at pris til produsent vil øke. Resultatene forklares av at kull avgir relativt mest CO₂ ved forbrenning, mens gass er «renest». Det moderate prisfallet på råolje skyldes dels at transportsektoren, der etterspørselen er lite følsom for prisendinger, forbruker størstedelen av oljen. I tillegg indikerer modellberegningene at det kan lønne seg for OPEC å redusere tilbudet for å forsvare pris til produsent. Dersom OPEC ikke reduserer tilbudet av råolje, vil reduksjonen i produsentprisen bli større.

Det er betydelig usikkerhet knyttet til hvordan og hvor mye en høy global karbonpris vil slå ut i prisene til produsentene. Hovedkonklusjonen om at produsentprisen på gass vil holde seg relativt best, mens produsentprisen på kull vil falle mest, synes imidlertid å være ganske robust.

Klimatilpasning i Norge

Vi må regne med at værhendelser som i dag er sjeldne og ekstreme, vil opptre hyppigere i framtiden. Økt flom- og skredrisiko på vei, jernbane og flyplasser vil medføre behov for mer vedlikehold. Havnivåstigning, ekstremvær og økt kyst­erosjon vil stille større krav til marine installasjoner og kaianlegg. På den annen side vil kraftproduksjonen øke som følge av varmere vær og mer nedbør, og fyringsbehovet vil bli noe redusert. Hyppigere tilfeller av ekstremvær kan samtidig gjøre strømnettet og kraftanlegg mer utsatt for skade. Skog- og jordbruket vil trolig kunne oppleve økt produksjon som følge av lengre vekstsesong. Sannsynligvis vil høyere temperatur gi helserisiko gjennom økt utbredelse av sykdommer som overføres av f.eks. mygg, flått eller snegler.

De gradvise endringene ved temperaturstigning, nedbørøkning og havnivåstigning gir økte påkjenninger på samfunn og natur. Det er ventet at klimaendringene også i Norge vil få alvorlige konsekvenser, men det gjenstår mye forskning for å få bedre oversikt over hvilke utfordringer klimaendringene vil skape for det norske samfunnet og for norsk natur. De alvorligste konsekvensene av global oppvarming vil imidlertid ikke ramme vår del av verden i første omgang. De viktigste konsekvensene for Norge vil derfor antakelig være indirekte som en følge av behovet for tilpasninger i andre land. Regjeringen har nylig opprettet et ekspertutvalg som skal utrede Norges sårbarhet og behov for tilpasning til konsekvensene av klimaendring.

3.3 Naturmangfold

3.3.1 Utfordringene for naturmangfoldet

Mangfoldet av liv i naturen er viktig for verdiskaping, velferd og livskvalitet. Plante- og dyrearter utryddes i høyt tempo i alle deler av verden. Bortfall av arter skjer nå langt raskere enn det som har vært et naturlig gjennomsnitt i jordas historie. Å ta vare på naturen og sikre mangfoldet av arter og økosystemer er derfor en av de viktigste miljøutfordringene.

Globalt sett er mangfoldet størst i de tropiske regnskogene, og reduksjonen i artsmangfold er også størst der, først og fremst gjennom en rask avskoging. Spredning av fremmede arter, klimaendringer og forurensning bidrar også. Klimaendringer ventes, ifølge OECD, å bidra med om lag en femdel av reduksjonen i naturmangfoldet (det biologiske mangfoldet) i perioden 2000-2030. En viktig underliggende årsak til det økte presset er befolkningsvekst og økende forbruk per innbygger.

Det finnes ingen sikre mål på hvordan naturmangfoldet utvikler seg fordi det kan måles på mange ulike nivåer. I Environmental Outlook to 2030 bruker OECD en indikator som skal fange opp endringer i artsrikdom i ulike typer økosystemer, jf. figur 3.9. Det er anslått at det biologiske mangfoldet i 2000 var redusert med 27 pst. i forhold til perioden før menneskene fikk en sterk innflytelse på leveforholdene for andre arter. Uten nye tiltak anslås det at reduksjonen vil ha økt til over 34 pst. innen 2030.

Også i Norge har utviklingen i naturmangfoldet vært negativ. Blant annet har flere arter dødd ut. Den siste offisielle gjennomgangen av tilstanden for arter i Norge, Norsk rødliste 2006 fra Artsdatabanken, påviser 285 kritisk truede arter, 764 sterkt truede arter og 939 sårbare arter. I alt er om lag 18 500 arter undersøkt. Tareskog som utryddes, villaksbestander som forsvinner og sjøfuglbestander med urovekkende tilbakegang er eksempler på den alvorlige tilstanden. Enkeltarter som fjellrev, damfrosk, elvemusling og planten rød skogfrue er i ferd med å forsvinne, og villreinen får stadig større problemer med å overleve i norsk fjellnatur.

