8 Ressursutnyttelse, stabilitet og omstillinger

8.1 Stabilitet, omstillinger og vekst

Over tid avhenger utviklingen i den økonomiske velferden av teknologisk framgang og tilgangen på og anvendelsen av produksjonsressurser. I denne meldingen er det gjengitt langsiktige beregninger som indikerer at inntekt og forbruk per innbygger vil øke betydelig fram mot midten av dette århundret, selv om aldringen av befolkningen isolert sett bidrar til å dempe veksten i forhold til utviklingen de siste 50 årene.

Erfaringsmessig utvikler imidlertid ikke verdiskapingen seg jevnt over tid, og ressursutnyttelsen endres over konjunkturene. Slike svingninger kan gi redusert velferd, først og fremst fordi arbeidsledighet innebærer at økonomiens produksjonspotensial ikke utnyttes fullt ut. Husholdninger som rammes av arbeidsledighet taper inntekter på kort sikt og kan også få sitt framtidige inntektspotensial redusert. Videre kan variasjoner i aktivitet og inflasjon øke usikkerheten om framtidige inntekter og konsummuligheter. I tillegg til å være en ulempe i seg selv, kan slik usikkerhet gi lavere investeringer, og dermed svekke økonomiens evne til å skape verdier over tid. Dette kapitlet går nærmere inn på årsaker til og kostnader ved konjunktursvingninger med støtte i erfaringer både fra Norge og andre land.

Økonomiens evne til omstilling har stor betydning for hvor lett ressurser kanaliseres dit hvor de kaster mest av seg og for hvor raskt ressurser som blir ledige fanges opp i annen virksomhet. God omstillingsevne er svært viktig for å redusere kostnadene knyttet til økonomiske svingninger. Sterk produktivitetsvekst og et høyt produktivitetsnivå i fastlandsøkonomien, samt høy yrkesdeltakelse, tyder på at norsk økonomi har lykkes med å styre ressursene til de næringene der de kaster mest av seg. En politikk som tillater omstillinger, er viktig også for det langsiktige produksjonspotensialet i økonomien. God omstillingsevne kan avlaste stabiliseringspolitikken. Det er derfor av stor betydning at også politikken på andre områder bidrar til å opprettholde eller øke økonomiens omstillingsevne og fleksibilitet.

Den økonomiske politikken kan også bidra til en stabil utvikling ved å påvirke samlet etterspørsel, både gjennom å la de såkalte automatiske stabilisatorene få lov til å virke og gjennom aktive tiltak. Studier fra bl.a. OECD viser at det er en positiv sammenheng mellom et godt stabiliseringspolitisk rammeverk og høy økonomisk vekst. Ved midlertidige endringer i etterspørselen er velfungerende arbeidsmarkeder, produktmarkeder, kreditt- og kapitalmarkeder samt finanspolitikk og pengepolitikk viktige «støtdempere» for å dempe utslagene i den samlede ressursutnyttelsen i økonomien.

Dette kapitlet ser nærmere på erfaringene med rammeverket for den økonomiske politikken i Norge. Det er viktig at de ulike delene av den økonomiske politikken spiller på lag. Dette ble understreket i St.meld. nr. 29 (2000-2001), som trakk opp retningslinjer for finans- og pengepolitikken. Sammen med retningslinjene for plassering av Statens pensjonsfond – Utland ivaretar dette rammeverket de særlige stabiliseringspolitiske utfordringene som knytter seg til olje- og gassvirksomheten. Mange land som er rike på naturressurser har over tid opplevd lav økonomisk vekst, jf. omtale i kapittel 4. Norges erfaringer antyder at velfungerende institusjoner og et godt stabiliseringspolitisk rammeverk er et solid utgangspunkt for ikke å havne i en slik situasjon.

8.2 Konjunktursvingninger

Endringer i den samlede etterspørselen gir opphav til variasjoner i ressursutnyttelsen over tid, jf. boks 8.1. For eksempel vil husholdningenes etterspørsel etter varer og tjenester avhenge av hvordan de til enhver tid avveier sparing mot konsum og arbeid mot fritid. Også svingninger i bedriftenes investeringer eller i offentlig etterspørsel påvirker aktivitetsnivået i økonomien.

Boks 8.1 Produksjonsgap

Økonomiens underliggende vekstevne – eller utviklingen i den underliggende produksjonskapasiteten – bestemmes av produktivitetsutviklingen og tilgangen på arbeidskraft, jf. kapittel 4. Når økonomien utvikler seg i takt med den underliggende produksjonskapasiteten, sier en at økonomien vokser langs trend. Svingninger i etterspørselen kan føre til varierende ressursutnyttelse over tid, og dermed til at faktisk sysselsetting og produksjon i perioder avviker fra den underliggende kapasiteten. Trendveksten endres imidlertid også over tid, bl.a. som følge av variasjoner i den underliggende produktivitetsveksten, arbeidsinnvandring og demografiske forhold. Konjunktursvingninger kan illustreres ved å vise hvor mye bruttonasjonalproduktet avviker fra en beregnet trend på ulike tidspunkt. Avvik fra trend betegnes gjerne som et produksjonsgap. Lav- og høykonjunktur betraktes da som perioder hvor bruttonasjonalproduktet ligger henholdsvis under og over trend. Økonomien befinner seg i en konjunkturoppgang i periodene mellom en bunn og en topp i produksjonsgapet, mens periodene mellom en topp og en bunn karakteriseres som konjunkturnedgang.

Beregninger av produksjonsgap krever at en anslår utviklingen i den potensielle produksjonen i økonomien (trendveksten). Erfaringsmessig ser det ut til at den økonomiske veksten over tid følger en underliggende bane som er vesentlig jevnere enn den faktiske utviklingen, og at den faktiske utviklingen beveger seg i sykler rundt denne banen. Den underliggende veksten kan imidlertid ikke observeres direkte, og det er usikkert hvilke endringer i den økonomiske aktiviteten som skyldes henholdsvis strukturelle og konjunkturelle forhold. Det er dermed heller ikke trivielt å bestemme et produksjonsgap, og ulike institusjoner publiserer produksjonsgap som kan gi litt ulike beskrivelser av konjunkturforløpet.

Det er utviklet en rekke metoder for å estimere den uobserverbare underliggende veksten i økonomiske variable. I dette kapittelet presenteres produksjonsgap som er beregnet av Finansdepartementet og OECD. Finansdepartementets produksjonsgap er beregnet ved hjelp av et såkalt Hodrick-Prescott filter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Konjunktursvingninger kan også ha sitt opphav i utenlandske forhold. Norske bedrifter produserer en rekke varer og tjenester som omsettes på verdensmarkedet. Som en liten, åpen økonomi er Norge i betydelig grad påvirket av endringer i etterspørsel og priser internasjonalt og av utviklingen i internasjonale finansmarkeder. Det er derfor ikke overraskende at den norske konjunkturutviklingen har klare fellestrekk med konjunkturutviklingen i utlandet.

¹ OECDs anslag for utviklingen i produksjonsgapet for fastlandsøkonomien avviker noe fra Finansdepatementets anslag, særlig for perioden midt på 1980-tallet. Dette må ses i sammenheng med at Finansdepartementet bruker årstall, og med noen andre metode forskjeller, jf. boks 8.1.

Kilde: OECD – Economic Outlook 82.

I figur 8.2A er konjunkturutviklingen illustrert ved produksjonsgapet for Fastlands-Norge og OECD-området fra slutten av 1970-tallet og fram til i dag. Konjunkturforløpet i Norge har vært preget av større svingninger enn konjunkturforløpet i OECD-landene samlet i perioden. Også når en ser bort fra virkningen av avviklingen av kredittreguleringene på 1980-tallet, jf. nedenfor, er det naturlig at konjunkturene i et lite land som Norge svinger mer enn i store økonomiske områder som OECD-området, USA eller euroområdet. Dersom en i stedet sammenlikner med Sverige, som er mer lik Norge i størrelse og åpenhet for handel, er konjunkturforløpet mer sammenfallende og størrelsene på svingningene mer like, jf. figur 8.2B.

Figur 8.2 viser også at perioder med tiltakende ressursutnyttelse i norsk økonomi i store deler av perioden faller sammen med en tilsvarende utvikling som i gjennomsnittet av OECD-land. På samme måte ser perioder med avtakende ressursutnyttelse ut til å være noenlunde sammenfallende i tid. Dette skyldes bl.a. at etterspørselen etter norske varer og tjenester på verdensmarkedet avhenger av utviklingen i internasjonal økonomi. Ulikheter i næringsstruktur, i befolkningens spareatferd og i innrettingen av den økonomiske politikken kan imidlertid bidra til at land til tider kan befinne seg i forskjellige konjunkturfaser. Også den underliggende økonomiske veksten kan variere betydelig mellom land, jf. kapittel 4.

