9 Utfordringer og valgmuligheter i videreutviklingen av velferdsordningene

9.1 Innledning

Norge har som andre nordiske land lyktes i å kombinere utbygging av velferdsordninger og jevn inntektsfordeling med høy sysselsetting og god velstandsutvikling, jf. figurene 4.8 og 9.1. Kjernen i den nordiske samfunnsmodellen er samspillet mellom arbeidsmarkedet og velferdsordningene, jf. omtalen i kapitlene 4 og 5. Et godt fungerende arbeidsmarked med høy sysselsetting og relativt små lønnsforskjeller utgjør et viktig grunnlag for velferd og utjevning. Utformingen av velferdsordningene har siktet mot å understøtte sysselsettingen, og har bidratt til å redusere den enkeltes risiko ved omstillinger. Samtidig har høy sysselsetting gitt et stort skattegrunnlag for finansiering av velferdsordningene. Bærekraften i modellen er avhengig av at den høye arbeidsinnsatsen opprettholdes. I motsatt fall vil både skattegrunnlagene og evnen til å finansiere velferdsordningene undergraves.

¹ Gjennomsnittlig Gini-koeffisient for årene 2004–2006.

² Kjøpekraftskorrigert i 1000 USD.

Kilde: OECD og Statistisk sentralbyrå.

Utbyggingen av omfattende velferdsordninger gjennom siste halvdel av forrige århundre ble lettet av en gunstig befolkningsutvikling med relativt få eldre og mange i arbeidsfør alder. Samtidig medvirket en sterk oppgang i yrkesaktiviteten blant kvinner til å styrke grunnlaget for finansiering av velferdsordningene. Sett fra den enkelte arbeidstakers side bidro dette til at en over livsløpet fikk mye igjen i form av velferdsgoder for det som ble innbetalt i skatt. Aldringen av befolkningen gjør at dette forholdet etter hvert vil endre seg.

Som omtalt i kapittel 7 vil en gradvis oppgang i antall eldre i forhold til antall yrkesaktive gi økende utfordringer for offentlige finanser utover i dette århundret. Selv om en begrenser det offentlige velferdstilbudet til en videreføring av standard og dekningsgrader innenfor dagens ordninger og fullt ut gjennomfører pensjonsreformen, kan de offentlige utgiftene til offentlig konsum og stønader komme til å øke fra 42,2 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2007 til i størrelsesorden 55 pst. i 2060. Samtidig synes det rimelig å legge til grunn at velstandsforbedringer også i framtiden vil gi seg utslag i økt standard på helse- og omsorgstjenester, jf. kapittel 5. Det trekker i retning av en ytterligere oppgang i de samlede utgiftene, som fort kan overskygge innsparinger som følge av en eventuell reduksjon i sykelighet på de enkelte alderstrinn.

Utgiftene til utdanning, helse og omsorg har lenge økt som andel av verdiskapingen. Målt på denne måten har imidlertid utgiftene til næringsstøtte og fellesgoder som forsvar og administrasjon avtatt gjennom de siste 10-20 årene, jf. figur 5.3. I framskrivingene som er presentert i kapittel 7, er det som en teknisk forutsetning lagt til grunn at denne utviklingen vil fortsette framover. Med de valgte forutsetningene vil omstillinger innenfor offentlige budsjetter dermed kunne finansiere om lag halvparten av den veksten i ressursbehovet innenfor helse- og omsorgssektoren som knytter seg til aldringen. Dersom en i stedet velger å opprettholde eller øke den andelen av verdiskapingen som går til fellesgoder, vil de samlede utgiftene i offentlig forvaltning måtte øke tilvarende.

Selv om det er usikkerhet knyttet til de enkelte tallanslagene, er det overordnede bildet tydelig. Dersom vi skal kunne møte de store utfordringene knyttet til å videreføre eller videreutvikle velferdsordningene etter hvert som andelen eldre stiger, må offentlig sektors inntekter øke eller utgiftene reduseres, jf. figur 9.2. Inntektene kan øke som følge av større arbeidsinnsats (som gir større skattegrunnlag), økt omfang av brukerfinansiering eller ved at skattenivået øker. Utgiftene kan reduseres ved at det blir færre personer som står utenfor arbeidsstyrken og mottar stønader, ved at kompensasjonsnivået til den enkelte stønadsmottaker reduseres, gjennom bedre bruk av ressursene innenfor offentlig tjenesteproduksjon eller ved å innskrenke tilbudet av offentlig finansierte tjenester.

I beregningene i denne meldingen er det forutsatt at bruken av oljeinntekter følger handlingsregelen for finanspolitikken, slik at ingen generasjon etterlater et reelt mindre fond til sine etterkommere enn det de overtok selv. Det stigende udekkede finansieringsbehovet i offentlig sektor på lang sikt illustrerer at oljeinntektene ikke er store nok til å møte de langsiktige forpliktelsene knyttet til pensjoner og andre inntektssikringsordninger, selv uten nye utvidelser av standard og dekningsgrader for velferdstjenestene.

Analysene i denne meldingen illustrerer at tiltak som bidrar til høyere yrkesaktivitet også vil gi et viktig bidrag til mer bærekraftige offentlige finanser, særlig hvis de fører til at stønadsmottakere blir yrkesaktive. Pensjonsreformen er et viktig eksempel, der endringene av systemet sikter mot at flere skal stå lenger i arbeid når levealderen øker. I dette kapitlet diskuteres også enkelte andre tiltak som kan bidra til en slik utvikling. I tillegg drøftes betydningen av innvandring, mulighetene for bedre ressursbruk i offentlig sektor, økte brukerbetalinger og økte skatter. Drøftingen illustrerer at en her står overfor viktige avveiinger. For eksempel kan økt skattefinansiering av velferdsordningene svekke sysselsettingen og verdiskapingen. Det viser at det kan være nødvendig å se velferdsordninger og finansiering i sammenheng. Samtidig må reformer for å øke bærekraften i offentlige finanser ikke utformes slik at de undergraver den fleksibiliteten og omstillingsevnen som ligger i den nordiske samfunnsmodellen. Denne modellen har egenskaper som er av stor betydning for vår evne til å møte omstillinger knyttet til økt internasjonal integrasjon og til å gjennomføre tiltak for å redusere miljø- og klimaproblemene.

¹ Økt standard og dekningsgrad brukes her synonymt med økt ressursbruk per person i hver aldersklasse.

Kilde: Finansdepartementet.

9.2 Den nordiske modellen som ramme for videreutvikling av velferdsordningene

Arbeidsmarkedet i de nordiske landene er kjennetegnet ved en høy grad av fagorganisering, til dels betydelig koordinering av lønnsfastsettelsen, små lønnsforskjeller og en aktiv sysselsettingspolitikk. Samarbeid mellom partene i arbeidslivet og myndighetene er et viktig aspekt ved økonomiens virke­måte, selv om samarbeidsformene varierer mellom de nordiske landene. Samarbeidet har bidratt til at lønnsdannelsen understøtter sysselsettingen og omfordeler gevinster og kostnader knyttet til omstillinger, samtidig som systemet har gitt gode betingelser for økonomisk vekst.

Trepartssamarbeid mellom myndighetene og organisasjonene i arbeidslivet har lange tradisjoner også i andre vest- europeiske land, og er blitt trukket fram som en forklaring på den gunstige økonomiske utviklingen i mange EU- og EFTA-land fram til 1970-tallet. Etter dette lyktes en ikke i samme grad som tidligere med å nå fram til omforente løsninger som ga grunnlag for en balansert økonomisk utvikling. De nordiske landene er i denne sammenheng et unntak. Irland, Østerrike og Nederland er andre eksempler på land som har greid å bevare eller gjenopplive trepartssamarbeidet, og som også har skilt seg positivt ut når det gjelder den økonomiske utviklingen de siste tiårene.