Også miljøtilstanden i verdens kyst- og havområder blir stadig forverret. Skadene på miljøet er størst i kystnære og grunne farvann nær tett befolkede områder. Det er i disse områdene og på kontinentalsoklene en finner de mest produktive økosystemene, de viktigste høstbare bestandene og de viktigste petroleumsressursene. Dette innebærer at både fiskeriaktivitet og petroleumsvirksomhet er konsentrert relativt nær kysten hvor også skipstrafikken er størst.

FNs ekspertgruppe for havmiljø (GESAMP) har identifisert forurensning fra landbaserte kilder, ødeleggelse av leveområder for marine arter, effekter av fiskeriene og introduksjon av fremmede arter som hovedtrusler mot de marine økosystemene og den verdiskaping som de marine ressursene gir. I global sammenheng regnes overbeskatning av fiskeressurser som et vesentlig problem. FNs matvare- og landbruksorganisasjon, FAO, har anslått at 15-18 pst. av verdens fiskeressurser overfiskes. I Norge har bestandene av ål og uer gått sterkt tilbake de siste årene, og disse ble i 2006 oppført på den norske rødlisten som henholdsvis kritisk truet og sårbar. Også bestanden av tobis, en viktig næringsart for en rekke andre arter, er kraftig redusert de siste ti årene. Det ble i 2007 likevel fisket utrydningstruete arter i norsk farvann til en samlet verdi av mer enn 500 millioner kroner. Nordsjøen, Norskehavet og Barentshavet er blant verdens mest produktive havområder. Fiske og fangst sammen med fiskeoppdrett er helt avgjørende for inntektsgrunnlag og bosettingen i samfunnene langs norskekysten. Klimaendringene vil forverre situasjonen for en rekke arter i havmiljøet ytterligere, bl.a. som følge av temperaturendringer, endringer i de store havstrømmene og stigende havnivå. Samtidig vil nye arter kunne etablere seg i våre farvann.

3.3.2 Naturens mangfold og økonomisk vekst

Naturens mangfold av liv er avgjørende for menneskenes eksistens på kloden. Det biologiske mangfoldet sørger for livsbærende prosesser i naturen og økologiske tjenester. Naturen og tilstanden for arter og økosystemer har alltid vært en viktig del av grunnlaget for økonomisk utvikling, både i Norge og globalt, og vil være det også i framtiden.

Den totale økonomiske verdien av naturmangfoldet kan oppfattes som uendelig stor ettersom menneskene ikke ville overleve om resten av mangfoldet ble borte. Mange funksjoner som er grunnleggende for livet slik vi kjenner det, foregår ganske umerkelig. Insekters omfattende bestøving av planter er et eksempel. Den eksakte økonomiske verdien av tapt biologisk mangfold er vanskelig å beregne, jf. boks 3.3. I en rapport fra EU anslås på usikkert grunnlag tapet per i dag å medføre en årlig kostnad tilsvarende 6 pst. av verdens samlede BNP.

Villaksen er et eksempel på en art som representerer betydelige verdier som næringsgrunnlag for rettighetshaverne og gir grunnlag for turisme i en rekke lokalsamfunn. Økonomisk er villaksen også viktig for oppdrettsnæringen ved at den bidrar med genetisk materiale og dermed fungerer som en genbank og forsikring for fortsatt framtidig aktivitet i denne viktige næringen for Norge. Det er vanskelig å fastsette den samlede økonomiske verdien av ressursen, men det er åpenbart at utryddelse av villaksen vil ha store negative virkninger for mange lokalsamfunn. Ved siden av rømt oppdrettsfisk er lakseparasitten Gyrodactylus salaris en av de største truslene mot bestandene av villaks. Denne parasitten påfører Norge et årlig samfunnsøkonomisk tap på i størrelsesorden 200-250 mill. kroner, i alt 3-4 mrd. kroner til nå. Dette viser hvor viktig det kan være å unngå fremmede arter i den norske naturen.

Nasjonalparkene våre har mye av den mest storslåtte og mangfoldige naturen i Norge. Disse natur- og kulturhistoriske verdiene fungerer i dag som grunnlag for økonomisk aktivitet og verdiskaping i distriktene og som trekkplaster og merkevare for norsk turistnæring. Det er grunn til å tro at man i framtiden i økende grad vil verdsette nærhet til naturområder som i liten grad er påvirket av mennesker.

Ytterligere tap av arter og økosystemer vil påvirke framtidig økonomisk aktivitet i Norge. Det gjelder virksomhet bl.a. innenfor fiskeri, havbruk, landbruk, produksjon basert på bioteknologi, produksjon av medisiner og turisme. Sterk reduksjon av eller bortfall av en art kan ha meget skadelige virkninger for mange andre arter. Samtidig vet vi nå at klimaendringene forsterker utfordringene knyttet til å ta vare på naturens mangfold. Dette gjelder ikke minst i de polare områdene hvor klimasoner og økologiske systemer har sin yttergrense. Norge har et spesielt ansvar for polarområdene fordi vi har forvaltningsansvar både i Arktis og Antarktis. Føre-var-prinsippet må legges til grunn i forvaltningen av naturmangfoldet.