Særlig årene mellom midten av 1980-tallet og midten av 1990-tallet skiller seg ut som en periode der norsk økonomi fulgte et annet konjunkturforløp enn mange andre OECD-land. Mot slutten av 1980-tallet var flere av OECD-landene inne i en sterk konjunkturoppgang. Samtidig gikk norsk fastlandsøkonomi inn i det kraftigste konjunkturtilbakeslaget siden annen verdenskrig. Den særnorske konjunkturutviklingen i denne perioden må bl.a. ses i sammenheng med avviklingen av omfattende direkte regulering av kredittmarkedet tidlig på 1980-tallet og med fallet i oljeprisen i 1985/86.

Den direkte utlånsreguleringen i det norske kredittmarkedet ble opphevet fra januar 1984. Samtidig var realrenten etter skatt svært lav. Dette bidro til en sterk økning i det lånefinansierte private forbruket og investeringene i Norge, og til et kraftig fall i husholdningenes sparerate. Ubalansene gav etter hvert et betydelig behov for gjeldskonsolidering i husholdningssektoren. Dette behovet ble forsterket av at renten måtte holdes høy for å få bukt med devalueringsforventninger og høy prisstigning. Husholdningenes etterspørsel falt markert mot slutten av 1980-tallet. Sammen med lavere impulser fra oljeinvesteringene, bidro nedgangen i husholdningenes etterspørsel til at norsk økonomi gikk inn i en kraftig nedgangskonjunktur. Industriens kostnadsmessige konkurranseevne bedret seg markert i perioden 1988-1994. Da veksten i internasjonal økonomi tok seg opp igjen i 1993, bidro en sterk vekst i den tradisjonelle vareeksporten betydelig til oppgangskonjunkturen i norsk økonomi som startet i 1992/1993 og varte til slutten av 1990-tallet. Husholdningenes finansielle stilling bedret seg gjennom gjeldskonsolideringen på slutten av 1980-tallet. Sammen med en betydelig nedgang i renten fra starten av 1993 førte dette til høy vekst også i privat konsum. Den langvarige vekstperioden bidro til at ledigheten kom ned på et lavt nivå og til at lønnsveksten skjøt fart.

I kjølvannet av Asia-krisen i 1997/1998 avtok oljeprisen markert. Dette bidro til en klar nedgang i oljeinvesteringene og en avdemping av veksten i fastlandsøkonomien. Samtidig gjorde flere år med særnorsk høy lønnsvekst de konkurranseutsatte næringene sårbare. Når en høy og økende rentedifferanse mot utlandet ble fulgt av en markert styrking av kronen i 2001/2002, ble denne sårbarheten synliggjort. Aktiviteten i de eksportrettede næringene avtok klart, og etter hvert gikk norsk økonomi inn i en kortvarig lavkonjunktur. Som tilsvar på svekkede vekstutsikter ble styringsrenten etter hvert satt markert ned. Sammen med et kraftig oppsving i etterspørselen etter norske eksportprodukter og en bedring i bytteforholdet overfor utlandet la dette grunnlaget for oppgangskonjunkturen som fulgte.

Konjunkturutviklingen de siste årene

Fra 2003 til 2007 økte aktiviteten i Fastlands-Norge med hele 5 pst. per år i gjennomsnitt. Vi må helt tilbake til 1950-tallet for å finne en fireårsperiode med sterkere oppgang i økonomien. Den sterke veksten i norsk økonomi de siste årene må bl.a. ses i sammenheng med at norsk økonomi høstet betydelige gevinster av den nye runden med økt integrasjon i verdensøkonomien som skjøt fart etter Kinas inntreden i WTO i 2001. Høy vekst i etterspørselen ga økte priser på råolje og andre viktige norske eksportprodukter slik som metaller. Samtidig bidro en vridning i importen fra våre tradisjonelle handelspartnere over mot Kina og andre lavkostland til lavere prisvekst på importerte innsatsfaktorer og fall i prisene på flere konsumvarer. Norges bytteforhold overfor utlandet, dvs. forholdet mellom eksport- og importpriser, bedret seg med 36 pst. fra 2003 til 2007. For tradisjonelle varer bedret bytteforholdet seg med knapt 14 pst. i samme periode, jf. figur 8.3. På denne måten ble utviklingen i fastlandsøkonomien påvirket av utviklingen internasjonalt gjennom andre kanaler enn i oppgangskonjunkturene på 1980-tallet og 1990-tallet. Også i disse oppgangene var imidlertid sterk vekst i internasjonal økonomi en viktig drivkraft.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Utviklingen i eksport- og importprisene ga i årene 2003-2007 et grunnlag for sterk vekst i kjøpekraften til arbeidstakere, samtidig som lønnsomheten i store deler av næringslivet var svært god, jf. figur 8.4. Sammen med tiltakende kapasitetsutnyttelse bidro den høye lønnsomheten til sterk vekst i realinvesteringene i fastlandsbedriftene. Stigende oljepris medvirket også til en markert vekst i oljeinvesteringene gjennom oppgangsperioden. Samlet sett var vekstbidraget fra investeringene noe høyere enn under oppgangskonjunkturene på 1980- og 1990-tallet. Sammenliknet med oppgangen på 1980-tallet var det særlig bidraget fra oljeinvesteringene som var høyere, mens bidragene fra investeringene i både fastlandsbedriftene og i oljesektoren var høyere enn under oppgangskonjunkturen på 1990-tallet, jf. figur 8.5.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Lav prisvekst og lave renter internasjonalt var en medvirkende grunn til at Norges Bank satte styringsrenten ned fra 7 pst. i 3. kvartal 2002 til 1¾ pst. i mars 2004. Sammen med sterk reallønnsvekst bidro de lave rentene til den kraftige veksten i husholdningenes etterspørsel i denne oppgangskonjunkturen. I likhet med utviklingen på 1980-tallet økte husholdningenes forbruk i denne oppgangsperioden mer enn deres inntekter, og husholdningenes sparing kom ned på et svært lavt nivå. Husholdningenes samlede finansielle stilling er imidlertid klart bedre nå enn på midten av 1980-tallet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den siste oppgangsperioden i norsk økonomi har både vært sterk og langvarig. Økonomisk vekst forutsetter økt arbeidsinnsats og/eller mer effektiv bruk av arbeidskraften. Når bedrifter møter høyere etterspørsel vil det typisk ta noe tid før de tilpasser sin etterspørsel etter arbeidskraft. Det oppstår dermed konjunkturelle mønstre i produktivitetsutvikling og i utførte timeverk. Produktivitetsveksten tiltar gjerne i begynnelsen av en oppgangskonjunktur, og avtar ofte når økonomien nærmer seg en konjunkturtopp. Dette var også tilfellet i den siste oppgangskonjunkturen. I 2004 og 2005 bidro økt produktivitet betydelig til den økte verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Deretter avtok produktivitetsveksten, mens en svært sterk vekst i timeverksinnsatsen bidro til at veksten i BNP for Fastlands-Norge tiltok ytterligere i 2006 og 2007.

Mens produktivitetsveksten i perioden 2004-2007 var om lag på linje med gjennomsnittet for de siste 35 årene, økte utførte timeverk langt sterkere, jf. figur 8.7. Også sammenliknet med de to foregående oppgangskonjunkturene er det særlig veksten i utførte timeverk som skiller den siste oppgangsperioden fra de øvrige. Den høye veksten ble muliggjort både av økt yrkesdeltakelse i den norske befolkningen og av en betydelig arbeidsinnvandring fra de nye EØS-landene. I perioden fra 4. kvartal 2003 til 4. kvartal 2007 økte sysselsettingen med nær 260 000 personer ifølge det kvartalsvise nasjonalregnskapet. Registerbasert sysselsettingsstatistikk kan tyde på at om lag en tredel av denne økningen kan tilskrives arbeidsinnvandring, mens om lag halvparten av økningen kan tilskrives økt yrkesdeltaking blant nordmenn. Videre kan om lag en sjettedel av økningen i sysselsettingen i denne perioden tilskrives redusert arbeidsledighet. Samlet sett har arbeidstilbudet vist seg overraskende fleksibelt i denne oppgangskonjunkturen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Kostnader ved konjunktursvingninger

Erfaringsmessig kan sterke konjunktursvingninger gi store samfunnsmessige kostnader knyttet til underutnyttelse av ressurser. Studier viser at de som har sin inntreden i arbeidsmarkedet i en lavkonjunktur også har dårligere sysselsettingsutsikter på lengre sikt enn de som har sin inntreden i en høykonjunktur. En studie av det norske arbeidsmarkedet finner en sammenheng mellom situasjonen i arbeidsmarkedet som tenåring og sannsynligheten for arbeidsledighet på et senere tidspunkt. 1 Alt annet likt, viser studien at dersom en lavkonjunktur inntreffer når man er i ungdomsårene, vil sannsynligheten for å bli arbeidsledig som voksen øke med inntil 1-2 prosentpoeng. Situasjonen i arbeidsmarkedet vil også kunne ha betydning for avgang til uføretrygd. Erfaringsmessig er det vanskelig å få personer på uføretrygd tilbake i arbeidslivet, jf. avsnitt 8.4 og kapittel 5.