Systemet for ledighetstrygd er sentralt for arbeidsmarkedets funksjonsmåte. I Norge og andre nordiske land favner dette systemet bredt og bidrar sammen med andre velferdsordninger både til omfordeling og økonomisk trygghet for den enkelte. På denne måten bidrar også velferdsordningene til å redusere den enkelte arbeidstakers økonomiske risiko knyttet til omstillinger. Denne kollektive risikodelingen er trolig en forklaring på at bred deltakelse i internasjonal handel i de nordiske landene snarere er blitt sett på som en kilde til velstand enn som en trussel. I enkelte land med mindre omfattende systemer for inntektssikring har arbeidstakerne søkt å sikre seg gjennom et strengt oppsigelsesvern, noe som har bremset omstillingene og gjort det vanskeligere for utsatte grupper å komme seg inn i arbeidsmarkedet.

Omfanget av inntektsomfordeling gjennom lønnsfastsettelse og velferdsordninger gjenspeiles i at de nordiske landene er blant de OECD-landene som har jevnest inntektsfordeling. For bedriftene har små lønnsforskjeller medført at høyt utdannet arbeidskraft er relativt billig sammenliknet med i andre land. Det har trukket i retning av at avkastningen i kapitalintensive og høyteknologiske næringer har vært relativt høy. Samtidig har et forholdsvis høyt kostnadsnivå gitt avskalling av bedrifter med lav produktivitet og svak lønnsevne. På den måten har en fått bedre tilgang på arbeidskraft til ekspanderende bedrifter. De nordiske landene skiller seg også ut ved høye investeringer i utdanning. Et høyt utdanningsnivå sammenliknet med andre europeiske land har trolig bidratt positivt til god omstillingsevne. Det ser imidlertid ut til at det er store variasjoner mellom landene når det gjelder avkastningen av denne satsingen, jf. kapittel 5.

Sammenliknet med andre land har innbyggerne i de nordiske landene relativt stor tillit til hverandre, til rettsvesenet og til offentlige institusjoner for øvrig. Denne tilliten bidrar til å redusere kostnadene ved økonomiske transaksjoner, og er dermed et konkurransefortrinn. Effektive samfunnsinstitusjoner er en av årsakene til at de nordiske landene skårer høyt i næringslivslederes vurderinger av hvor lett det er å drive forretningsvirksomhet i ulike land.

Stor vekt på balanse i offentlige finanser har styrket velferdsstaten i alle de nordiske landene, bl.a. ved å holde offentlig sektors renteutgifter lave. Mens landene i euroområdet nå har en gjennomsnittlig offentlig nettogjeld på nær 50 pst. av BNP, er de nordiske landene i balanse eller har netto fordringer, jf. figur 9.3. Den gunstige situasjonen må bl.a. ses i sammenheng med at de nordiske landene har vært forholdsvis raske med å gjennomføre tiltak i situasjoner med store makroøkonomiske ubalanser. Dette har bidratt til å korte ned på perioder med høy arbeidsledighet og store underskudd i offentlige budsjetter. Erfaringene fra Norge i siste halvdel av 1980-tallet og fra Sverige i første halvdel av 1990-tallet illustrerer dette.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Når tilpasninger har vært nødvendige, har det vært lagt vekt på å nå fram til bred nasjonal enighet både om situasjonsbeskrivelse og tiltak for å gjenopprette en bærekraftig utvikling. Arbeidet i den norske sysselsettingskommisjonen som framla sin rapport i 1992, er et eksempel på dette. 1 Kommisjonen bidro til en bred forståelse av årsakene til høy arbeidsledighet og presenterte en strategi – Solidaritetsalternativet – for å øke sysselsettingen og redusere ledigheten. Arbeidet med det nye pensjonssystemet og den brede oppslutningen om retningslinjene for den økonomiske politikken er andre eksempler.

Som andre velstående land står også de nordiske landene overfor store utfordringer når det gjelder å dekke befolkningens økende etterspørsel etter velferdstjenester, både som følge av aldring og som følge av at krav og forventninger øker i takt med velstandsnivået. I mange land har endringer i pensjonssystemet vært et viktig skritt for å møte disse utfordringene. Dette gjelder også for Norge, der pensjonsreformen vil bidra til å dempe de statsfinansielle utfordringene ved aldringen. Hvor store de samlede effektene av denne reformen blir, vil avhenge av i hvilken grad reformen bidrar til økt yrkesaktivitet. På dette punktet har Norge i en viss forstand et vanskeligere utgangspunkt enn mange andre land, siden yrkesaktiviteten allerede er høy.

9.3 Arbeidsinnsats, skattegrunnlag og offentlige finanser

Arbeidsinnsatsen påvirker skattegrunnlagene og dermed de offentlige inntektene. Den samlede arbeidsinnsatsen bestemmes av gjennomsnittlig arbeidstid og antall sysselsatte i befokningen. Fra 1960 og fram til dag har årlig arbeidstid per sysselsatt gått ned fra 2000 timer til 1400 timer, dvs. med 30 pst. Reduksjonen i arbeidstid gjenspeiler at en del av velstandsøkningen har blitt tatt ut i form av økt fritid. En analyse utført av Statistisk sentralbyrå 2 presenterer med utgangspunkt i historiske mønstre en framskriving av arbeidstiden til 2050, der den avtalte arbeidstiden anslås å falle med 17 pst. Effekten motvirkes delvis av at deltidsansatte anslås å øke sin arbeidstid, og av at omfanget av overtidsarbeid anslås å øke. Samlet sett anslås det at gjennomsnittlig arbeidstid vil bli redusert med 9 pst. fram mot 2050. I framskrivningene som ligger til grunn for figur 9.2, er det forutsatt at arbeidstid og yrkesfrekvenser holder seg uendret fram mot 2060. Resultatene av analysen fra Statistisk sentralbyrå kan tyde på at deler av velstandsøkningen i framtiden an bli tatt ut i mer fritid. På den annen side vil pensjonsreformen stimulere til økt arbeidsinnsats, jf. avsnitt 9.4. Dette kan motvirke eller dempe virkningene av velstandsøkningen på arbeidstiden.

Økt arbeidsinnsats vil i første rekke trolig komme i stand ved at antallet sysselsatte øker. Det kan skje ved at andelen pensjons- eller stønadsmottakere i ulike aldersgrupper reduseres over tid og at sysselsettingsandelen øker. Det sterke fallet i yrkesaktivitet etter 62 år som nå kan observeres, må bl.a. ses i sammenheng med at folketrygden og regelverket for tidligpensjon bidrar til at pensjonistene i dag får lite igjen for å arbeide utover pensjonsalder. Pensjonsreformen vil endre på dette, jf. avsnitt 9.4. Lav yrkesaktivitet kan også ha sammenheng med lite fleksible arbeidstidsordninger som reduserer muligheten for individuelle tilpasninger av arbeidstiden.

Om lag en femdel av befolkningen i yrkesaktiv alder er i dag mottakere av helserelaterte stønader og står utenfor arbeidsmarkedet. Mulighetene for å øke yrkesaktiviteten for disse gruppene avhenger bl.a. av om stønadsordningene kan utformes slik at de i større utstrekning enn i dag oppfordrer til yrkesaktivitet. Det avhenger også av et støtteapparat som kan hjelpe personer med medisinske og sosiale problemer i gang i arbeidslivet, og til å være i arbeid. Dette er bakgrunnen for NAV-reformen, som innebærer bred samordning av trygdeapparat, arbeidsmarkedsmyndigheter og sosialapparat. Samarbeid mellom støtteapparat og den enkelte arbeidsplass er også viktig.

En strategi for å stimulere arbeidsinnsats må ta i betraktning at investeringer i forebyggende tiltak kan bedre helsetilstanden, noe som kan øke yrkesaktiviteten. Som omtalt i kapittel 5, er befolkningens helsetilstand ikke bare avhengig av ressursinnsatsen i helsesektoren, men påvirkes også av miljø, livsstilsforhold og utdanning.