Regjeringen har som mål å stanse tapet av arter og naturtyper i Norge innen 2010. Å ta vare på mangfoldet av planter og dyr og deres leveområder innebærer at vi investerer i verdier for framtiden. Viktige tiltak, både i Norge og internasjonalt, er vern av sårbare områder, styrket forvaltning og skjøtsel av vernede områder, tiltak for bevaring av truete og sårbare arter, styrking av lovverk for forvaltning av arter og naturtyper, styrking av kunnskapen om naturmangfoldet, begrensing av arealbruken og stans i oppdeling av leveområder for dyr og planter. I tropene vil bekjempelse av avskoging kunne være det mest effektive tiltaket. Både direkte inngrep og prising av tjenester fra økosystemer vil kunne være effektive for å redusere og helst stanse tapet av artsmangfold i verden.

¹ Brasil, Russland, India og Kina

Kilde: OECD.

3.4 Miljøgifter

Verdenssamfunnet har erkjent at dagens bruk og utslipp av helse- og miljøfarlige stoffer ikke er forenlig med en bærekraftig utvikling. Kjemikalier finnes i alle produkter og inngår i de fleste industriprosesser. Bruken av slike stoffer er nært knyttet til produksjons- og forbruksmønsteret. Både mengden, antall ulike stoffer og antall bruksområder har økt betraktelig de senere år. I OECD Environmental Outlook to 2030 anslås det at verdens produksjon av kjemikalier vil nær dobles fra 2005 til 2030. Det forventes at OECD-landenes andel vil falle.

Kjemikalier benyttes i stor grad til å forbedre produkter og tjenester. Samtidig vet vi at noen av disse utgjør en uakseptabel risiko for helse og miljø, bl.a. ved at de kan framkalle sykdom og skade forplantningsevne og arvestoff. Stoffene kan ha irre­ver­sible langtidskonsekvenser for natur og mennesker.

Miljøgifter er skadelige kjemiske forbindelser som er lite nedbrytbare, hoper seg opp i naturen og medfører en gradvis forgiftning av jord, luft, vann, mennesker og dyr. Slike gifter kan forårsake skader selv i små konsentrasjoner. Bruk og utslipp av miljøgifter medfører en alvorlig og langsiktig trussel mot naturmangfold, matforsyning og helse for kommende generasjoner.

Utslipp av miljøgifter er et nasjonalt, regionalt og globalt problem. Skadelige stoffer som gjenfinnes i norsk natur, skriver seg både fra nasjonale og internasjonale kilder. Miljøgiftene finnes selv i tilsynelatende upåvirkede arktiske strøk, jf. figur 3.10. Det er målt høye konsentrasjoner av stoffet DDT i polarmåke og isbjørn på Svalbard og Bjørnøya. De små, men stadige tilførslene av DDT hoper seg opp i den arktiske næringskjeden. Også brommerte flammehemmere, som er relativt nye stoffer, blir registrert i økende mengder i arktiske sedimenter.

Kilde: Norsk institutt for luftforskning og Havforskningsinstituttet.

Det er et overordnet nasjonalt mål at bruk av helse- og miljøfarlige stoffer ikke skal føre til helseskader, skader på økosystemer eller skader på naturens evne til produksjon og selvfornyelse. Konsentrasjonen av de farligste kjemikaliene i miljøet skal bringes ned mot det nivået de naturlig forekommer og til tilnærmet null for menneskeskapte forbindelser. «Generasjonsmålet» innebærer at utslipp av stoffer som utgjør en alvorlig trussel mot helse og miljø, kontinuerlig skal reduseres i den hensikt å stanse utslippene innen 2020, jf. figur 3.11. Figur 3.11 viser utviklingen for noen viktige grupper av helse- og miljøskadelige stoffer i Norge. Som et første skritt på veien til å nå generasjonsmålet er det fastsatt et mål om å stanse, eller vesentlig redusere, utslipp av prioriterte miljøgifter innen 2010.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn.

For å oppnå dette er det viktig å utvikle alternativer til helse- og miljøfarlige kjemikalier samtidig som man tar miljøgifter ut av sirkulasjon. Å innføre forbud mot eller avgifter på de farligste stoffene kan bidra til dette. Ved å sikre tilstrekkelig produktinformasjon får kundene mulighet til å etterspørre og velge produkter med lite helse- og miljøfarlige kjemikalier. For å ta miljøgifter ut av sirkulasjon kreves det også at avfall og restprodukter som inneholder miljøgifter, håndteres forsvarlig og at gammel forurensning i jord og vann hindres i å spre seg.

