1 Hovedtrekk i finanspolitikken

1.1 Den økonomiske politikken

Regjeringens hovedmål for den økonomiske politikken er arbeid til alle, økt verdiskaping, videreutvikling av det norske velferdssamfunnet, rettferdig fordeling og bærekraftig utvikling. Et sterkt og konkurransedyktig næringsliv er en forutsetning for å nå disse målene.

På lang sikt er det veksten i fastlandsøkonomien som bestemmer utviklingen i velferden i Norge. Den økonomiske politikken må derfor legge avgjørende vekt på å fremme verdiskaping og produktivitet både i offentlig og privat sektor. Regjeringen har forbedret rammevilkårene for næringsvirksomhet, og vil gjennomføre reformer i skattesystemet og iverksette andre tiltak som kan øke vekstevnen i økonomien. Samtidig må den økonomiske politikken være opprettholdbar på lang sikt. Gjennomføringen av en pensjonsreform er et viktig skritt for å sikre dette.

Regjeringen vil følge retningslinjene for en forsvarlig, gradvis innfasing av oljeinntektene i økonomien som det var bred enighet om ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 29 (2000-2001). Den økonomiske politikken må bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Retningslinjene innebærer at pengepolitikken rettes inn mot lav og stabil inflasjon. På den måten har pengepolitikken en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen.

Regjeringen legger vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet. Moderate inntektsoppgjør er nødvendig for å sikre en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor og lav arbeidsledighet.

1.2 Budsjettpolitikken

1.2.1 Hovedelementene i budsjettpolitikken

Retningslinjene for budsjettpolitikken sikter mot en langsiktig, forsvarlig innfasing av oljeinntektene i norsk økonomi, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens petroleumsfond (handlingsregelen). Retningslinjene bygger på at budsjettpolitikken må være opprettholdbar over tid. Samtidig skal budsjettpolitikken bidra til en stabil økonomisk utvikling. I denne sammenheng er det viktig å unngå at store svingninger i oljeprisen eller avkastningen i Petroleumsfondet fra år til år forplanter seg til fastlandsøkonomien gjennom store svingninger i bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet. I perioder med høy ledighet åpner retningslinjene for at handlefriheten i budsjettpolitikken som oljeinntektene gir, kan utnyttes til å stimulere produksjon og sysselsetting. Motsatt vil det være behov for å holde igjen i finanspolitikken i perioder med høy kapasitetsutnyttelse og presstendenser i økonomien.

Olje og gass er ikke-fornybare ressurser. En vesentlig del av de løpende innbetalingene fra petroleumsvirksomheten kan ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand, men innebærer en omplassering av olje- og gassressursene til finansiell formue i Statens petroleumsfond. Innbetalingene til staten har sitt motstykke i en reduksjon av verdien av statens petroleumsressurser. Skal vi ha glede av petroleumsinntektene på varig basis, må bruken av inntektene frikoples fra de løpende innbetalingene til staten. Retningslinjene for budsjettpolitikken ivaretar dette hensynet. Netto kontantstrømmen fra oljevirksomheten overføres i sin helhet til Statens petroleumsfond, mens det over tid bare er realavkastningen av fondet som skal brukes. På denne måten unngår en å tære på formuen i fondet, slik at petroleumsinntektene bidrar til å bedre velferden også for kommende generasjoner.

Aldringen av befolkningen og økende tilleggspensjoner, vil gi et sterkt underliggende press i retning av økte utgifter framover. Selv om høy yrkesdeltakelse og store oljeinntekter gir oss et godt utgangspunkt for å møte en slik utvikling, er veksten i utgifter knyttet til en økende andel eldre så sterk at den bare i begrenset grad kan finansieres av kapitalen som bygges opp i Petroleumsfondet. Tidligere framskrivinger av budsjettbalansen har indikert et langsiktig innstrammingsbehov på om lag 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge, jf. nærmere omtale i kapittel 3 i Nasjonalbudsjettet 2005. Dette understreker at det over tid er nødvendig med reformer både i pensjonssystemet og på andre områder i offentlig sektor for å sikre langsiktig bærekraft i statsfinansene.

Regjeringen vil innrette budsjettpolitikken slik at den styrker grunnlaget for et vekstkraftig næringsliv og gjør offentlig virksomhet mer effektiv. Produksjonen av olje og gass vil etter hvert avta. På lengre sikt er det vekstevnen i fastlands­økonomien som er avgjørende for den framtidige utviklingen i velferden i Norge.