Virkningen på offentlige finanser av økt yrkesaktivitet vil avhenge av hvilke arbeidskraftressurser som mobiliseres. Dersom det er tidligere stønadsmottakere som blir yrkesaktive, vil offentlige utgifter reduseres, og offentlige finanser bedres mer enn det økningen i skattegrunnlaget isolert sett tilsier. Dersom antall yrkesaktive derimot øker som følge av innvandring, vil det gi økte skatteinntekter, men også høyere utgifter for det offentlige som følge av at utgiftene til stønader og offentlige tjenester vil øke, jf. avsnitt 9.5.

Tiltak som bidrar til at flere med redusert arbeidsevne blir inkludert i det ordinære arbeidslivet kan gi økonomisk avkastning for samfunnet, ved siden av å bedre velferden for de som berøres. Dersom arbeidsgiver ansetter på ordinære vilkår, kan det være nødvendig med tilskudd til tilretteleggingstiltak og andre støtteordninger for å få til slik inkludering.

Norge er blant landene i OECD-området med størst yrkesdeltakelse for befolkningen i yrkesaktiv alder. Likevel er det noen land som har høyere yrkesfrekvenser for enkeltgrupper, jf. figur 4.8. Både Island, Danmark, Østerrike og Nederland har høyere yrkesfrekvens enn Norge for menn i alderen 25-54 år. For eldre arbeidstakere har Island og Sverige høyere yrkesfrekvenser enn oss, mens det bare er Island som har høyere yrkesdeltakelse for kvinner i alderen 25-54 år.

Endringer i befolkningens størrelse og sammensetning påvirker offentlige finanser. Befolkningsveksten bestemmes av fruktbarhet, levealder og nettoinnvandring. Det offentlige kan til en viss grad påvirke befolkningen i arbeidsfør alder og dermed samlet arbeidsinnsats gjennom innvandringspolitikken, jf. avsnitt 9.5, og på noe lenger sikt ved legge til rette for mulighetene for å kombinere arbeid og omsorg for barn.

Norge, Island, Irland og Frankrike har høye fødselstall sammenliknet med andre europeiske land. For Norges del må dette ses i lys av at det legges til rette for at kvinner og menn kan kombinere lønnet arbeid med omsorg for barn, jf. kapittel 4. En økning i det samlede fruktbarhetstallet i Norge fra 1,85 barn per kvinne, som er lagt til grunn i denne meldingen, opp til nettoreproduksjonsnivået på 2,05 barn per kvinne, vil øke folkemengden i Norge i 2060 med litt over 7 pst. En økning i antall fødsler per kvinne vil i første omgang gi høyere utgifter til barnetrygd, barnehager og utdanning mv. og redusere inntektene til offentlig sektor som følge av redusert yrkesaktivitet blant småbarnsforeldre. Etter hvert som oppgangen i fødselstallene slår ut i sterkere vekst i antall personer i arbeidsdyktig alder, vil skatteinntektene øke, noe som påvirker offentlige finanser positivt innenfor en litt lengre tidshorisont. På lang sikt blir det imidlertid flere eldre å forsørge, og i et slikt tidsperspektiv er det ikke grunn til å forvente at økt fruktbarhet vil bidra til å styrke statsfinansene. Et fødselstall nær reproduksjonsnivå legger imidlertid til rette for en mer balansert utvikling i befolkningen enn det en kan vente med fødselstall på linje med de lave nivåene i enkelte land i Sør-Europa.

Ser en bort fra befolkningsendringer, er det samlede arbeidstilbudet et resultat av individuelle valg i arbeidsmarkedet. Både utformingen av velferdsordningene og finansieringen av dem påvirker arbeidstilbudet. Valg av virkemidler må ses i lys av hvilke grupper en ønsker å påvirke. Dersom målet er å øke arbeidsinnsatsen fra pensjonister, må ordningene utformes slik at arbeid gir god gevinst i tillegg til pensjon. Stønadsordningene for personer i yrkesaktiv alder må utformes slik at det blir attraktivt å arbeide, eventuelt i kombinasjon med stønader. Dette omtales nærmere i avsnitt 9.4. Skattepolitikken kan også påvirke tilbudet av arbeid. Undersøkelser tyder på at redusert marginalskatt, særlig for grupper med lavere inntekter, trolig vil ha en positiv effekt på den samlede arbeidsinnsatsen.

9.4 Mulighetene for å stimulere til økt yrkesaktivitet og samtidig opprettholde tilfredsstillende inntektssikring

Inntektssikringsordningene, offentlige tjenester og skattesystemet bidrar til å jevne ut fordelingen av økonomiske ressurser mellom personer og over den enkeltes livsløp, jf. kapittel 6. I tillegg kan disse ordningene påvirke arbeidsinnsatsen på ulike måter, jf. kapittel 5. Arbeidsmarkedets virkemåte kan bedres ved at risikoen for sterk nedgang i inntekt ved nedbemanninger eller helsesvikt reduseres. Tilbudet av omsorgsordninger for barn, eldre og syke har gjort det mulig for kvinner å delta i arbeidsmarkedet, noe som har bidratt til høy yrkesdeltakelse i Norge.

Utformingen av velferdsordningene kan påvirke koplingen mellom inntekt og arbeidsinnsats og dermed også den enkeltes incentiver til å arbeide. Skal en kunne opprettholde høy sysselsetting, må en finne en balanse mellom hensynene til henholdsvis inntektssikring, incentivene til å arbeide og inntektsfordeling. Den økonomiske gevinsten av å arbeide framfor å motta stønad vil variere med ytelse og potensiell arbeidsinntekt. Den enkeltes mulighet til å komme i, og beholde arbeid avhenger også av arbeidsgivernes utbytte av å ansette arbeidstakere med midlertidig eller varig ­redusert arbeidsevne. Det er et stort arbeidskraftpotensial blant mennesker med redusert produktivitetsnivå som ikke er utnyttet, jf. avsnitt 4.4.

Utformingen og finansieringen av inntektssikringssystemet må ivareta flere krav som til dels er motstridende, og må i tillegg ta hensyn til demografi, holdninger og annet som påvirker bærekraften i systemet. Det faktum at ulike land står overfor ulike krav og muligheter, gjenspeiler seg i betydelige forskjeller i omfang og utforming av kollektive forsikringsordninger, herunder kompensasjonsgrad og aktivitetskrav. Videre vil endringer i f.eks. befolkningssammensetning over tid kunne gjøre systemet mindre bærekraftig, og ny kunnskap kan medføre ønske om endringer i systemet. Dette tilsier at utformingen av inntektssikringssystemet bør ses på som en stadig pågående prosess.

I Norge er pensjonsreformen og forslaget om arbeidsavklaringspenger i folketrygden eksempler på endringer i inntektssikringsordningene. Pensjonsreformen vil styrke bærekraften i pensjonssystemet ved at ytelsene justeres i takt med økt levealder, og ved at den enkelte motiveres til å arbeide mer og lenger. Incentivene til å arbeide styrkes ved at pensjonsrettigheter tjenes opp for alle år og fra første krone, ved at det årlige pensjonsnivået øker ved utsatt uttak av pensjon og ved at det blir mulig å tjene opp pensjonsrettigheter fram til 75 år. En nøytral uttaksmodell gjør det dessuten mulig å kombinere arbeid med pensjon uten avkorting. Samlet vil dette oppmuntre til å stå i arbeid lenger. Fleksibelt uttak fra 62 år gir større velferd for den enkelte. Tettere og mer oversiktlig sammenheng mellom alderspensjon og inntekt som yrkesaktiv, er med på å sikre hensynet til rettferdighet og enkelthet. Samtidig sikres en god fordelingsprofil bl.a. ved at alle fortsatt sikres en minstepensjon på samme nivå som i dag.