Norge mottar en betydelig andel miljøgifter fra kilder i andre land gjennom luft- og havstrømmer. Blant annet er bruken av kjemikalier økende i utviklingsland og framvoksende økonomier, der forurensningskontrollen ofte er dårligere. Internasjonal handel med produkter bidrar også til at helse- og miljøfarlige kjemikalier blir tilført det norske markedet. Dette gjør det nødvendig å øke den internasjonale innsatsen. For å møte de globale miljøgiftsutfordringene er det inngått en rekke internasjonale avtaler om farlige kjemikalier. Videre har EUs nye kjemikalieregelverk (REACH) nå trådt i kraft i hele EØS-området, inkludert Norge. Dette skal bidra til bedre beskyttelse av helse og miljø gjennom bedre kontroll med produksjon, import, bruk og utslipp av kjemiske stoffer. REACH vil i realiteten sette en global standard som resten av verden må forholde seg til og tilpasse seg.

St.meld. nr. 14 (2006-2007) Sammen for et giftfritt miljø – forutsetninger for en tryggere framtid, gir en nærmere beskrivelse av regjeringens politikk på kjemikalieområdet, internasjonalt arbeid mv.

3.5 Bærekraftstrategien

Regjeringen arbeider for at Norge skal bli et foregangsland i arbeidet for en bærekraftig utvikling. Som et ledd i dette presenterte Regjeringen en ny og oppdatert nasjonal bærekraftstrategi - Norges strategi for bærekraftig utvikling - i Nasjonalbudsjettet 2008. Strategien skal gi retning for arbeidet med bærekraftig utvikling for Regjeringen, kommuner, organisasjoner, bedrifter og den enkelte. Den skal også mobilisere til felles innsats. Oppfølgingen av bærekraftstrategien skjer både i de ulike departementenes meldinger, i Nasjonalbudsjettet og gjennom konkrete tiltak.

Norges strategi for bærekraftig utvikling fokuserer på syv politikkområder. Områdene er knyttet til kjernespørsmål og hovedutfordringer for Norges arbeid. Temaområdene dekker både miljømessige, økonomiske og sosiale utfordringer for en bærekraftig utvikling. Miljøet står i en spesiell stilling fordi overskridelser av naturens tålegrenser kan være irreversible. Dette gjelder i særlig grad på områdene omtalt i dette kapittelet: klima, naturmangfold og miljøgifter. Bærekraftsutfordringer knyttet til økonomiske og sosiale forhold, herunder utvikling i fattige land, omtales andre steder i meldingen.

For å belyse om samfunnsutviklingen på ulike områder er bærekraftig er det utarbeidet et indikatorsett. Settet er relatert til de syv temaområdene og består av 18 indikatorer. Regjeringen benytter indikatorsettet i sitt arbeid, og utviklingen rapporteres i Nasjonalbudsjettet. Nedenfor gis en kort oppsummering av utviklingen i indikatorene på områdene klima, naturmangfold og miljøgifter.

Bærekraftindikatoren for klima er Norges utslipp av klimagasser relatert til Kyotomålet. Norske utslipp var på 55 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter i 2007. Kyotomålet gir Norge rett til å slippe ut i gjennomsnitt 50,1 mill. tonn per år i perioden 2008-2012. En nærmere omtale av historisk utslippsutvikling fordelt på sektorer og fremskrivninger til 2030 er gitt i kapittel 7.

Bærekraftindikatorene for naturmangfold er bestandsutviklingen for hekkende fugl i økosystemer på land og kvaliteten på vannsystemer både langs kysten og i ferskvann. Utviklingen i fuglebestanden vurderes som en god indikasjon på økosystemets tilstand, ettersom fuglene representerer forskjellige nivåer i næringskjeden. Bærekraftindikatoren for hekkende fugl viser ingen klar trend i utviklingen. I tillegg er datagrunnlaget for denne indikatoren noe svakt. Kvaliteten av både ferskvann og kystvann er god i de fleste deler av landet. Kvaliteten er imidlertid ikke helt tilfredsstillende rundt Oslofjord-området. Gjennomgående har det likevel vært en positiv utvikling i indikatorene for vann de siste årene. Bærekraftindikatoren potensiell eksponering for helse- og miljøfarlige stoffer viser at det de siste årene har vært en reduksjon i utslipp av CMR-stoffer (som bl.a. bidrar til kreft) og i kronisk giftige stoffer. Utslipp av allergifremmende stoffer har vært relativt stabil, mens utslippene av miljøklassifiserte stoffer med langtidsvirkninger, som finnes bl.a. i bindemidler, maling, isolasjonsmaterialer og rengjøringsmidler, økte fra 2002 til 2004, men har avtatt fram mot 2006.