Ved å rette den økonomiske politikken inn mot å jevne ut store svingninger i ressursutnyttelsen, kan en redusere utstøting fra arbeidsmarkedet. Stabiliseringspolitikken omtales nærmere i avsnitt 8.5. Videre vil en økonomisk politikk som legger til rette for en omstillingsdyktig økonomi være viktig for økonomiens evne til å generere inntekt over tid, og for at arbeidstakere raskt kommer tilbake i arbeid når de blir ledige. Å sikre en omstillingsdyktig økonomi er derfor viktig for å begrense kostnadene ved konjunktursvingninger.

8.3 Utfordringer knyttet til den økonomiske utviklingen på mellomlang sikt

Etter å ha passert konjunkturtoppen rundt årsskiftet 2007/2008, avtok veksten i norsk økonomi betydelig gjennom 2008. Høyere rente har bidratt til nedgang i boliginvesteringene og til markert lavere vekst i privat konsum. I tillegg har veksten i industriproduksjonen og i investeringene i fastlandsbedriftene avtatt, samtidig som lavere vekst i internasjonal økonomi har bidratt til svakere utvikling i eksporten av tradisjonelle varer. Denne utviklingen reflekteres også i arbeidsmarkedet.

Avdempingen i norsk økonomi forsterkes av uroen i internasjonale finansmarkeder. Bakgrunnen for uroen er nærmere omtalt i kapittel 2. Uroen, som begynte sommeren 2007, eskalerte i andre halvdel av september 2008 etter at den amerikanske investeringsbanken Lehman Brothers måtte innstille sin virksomhet. Opphøret innebar at banker over hele verden ble enda mer tilbakeholdne med å låne hverandre penger, og påslagene i penge- og kredittmarkedene økte ytterligere fra allerede høye nivåer. Også i Norge har det vært uvanlig høye risikopåslag i både penge- og obligasjonsmarkedene, og det er blitt vanskeligere for bankene å skaffe ny finansiering.

Finansuroen har også ført til en mer markert demping av veksten i internasjonal økonomi, og usikkerheten knyttet til utviklingen framover har økt betydelig. Dette har bidratt til at prisen på olje og andre råvarer har falt de siste månedene. Mot slutten av november 2008 var oljeprisen under 50 USD per fat, mot 145 USD per fat tidlig i juli 2008, da prisen var på sitt høyeste. Prisene på aluminium, nikkel, sink og stål har falt med mer enn 40 pst. fra sine toppnivåer. I likhet med i andre land har aksjekursene på Oslo Børs falt klart, og Hovedindeksen er mer enn halvert siden årsskiftet 2007/2008. Dette har redusert aksjeformuene til norske bedrifter og husholdninger. Videre har kronen svekket seg markert som følge av finansuroen.

De langsiktige framskrivingene i denne meldingen er utarbeidet med utgangspunkt i de mellomlangsiktige anslagene i Nasjonalbudsjettet 2009. I Nasjonalbudsjettet ble det lagt til grunn en moderat avdemping i norsk økonomi, der kapasitetsutnyttingen nærmet seg et normalnivå og lønns- og kostnadsveksten avtok. Utviklingen den siste tiden tilsier at veksten i norsk økonomi vil falle klart raskere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2009, og det kan ikke utelukkes at kapasitetsutnyttingen i en periode blir liggende under sitt normalnivå. Det er imidlertid liten grunn til å tro at finansuroen vil ha vesentlige følger for den teknologiske utviklingen eller den underliggende økonomiske veksten på lang sikt.

Til tross for at myndighetene i mange land har møtt finansuroen med rask og resolutt respons, knytter det seg uvanlig stor usikkerhet til utviklingen på mellomlang sikt. Utviklingen gjennom de nærmeste årene vil avhenge av hvor langvarig og sterk finansuroen blir.

Økte finansieringskostnader og lavere kredittilgang

En viktig umiddelbar følge av finansuroen er at finansiering har blitt vanskeligere tilgjengelig også for norske banker, ettersom de henter inn en betydelig del av sin markedsfinansiering fra utlandet. Den vanskelige finansieringssituasjonen har i sin tur påvirket bankenes mulighet til å gi lån til husholdninger og bedrifter, og bidratt til at bankene har redusert omfanget av nye utlån bl.a. gjennom å øke kravene til sikkerhetsstillelse. Ifølge Norges Banks utlånsundersøkelse har bankene strammet kraftig inn på sin utlånspraksis overfor husholdninger og foretak de siste kvartalene. I tillegg har det blitt vanskeligere for foretakene å reise kapital ved å utstede obligasjoner eller emittere aksjer.

Redusert tilgang på ny kreditt vil i første omgang trekke ned bedriftsinvesteringene og husholdningenes boliginvesteringer, og det kan også forsterke nedgangen i boligprisene. Lavere aktivitet i bygg og investeringsrelaterte næringer trekker i retning av svakere vekst i husholdningenes inntekter, som igjen gir lavere vekst i etterspørselen fra husholdningssektoren. Hvor sterkt disse effektene samlet sett vil kunne påvirke norsk økonomi, avhenger av hvor mye bankene strammer inn på sin utlånspraksis og hvor langvarige innstrammingene blir.

Formuesfall kan gi lavere etterspørsel

Verdien av aksjer og obligasjoner har falt betydelig både i USA og i andre land. Norge hadde finansielle fordringer overfor utlandet på knapt 5 600 mrd. kroner ved utgangen av 2007. Husholdningene og foretakssektoren stod for drøyt 2 400 mrd. kroner av dette, mens offentlig forvaltning stod for det resterende. I tillegg hadde norske husholdninger drøyt 400 mrd. kroner i norske aksjer og verdipapirfondsandeler. Nedgangen i verdiene på aksjer, obligasjoner og andre verdipapirer representerer således et betydelig formuestap for både husholdninger og bedrifter i Norge. Lavere formue reduserer aktørenes framtidige forbruksmuligheter. Selv om aktører som investerer i slike papirer normalt tar høyde for at verdiene kan variere betydelig på kort sikt, kan verdifallet slå negativt ut i etterspørselen fra husholdninger og bedrifter.

Videre kan nedgang i boligprisene redusere husholdningenes boligformue. Selv om dette ikke reduserer husholdningenes framtidige forbruksmuligheter på samme måte som ved en nedgang i finansformuen, kan det bidra til lavere etterspørsel fra husholdningene. Dette skyldes bl.a. at lavere boligformue reduserer husholdningenes pantesikkerhet, og derigjennom kan redusere deres muligheter til å ta opp lån til andre formål.

Økt usikkerhet om framtidsutsiktene

Beslutninger om investeringer og forbruk i bedrifter og husholdninger påvirkes av forventninger om framtidig inntektsutvikling. Ulike forventningsindikatorer har den siste tiden vist tydelige tegn til at bedrifter og husholdninger nå vurderer framtidsutsiktene som svakere enn før. Både SSBs konjunkturbarometer for industrien og TNS-Gallups trendindikator for husholdningene avtok betydelig i 3. kvartal 2008, og er nå tilbake på nivåer fra 2003. Det er nærliggende å se den økte pessimismen i sammenheng med uroen i finansmarkedene. Økt usikkerhet reflekteres også i at den premien aktørene i økonomien krever for å påta seg risiko har økt. Mindre optimisme, økt usikkerhet og redusert risikovilje kan bidra til at husholdninger og bedrifter utsetter sine investeringer og øker sparingen. Det kan også forsterke nedgangen i formuesprisene, som gjennom formueskanalene kan dempe den økonomiske aktiviteten ytterligere.