Selv om Norge i et internasjonalt perspektiv har høy yrkesdeltakelse og lav arbeidsledighet både blant kvinner og menn, synes det likevel å være et betydelig potensial for økt tilbud av arbeidskraft også her. Om lag en femdel av befolkningen i yrkesaktiv alder mottar ulike helserelaterte ordninger eller AFP, og både sykefraværet og andelen uføretrygdede er høy i Norge sammenliknet med de fleste andre OECD-land. Videre har andelen på helserelaterte ordninger økt betydelig de siste tiårene, uten at dette kan forklares med dårligere folkehelse eller redusert fysisk funksjonsevne i befolkningen.

For å utnytte arbeidskraftpotensialet i Norge bedre, er det behov for innsats på en rekke områder. I dag har over 400 000 voksne så svake leseferdigheter eller så dårlig tallforståelse at de kan ha problemer med å fungere i arbeids- og samfunnslivet. Personer med svake grunnleggende ferdigheter er overrepresentert i gruppen som mottar uføreytelser. Det er dessuten kjent at barn som har foreldre med et lavt kompetansenivå, er særlig utsatt for problemer senere i livet, både i utdanning og arbeidsliv. For å redusere dette problemet er det nødvendig med et utdanningssystem som fremmer arbeidslivstilknytning og motvirker sosial ulikhet. Det er nødvendig med tidlig innsats i det enkelte barns liv, og tidlig inngripen når problemer oppstår eller avdekkes i førskolealder, i løpet av grunnopplæringen eller i voksen alder, jf. St.meld. nr. 16 (2006-2007) … og ingen sto igjen. Særlig viktig er det å ta tak i frafallet i videregående skole og i overgangen mellom skole og arbeidsliv.

For personer i yrkesaktiv alder med noe arbeidsevne, kan incentivene til aktivt å søke arbeid være svake dersom den økonomiske uttelingen ved å arbeide framfor å motta trygd er liten. Kompensasjonsgraden påvirkes av stønadsregelverket og av ulike tilleggsytelser som f.eks. barne- og ektefelletillegg og stønad til barnetilsyn, friinntektsordninger, skatt på henholdsvis arbeidsinntekt og stønad, samt tilleggsytelser fra tjenestepensjonsordninger. Ved vurderinger av stønadsordningene er det viktig å se stønadssystemet under ett for å unngå at endringer i én ytelse får utilsiktede virkninger for tilgangen til en annen. Videre må nivået på de ulike stønadene og tilleggsytelsene fastlegges slik at en unngår fattigdom og at syke vender tilbake til arbeid før de er friske. Det er også viktig å vurdere kostnader og risiko knyttet til hvordan finansieringen av ordningene påvirker bedriftenes tilpasning.

Den økonomiske meravkastningen av arbeid kan også økes ved kompetanseheving i de aktuelle gruppene, f.eks. ved arbeidsmarkedstiltak, eller mer grunnleggende ved tidlig innsats allerede i barne- og ungdomsalderen, jf. ovenfor. Videre kan en redusere marginalskatten for lave inntekter, f.eks. ved å øke bunnfradraget for arbeidsinntekter. En del OECD-land har dessuten valgt å innføre såkalte «in-work benefits», dvs. jobbsubsidier som utløses ved overgang til inntektsgivende arbeid. Disse ordningene er utformet nettopp for å kompensere for bortfall av behovsprøvde stønader. Hensikten er å gjøre overgangen fra stønad til arbeid økonomisk gunstigere. Utformingen varierer betydelig mellom land både med hensyn til målgruppe, krav om arbeidstid, stønadsnivå og hvordan dette avhenger av arbeidsinntekten. I Norge har vi to varianter av lønnstilskudd til arbeidsgiver, som skal gjøre at det svarer seg økonomisk for dem å ansette arbeidstakere med lavere arbeidsevne enn det bedriftens lønnsnivå skulle tilsi. En ordning med tidsubestemt lønnstilskudd er under utprøving i et landsomfattende forsøk. Formålet med ordningen er å forebygge lange, passive perioder på stønad. Samtidig er det en risiko for at arbeidstaker og arbeidsgiver ved slike ordninger kan ønske å framstille arbeidstakers arbeidsevne som lavere enn den faktisk er, for å motta offentlige tilskudd for personer som kanskje uansett ville blitt ansatt.

Dersom en høy reell kompensasjonsgrad skal være forenlig med målet om høyt arbeidstilbud, kan inngangskriteriene til de ulike inntektssikringsordningene, og håndhevelsen av disse, bli svært viktige. Ytelser som er omfattet av regelverk med lite rom for skjønn, innebærer mindre krav til kontroll enn f.eks. sykepenger og dagpenger ved arbeidsledighet. Videre kan virkemidler knyttet til tidsbegrensninger og krav til aktivitet påvirke både hvor attraktiv en ytelse oppfattes å være i utgangspunktet, og stønadsperiodenes varighet. Stønader som ikke har lovfestede tidsbegrensninger, som uføreytelsene, kan oppfattes som tryggere alternativer for dem som står overfor en ustabil tilværelse i arbeidsmarkedet.

Krav om aktivitet i stønadsforløpet kan framskynde overgangen til jobb betydelig. Aktivisering kan f.eks. skje i form av samtale med lege eller representant for Arbeids- og velferdsetaten, krav om ny søknad for fortsatt ytelse, oppfølging av jobbsøknadsprosessen og arbeidsmarkedstiltak. Samtidig kan de forskjellige aktiviseringsformene påvirke ulike grupper stønadsmottakere forskjellig. For eksempel virker arbeidsmarkedstiltak gjennomgående best for personer som har små muligheter til å lykkes på arbeidsmarkedet i utgangspunktet. Tiltak som foregår i det ordinære arbeidsmarkedet har større effekt for en varig tilknytning til yrkeslivet – og er betydelig mindre kostbare – enn de som foregår i skjermede virksomheter.

I OECD-området har det de senere årene vært en dreining mot flere og mer varierte virkemidler for å aktivisere stønadsmottakere, og da særlig arbeidsledige. De virkemidlene som ser ut til å bli benyttet i flest land er krav om registrering hos arbeidsformidlingen og/eller venteperiode før utbetalingene starter, innrapportering av jobbsøknader, regelmessig verifisering av ledighetsstatusen, obligatoriske intervjuer på arbeidskontoret, individuell handlingsplan og obligatorisk deltakelse på tiltak etter en gitt ledighetsperiode. Det er betydelig variasjon mellom OECD-landene både med hensyn til hvor mange slike virkemidler som benyttes og hvor strengt de utformes. Norge benytter seg av en rekke av disse virkemidlene, jf. boks 5.4, men i all hovedsak overfor arbeidsledige, selv om det også nylig er innført mer omfattende tidlig oppfølging og kontroll under sykmelding i Norge. Som OECD konstaterer, tilsier både evalueringer av slike tiltak og det faktum at en kontroll av arbeidsledige er av mindre nytte hvis det er enkelt å gå til andre ytelser, at slike virkemidler også bør tas i bruk overfor andre grupper stønadsmottakere.

Antallet mottakere av helserelaterte ytelser i Norge har økt betydelig de senere tiårene, jf. omtale i avsnitt 5.5. Høyt sykefravær og tiltakende uførepensjonering har skapt bekymring også i andre nordiske land og i Nederland. Dette har vært adressert gjennom en rekke reformer og tiltak, jf. boks 9.1. Spesielt for Nederland og Sverige ser resultatene lovende ut. I Sverige har sykefraværet blitt kraftig redusert, og det er blitt færre uførepensjonister i Nederland.

Også i Norge har det blitt gjennomført en rekke tiltak og justeringer for å begrense omfanget av sykefravær og uførepensjonering, herunder

• samarbeidet om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen),

• tidligere og bedre oppfølging av sykmeldte,

• NAV-reformen,

• virkemiddelreformer innenfor arbeids-, velferds- og inkluderingspolitikken.

I tillegg medfører reformen av folketrygdens alderspensjon behov for å tilpasse folketrygdens uførepensjon. Regjeringen tar sikte på å følge opp NOU 2007:4 Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre med et lovforslag til Stortinget om ny uførepensjon våren 2009.

Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) ble inngått mellom regjeringen Stoltenberg I og hovedorganisasjonene i arbeidslivet 3. oktober 2001 for 4-årsperioden 2001-2005. Høsten 2005 ble avtalen fornyet for perioden 2006-2009. I IA-avtalen er det fastsatt mål om reduksjon i sykefraværet, tilsetting av arbeidstakere med redusert funksjonsevne og økning av forventet pensjoneringsalder. Tidligere og bedre oppfølging av sykmeldte på arbeidsplassen er en viktig del av IA-strategien. I tillegg er det iverksatt en rekke tilretteleggende og støttende tiltak.

NAV-reformen er en omfattende organisatorisk reform for å samordne den faglige og administrative innsatsen, særlig overfor mennesker med behov for økonomisk trygghet og bistand for å beholde, eller å komme i arbeid. Det etableres NAV-kontor som skal erstatte tidligere arbeidskontor, trygdekontor og deler av den kommunale sosialtjenesten. Hovedformålet er å bidra til at flere kommer i arbeid eller aktiv virksomhet, og at færre skal ha trygd som hovedinntekt.

I St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering trakk Regjeringen opp strategier og virkemidler for å inkludere flere i arbeidslivet, og for samtidig å gi god økonomisk og sosial trygghet når en ikke kan arbeide. Hovedgrepene i meldingen er:

• Mer arbeidsrettede tiltak og tjenester for personer i utkanten av arbeidslivet.

• Mer samordnet og fleksibel bruk av virkemidler.

• En ny og enklere tidsbegrenset inntektssikring – arbeidsavklaringspenger – erstatter dagens attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad.

• Et nytt kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad for personer som trenger betydelig bistand og som har få rettigheter i folketrygden.

• Supplerende tiltak overfor funksjonshemmede og innvandrere, samt for å motvirke fattigdom.

Stortinget har sluttet seg til Regjeringens strategier og grep. Arbeids- og inkluderingsdepartementet følger nå opp med lovforslag, forskriftsendringer, budsjettforslag og iverksetting i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Tiltakene har foreløpig hatt forholdsvis beskjedne virkninger på sykefravær, uførhet, arbeid og inkludering. Dette må ses i sammenheng med at reformene er under forberedelse og iverksetting. I det videre arbeidet på dette området vil Regjeringen vurdere erfaringer og resultater med reformarbeidet i Norge så vel som i andre land, jf. boks 9.1.

9.5 Virkninger av innvandring for offentlige finanser

En vesentlig del av innvandringen til Norge er humanitært motivert. Myndighetenes mål er at flyktninger og andre i en svært vanskelig livssituasjon skal få muligheter til å bygge opp en ny tilværelse i Norge. Mange som får opphold på humanitært grunnlag har traumatiske opplevelser bak seg, og det kreves innsats fra det offentlige for å integrere dem i det norske samfunnet. I tillegg til den humanitært motiverte innvandringen har Norge de siste årene hatt en omfattende arbeidsinnvandring fra EØS-land. Begge typer innvandring bidrar til å øke både totalbefolkningen og andelen i yrkesaktiv alder. En problemstilling knyttet til de langsiktige perspektivene for offentlige finanser er om innvandring kan lette utfordringene knyttet til en aldrende befolkning.

I St.meld. nr. 18 (2007-2008) Arbeidsinnvandring omtales en rekke studier av sammenhengen mellom innvandring og utviklingen i statsfinansene. Analysene indikerer at innvandrernes yrkesaktivitet og utdanningsnivå er avgjørende for hvordan statsfinansene påvirkes. En hovedkonklusjon er gjennomgående at innvandring på lang sikt innebærer nettokostnader for det offentlige dersom innvandrerne har lavere yrkesaktivitet enn resten av befolkningen. Yrkesaktiviteten hos innvandrerne må enten være høyere, eller de faglige kvalifikasjonene bedre, enn for resten av befolkningen for at innvandring skal kunne gi et langsiktig positivt bidrag til finansieringen av velferdsordningene.

På kort til mellomlang sikt er det grunn til å tro at arbeidsinnvandring påvirker offentlige finanser positivt, fordi en klart større andel av dem er i arbeidsfør alder enn totalbefolkningen. Arbeidsinnvandrerne bidrar dermed med skatteinntekter, samtidig som de mottar mindre stønader og andre ytelser fra det offentlige enn gjennomsnittet for befolkningen. Erfaringene fra de siste årene er at arbeidsinnvandringen har vært en klar fordel for norsk økonomi. Arbeidsinnvandringen har bidratt til å dempe pressproblemer i arbeidsmarkedet, økt vekstevnen i økonomien og styrket offentlige finanser. På den annen side har vi ikke observert de fulle effektene av denne arbeidsinnvandringen. De langsiktige effektene vil bl.a. ­avhenge av hvor mange av arbeidsinnvandrerne som blir værende i Norge og om de da tar med seg familien, eller om de vil reise tilbake når konjunkturene snur. Det er rimelig å anta at arbeidsinnvandrerne på lang sikt vil ha samme yrkesfrekvenser som den øvrige befolkningen, og at skatteinntekter og offentlige utgifter per innbygger derfor i liten grad vil påvirkes. Økt befolkning innebærer imidlertid at finansieringsbidraget per innbygger fra oljeformuen reduseres. Samlet tilsier dette at arbeidsinnvandring neppe vil avhjelpe de langsiktige statsfinansielle utfordringene.

Arbeidsinnvandring kan bidra til at vi får et mer effektivt arbeidsmarked, både kompetansemessig, næringsmessig og geografisk, siden arbeidsinnvandrerne ofte er mobile og reiser dit det er størst behov for arbeidskraft. Arbeidsinnvandrere kan også gi den innenlandske arbeidskraften økt konkurranse om jobbene. Erfaringen er at den arbeidskraften som har samme kompetanse som arbeidsinnvandrerne, gjerne ufaglærte, ofte vil være mest utsatt for konkurranse. På den annen side vil den arbeidskraften som har kompetanse som utfyller kompetansen til arbeidsinnvandrerne, oftest faglærte eller personer med annen særlig kompetanse, kunne bli mer produktiv og etterspurt.

9.6 Effektivisering av offentlig tjenesteproduksjon

Disponibel realinntekt og privat forbruk per innbygger forventes å bli mer enn doblet fram mot 2060. Dette skyldes først og fremst produktivitetsvekst i privat sektor. Økt produktivitetsvekst i privat sektor har stor betydning for den samlede velstanden, men har liten betydning for de statsfinansielle utfordringene. Dette skyldes at økt produktivitet i privat sektor normalt vil føre til høyere lønninger også i offentlig sektor, samt økte pensjoner og andre overføringer, slik at både inntektene og utgiftene til offentlig forvaltning vil øke, jf. nærmere omtale i kapittel 7. I tillegg vil betydningen av petroleumsformuen som finansieringskilde bli redusert relativt til skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien.

Bedre bruk av ressursene i offentlig sektor vil derimot gjøre det mulig å produsere det samme omfanget av tjenester med mindre arbeidsinnsats og dermed bidra til å lette finansieringen av velferdsordningene. Produktivitetsutviklingen i offentlig tjenesteproduksjon avgjør både omfanget av og kvaliteten på de tjenestene som kan tilbys med en gitt ressursinnsats. Et aktivt effektiviseringsarbeid og kartlegging av produktivitetsutviklingen i offentlig sektor er derfor viktig for å sikre et best mulig offentlig tjenestetilbud. I Norge foreligger det begrenset kunnskap om hvordan produktiviteten i offentlig sektor faktisk har utviklet seg. Ifølge Det tekniske beregningsutvalget for kommunal økonomi var produktivitetsutviklingen negativ i fire av de fem årene fra 2001 til 2005 innenfor hoveddelen av kommunal tjenesteproduksjon, som omfatter bl.a barnehager, grunnskole samt pleie og omsorg. Det er da ikke tatt hensyn til endret kvalitet på tjenestene.