Et hovedhensyn ved innretningen av budsjettpolitikken de siste årene har vært å gi rom for lettelser i pengepolitikken, og motvirke at kronen igjen styrker seg markert. Med utsikter til god vekst gjennom inneværende og neste år må hensynet til en stabil utvikling i økonomien, og spesielt behovet for å opprettholde et sterkt, konkurranseutsatt næringsliv, tillegges stor vekt også i utformingen av statsbudsjettet for 2005.

1.2.2 Bruken av petroleumsinntekter i budsjettpolitikken

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Retningslinjene for budsjettpolitikken innebærer at bruken av petroleumsinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, over tid må være på linje med forventet realavkastning av Statens petroleumsfond. En viktig grunn til å knytte bruken av petroleumsinntektene til utviklingen i det strukturelle budsjettunderskuddet, og ikke til utviklingen i det faktiske, oljekorrigerte underskuddet, er å unngå en budsjettpolitikk som virker destabiliserende på norsk økonomi.

Bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet er kommet opp på et høyt nivå. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2004 ligger ifølge oppdaterte anslag om lag 25 mrd. kroner over forventet realavkastning av Petroleumsfondet, målt i 2005-priser. Over tid må statsbudsjettet være i balanse, inklusive avkastningen fra statens finansformue. For at budsjettpolitikken skal være opprettholdbar, må derfor bruken av oljeinntekter bringes tilbake til banen som følger av handlingsregelen.

Samtidig understreker de betydelige revisjonene av anslagene for det strukturelle underskuddet og kapitalen i Petroleumsfondet gjennom de siste årene at handlingsregelen ikke kan anvendes mekanisk. I retningslinjene som ble forelagt Stortinget våren 2001, understrekes det at svingninger i fondskapitalen og i faktorer som påvirker det strukturelle underskuddet, ikke bør slå direkte ut i budsjettpolitikken i det enkelte år. Dersom en nå skulle bringe bruken av petroleumsinntekter ned på linje med forventet realavkastning av kapitalen i Statens petroleumsfond, måtte budsjettpolitikken ha vært strammet kraftig til. En slik brå omlegging av politikken ville ha vært i strid med intensjonen bak retningslinjene om jevn innfasing av oljeinntektene.

Regjeringen legger stor vekt på å gjennomføre en skattereform i tråd med forslagene i St.meld. nr. 29 (2003-2004). Et hovedmål med reformen er å oppnå økt likebehandling av reelle arbeidsinntekter og stimulere til økt yrkesdeltakelse. Netto skattelettelser kombineres med en viss forskyvning av samlet skattebyrde fra arbeid til forbruk, ved at merverdiavgiftssatsene øker med 1 prosentpoeng. Regjeringen legger vekt på at dette skjer innenfor en forsvarlig budsjettmessig ramme, som understøtter den positive utviklingen vi nå ser i norsk økonomi.

Innretningen av budsjettpolitikken de siste par årene har gitt rom for betydelige lettelser i pengepolitikken. En reversering av kronestyrkingen gjennom 2002 har dempet presset på konkurranseutsatt sektor, og lave renter gir nå sterke impulser til vekst i den innenlandske etterspørselen. I den nåværende konjunktursituasjonen, der oppgangen i norsk økonomi er i ferd med å vinne fotfeste, ville en ny, markert styrking av kronen kunne sette det konkurranseutsatte næringslivet i en meget vanskelig situasjon. Budsjettpolitikken for 2005 må innrettes slik at den bidrar til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting.

De sentrale hensynene som her er nevnt, er reflektert i budsjettopplegget for 2005 på følgende måte:

• Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 66,4 mrd. kroner, som er en økning på 6,3 mrd. kroner fra 2004. Anslaget på det strukturelle underskuddet er vel 24 mrd. kroner over forventet realavkastning av kapitalen i Petroleumsfondet ved inngangen til 2005. Dette innebærer en viss nedgang i merbruken av oljeinntekter i forhold til 2004.

• Det strukturelle underskuddet, målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, øker med 0,4 prosentpoeng fra 2004 til 2005. Når en tar hensyn til budsjettets sammensetning, virker budsjettet om lag nøytralt på økonomien, jf. omtale i avsnitt 3.2.7 i St.meld. nr. 1 (2004-2005) Nasjonalbudsjettet 2005.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på vel 1 pst. eller i underkant av 11 mrd. kroner regnet i forhold til anslag på regnskap for 2004. Som gjennomsnitt over perioden 2002-2005 anslås utgiftsveksten til 2,1 pst., dvs. noe lavere enn gjennomsnittlig BNP-vekst for Fastlands-Norge i samme periode på 2,2 pst.

