6 Folketrygdens utgifter og inntekter

6.1 Utgiftsutviklingen i folketrygden

Folketrygdens budsjett omfatter utgifter under programområdene 28 Stønad ved fødsel og adopsjon, 29 Sosiale formål, 30 Stønad ved helsetjenester og 33 Arbeidsliv. Ansvaret for de ulike delene av folketrygden er fordelt mellom fire departementer. Barne- og familiedepartementet (BFD) har ansvaret for programområde 28 Stønad ved fødsel og adopsjon. Arbeids- og sosialdepartementet (ASD) har ansvaret for programområde 29 Sosiale formål og for størstedelen av programområde 33 Arbeidsliv. Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) har ansvaret for område 30 Stønad ved helsetjenester. I tillegg har Fiskeri- og kystdepartementet (FKD) ansvaret for ett kapittel på programområde 33 Arbeidsliv.

Regjeringens samlede forslag til utgifter på alle folketrygdens programområder for 2005 er på 240 848,4 mill. kroner. Dette er en økning på 12 592,1 mill. kroner, eller 5,5 pst. i forhold til saldert budsjett 2004. Justert for tekniske omlegginger er økningen på om lag 12,8 mrd. kroner.

Programområde 28 Stønad ved fødsel og adopsjon

Programområde 28 omfatter kap. 2530 Fødselspenger og adopsjonspenger. Fra denne bevilgningen utbetales fødselspenger til yrkesaktive, engangsstønad ved fødsel og adopsjon, feriepenger av fødselspenger til arbeidstakere og adopsjonspenger mv. Stønadsordningene under dette kapitlet skal kompensere for inntektsbortfall i forbindelse med fødsel og adopsjon og sikre økonomisk støtte til kvinner som ikke har rett til løpende fødsels- og adopsjonspenger. Foreslått bevilgning under programområde 28 Fødselspenger og adopsjonspenger er på om lag 10,4 mrd. kroner. Totalt sett innebærer dette en nominell økning i forhold til saldert budsjett 2004 på om lag 10 pst. Økningen på om lag 10 pst. skyldes en forventet økning i antall barn i aktuell alder på om lag 7,5 pst. og en økning i utbetalingen pr. barn som er høyere enn den generelle lønnsveksten.

Regjeringen foreslår at fedre gis rett til lønnskompensasjon under fedrekvoten basert på egen opptjening, med virkning for fødsler eller omsorgsovertakelser ved adopsjon fra og med 1. januar 2005. Barne- og familiedepartementet vil fremme en odelstingsproposisjon med forslag til nødvendige lovendringer. Den foreslåtte endringen vil bidra til økt likestilling mellom menn og kvinner i fødselspengeordningen og vil gi et enklere regelverk.

Programområde 29 Sosiale formål

Programområde 29 Sosiale formål omfatter ordninger som skal kompensere for inntektsbortfall ved sykdom og uførhet (sykepenger, rehabiliteringspenger, tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon), pensjoner (alderspensjon og etterlattepensjon), stønader til enslige forsørgere, stønader og hjelpemidler til personer med nedsatt funksjonsevne, samt enkelte andre stønader.

Sykepenger

Det har vært en sammenhengende vekst i sykefraværet og en betydelig økning i folketrygdens utgifter til sykepenger i perioden fra 1994 til 2003. I 2003 var antallet erstattede sykepengedager pr. sysselsatt lønnstaker betalt av folketrygden 14 dager. Dette er en økning på 4,9 pst. fra 2002. I begynnelsen av 2004 var veksttakten i sykefraværet betydelig redusert, når en måler sykefraværet i forhold til samme periode året før. Videre viser tall for 2. kvartal 2004 en reduksjon i fraværet i forhold til samme kvartal 2003. Det er imidlertid for tidlig å fastslå med sikkerhet om dette er uttrykk for en varig endring i sykefraværsutviklingen. På denne bakgrunn er budsjettet for 2005 basert på forutsetninger om vekst i sykefraværet i trygdeperioden på 0,5 pst. i inneværende år og 0 pst. i 2005.