Lavere vekst i verdensøkonomien og lavere eksportpriser

Problemene i finansmarkedene har forsterket nedgangen i internasjonal økonomi, og økt usikkerheten knyttet til utviklingen framover betydelig. De fleste prognosemakere har den siste tiden nedjustert sine anslag for veksten i verdensøkonomien markert, særlig for utviklingen gjennom slutten av 2008 og mesteparten av 2009. Lavere vekst ute og strammere tilgang på kreditt vil bl.a. kunne gi lavere bedriftsinvesteringer hos våre handelspartnere. Svakere utvikling internasjonalt vil redusere etterspørselen etter norske eksportprodukter. Lavere vekst i de eksportrettede næringene vil etter noe tid også trekke ned aktiviteten i resten av fastlandsøkonomien.

Finansuroen har også gått sammen med betydelig nedgang i prisene på tradisjonelle norske eksportprodukter som metaller. Dette kan svekke lønnsomheten i eksportnæringene, og bidra til en ytterligere avdemping av den økonomiske aktiviteten. En svak krone kan imidlertid i noen grad motvirke de negative utslagene av lavere priser.

Også prisene på råolje har falt i forbindelse med finansuroen. Lavere oljepris vil kunne føre til at enkelte investeringsprosjekter blir ulønnsomme og at oljeselskapene velger å utsette eller avlyse investeringene. En slik utvikling så en bl.a. i etterkant av Asia-krisen på slutten av 1990-tallet da oljeprisen falt ned mot 10 USD per fat. Fra 1998 til 2000 gikk oljeinvesteringene ned med over 30 pst. Selv om oljeinvesteringer har et relativt høyt importinnhold, vil lavere oljeinvesteringer påvirke utviklingen i norsk økonomi bl.a. gjennom lavere aktivitet i leverandørindustrien.

Den finansuroen vi nå ser, påvirker økonomien gjennom en rekke kanaler, og kan bidra til å trekke den økonomiske aktiviteten ned. Den videre utviklingen er svært usikker og avhenger bl.a. av hvor raskt utenlandske og norske finansmarkeder beveger seg i retning av mer normale forhold. Den viktigste prioriteten for myndighetene i mange land er derfor å bidra til at finansmarkedene så raskt som mulig kan operere som normalt igjen.

Boks 8.2 Situasjonen i norsk økonomi i dag sammenliknet med situasjonen forut for bankkrisen tidlig på 1990-tallet

Uroen i internasjonale finansmarkeder og problemene i det internasjonale bankvesenet gjør at enkelte har sammenliknet utviklingen den siste tiden med utviklingen i norsk økonomi forut for bankkrisen tidlig på 1990-tallet. Situasjonen i norsk økonomi i dag har noen likhetstrekk med situasjonen i norsk økonomi forut for bankkrisen, men det er også klare forskjeller.

Bankkrisen tidlig på 1990-tallet fulgte i kjølvannet av den sterke oppgangskonjunkturen midt på 1980-tallet. Denne oppgangen skjøt fart etter opphevelsen av de direkte utlånsreguleringene i det norske kredittmarkedet i 1984. Med svært lav realrente etter skatt bidro avviklingen av disse reguleringene til svært høy gjelds- og forbruksvekst for husholdningene, og til at husholdningenes sparing falt fra rundt 5½ pst. til -4 pst. av disponibel inntekt. Også de siste årene har vært preget av høy vekst i husholdningenes gjeld og forbruk, og husholdningenes sparerate har kommet ned på et svært lavt nivå. I tillegg har boligpriser og boliginvesteringer økt kraftig, slik de også gjorde forut for bankkrisen.

Norske husholdninger er imidlertid bedre rustet til å møte utfordringer i dag, enn de var på slutten av 1980-tallet. Selv om husholdningenes gjeldsbelastning er høy, er rentebelastningen klart lavere enn på slutten av 1980-tallet, jf. figur 8.8A. I tillegg har husholdningene i dag en betydelig høyere netto finansformue enn de hadde den gang. Dette reduserer faren for at avdempingen i husholdningenes etterspørsel skal bli like markert som den ble forut for bankkrisen.

På 1980-tallet var norsk økonomi svært sårbar overfor svingninger i oljeprisen. Da oljeprisen falt i 1985/86 gikk Norges driftsbalanse overfor utlandet fra et overskudd på vel 25 mrd. kroner i 1985, til et underskudd på om lag 35 mrd. kroner i 1986. Et betydelig inntektsbortfall for offentlig sektor reduserte handlefriheten i de offentlige finansene. I dag bidrar Statens pensjonsfond – Utland til at handlingsrommet i finanspolitikken er betydelig større. Fondet, som er større enn verdiskapingen i fastlandsøkonomien, innebærer at bruken av oljeinntektene er frikoplet fra inntjeningen, og gjør norsk økonomi bedre rustet til å møte dårlige tider.

På slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet var renten lenge låst av hensynene til å stabilisere kronens internasjonale verdi og skape troverdighet om lav inflasjon. I perioder virket dermed pengepolitikken medsyklisk. I 2001 ble det fastsatt retningslinjer som etablerte fleksibel inflasjonsstyring som rettesnor for pengepolitikken, jf. avsnitt 8.5. Det innebærer at pengepolitikken nå har en mye klarere rolle i å stabilisere produksjon og sysselsetting enn under bankkrisen tidlig på 1990-tallet, og lettere drar i samme retning som finanspolitikken.

Samlet sett innebærer disse forholdene at norsk økonomi i dag er klart mer motstandsdyktig mot negative hendelser enn det den var forut for bankkrisen tidlig på 1990-tallet.

¹ Statens petroleumsfond før 2006.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

De siste månedene har Norges Bank gjennom en rekke tiltak tilført ekstra likviditet for å bøte på den vanskelige situasjonen i pengemarkedet. Som et tiltak for å bedre bankenes tilgang på finansiering har Stortinget, etter forslag fra Regjeringen, vedtatt en tiltakspakke der bankene gis anledning til å bytte boliglånsobligasjoner mot statspapirer. Ordningen har en ramme på 350 mrd. kroner. Den første auksjonen i ordningen ble avholdt 24. november 2008. Regjeringens og Norges Banks tiltak i likviditetspolitikken har bidratt til at bankene har fått finansiering i en vanskelig tid. Virkningen på markedene i Norge er imidlertid også avhengig av at tiltak internasjonalt virker og at de internasjonale finansmarkedene stabiliseres.

Som hjelp til eksportrettet næringsliv har ­Regjeringen foreslått å øke rammene for Garanti-instituttet for eksportkreditt (GIEK) og Innovasjon Norge, og det er inngått avtale om lån fra staten til Eksportfinans. Videre vil kommunenes lånemuligheter styrkes gjennom tilførselen av ny egenkapital til Kommunalbanken, som Regjeringen har foreslått. Regjeringen har videre varslet at den vil komme med forslag til finanspolitiske tiltak i månedsskiftet januar/februar 2009. Det legges vekt på at finanspolitiske tiltak ikke skal hindre en videre nedgang i Norges Banks styringsrente.

8.4 Omstillingsevne

Økonomien er i kontinuerlig endring. Utviklingen i teknologi, endringer i organisasjonsformer, endrede etterspørsels- og konkurranseforhold samt endringer i den økonomiske politikken fører til at bedrifter vokser eller avtar i relativ betydning og at næringsstrukturen endres over tid. Overføring av arbeidskraft fra bedrifter eller sektorer med lav produktivitet til bedrifter eller sektorer med høyere produktivitet gir grunnlag for bedre utnyttelse av samfunnets samlede ressurser. Slike omstillingsprosesser er derfor en viktig kilde til velstandsutviklingen. Overgang til et lavutslippssamfunn er en ny omstillingsutfordring utover i dette århundret.

En omstillingsdyktig økonomi karakteriseres ved at ressurser lett kanaliseres dit de kaster mest av seg og ved at ledige ressurser raskt fanges opp i alternative anvendelser. God omstillingsevne bidrar til å redusere kostnadene ved konjunktursvingninger og endringer i de økonomiske rammebetingelsene. Omstillingsevne har dermed også stor betydning for inntektsnivået på lang sikt.