• Samlet sett innebærer budsjettforslaget for 2005 netto bokførte skattelettelser på 1,65 mrd. kroner. Påløpte, nye netto skatte- og avgiftslettelser utgjør om lag 3,3 mrd. kroner. Reduserte skatter virker mindre ekspansivt på økonomien enn en tilsvarende økning i offentlig kjøp av varer eller tjenester. En slik innretning av budsjettpolitikken vil dermed støtte opp under målet om et sterkt, konkurransedyktig næringsliv.

Bruken av petroleumsinntekter i 2005 tilsvarer en forventet avkastning av Petroleumsfondet som nås først mot slutten av dette tiåret. Det er følgelig ikke rom for noen vesentlig økning i bruken av oljeinntekter de nærmeste årene. Det understreker at nye kostnadskrevende satsninger de nærmeste årene i hovedsak må finansieres med tiltak som reduserer statens utgifter på andre områder. En hovedutfordring blir å bremse den sterke underliggende veksten i trygde- og sykdomsrelaterte utgifter som i økende grad framstår som en binding på budsjettet.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Statens petroleumsfond

Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd i 2005 anslås til 74,3 mrd. kroner. Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet tilsvarer den faktiske bruken av petroleumsinntekter og dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens petroleumsfond.

Det oljekorrigerte underskuddet er 7,9 mrd. kroner større enn det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Forskjellen forklares dels av særskilte regnskapsforhold og dels av aktivitetskorreksjoner mv., jf. nærmere omtale i St.meld. nr. 1 (2004-2005) Nasjonalbudsjettet 2005.

Basert på en forutsetning om en gjennomsnittlig oljepris i 2005 på 230 kroner pr. fat, anslås statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten til 204,5 mrd. kroner. Netto avsetning til Statens petroleumsfond, der overføringen til statsbudsjettet på 74,3 mrd. kroner er trukket fra, anslås til 130,1 mrd. kroner i 2005. I tillegg kommer renter og utbytte på kapitalen i fondet på knapt 40 mrd. kroner. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond anslås dermed til knapt 170 mrd. kroner.

Når en også tar hensyn til omvurderinger, bl.a. som følge av valutakursendringer, anslås den samlede kapitalen i Statens petroleumsfond å øke fra 1 053 mrd. kroner ved utgangen av 2004 til 1 244 mrd. kroner ved utgangen av 2005.

1.2.3 Veksten i statsbudsjettets utgifter

Utviklingen i statsbudsjettets utgifter fra et år til et annet kan beskrives ved den underliggende utgiftsveksten. Regjeringens mål er at den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter i inneværende stortingsperiode skal være lavere enn veksten i verdiskapingen i Fastlands-Norge.

Ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten korrigeres de faktiske utgiftene for utgifter til dagpenger, renter og petroleumsvirksomheten, samt for enkelte regnskapsmessige forhold og ekstraordinære endringer. For en nærmere redegjørelse for beregningen av den reelle, underliggende utgiftsveksten vises det til omtale i kapittel 3 i Nasjonalbudsjettet 2005.

Det korrigeres også for prisendringer, slik at tallet gir et uttrykk for volumendringer knyttet til statsbudsjettets driftsutgifter, investeringer og overføringer. Den nominelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter viser utviklingen i løpende priser, og gir dermed et uttrykk for både volumendringer og endringer som følge av pris- og lønnsutviklingen i økonomien.

Den reelle, underliggende utgiftsveksten fra 2004 til 2005 anslås til vel 1 pst. regnet i forhold til anslag på regnskap for 2004, tilsvarende i underkant av 11 mrd. kroner, målt i 2005-priser. Målt i forhold til saldert budsjett for 2004, anslås den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter til 2 pst. I løpende priser anslås den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter til 5,2 pst. målt i forhold til anslag på regnskap for 2004 og 5,7 pst. målt i forhold til saldert budsjett 2004.

Som gjennomsnitt over perioden 2002-2005 anslås den reelle, underliggende utgiftsveksten til 2,1 pst., dvs. noe lavere enn den gjennomsnittlige BNP-veksten for Fastlands-Norge i samme periode på 2,2 pst.