Selv om en nå legger til grunn en utflating av sykefraværet, er fraværsnvået svært høyt og langt over målet i Intensjonsavtalen. Intensjonsavtalens mål er å redusere det totale sykefraværet (både sykefravær betalt av arbeidsgiver og sykefravær i trygdeperioden) med minst 20 pst. fra 2. kvartal 2001 til utløpet av avtaleperioden (31.12.2005). Intensjonsavtalen ble evaluert høsten 2003, blant annet med utgangspunkt i sykefraværstallene fram til og med 2. kvartal 2003. En partssammensatt gruppe slo fast i sin evalueringsrapport at det ikke var realistisk å nå målet i Intensjonsavtalen.

Sykefraværet 1. halvår 2004 lå om lag 6 pst. over nivået i 1. halvår 2001, og en er i dag lenger unna målet enn da avtalen ble inngått. Sykefraværet må reduseres med over 20 pst. i forhold til dagens nivå innen avtaleperiodens utløp for at målet skal nås. På denne bakgrunn har Regjeringen kommet til at det er nødvendig også med andre virkemidler enn virkemidlene i Intensjonsavtalen for å få til en nødvendig reduksjon i sykefraværet. Regjeringen foreslår derfor at det innføres et økonomisk medansvar for arbeidsgiverne på 10 pst. for den delen av sykeperioden som finansieres over folketrygden, samtidig som arbeidsgiverperioden reduseres fra 16 dager til to uker. Endringen gjøres gjeldende fra 1. april 2005.

Medisinsk rehabilitering

Rehabiliteringspenger kan ytes etter utløpet av stønadstiden for sykepenger fra folketrygden. Rehabiliteringspenger gis som hovedregel bare for inntil ett år, men kan i unntakstilfeller gis for et lengre tidsrom.

Det har vært en sterk vekst i antall mottakere av rehabiliteringspenger de senere årene, fra snaut 40 000 i desember 2000 til om lag 61 000 ved utgangen av 2003. Denne økningen skyldes dels at et høyt antall langtidssykemeldte har brukt opp sykepengerettigheten. Økningen har imidlertid også sammenheng med redusert avgang fra ordningen og økt lengde på rehabiliteringspengeperioden. Det har dermed vært en tendens til opphopning av personer som mottar rehabiliteringspenger i lang tid.

Regjeringen ønsker å snu denne utviklingen. For å fremme rask tilbakevending til arbeid er det derfor strammet inn på muligheten til å motta rehabiliteringspenger etter unntaksbestemmelsen i mer enn ett år. Videre skal attføring vurderes senest etter 6 måneder på rehabiliteringspenger. Målet er å forebygge at stønadsmottakerne blir værende for lenge i en passiv tilværelse som kan svekke muligheten for tilbakevending til arbeidslivet. Pr. juni 2004 var antall mottakere av rehabiliteringspenger redusert til om lag 54 000 personer, noe som hovedsakelig skyldes innstramning i muligheten til å motta rehabiliteringspenger etter unntaksbestemmelsen i mer enn ett år.

Utviklingen på rehabiliteringsområdet har nær sammenheng med utviklingen på sykepengeområdet. Over 60 prosent av de som begynner å motta rehabiliteringspenger er personer som har gått på sykepenger i ett år. Selv om det er lagt til grunn nullvekst i sykefraværet i 2005, er fraværet fortsatt på et svært høyt nivå, noe som vil føre til et høyt antall personer på rehabiliteringspenger også i de nærmeste årene. Den underliggende volumveksten (veksten i antall stønadsmottakere når en ser bort fra effekten av tiltak) er anslått til 6 pst. i 2005. Når en tar hensyn til effekten av iverksatte tiltak, forventes imidlertid en reduksjon i antall mottakere av rehabiliteringspenger i 2005. Gjennomsnittlig antall mottakere forventes å gå ned fra om lag 56 000 i 2004 til om lag 52 000 i 2005.