Svakheter ved analyser av produktivitetsutviklingen og ulike egenskaper ved produktene tilsier at en bør være varsom med å sammenlikne produktivitetsutviklingen på tvers av sektorer. Det finnes imidlertid en del analyser som gjør det mulig å sammenlikne enkeltsektorer på tvers av land. I kapittel 5 refereres det til noen resultater for helsesektoren og utdanningssektoren. Selv om også slike sammenlikninger er usikre, peker undersøkelsene i retning av at produktivitetsnivået innenfor helse- og omsorgssektoren samlet sett ligger lavere i Norge enn i en del andre land. Det samme er tilfellet for skolen, der det også ser ut til at utviklingen over tid kan ha svekket seg i forhold til andre land.

Anslag på produktivitetsutviklingen i fortiden gir få holdepunkter for å anslå potensialet for framtidige produktivitetsøkninger. Den tradisjonelle tilnærmingen til å bestemme potensialet for produktivitetsforbedringer er å sammenlikne produktivitetsnivået i likeartede virksomheter. Ved å anslå produktivitetsspennet mellom likeartede virksomheter kan en danne seg et bilde av mulighetene for produktivitetsforbedringer. Det er gjennomført slike analyser for en rekke tjenestesektorer, jf. tabell 9.1.

Siden 2000 er det gjennomført en rekke store reformer i statsforvaltningen, jf. tabell 9.2. Bedret kostnadseffektivitet har vært ett av målene med disse reformene. Andre mål har vært å øke kvaliteten og bedre brukerrettingen. Reformene har medført til dels betydelige omorganiseringer av tjenestetilbudet.

• På flere områder, bl.a. innenfor helse, politi, domstoler og forvaltningsdelen av Statens vegvesen, har en forsøkt å utnytte gevinstene ved stordrift gjennom å etablere større enheter.

• Innenfor høyere utdanning og forskning har en gitt institusjonene større selvstendighet, og en har innført finansieringssystemer som premierer kvalitet og effektivitet.

• Fritt brukervalg innenfor sykehusene gir pasientene visse muligheter for å velge behandlingssted ut fra kvalitetskriterier.

• Innenfor veiutbygging har utskillingen av produksjonsvirksomheten medført mer konkurranse og større trykk på effektivitet.

Hva som er en hensiktsmessig organisasjonsform for tjenesteproduksjon avhenger av tjenestenes art. Innenfor myndighetsutøvelse, som f.eks. utstedelse av pass, og administrative funksjoner, som f.eks. behandling av søknader om byggetillatelser, er det viktig med klare ansvarslinjer, forutsigbarhet og at en følger fastsatte prosedyrer. Her har den tradisjonelle forvaltningsmodellen sin styrke. Innenfor utdannings- og omsorgstjenester er det viktig med fleksible organisasjonsformer med rom for brukerretting og tilpasninger ut fra lokale forhold. Innenfor områder der det er relativt enkelt, å vurdere kvalitet har en oppnådd god effektivitet gjennom konkurranseutsetting av tilbudet, både til private og offentlige virksomheter. Ved mer komplekse tjenester som f.eks. helse- og omsorgstjenester vil brukerne ikke ha samme grad av informasjon, og de vil ha en svakere posisjon i forhold til tilbyder. I tillegg har en erfaring med at private tilbydere har en tendens til å konkurrere på pris og kostnadsnivå og i mindre grad på kvalitet. Skal en i tilstrekkelig grad ivareta kvalitetsaspektet ved konkurranseutsetting, er det derfor nødvendig å kunne spesifisere etterprøvbare kvalitetskrav og føre tilsyn med at tjenesteyterne faktisk følger kravene.

Selv om offentlige virksomheter ikke vil være under samme press som private virksomheter til å vektlegge kostnadseffektivitet, betyr det ikke at offentlig produksjon er en tilstrekkelig garanti for god kvalitet. Et gjennomgående problem ved offentlig tjenesteyting er at en ikke har god informasjon om brukernes behov. På områder der det offentlige har monopol på tjenestetilbudet, mottar virksomhetene ingen signaler fra markedet om hvordan brukerne vurderer kvaliteten. Det kan svekke grunnlaget for å utarbeide hensiktsmessige indikatorer for kvalitet og brukerretting til bruk ved styringen av virksomhetene. En måte å bøte på mangelen på informasjon er å gjøre bruk av spørreundersøkelser for å kartlegge brukernes vurderinger. Det foreligger omfattende brukerundersøkelser fra 2007 og 2008 som også inkluderer tjenester som helt eller delvis er finansiert av det offentlige. Disse undersøkelsene viser at de offentlig finansierte tjenestene som er kartlagt, med unntak av fastlegene, skårer middels eller lavere, jf. figur 9.4. Figuren viser også at brukertilfredsheten avtok fra 2007 til 2008 for fire av de seks offentlige tjenestene.

Kilde: Norsk kundebarometer.

Forskning på effekten av konkurranseutsetting og bruk av private bedrifter innen pleie- og omsorgsektoren viser at konkurranseutsetting kan ha positiv effekt på kvaliteten. 3 Indirekte kan det også ha positive effekter for tjenesteytere som ikke konkurranseutsettes, ved at kommunene som ledd i anbudsarbeidet må klargjøre målbare kvalitetsindikatorer for de virksomhetene som skal konkurranseutsettes. Disse kan også bli anvendt ved evaluering av de øvrige virksomhetene.

Vel halvparten av offentlig tjenesteproduksjon og hoveddelen av velferdstjenestene produseres i kommunal regi, hovedsakelig i kommunale virksomheter. Tekniske tjenester og samferdsel utgjør et unntak, med et vesentlig omfang av konkurranseutsetting både til offentlige og private virksomheter. Den kommunale primærhelsetjenesten består i hovedsak av privatpraktiserende leger med offentlig finansiering. Også innenfor barnehagesektoren er det et betydelig innslag av private virksomheter. Derimot er det en liten andel private virksomheter innenfor skole og omsorg. Mange av kommunene er så små at det ikke er tilstrekkelig befolkningsgrunnlag for å utnytte stordriftsfordeler innenfor administrative og tekniske funksjoner. En rekke kommuner har bedret effektiviteten ved å samarbeide om å produsere slike tjenester. Det er også et betydelig omfang av interkommunalt samarbeid bl.a. gjennom såkalte effektivitetsnettverk med sikte på å lære av hverandre for å forbedre kvalitet på og styring av tilbudet av velferdstjenester. Det er opp til kommunene å organisere egen tjenesteyting.

Regjeringens fornyingsstrategi understreker behovet for en sterk og effektiv offentlig sektor for å sikre velferd og for å bidra til god oppslutning om de offentlige løsningene. Regjeringen legger vekt på å utvikle brukerundersøkelser og kvalitetsindikatorer som hjelp i arbeidet med å styrke kvaliteten på både offentlig produserte tjenester og privatproduserte tjenester som finansieres av det offentlige. Regjeringen arbeider med å utvikle en nasjonal brukerundersøkelse som systematisk skal kartlegge innbyggernes tilfredshet med offentlige tjenester, jf. boks 9.3. De første resultatene vil bli lagt fram våren 2009.

Et høyt trykk på effektivitet og effektivisering i offentlig tjenesteproduksjon er viktig for å dempe kostnadsveksten og dermed bidra til bærekraftige velferdsordninger. Det er viktig å utnytte rommet for produktivitetsforbedringer innenfor administrative tjenester, både gjennom mer effektiv organisering og bedre anvendelse av ny teknologi. Reformer bør utformes slik at tilskyndelsene til å produsere mer effektivt ikke går på bekostning av kontroll med det samlede omfanget av produksjonen. Samtidig må en forholde seg til at kvalitet i velferdstjenestene koster. Dersom vi ønsker å beholde arbeidsintensiv tjenesteyting med samme omfang av direkte kontakt mellom bruker og tjenesteyter som i dag innenfor skole, barnehager, og omsorg, setter det grenser for hvor store innsparinger som kan oppnås gjennom effektivisering.