1.2.4 Lånetransaksjoner og finansieringsbehov

Det føres et beløp på 74,3 mrd. kroner tilbake fra Statens petroleumsfond til statsbudsjettet slik at statsbudsjettet gjøres opp i balanse. Det innebærer at staten ikke lånefinansierer utgifter til drift, investeringer og overføringer. Statsbudsjettets finansieringsbehov tilsvarer derfor netto utlån over statsbudsjettet. Utenom gjeldsavdrag på tidligere låneopptak utgjør finansieringsbehovet 15,4 mrd. kroner. Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov, inkludert gjeldsavdrag, forventes å utgjøre 15,9 mrd. kroner.

1.2.5 Skatter og avgifter

Anslagene for skatter og avgifter for 2005 tar utgangspunkt i reviderte tall for 2004. Reviderte tall for 2004 er basert på en gjennomgang av statistikken for innbetalte skatter og avgifter hittil i 2004, samt på de vekstforutsetninger for bl.a. sysselsetting, etterspørsel, lønninger og priser som er lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2005. I tillegg er det tatt hensyn til virkningene av forslaget til skatte- og avgiftsopplegg, herunder omlegging av den differensierte arbeidsgiveravgiften og av el-avgiften.

Anslagene for skatteinntektene til staten i 2005 er også påvirket av forslaget til kommunale og fylkeskommunale skattører gjennom opplegget for kommuneøkonomien.

Samlede skatter og avgifter til statskassen fra Fastlands-Norge anslås å utgjøre 516,8 mrd. kroner i 2005, en økning på 26,2 mrd. kroner eller 5,3 pst. fra anslag på regnskap for 2004. Skatter på inntekt og formue er anslått til 128,2 mrd. kroner i statsbudsjettet for 2005, en nedgang på 0,2 pst. fra anslag på regnskap for 2004. Reduksjonen er særlig knyttet til lettelser i toppskatten som ledd i oppfølging av skattereformen. Trygdeavgift og arbeidsgiveravgift til folketrygden i 2005 er samlet anslått til 158,5 mrd. kroner, som tilsvarer en anslått økning på 5,1 pst. fra 2004. Omlegging av den differensierte arbeidsgiveravgiften bidrar til å øke disse inntektene. Merverdi- og investeringsavgiften er anslått å utgjøre 150,5 mrd. kroner i 2005, som tilsvarer en økning på 8,9 pst. fra året før. Økningen er påvirket av at merverdiavgiftssatsene foreslås økt med 1 prosentpoeng fra 2004 til 2005. Øvrige særavgifter medregnet tollinntekter, er samlet anslått til 79,6 mrd. kroner i 2005, som tilsvarer en økning på 8,6 pst. fra året før.

Skatte- og avgiftsopplegget for 2005 er nærmere omtalt i avsnitt 2.12 og i St.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og i Ot.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte- og avgiftsopplegget 2005 - Lovendringer.

1.2.6 Kommuneøkonomien

Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2003 til 2004 anslås nå til om lag 7 mrd. kroner, eller i underkant av 3 pst. Kommunesektorens frie inntekter anslås å øke reelt med om lag 3 pst. i inneværende år, eller vel 4 mrd. kroner.

I Kommuneproposisjonen 2005 ble det varslet en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 2 - 2 mrd. kroner fra 2004 til 2005, eller om lag 1 pst. Videre ble det lagt opp til en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter på - 1 mrd. kroner. Det ble presisert at den varslede inntektsveksten fra 2004 til 2005 skulle regnes fra det nivået på kommunesektorens inntekter i 2004 som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2004.

Regjeringens forslag til kommuneopplegg for 2005 innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på nærmere 2 mrd. kroner fra 2004 til 2005, tilsvarende vel 1 pst., regnet i forhold til nivået som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2004. Veksten i de samlede inntektene er dermed høyere enn det som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2005.

Regjeringen legger videre opp til en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter på 1 mrd. kroner fra 2004 til 2005, eller i underkant av pst. regnet i forhold til inntektsnivået som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2004. Dette er i tråd med signalene som ble gitt i Kommuneproposisjonen 2005.

Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2004 utgjør realinntektsveksten vel 1 pst., tilsvarende knapt 3 mrd. kroner. Nivået på de frie inntektene anslås å øke med vel 2 mrd. kroner. Når den beregnede inntektsveksten er høyere med utgangspunkt i anslag på regnskap for 2004 enn med utgangspunkt i Revidert nasjonalbudsjett 2004, skyldes dette at skatteinntektene for 2004 er nedjustert i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2004.