Uførhet

Etter en periode på 1990-tallet med en sterk tilstrømning av nye uførepensjonister, avtok økningen fra 1999 til 2001. I 1999 var det 33 500 nye uførepensjonister, mens tilgangen i 2001 var redusert til 25 300. I de senere årene har det igjen vært en viss økning i antallet, med om lag 26 800 nye uførepensjonister i 2002 og vel 28 400 i 2003. Samlet antall uførepensjonister økte med om lag 7 000 i 2002 og om lag 9 000 i 2003. Ved utgangen av 2003 var det vel 301 000 uførepensjonister.

Fra 1. januar 2004 ble det innført en ordning med tidsbegrenset uførestønad. Ved innvilgelse av uføreytelser bør det som hovedregel gis tidsbegrenset uførestønad. Tidsbegrenset uførestønad kan innvilges for perioder fra 1 til 4 år, og mottakerne får samme ytelse som mottakere av andre korttidsstønader (attførings- og rehabiliteringspenger). Hensikten med tidsbegrenset uførestønad er å forebygge varig uførhet og å redusere antallet nye uførepensjonister. Det forventes ikke effekter av dette i form av nedgang i samlet antall mottakere av uføreytelser før ordningen har virket noen år.

Det antas at antallet uførepensjonister og mottakere av tidsbegrenset uførestønad samlet vil øke til nær 314 000 personer i desember 2004 og til nær 324 000 personer ved utgangen av 2005.

Som ledd i arbeidet med reaktivisering av uførepensjonister har til nå om lag 4 700 personer kommet i arbeid på heltid eller deltid, eller trappet opp arbeidsinnsatsen. Reaktiviseringsarbeidet videreføres og intensiveres i 2005.

Alderdom

Utgiftene til alderspensjon har steget jevnt de siste årene. Dette skyldes først og fremst høyere gjennomsnittlig utbetaling som følge av at nye pensjonister har større opptjening av tilleggspensjon enn eldre pensjonister. Bl.a. skyldes dette en årlig økning i antallet kvinnelige alderspensjonister som har vært i lønnet arbeid og tjent opp tilleggspensjon.

Antallet alderspensjonister har holdt seg tilnærmet konstant de siste fem årene. Ifølge Statistisk sentralbyrå forventes det en svak økning fram til 2010, og deretter en meget sterk økning når de store barnekullene fra etterkrigstiden kommer i pensjonsalder.

Enslige forsørgere

Etter en kraftig nedgang i antallet enslige forsørgere med overgangsstønad fra 2000 til 2001 (fra om lag 40 000 til om lag 26 000 personer), har det i de siste to årene vært små endringer i antall stønadsmottakere. Ved utgangen av 2004 forventes det å være i underkant av 27 000 mottakere av overgangsstønad.

Evalueringer og erfaringer fra omleggingen av stønadsordningen viser at dagens stønadsordning virker positivt for et flertall av enslige forsørgere, selv om enkelte grupper kan se ut til å få noe kort tid til utdanning og omstilling med sikte på selvforsørgelse gjennom eget arbeid. På bakgrunn av dette har Regjeringen foreslått justeringer i stønadsordningen for enkelte grupper enslige forsørgere. I 2003 ble det innført rett til å beholde overgangsstønaden ut skoleåret for enslige forsørgere som er under utdanning, og fra 1. januar 2004 ble overgangsstønaden under utdanning utvidet fra 2 til 3 år for personer som er under 18 år når de blir enslige forsørgere, samt for enslige forsørgere med 3 eller flere barn. Fra 2005 foreslår Regjeringen å gi rett til stønad til barnetilsyn ved studier og arbeid i hjemmet.