De samfunnsøkonomiske kostnadene ved svak omstillingsevne består i at produksjonsressurser blir gående ledig eller låses inne i virksomhet med lav produktivitet og lav lønnsevne. Ved svak omstillingsevne kan det ta tid før arbeidstakere som mister jobben, blir sysselsatt i annen virksomhet. Noen kan også falle varig ut av arbeidsmarkedet slik at arbeidsstyrken reduseres. Hvis omstillingene skjer mellom svært ulike bransjer eller mellom virksomheter som er lokalisert langt fra hverandre, vil kravet til omskolering og geografisk mobilitet blant arbeidstakerne øke og omstillingskostnadene kan bli større både for den enkelte og for samfunnet. Dette understreker betydningen av et godt støtte- og formidlingsapparat i arbeidsmarkedet og av målrettede stønadsordninger for personer som mister arbeid. Det er viktig at stønadssystemet er innrettet på en slik måte at nedgangskonjunkturer ikke får varige effekter på yrkesdeltakelsen.

8.4.1 En dynamisk økonomi gir store gevinster på sikt

Studier viser at det i vestlige land ikke er uvanlig at rundt hver tiende jobb forsvinner årlig, samtidig som det blir skapt om lag like mange nye jobber. I Norge viser registerdata på bedriftsnivå at det i perioden 1997-2006 i gjennomsnitt ble etablert nye jobber tilsvarende mer enn 15 pst. av den samlede sysselsettingen. Det ble skapt klart flest jobber i årene med oppgangskonjunktur, men nyetableringen var også betydelig i perioden med nedgangskonjunktur. Bruttostrømmene i arbeidsmarkedet er enda større – anslagsvis dobbelt så store ifølge studier fra Statistisk sentralbyrå – ettersom det hvert år er mange arbeidstakere som skifter jobb uten at det skyldes nyetablering eller nedleggelse av arbeidsplasser.

I perioden 1997-2006 var det store arbeidskraftstrømmer i de fleste næringer og sektorer, og aller høyest i tjenestenæringene. Størst stabilitet i sysselsettingen ser det ut til å ha vært innen bygg og anlegg og i oljenæringen, mens en klart større andel av de som var sysselsatt i 4. kvartal 2000 i industri, transport og kommunikasjon, varehandel og hotell og restaurant var ansatt i en annen næring i 2006. Den lave sysselsettingsstabiliteten i industrien må ses i sammenheng med store omstillinger i denne sektoren i perioden. For ansatte i varehandel, hotell og restaurant kan trolig noe av utskiftingen forklares av at det er mange unge i denne bransjen, samtidig som avgangen til utdanning har vært høy. Sannsynligheten for å være tilbake i arbeid etter seks år dersom man ble arbeidsledig, var tilnærmet lik for kvinner og menn.

I perioden 2003-2005 ble det årlig lagt ned om lag 40 000 foretak i privat sektor (totalt utenom primærnæringene), eller om lag 14 pst. av alle foretak. I de fleste år er imidlertid antall nyetablerte foretak høyere enn antall nedlagte foretak slik at det totale antallet foretak øker. Figur 8.9, som viser utviklingen i årene 2001 – 2007, indikerer at både nyetableringer og nedleggelser avhenger av konjunkturene. I 2003, som var bunnen i lavkonjunkturen i denne perioden, økte antallet nedleggelser kraftig samtidig som det var færre nyetableringer. Samtidig viser figuren at det også i lavkonjunkturen ble etablert mange nye foretak, og at mange foretak ble lagt ned selv når den økonomiske veksten var sterk etter 2004.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Høy grad av utskifting blant foretak er et trekk man finner igjen i de fleste land med høy inntekt per innbygger. Ifølge tall fra Eurostat for perioden 1998 – 2001 var utskiftingsraten blant norske foretak om lag i samme størrelsesorden som i EU-landene. Studier i utvalgte OECD-land indikerer en utskiftingsrate (etableringer pluss nedleggelser) på om lag 20 pst. Det er små forskjeller mellom land når det korrigeres for ulik sektorsammensetning i de ulike landene. Det ser videre ut til at også mindre utviklede økonomier har høye utskiftingsrater.

Blant nyetablerte foretak er det forholdsvis mange som legges ned i løpet av de første årene etter etablering. Av alle norske foretak som ble etablert i perioden 2001-2003, var det bare om lag halvparten som fortsatt var i drift etter to år. Etter fire år var andelen nedleggelser økt ytterligere. Nyetablerte foretak er ofte små, med i gjennomsnitt bare én sysselsatt i etableringsåret. De foretakene som overlever, oppbemannes imidlertid betydelig. Etter to år var sysselsettingen om lag tredoblet i gjennomsnitt, og ser man bare på de foretakene som faktisk økte bemanningen, ble sysselsettingen mer enn femdoblet. Sysselsettingen fortsetter å øke med foretakets alder, men veksttakten avtar etter hvert.

Internasjonale studier viser at det foregår en betydelig omfordeling av ressurser innenfor hver enkelt næring, gjennom utskifting av bedrifter og foretak. Studier viser også at det er store og varige produktivitetsforskjeller mellom bedrifter innen samme næring, og at det er bedrifter med lav produktivitet som med størst sannsynlighet blir lagt ned. Dette indikerer at det foregår en kontinuerlig prosess der nye foretak, med nye produkter, produksjonsmetoder, anvendelser eller organisasjonsformer fortrenger eksisterende foretak. Selv om denne prosessen kan være preget av betydelig prøving og feiling, vil den over tid bidra vesentlig til å øke den samlede produktiviteten i økonomien, og dermed legge grunnlaget for høyere velstand. Dette har trolig vært et viktig element i den historiske velstandsveksten i vestlige land, jf. kapittel 4 om utviklingen i verdiskaping og inntekt.

8.4.2 Kostnader knyttet til omstillinger

Omstillinger gir store gevinster på sikt, men medfører også kostnader. Slike kostnader kan oppstå bl.a. dersom bedriftsnedleggelser resulterer i arbeidsledighet, langvarig sykdom eller at noen forlater arbeidsmarkedet på permanent basis.

I en ny studie analyseres kostnader på kort og lang sikt for de som mister jobben ved store nedbemanninger og bedriftsnedleggelser. Studien er basert på norske data på bedrifts- og individnivå for perioden 1988 til 2005. 2 Det skilles mellom kvinner og menn, og mellom ansatte i industri, tjenesteyting og offentlig sektor. Forfatterne undersøker utviklingen i arbeidsledighet, lønn og sannsynligheten for at personer forlater arbeidsstyrken.

Et sentralt funn er at omstilling ved nedbemanning eller bedriftsnedleggelser i liten grad påvirker lønnsnivået eller sannsynligheten for å finne ny jobb. Dette resultatet gjelder for alle sektorer i Norge basert på opplysninger om omstilling på hele 1990-tallet. Den største kostnaden er knyttet til at noen langvarig faller ut av arbeidsstyrken etter en bedriftsnedleggelse. Vel 12 pst. av de som mistet jobben ved en bedriftsnedleggelse i perioden 1991-2000 var ute av arbeidsstyrken fem år etter. Dette er om lag 3,5 prosentpoeng høyere enn for en kontrollgruppe som ikke ble omfattet av bedriftsnedleggelser i denne perioden. Resultatene stemmer godt overens med tidligere studier for Norge og Europa for øvrig som indikerer at det er liten varig effekt av omstillinger på lønnsutvikling og arbeidsledighet for de som mister jobben ved omstillinger, så fremt kontakten med arbeislivet lar seg opprettholde.

Kilde: Huttunen, Møen og Salvanes (2009).

Kostnadene ved nedbemanning eller bedriftsnedleggelse ser ifølge studien ut til å være noe mindre for kvinner enn for menn. Videre har eldre arbeidstakere og arbeidstakere med lav utdanning større vansker med å finne jobb etter en omstillingsprosess enn yngre arbeidstakere og arbeidstakere med høy utdanning. Dette kan bl.a. ha sammenheng med at eldre personer trolig er mindre geografisk og yrkesmessig mobile enn de som er yngre. Personer med høyere utdanning starter ofte den yrkesaktive karrieren på et senere tidspunkt enn andre, samtidig som de har mer variert og mindre fysisk krevende arbeid.

Undersøkelsen tyder på at halvparten av de som mister jobben får seg ny jobb i samme næring. Blant de som skifter næring er det langt flere som går fra industri til tjenesteyting enn motsatt. De som ble omstilt i offentlig sektor har vesentlig høyere sysselsetting ett år etter at de mistet jobben enn de som ble omstilt fra industri eller privat tjenesteyting. Beregninger Finansdepartementet har gjort på grunnlag av registerdata fra Statistisk sentralbyrå tyder også på at de som mistet jobben i industrien i 2001/2002 kom senere tilbake i arbeid enn de som mistet jobben i andre næringer/sektorer.