1.3 Forslag til vedtak

Forslag til vedtak som presenteres i denne proposisjonen, er i de fleste tilfeller nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 for de enkelte fagdepartementene. Bevilgninger som en ikke har funnet det naturlig å omtale i fagdepartementenes proposisjoner, er kort omtalt i denne proposisjonen. Det gjelder blant annet bevilgningene til kapittel 2309 Tilfeldige utgifter og kapittel 5309 Tilfeldige inntekter, som omtales under avsnitt 3.19 Ymse utgifter og inntekter. Renter og avskrivninger fra statens forretningsdrift under kapitlene 5491 og 5603 omtales i avsnitt 5.3.

Overføringer til og fra Statens petroleumsfond fastsettes slik at netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet overføres til fondet, og at statsbudsjettet gjøres opp i balanse (utenom lånetransaksjoner) etter tilbakeføringen fra fondet. Overføringer fra og til Statens petroleumsfond er omtalt i avsnitt 5.4.

Statsbudsjettets finansieringsbehov dekkes gjennom lån som er bevilget på kapittel 5999, jf. avsnitt 5.5.

Folketrygdens finansieringsbehov er nærmere omtalt i avsnitt 6.2.

For mange utgiftskapitler vises det i forslag til vedtak til et tilhørende inntektskapittel. For en del av disse inntektskapitlene er det ikke foreslått bevilgning i denne proposisjonen. Det kan imidlertid bli regnskapsført inntekter på disse inntektskapitlene selv om det ikke er budsjettert med et beløp. Det gjelder f.eks. refusjoner for uforutsette utgifter som etatene pådrar seg i løpet av året, bl.a. utgifter til fødselspenger, sykepenger, arbeidsmarkedstiltak eller lærlinger.

1.4 Sammendrag av statsbudsjettet

Tabell 1.3 gir et sammendrag av saldert budsjett 2004, anslag på regnskap 2004 og Regjeringens forslag til statsbudsjett for 2005. Tabellen omfatter statsbudsjettets inntekter, utgifter og lånetransaksjoner. Hver del av budsjettet er inndelt i ulike kategorier med utgangspunkt i bevilgningsreglementets post-inndeling. Statsbudsjettets inntekter er gruppert i 5 hovedkategorier, der skatter og avgifter fra Fastlands-Norge og petroleumsinntekter er de viktigste. Utgiftene er inndelt i 8 ulike kategorier. De største utgiftskategoriene er overføringer til private, overføringer til kommunesektoren og driftsutgifter.

Enkelte tall vil ikke alltid være direkte sammenlignbare mellom år. For 2004 er avsetningen på kapittel 2309 Tilfeldige utgifter redusert i anslag på regnskap som følge av tilleggsbevilgninger knyttet til bl.a. reguleringen av grunnbeløpet i folketrygden fra 1. mai 2004 og lønnsoppgjøret i staten. Bevilgningen på andre områder er dermed økt, mot at bevilgningen på kapittel 2309 er redusert tilsvarende.

Videre vil det ikke alltid være samsvar mellom bevilgninger på de enkelte områdene i de forskjellige budsjettårene. Dette kan bl.a. skyldes øremerkede bevilgninger til kommuneforvaltningen som legges inn i rammetilskuddet.

I anslag på regnskap 2004 er i hovedsak vedtatte bevilgninger i løpet av første halvår lagt til grunn. For petroleumsvirksomheten, skatter og avgifter fra Fastlands-Norge, netto renteinntekter og dagpenger er anslagene oppdatert etter Revidert nasjonalbudsjett 2004. Imidlertid er øvrige overslagsbevilgninger, for eksempel utgifter under folketrygden og helseforetakene, ikke oppdatert med nye anslag. Det forutsettes at netto utgiftsøkninger i 2. halvår dekkes av reserven for tilleggsbevilgninger.

Bevilgningstallene i tabell 1.3 er gruppert etter utgiftsart. Utgifter til enkelte formål kan derfor være bevilget både under driftsutgifter, investeringer og overføringer. For eksempel er ikke administrasjonsutgifter som er relatert til utviklingshjelpen, inkludert i beløpet som gjelder utviklingshjelp under overføringer til private. Disse er plassert under driftsutgiftene. På samme måte vil utgifter til formål som veg eller jernbane være fordelt mellom flere utgiftsarter. De ulike bevilgningene som er fordelt mellom forskjellige utgiftskategorier, må derfor sees i sammenheng med bevilgninger til formålet innenfor andre kategorier.