9.7 Egenbetaling knyttet til forbruk av offentlige tjenester mv.

Egenbetaling knyttet til individrettede offentlige tjenester bidrar til å finansiere offentlig tjenesteproduksjon. Samtidig bidrar prising av tjenester til at den enkelte i noen grad må avveie nytten av tjenestene mot annet forbruk. Egenbetaling kan dermed gi en bedre sammensetning av det offentlige tjenestetilbudet fordi etterspørselen etter tjenester som har lav verdi for den enkelte vil bli redusert. Brukerfinansiering kan imidlertid ha uheldige fordelingsvirkninger, jf. drøftingen av bruk av egenandeler innenfor helsesektoren i kapittel 5. I Norge varierer innslaget av brukerbetaling i form av egenandeler, gebyrer og brukeravgifter betydelig mellom ulike tjenesteområder.

Staten fastsatte i 2006 egne retningslinjer for gebyr- og avgiftsfinansiering av statlige myndighetshandlinger. Eksempler er utstedelse av pass, behandling av søknader og tilsynsfunksjoner. Nye gebyrer som innføres skal ikke overstige kostnadene knyttet til aktivitetene for å unngå at gebyrene også fungerer som skatt. Regjeringen har de siste årene redusert flere overprisede gebyrer til et kostnadsriktig nivå. Betydningen av egenbetaling varierer mellom statlige sektorer. Bomavgifter er en vesentlig finansieringskilde ved vei­utbygging. Innenfor den statlige delen av helsesektoren betales det egenandeler ved konsultasjoner hos frittstående spesialister og poliklinisk behandling ved sykehusene. Det er imidlertid ingen brukerbetaling ved døgnbehandling ved sykehusene. Det er ikke brukerbetaling ved høyere utdanning ved statlige institusjoner, bortsett fra en semesteravgift til dekning av velferdstiltak for studentene.

I kommunene og fylkeskommunene utgjorde gebyrer om lag 14 pst. av de samlede inntektene i 2007. Kommunesektoren får betydelige gebyrinntekter fra tekniske tjenester som vann, avløp og renovasjon, samt fra helse- og sosialsektoren. Barnehagebetaling utgjorde 7 pst. av kommunenes gebyrinntekter i 2007. Denne andelen har holdt seg relativt stabil til tross for at innføringen av maksimalpris har gitt betydelig nedgang i egenbetalingen. Dette må ses i sammenheng med at flere barn har fått barnehageplass. Brukerbetalingen for opphold i sykehjem kan utgjøre opp til 85 pst. av personens inntekter, men skal ikke overstige kostnadene knyttet til en sykehjemsplass. Innenfor hjemmesykepleie er brukerbetalingen mer begrenset, og innenfor de samlede kommunale pleie- og omsorgstjenestene utgjør brukerbetalingen mindre enn 10 pst. av den totale finansieringen.

Brukerbetaling bidrar til at etterspørselen etter offentlige tjenester i større utstrekning avspeiler brukernes verdsetting av tjenestene. I fravær av brukerbetaling vil det kunne oppstå betydelig overskuddsetterspørsel etter tjenesten, slik at tjenesten må rasjoneres med utgangspunkt i bl.a. faglige vurderinger (f.eks. innenfor helsesektoren), ventelister eller prestasjoner (f.eks. innenfor utdanning). Brukerbetaling er ett av flere virkemidler i effektiviseringsarbeidet i offentlig sektor. Dagens ordning for brukerbetaling innenfor eldreomsorgen er et eksempel på dette. Brukere stilles overfor deler av den høye kostnaden ved å bo på sykehjem, og har dermed isolert sett incentiver til i større grad å velge hjemmebaserte tjenester der dette er mulig, noe som vil innebære vesentlig lavere utgifter for det offentlige.

Virkningene av brukerbetaling på etterspørselen vil variere mellom tjenesteområder. Egenandeler vil eksempelvis ha liten effekt på etterspørselen etter akuttbehandling på sykehus, mens etterspørselen etter hjemmebaserte omsorgstjenester i større grad påvirkes. Etterspørselseffekten er mindre dersom brukerbetalingen er forsik­ringsfinansiert enn dersom bruker selv betaler, jf. kapittel 5.

Full offentlig finansiering av tjenester begrunnes ofte ut fra fordelingshensyn, og det pekes på at brukerbetaling vil redusere forbruksmulighetene til de med lavest inntekt. Dersom en utelukkende er opptatt av fordelingsvirkninger, kan en imidlertid ofte oppnå større effekt av offentlige midler ved å ha egenandeler i kombinasjon med målrettede tiltak mot de svakest stilte.

Forsikringshensyn er likevel ikke det eneste argumentet som kan anføres til støtte for høy eller full offentlig finansiering av tjenesteproduksjon på en del områder. Innenfor helsesektoren vil vaksinering ikke bare beskytte den enkelte, men også redusere smittefaren for andre. Forebyggende tjenester, f.eks. større helseundersøkelser, informasjonsformidling mv., kan forebygge mer kostnadskrevende behandling senere. I tillegg kan det være et selvstendig mål at alle skal kunne nyttiggjøre seg helsetilbudet uavhengig av inntekt. Et annet viktig hensyn er at alle skal gis like muligheter til å benytte sine evner og innsats til å ta utdanning, uavhengig av økonomisk bakgrunn. Skal brukerbetaling gi et betydelig bidrag til finansiering av økt tilbud av tjenester, må det anvendes på store tjenesteområder. Andre OECD-land har større innslag av brukerbetaling innenfor helse- og omsorg og høyere utdanning enn Norge.

Utgiftene til velferdsordningene kan også reduseres ved å kombinere høy brukerfinansiering med behovsprøvde støtteordninger. På enkelte områder er det allerede etablert behovsprøving. Lav inntekt er f.eks. en forutsetning for å motta bostøtte. Videre gis fri rettshjelp til grupper med lav betalingsevne. I de nordiske landene har en valgt å bygge opp universelle velferdsordninger med begrenset egenbetaling og som hele befolkningen har tilgang til. I andre OECD-land har en større innslag av behovsprøvde ordninger, bl.a. innenfor eldreomsorg. Slike ordninger muliggjør en mer konsentrert innsats overfor de svakest stilte. Samtidig etablerer behovsprøving et skille mellom de som har mulighet til å betale for tjenestene, og de som må basere seg på offentlig omsorg. I tillegg kan oppslutningen om velferdsordningene undergraves hvis store grupper må betale for tjenester som tidligere ble finansiert av det offentlige. En overgang til behovsprøving kan også gi større administrasjonskostnader per bruker. I tillegg kan behovsprøving øke den effektive marginalskattesatsen for lavinntektsgrupper som følge av at de mister rettighetene til offentlig tilskudd dersom arbeidsinnsatsen øker.

Et alternativ til brukerfinansiering ville være å snevre inn hvilke tjenester som det offentlige tar finansieringsansvar for. Både innen utdannings- og helsesektoren er det offentlige ansvaret avgrenset ved at enkelte tjenester må finansieres fullt ut av brukeren. Tannlegetjenester for voksne og laseroperasjoner for bedre syn er eksempler på dette. Innenfor utdanningssektoren finansieres fagskolene, med unntak for de tekniske og helsefaglige, gjennom brukerfinansiering. Historisk har det skjedd forskyvninger i ansvarsdelingen mellom offentlig og privat sektor. Det offentlige har tatt et økende ansvar på områder som bl.a. eldreomsorg, barnehager og utdanning. På andre områder, f.eks boligfinansiering, har det offentlige overlatt større ansvar til privat sektor og markedene.