Antall uføre har økt over flere år, til nivåer som er høye i internasjonal sammenheng. I perioden 1980 til 2007 økte andelen av personer i yrkesaktiv alder på uføreytelser fra 6,2 til 11,0 pst. I NOU 2007:4 Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre påpekes det at endringer i arbeidslivet kan påvirke omfanget av uførepensjonering, og at det synes godt dokumentert at høy arbeidsledighet, bedrifts­nedleggelser og nedbemanninger gir flere uføre. En norsk studie finner at bedriftsnedleggelser mellom 1993 og 1998 økte arbeidernes sannsynlighet for å motta uføreytelser i 1999 med 28 pst. 3 En annen norsk studie konkluderer med at minst 5 pst. av tilstrømmingen til uførepensjon i perioden 1993-2003 direkte kan forklares av nedbemanninger i de bedriftene der folk jobbet i 1992. 4

8.4.3 Norsk økonomi har i stor grad lykkes med omstilling

Utviklingen i arbeidsledighet og yrkesdeltakelse over tid kan være relevante mål på om en lykkes i å få til omstillinger som er effektive sett i et samfunnsmessig perspektiv. Gjennom en lang periode har arbeidsledigheten gjennomgående vært lavere, og yrkesdeltakelsen høyere, i Norge enn i de fleste andre land i OECD-området. Mens den gjennomsnittlige arbeidsledigheten i perioden 1980-2007 var knapt 7 pst. av arbeidsstyrken i OECD-området, utgjorde den norske AKU-ledigheten i underkant av 4 pst.

Betydelig omstilling i norsk økonomi siden begynnelsen av 1970-tallet har trolig bidratt til at norsk industri i mindre grad står i direkte konkurranse med vareproduksjonen i framvoksende økonomier, enn det som er tilfelle i mange andre OECD-land. Dessuten har utbyggingen av oljesektoren lagt til rette for en overgang fra skipsverftsindustri til oljerelatert industri, jf. figur 8.13. Norge har de siste årene høstet store gevinster av de økte handelsforbindelsene mellom land, mens vi i liten grad har hatt kortsiktige omstillingskostnader. I en del andre OECD-land, særlig de sør­europeiske, har utfordringene knyttet til økt konkurranse fra Kina og andre lavkostland vært klart større.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det er også større grad av mobilitet mellom de lokale arbeidsmarkedene i Norge enn det en finner i flere andre land i Europa, noe som bidrar til god omstillingsevne. Den regionale mobiliteten er høyere for kvinner enn for menn, høyere for unge enn for eldre og høyere for dem med lang utdanning enn for dem med kort utdanning. 5 Den høye regionale mobiliteten kan trolig også bidra til å forklare at det er relativt små forskjeller i arbeidsledigheten mellom ulike regioner i Norge.

8.4.4 Faktorer som har betydning for omstillingsevnen

Den økonomiske politikken kan bidra til å bedre omstillingsevnen gjennom stabile rammebetingelser, herunder et forutsigbart skattesystem og en stabiliseringspolitikk som begrenser konjunktursvingninger. En slik politikk reduserer risikoen og dermed kostnadene ved å starte næringsvirksomhet. Det er også viktig at skattesystemet i størst mulig grad likebehandler ulike næringer, investeringer og eieformer og at det ikke bidrar til å låse midler inne i uproduktive virksomheter.

Arbeidsmarkedets funksjonsmåte og gjennomføringen av inntektspolitikken har stor betydning for omstillingsevnen i økonomien. For å møte den sterke etterspørselen etter arbeidskraft må sysselsettingspolitikken både bidra til å få flere i arbeid og hindre at personer faller ut av arbeidsstyrken. På lang sikt er en slik styrking av arbeidslinjen nødvendig for å møte forventet lavere vekst i arbeidsstyrken som følge av aldringen i befolkningen. Et hovedmål for Regjeringen er å legge til rette for et inkluderende arbeidsliv der alle kan delta.

En viktig utfordring er å gi arbeidstakere god beskyttelse mot tapet ved å miste jobben uten å forhindre omstilling fra lavproduktive til høyproduktive jobber. Det taler til fordel for et universelt system for inntektssikring ved arbeidsledighet. Norge har i likhet med de øvrige nordiske landene et omfattende sosialt sikkerhetsnett, høy organisasjonsgrad og koordinert lønnsdannelse med vekt på rimelig fordeling. Det sosiale sikkerhetsnettet gir økonomisk trygghet for arbeidstakere og bidrar til bedre omstillingsevne i norsk økonomi enn i mange andre europeiske land. Den nordiske modellen er nærmere omtalt i kapittel 9.

Det inntektspolitiske samarbeidet står sentralt i den økonomiske politikken i Norge og har bidratt til at vi i de siste 30-40 årene har hatt lavere arbeidsledighet enn de fleste andre OECD-land. Den norske lønnsforhandlingsmodellen bygger på at lønnskostnadsveksten må tilpasses det konkurranseutsatt sektor kan leve med over tid. Det er nødvendig for å sikre en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor og lav arbeidsledighet. Det er også viktig at den norske forhandlingsmodellen legger til rette for fleksibilitet i norsk økonomi. Inntektspolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 8.5.

I tillegg kan myndighetene sørge for at det er lett både å starte opp og å legge ned foretak, samt gi gode insentiver til innovasjon. Det at konkurransereglene håndheves effektivt bidrar til å gjøre det lettere for nye foretak å komme inn i markedet. Myndighetene kan dessuten bidra til økt innovasjon i den enkelte bedrift, det vil si evnen til å frembringe nye produkter, prosesser, anvendelser eller organisasjonsformer, gjennom utformingen av skattesystemet.

Skattefradrag for næringslivets kostnader til forskning og utvikling (Skattefunn) ble innført for små og mellomstore foretak fra 1. januar 2002, og for alle foretak fra 1. januar 2003. Formålet er å stimulere næringslivets egen FoU-innsats. Regjeringen vil videreføre ordningen. Statistisk sentralbyrå (SSB) har gjennomført en bred evaluering av Skattefunn, med hovedvekt på måloppnåelse og resultater. Resultatene viser at ordningen utløser mer FoU i foretakene, og avkastningen av denne er positiv og ikke klart mindre enn for annen FoU. Den bedriftsøkonomiske lønnsomheten øker i gjennomsnitt moderat som følge av at foretak tar i bruk ordningen. Skattefunn ser imidlertid ikke ut til å bidra til innovasjoner i form av nye produkter for markedet eller foretakenes patentering.

Omstilling og innovasjon innebærer at arbeidskraft brukes på en ny måte eller på et annet sted. Dette kan skje enten ved at den eksisterende arbeidsstokken i bedriften opparbeider seg den nødvendige kompetansen, eller ved at bedriften ansetter nye medarbeidere. Effektive omstillinger vil derfor avhenge av både innretningen av utdanningssystemet og kompetanseutviklingen på arbeidsplassene.

8.5 Stabiliseringspolitikk og særlige utfordringer i lys av petroleumsinntektene

Som omtalt ovenfor, kan kostnadene knyttet til økonomiske svingninger reduseres gjennom strukturpolitiske tiltak som understøtter en omstillingsdyktig økonomi. Videre kan myndighetene bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting gjennom innrettingen av den økonomiske politikken. I tillegg kan en relativt stor offentlig sektor i seg selv være en viktig «støtdemper» mot sjokk. Dette forutsetter at staten har finansiell styrke til å frikoble budsjettets utgiftsside fra konjunkturelle svingninger i skatte- og avgiftsinntektene og til å ivareta ordninger som sikrer inntekt ved arbeidsledighet, sykdom, uførhet og høy alder mv.

Norge har en liten, åpen økonomi, og den økonomiske aktiviteten påvirkes i betydelig grad av svingninger i verdensøkonomien. Vårt stabiliseringspolitiske rammeverk er utformet for å ta hensyn til dette, men også for å møte de særskilte utfordringene som følger av en stor petroleumsvirksomhet.