Programområde 30 Stønad ved helsetjenester

Programområde 30 Stønad ved helsetjenester omfatter folketrygdens bidrag til finansiering av helsetjenester, bl.a. lege- og psykologhjelp, fysioterapi og legemidler på blå resept.

Programområdet har over tid vært preget av betydelig utgiftsvekst. I budsjettet for 2005 fremmes det forslag om budsjettiltak som samlet reduserer utgiftene under programområde 30 med i underkant av 1,5 mrd. kroner. Dette omfatter blant annet innsparing knyttet til markedet for generiske legemidler og økte egenandeler, jf. nærmere omtale av Helse- og omsorgsdepartementets budsjett i avsnitt 3.8 . Det foreslås bevilget 19,8 mrd. kroner i 2005, mot 19,2 mrd. kroner i saldert budsjett for 2004.

I 2003 ble det samlet solgt legemidler for 14,7 mrd. kroner, som innebærer en nominell økning fra året før på 3,3 pst. Den forholdsvis lave veksten skyldes blant annet Legemiddelverkets rutiner for revidering av maksimalpriser og andre budsjettiltak, samt økt konkurranse fra generiske produkter som følge av patentutløp. En vesentlig del av omsetningen av legemidler betales av folketrygden gjennom blåreseptordningen. Disse utgiftene utgjorde 7,3 mrd. kroner i 2003, som er en nominell økning på 1,9 pst. fra året før.

I 2003 ble det utstedt 949 000 frikort under ordningen med utgiftstak for egenandeler ved legehjelp, psykologhjelp, legemidler på blå resept og reiser i forbindelse med behandling. Folketrygdens utgifter til ordningen var 2,6 mrd. kroner, en nominell økning på vel 28 pst. fra året før.

Private medisinske laboratorier og røntgeninstitutt inngår i det samlede tilbudet av spesialisthelsetjenester som et supplement til det statlige tilbudet. I 2003 ble det utbetalt 645 mill. kroner til denne typen virksomhet, en vekst på 17 pst. fra året før. Veksten skyldes i hovedsak økt volum og endret sammensetning av tjenestene.

Programområde 33 Arbeidsliv

Programområde 33 Arbeidsliv omfatter dagpenger ved arbeidsledighet, attføringspenger og attføringsstønader, statsgaranti for lønnskrav ved konkurs og stønad ved arbeidsledighet for fiskere og fangstmenn.

Dagpenger ved arbeidsledighet

Utgiftene til dagpenger i 2003 var på 11 105 mill. kroner, og antall dagpengemottakere økte fra 70 000 i 2002 til om lag 89 000 i 2003. Dagpenge­bevilgningen for 2004 er satt til 10 606 mill. kroner etter behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2004. På bakgrunn av en forventet nedgang i arbeidsledigheten, foreslås en dagpengebevilgning for 2005 på 9 400 mill. kroner.

Ytelser til yrkesrettet attføring

I løpet av de siste årene har det vært en betydelig økning i antallet personer som mottar attføringsytelser. Antallet attføringspengemottakere økte fra om lag 40 000 ved utgangen av 2000 til om lag 58 000 ved utgangen av 2003. I første halvår 2004 var det en økning i antall mottakere av attføringspenger på om lag 13 pst. i forhold til samme periode i 2003. Gjennomsnittlig antall mottakere ventes å øke til om lag 62 000 i 2004 og videre til om lag 70 000 i 2005. Dette har blant annet sammenheng med at det for 2004 er vedtatt omfattende regelverksendringer på trygde- og attføringsområdet som vil gi en midlertidig vekst i antallet attføringspengemottakere. Dette omfatter tidligere vurdering av attføring i sykelønns- og rehabiliteringsperioden, innstramming av unntaksbestemmelsen for varighet på medisinsk rehabilitering og samling av vedtaksmyndighet for yrkesrettet attføring i Aetat.