9.8 Skattefinansiering

Velferdsordningene er i hovedsak skattefinansierte, og økt beskatning er dermed et nærliggende alternativ for å finansiere et større velferdstilbud. I motsetning til brukerfinansiering gjør skattefinansiering det mulig å gi alle inntektssikring og velferdstjenester uavhengig av inntekt.

Økte skatter og avgifter kan påvirke økonomiens virkemåte. Dette skyldes at lønnsomhetsvurderingene kan endres slik at bedrifter og personer endrer tilpasning. Ofte er tilpasningen i uønsket retning, som f.eks. redusert arbeidstilbud som følge av høyere skatt på arbeid. Slike realøkonomiske kostnader kan være store dersom skattenivået i utgangspunktet ligger relativt høyt. Skattenivået i Norge er forholdsvis høyt, men under nivået i Sverige, jf. figur 9.5.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I skattepolitikken må en ta hensyn til at ulike skatter kan ha ulike virkninger både på ressursbruken i økonomien og på inntektsfordelingen. Enkelte skatter kan bidra til bedre ressursbruk. Dette gjelder f.eks. miljøavgifter. Ved bruk av riktig utformede miljøavgifter kan myndighetene redusere omfanget av miljøskadelige aktiviteter, samtidig som statens inntekter øker. Andre skatteformer kan virke nøytralt. Dette gjelder f.eks. skatt på grunnrente. Mulighetene til å benytte miljøavgifter og grunnrenteskatter er imidlertid begrensede, og vekst i offentlige utgifter over tid må derfor normalt finansieres med skatter og avgifter som gir realøkonomiske kostnader.

De realøkonomiske kostnadene av skatt­legging kan være noe lavere i Norge enn i andre land. Det skyldes at inntektsskattegrunnlaget er relativt bredt i Norge. Siden slutten av 1980-tallet har skattepolitikken blitt dreid i retning av bredere skatte- og avgiftsgrunnlag, større likebehandling av næringer og reduserte marginalskatter på inntekt. Skattereformen i 1992 ga lavere marginalskatt på arbeid og større grad av nøytralitet i kapitalbeskatningen. Skattereformen i 2006 har bidratt til at arbeids- og kapitalinntekter blir behandlet mer likt. Marginalskatten på arbeid ble senket og det ble gitt lettelser til brede grupper med lave og midlere lønnsinntekter. Samtidig ble skattene for de med høye kapitalinntekter økt. Norge har også et bedre utgangspunkt enn mange andre land ved at grunnrentebeskatning av petroleumsvirksomhet gir betydelige skatteinntekter. Slik sett kan Norge trolig ha et høyere samlet skattenivå enn mange andre land uten tilsvarende høyere realøkonomiske kostnader.

Skatte- og avgiftspolitikken i andre land påvirker likevel handlingsrommet for Norge. Internasjonaliseringen og den raske teknologiske utviklingen gjør enkelte skattegrunnlag mer mobile og begrenser mulighetene for å beskatte kapitalinntekter. Sammenliknet med EU- og det øvrige OECD-området har Norge en formell skattesats på selskapsoverskudd som er relativt lav, selv om det gjennomsnittlige nivået i OECD-området er blitt redusert i de senere årene, jf. figur 9.6. Bedriftsbeskatningen er også forholdsvis moderat i Norge, både målt ved bedriftenes gjennomsnittlige skattesats og effektive marginalskattesatser.

Kilde: OECD.

Når skattleggingen av bedrift og eier ses i sammenheng, kan likevel marginalskatten på kapitalinntektene i enkelte tilfeller være høyere i Norge enn for OECD-gjennomsnittet. Dette skyldes at utbytter og aksjegevinster utover risikofri avkastning hos mottakeren blir skattlagt i tillegg til den ordinære selskapsskatten. Mange OECD-land har likevel en høyere skattesats, bl.a. Danmark, Sverige, Tyskland, Frankrike og USA. Hvis en kun ser på risikofri avkastning, som ikke skattlegges hos mottakeren, kommer Norge særlig godt ut i en internasjonal sammenlikning. På den andre siden har Norge, i motsetning til de fleste andre land, formuesskatt som bidrar til å øke den samlede beskatningen av kapital.

Sammenliknet med andre land er ikke direkte skatter på arbeidskraft spesielt høye i Norge. Skattleggingen av arbeidsinntekt er om lag på linje med gjennomsnittet for OECD. Forbruksavgifter, dvs. merverdiavgift og særavgifter, utgjør imidlertid en høy andel av konsumprisene i Norge. Tar en hensyn til dette, er den effektive skattleggingen av arbeidskraft forholdsvis høy.

Mobiliteten til viktige skattegrunnlag blir også påvirket av hvordan skatteinntektene blir anvendt. Gode fellesfinansierte tjenester knyttet til f.eks. utdanning, helse og infrastruktur kan gjøre lokalisering i Norge attraktivt, til tross for et høyere skattenivå. Likevel kan enkelte skattytere velge å flytte produksjonsvirksomhet til utlandet eller kjøpe varer og tjenester i utlandet dersom skattene øker.

Hensynet til mobilitet tilsier at det er vanskelig å øke den generelle skattleggingen av mobile skattegrunnlag som selskapsoverskudd. Uthuling av skattegrunnlag og særregler for de mest mobile skattegrunnlagene bør likevel unngås. Dette skyldes at økt skattlegging på smalere grunnlag vil påføre økonomien et større realøkonomisk tap.

Skattenivået kan også påvirke omfanget av skatteunndragelse. Øker skattenivået, blir det mer lønnsomt å skjule transaksjoner for myndighetene og unndra skatt. Økte skatteunndragelser innebærer et inntektstap for staten, noe som vil kreve høyere skattesatser for å opprettholde skatteinntektene.

Det er dessuten viktig at skattepolitikken er stabil og forutsigbar. For eksempel kan stadige endringer i skattesatser og skattegrunnlag øke usikkerheten omkring det framtidige skattesystemet. Dette øker den privatøkonomiske risikoen ved disposisjoner som gjøres i dag, og kan føre til at bedrifter og husholdninger gjør valg som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme.

Nytteverdien av offentlige goder kan likevel være såpass stor at skattefinansiering gir gevinster til tross for kostnadene. Tidligere analyser har indikert at en skatteøkning isolert sett medfører en realøkonomisk kostnad på minimum 20 øre for hver krone som kreves inn i skatt. 4 Omfanget av fellesfinansierte velferdsgoder må derfor vurderes i en helhetlig sammenheng der også kostnadene ved finansiering trekkes inn.

Økte skatter vil også ha fordelingsvirkninger. Det norske skattesystemet bidrar til å jevne ut inntektsforskjeller, jf. avsnitt 6.3.3. Bunnfradragene og den progressive satsstrukturen i personbe­skatningen innebærer at en generell økning i alle skattesatser gir redusert ulikhet. Det er imidlertid forskjeller mellom ulike skatteformer. Eksempelvis kan en generell økning i skattesatsene på arbeid bidra til økte forskjeller ved at flere havner utenfor arbeidsmarkedet. Videre vil dette føre til større forskjeller mellom lønnstakere og personer som har kapitalinntekt som hovedinntekt. Siden kapitalinntekter utgjør en relativt større andel av samlet inntekt for høyinntektsgrupper, vil dette øke inntektsforskjellene. På den annen side kan økt skatt på arbeid redusere forskjellene mellom yrkesaktive og personer utenfor arbeidsmarkedet som lever på ulike stønader og pensjoner.

Økt skatt på kapitalinntekter vil i utgangspunktet redusere inntektsforskjellene. Økte kapitalskatter kan imidlertid redusere sparing, investering og økonomisk vekst. Økte forbruksavgifter vil normalt bidra til større forskjeller fordi forbruk utgjør en større andel av inntekten for lavinntektsgrupper enn for høyinntektsgrupper. Unntaket er hvis varen som skattlegges i hovedsak konsumeres av høyinntektsgrupper.