Olje og gass er ikke-fornybare ressurser. Inntektene fra å hente opp og selge disse energibærerne på verdensmarkedet vil etter hvert avta og til slutt falle helt bort. Både eksportinntektene og statens nettokontantstrøm fra petroleumsvirksomheten svinger betydelig fra år til år, bl.a. som følge av endringer i olje- og gassprisene. Som andel av BNP for Fastlands-Norge kan det offentliges inntekter fra petroleumssektoren endres med over 10 prosentpoeng fra ett år til det neste, jf. figur 8.14. Det er derfor svært viktig å frikople bruken av oljepenger fra den løpende inntektsstrømmen, slik rammeverket for den økonomiske politikken legger til rette for.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Helt siden man startet å utvinne olje på norsk sokkel, har norske myndigheter vært opptatt av hvordan petroleumsinntektene kan tas i bruk uten at den langsiktige bærekraften i resten av økonomien svekkes. Man erkjente også tidlig at de store innbetalingene fra petroleumsvirksomheten ikke er inntekter i vanlig forstand, men i betydelig grad har en motpost i nedbygging av en ikke-fornybar ressurs. I St.meld. nr. 25 (1973-74) Petroleumsvirksomhetens plass i det norske samfunn så man for seg at økt bruk av oljeinntekter i en periode ville føre til lavere vekst i resten av det konkurranseutsatte næringslivet. For å sikre langsiktig balanse i økonomien var det derfor viktig å begrense bruken av statens oljeinntekter slik at den konkurranseutsatte sektoren ikke ble for liten. Dette tilsa at det i perioder ville være nødvendig å investere deler av de løpende innbetalingene fra petroleumsvirksomheten utenfor Norge. I 1983 pekte det såkalte Tempoutvalget på at den løpende bruken av inntekter burde frikoples fra utvinningen av petroleum gjennom etablering av et fond som kunne brukes som buffer overfor svingende petroleumsinntekter.

Fram til midten av 1990-tallet ble en betydelig del av innbetalingene fra petroleumsvirksomheten brukt løpende over statsbudsjettene, men også til å betale ned på statsgjelden. Statens petroleumsfond ble etablert ved lov i 1990, og den første avsetningen til fondet ble foretatt i 1996 på bakgrunn av overskudd i statsregnskapet for 1995. Siden da har fondet vokst kraftig. I 2006 ble Statens petroleumsfond omdøpt til Statens pensjonsfond – Utland.

Kilde: Finansdepartementet.

Utsikter til store inntekter fra petroleumssektoren og en kraftig økning i fondskapitalen fra årtusenskiftet aktualiserte behovet for eksplisitte retningslinjer for en langsiktig og planmessig bruk av oljeinntekter over statsbudsjettet. I St.meld. nr. 29 (2000-2001) Retningslinjer for den økonomiske politikken , ble handlingsregelen presentert. I henhold til retningslinjene skal finanspolitikken rettes inn mot en jevn økning i bruken av petroleumsinntekter målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, om lag i takt med forventet realavkastning av Statens pensjonsfond – Utland. Det legges vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

St.meld. nr. 29 (2000-2001) pekte på flere hensyn som trakk i retning av tilbakeholdenhet i bruken av oljeinntekter i perioden fram til 2020:

• Hensynet til en jevn utvikling i det offentlige tjenestetilbudet,

• hensynet til usikkerhet i framtidige oljeinntekter,

• hensynet til konkurranseutsatt sektor og til å unngå store omstillinger i økonomien,

• hensynet til en rimelig generasjonsmessig balanse.

Også andre forhold, som pensjonsreformen, påvirker den langsiktige bærekraften i statsfinansene.

Usikkerheten i framtidige oljeinntekter er nærmere omtalt i kapittel 2, mens hensynet til en rimelig generasjonsmessig balanse er drøftet i kapittel 7.

Inntektene fra utvinningsvirksomheten har de siste tiårene steget raskt, til svært høye nivåer. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten ventes å reduseres i årene framover fra et anslått toppnivå i 2008. Samtidig vil en gradvis aldring av befolkningen stille statsfinansene overfor økende utfordringer knyttet til større behov for helse- og omsorgstjenester, høyere pensjonsutgifter og til at en lavere andel av den samlede befolkningen vil være i arbeid. Desto sterkere økningen i bruken av petroleumsinntektene blir det nærmeste tiåret, desto større vil isolert sett behovet for senere å øke inntektene eller redusere utgiftene bli, dersom en skal få til en jevn utvikling i det offentlige tjenestetilbudet, jf. kapittel 7.

Ved at handlingsregelen styrer bruken av petroleumsinntekter mot et nivå som kan videreføres på lang sikt, reduserer den faren for en kraftig nedbygging av konkurranseutsatt sektor. Slik begrenses risikoen for at vi skal komme i en situasjon der vi raskt må bygge konkurranseutsatt sektor markert opp igjen. All internasjonal erfaring tilsier at det er langt vanskeligere å bygge opp konkurranseutsatt sektor enn å bygge den ned.

Kapitalutgangen gjennom Statens pensjonsfond – Utland bidrar til å stabilisere utviklingen i valutakursen, ved at betydelige deler av den store og varierende valutainngangen fra petroleumssektoren sluses ut til utlandet igjen. Samtidig kan også en gradvis og forutsigbar økning i bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet bidra til å forankre markedsaktørenes forventninger om utviklingen i valutamarkedet. På denne måten støtter rammeverket for finanspolitikken opp under pengepolitikken.

Bruken av petroleumsinntekter måles ved det strukturelle , oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Dette innebærer at budsjettets øvrige utgifter skjermes fra de svingningene i dagpengene og i skatte- og avgiftsinntektene som følger med konjunkturutviklingen. I en høykonjunktur overføres forbigående høye skatteinntekter til statens pensjonsfond, og det oljekorrigerte underskuddet vil typisk være mindre enn det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. I en lavkonjunktur er det motsatt, da kompenseres forbigående lave skatteinntekter med ekstra uttak fra fondet, og det oljekorrigerte underskuddet vil typisk være større enn det strukturelle underskuddet. På denne måten får virksomheten i offentlig sektor virke som en automatisk stabilisator i økonomien. Denne stabilisatoreffekten vil typisk ha større betydning i land med en stor offentlig sektor enn i land der offentlig sektor spiller en mindre omfattende rolle.

I tillegg til å la de automatiske stabilisatorene få virke åpner handlingsregelen for at man i perioder med høy og økende ledighet kan bruke noe mer enn forventet avkastning av fondet for å stimulere produksjon og sysselsetting. Motsatt kan det være behov for å holde igjen i finanspolitikken i perioder med høy kapasitetsutnytting og presstendenser i økonomien. For å skjerme budsjettpolitikken fra svingninger i internasjonale finansmarkeder mv. understreker retningslinjene at konsekvensene for bruken av petroleumsinntekter skal jevnes ut over flere år dersom en blir stilt overfor store endringer i fondskapitalen eller i forhold som påvirker det strukturelle underskuddet.

Nokså kort tid etter innføringen av de nye retningslinjene for den økonomiske politikken gikk norsk økonomi inn i en lavkonjunktur. Gjennom konjunkturnedgangen i 2002 og 2003 økte bruken av petroleumsinntekter raskt og lå i noen år betydelig over forventet realavkastning av Statens pensjonsfond – Utland. De siste årene har høye oljepriser bidratt til sterk vekst i fondskapitalen, samtidig som det har vært sterk vekst i norsk økonomi. Bruken av petroleumsinntekter økte derfor langsommere enn forventet avkastning i denne perioden.

I Nasjonalbudsjettet 2009 ble det lagt til grunn at veksten i norsk økonnomi var på vei ned, og at usikkerheten knytet til den videre økonomiske utviklingen var uvanlig stor. På denne bakgrunn ble det foreslått å øke oljepengebruken med 14 mrd. kroner, slik at det strukturelle underskuddet kom på linje med anslaget for forventet avkastning av Statens pensjonsfond – Utland. Budsjettet gir dermed en betydelig etterspørselsimpuls til økonomien og bidrar således til å motvirke negative utslag på realøkonomien av finansuroen. I lys av forventet svakere utvikling i norsk økonomi enn lagt til grunn i budsjettet har Regjeringen også varslet at den vil komme med ytterligere finanspolitiske tiltak i månedsskiftet januar/februar 2009.

Samtidig med innføringen av handlingsregelen i 2001, ble fleksibel inflasjonsstyring etablert som rettesnor for pengepolitikken , jf. boks 8.3. Lav og stabil inflasjon er viktig for en god økonomisk utvikling. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Retningslinjene for den økonomiske politikken innebærer at pengepolitikken har fått en klar rolle i stabiliseringspolitikken.

Pengepolitikken påvirker økonomien med et tidsetterslep. Norges Bank setter renten med sikte på å stabilisere inflasjonen rundt målet på mellomlang sikt. Pengepolitikken skal også bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting, og til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Dersom utsiktene for den økonomiske utviklingen endres, kan Norges Bank raskt endre styringsrenten.

Figur 8.16 viser utviklingen i konsumprisindeksen (KPI), konsumprisindeksen justert for avgiftsendringer og utenom energivarer (KPI-JAE) og produksjonsgapet siden 2001. Utviklingen i KPI varierer mye fra år til år, bl.a. som følge av store variasjoner i energiprisene. Til tross for konjunkturoppgangen og stadig høyere kapasitetsutnyttelse de siste årene, var veksten i KPI-JAE lenge moderat. Denne utviklingen må ses i lys av lavere prisvekst på importerte konsumvarer, økt konkurranse i en del produktmarkeder og høy arbeidsinnvandring. I 2008 har imidlertid den underliggende prisveksten tiltatt klart, og også utenom energivarer er prisveksten nå godt over 2,5 pst.

¹ Anslag i Nasjonalbudsjettet 2009.

² 2008: Anslag i Nasjonalbudsjettet 2009.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Til tross for at den samlede konsumprisveksten har variert en del og den underliggende inflasjonen har vært lav de siste årene, synes inflasjonsforventningene å være forankret rundt inflasjonsmålet, jf. figur 8.17. Inflasjonsforventningene har steget noe de siste kvartalene parallelt med at sterk vekst i energi- og matvareprisene har trukket samlet prisstigning opp. Likevel tyder undersøkelser på at det er tillit til at pengepolitikken over tid vil gi en prisstigning om lag i samsvar med inflasjonsmålet. Dersom inflasjonsforventningene er godt forankret, er det mindre behov for at en sentralbank skal respondere kraftig på midlertidige tilbudssidesjokk for å holde inflasjonen under kontroll. Godt forankrede inflasjonsforventninger gir derfor pengepolitikken større muligheter til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting.

Kilde: TNS Gallup.

Den betydelige reduksjonen i styringsrenten fra 2002 til 2004 bidro sterkt til at veksten i norsk økonomi tok seg opp igjen fra våren 2003 og til at veksten holdt seg høy fram til og med 2007. Fra sommeren 2005 til september 2008 ble styringsrenten satt gradvis opp, fra 1¾ pst. til 5¾ pst. Likevel økte kapasitetsutnyttingen og produksjonsgapet fra 2005 til 2007. Kapasitetsutnyttingen avtok imidlertid gjennom 2008, og flere indikatorer viser nå at realøkonomien også i Norge påvirkes negativt av den finansielle uroen. Styringsrenten ble redusert med 1 prosentpoeng i løpet av oktober 2008, og Norges Bank signaliserte at styringsrenten ville settes ytterligere ned.

¹ Anslag i Nasjonalbudsjettet 2009.

² 2008: Gjennomsnitt t.o.m. 18. november.

Kilde: Thomson Reuters og Finansdepartementet.

Pengepolitikken skal også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen, jf. boks 8.3. Figur 8.19 viser at kronen de siste årene har hatt en tendens til å styrke seg i perioder med økende produksjonsgap, og omvendt. Det har også sammenheng med at den økonomiske utviklingen i Norge har vært i utakt med utviklingen hos våre handelspartnere, og at rentenivået i Norge har vært forskjellig fra rentenivået i disse landene.

¹ Anslag i Nasjonalbudsjettet 2009.

² 2008: Gjennomsnitt t.o.m. 18. november.

Kilde: Norges Bank og Finansdepartementet.

Det viktigste virkemiddelet i pengepolitikken er Norges Banks styringsrente. Styringsrenten virker på inflasjonen gjennom flere kanaler; ved å påvirke etterspørselen fra husholdninger og bedrifter, gjennom å påvirke valutakursen og ved at pengepolitikken påvirker aktørenes forventninger. Virkningen av renten på inflasjonen kommer med et tidsetterslep, og effekten kan variere i styrke. For at renten skal kunne påvirke inflasjonen og den økonomiske aktiviteten er det imidlertid nødvendig at styringsrenten har bredt gjennomslag i de korte pengemarkedsrentene.

Som omtalt i avsnitt 8.3 ble de normale sammenhengene mellom styringsrentene og pengemarkedsrentene betydelig forstyrret i mange land etter konkursen i den amerikanske investeringsbanken Lehman Brothers. Mens differansen mellom norsk tremåneders pengemarkedsrente og forventet styringsrente normalt er mindre enn ¼ prosentpoeng, var differansen i perioder i fjor høst på over 2 prosentpoeng. Den siste tiden har imidlertid påslagene i pengemarkedet kommet noe ned.

Erfaringene viser at grunnlaget for finansiell ustabilitet bygger seg opp i perioder med sterk vekst i gjeld og formuespriser, og at lengre perioder med lave renter og god tilgang på kreditt kan bidra til senere ustabilitet og problemer i det finansielle systemet, slik vi nå opplever med den internasjonale finanskrisen.

Finans- og eiendomsmarkeder kan være en kilde til ustabilitet i priser, produksjon og sysselsetting. Norges Bank legger vekt på utsiktene for finansiell stabilitet i rentesettingen. Kriteriene for hva Norges Bank mener er en god rentebane gjengis i de pengepolitiske rapportene, der det bl.a. heter:

«&..; Følgende hovedkriterier bør være oppfylt for prognosen for den fremtidige renteutviklingen:

1. Renten bør settes slik at inflasjonen stabiliseres nær målet på mellomlang sikt. Den aktuelle horisonten vil avhenge av forstyrrelsene økonomien er utsatt for og hvordan de vil virke inn på forløpet for inflasjon og realøkonomi fremover.

2. Rentebanen bør gi en rimelig avveiing mellom forløpet for inflasjonen og forløpet for kapasitetsutnyttingen.

I avveiingen tas det hensyn til at formuespriser som eiendomspriser, aksjekurser og kronekursen også kan påvirke utsiktene for produksjon, sysselsetting og inflasjon. &..;»

I tillegg til finans- og pengepolitikk, spiller inntektspolitikken og forhandlingsmodellen for lønnsdannelsen en sentral rolle i den økonomiske politikken i Norge. Et velfungerende system for lønnsdannelse er kjennetegnet ved at det gir gode rammebetingelser for virksomhetene og bidrar til å holde arbeidsledigheten lav og yrkesdeltakingen høy over tid.

Selv om petroleumsinntektene fortsatt er høye, må vi regne med at de vil falle over tid, slik at Norge også i årene framover vil ha behov for betydelige konkurranseutsatte fastlandsnæringer. Over tid stiller et ønske om full sysselsetting og balanse i utenriksøkonomien krav til størrelsen på konkurranseutsatt virksomhet som bare kan oppfylles dersom lønnsomheten i slik virksomhet ikke er dårligere i Norge enn i utlandet. Norge har valgt en modell for lønnsforhandlingene, frontfagsmodellen, der partene i arbeidsmarkedet på forhånd prøver å ta hensyn til at lønnsnivået på lengre sikt ikke kan overstige lønnsevnen i konkurranseutsatt sektor. Modellen innebærer at lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor danner en norm for øvrige sektorer.

Konkurranseutsatt sektor kan imidlertid også bidra til at lønnsveksten i perioder drives opp til et høyere nivå enn det som vil være forsvarlig over tid. Sektoren er gjerne preget av store svingninger i priser og lønnsomhet, og i gode tider kan sentrale deler av sektoren tåle høy lønnsvekst. Frontfagsmodellen krever at partene greier å holde igjen i slike perioder, og ikke minst at partene raskt greier å ta seg inn igjen hvis lønnsveksten blir høyere enn det som kan bæres over tid. Selv om frontfagsmodellen ikke gir garanti mot at konkurranseevnen svekkes, reduserer den faren for brå reduksjoner i lønnsomheten i konkurranseutsatt sektor. Slik gir den et viktig bidrag til en stabil økonomisk utvikling.

Frontfagmodellen har trolig bidratt til den positive utviklingen vi har hatt i det norske arbeidsmarkedet. Det er likevel viktig at det åpnes for nødvendig fleksibilitet slik at andre behov kan løses innenfor rammene.

Et godt stabiliseringspolitisk rammeverk og en ansvarlig økonomisk politikk gjennom flere år gjør at Norge også står bedre rustet enn mange andre land til å møte de utfordringene vi står overfor som følge av finans­uroen.