Utgiftsutviklingen i folketrygden - realvekst

I tabell 6.2 framstilles realveksten i trygdeutgiftene i faste 2005-kroner og i prosent. Det er foretatt en gruppering av utgiftsformål som sikrer forholdsvis ensartede grupper. 1 Beløpene for perioden 1998-2003 er basert på regnskapstall, mens beløpene for 2004 gjelder anslag på regnskap.

Dagpenger ved arbeidsledighet er ikke tatt med i tabellen. Det samme gjelder forskuttering av underholdsbidrag, idet denne ordningen har en stor, separat inntektsside. Enkelte mindre ordninger er også utelatt.

Realveksten framkommer ved at sykepenger og fødselspenger er deflatert med lønnsvekst. De G-regulerte ytelsene er deflatert med utviklingen i folketrygdens grunnbeløp (G). For de G-regulerte ytelsene vil regulering av grunnbeløpet utover konsumprisindeksen følgelig ikke fremkomme som realvekst. For de øvrige ytelsene vises det til forklaringene i tabellen.

Tabellen illustrerer bl.a. endring i sykepengeutgiftene som følge av endring i fraværstilbøyeligheten og sysselsettingen. For uførepensjon gjenspeiler realveksten både økt uførepensjonering og økt poengopptjening. Tilsvarende er endringer i utgiftene til alderspensjon effekten av økt poengopptjening og endring i antall pensjonister.

I tabellen er tallene for 2005 ikke justert for virkningen av nye budsjettforslag. Foreslåtte budsjettiltak for 2005 vil bidra til å redusere realveksten med om lag 2,1 mrd. kroner.

Hovedtrekkene i tabellen er:

• Det har over lengre tid vært en sterk realvekst i sykepengeutgiftene. Fraværet pr. arbeidstaker har økt med opp mot 10 pst. i flere år i andre halvdel av 1990-tallet. Arbeidsgiverperioden ble utvidet fra 14 til 16 kalenderdager fra 1. april 1998. Uten denne utvidelsen ville vekstratene for årene 1998 og 1999 vært høyere, til sammen om lag 4 prosentpoeng. I 2003 økte sykefraværet med nær 5 pst. I begynnelsen av 2004 stoppet veksten i sykefraværet opp, og det har i de siste månedene vært nedgang. Det er i budsjettet for 2005 lagt til grunn en vekst i sykefraværet på 0,5 pst. i 2004 og nullvekst i 2005.

• Antall personer på medisinsk rehabilitering og attføring har økt sterkt i de senere årene. Gjennomsnittlig antall mottakere av rehabiliteringspenger i 2002 var 47 500 personer. I 2004 ventes gjennomsnittlig antall mottakere av rehabiliteringspenger å være om lag 56 000 personer, mens antall mottakere i 2005 forventes å synke til om lag 52 000. Reduksjonen i 2005 henger sammen med reformene innen attførings- og rehabiliteringsfeltet, med bl.a. innstramning i lengden på perioden en kan motta rehabiliteringspenger. Det forventes fortsatt en underliggende volumvekst på 5 pst. i 2004 og 6 pst. i 2005. For yrkesrettet attføring er det lagt til grunn en underliggende volumvekst på 11 pst. i 2004 og 8 pst. i 2005. Veksten har sammenheng med økningen i sykefraværet i de senere årene og økt satsing på attføring for å unngå uførepensjonering. Antallet attføringspengemottakere forventes å øke fra om lag 62 000 i 2004 til om lag 70 000 i 2005.

• Utgiftene til uførepensjon har økt betydelig. Antallet uførepensjonister økte fra vel 258 000 ved utgangen av 1997 til vel 301 000 ved utgangen av 2003. Fra 2004 er uføreordningen delt i en tidsbegrenset uførestønad og en varig uførepensjon. Det forventes at antallet stønadsmottakere for begge ordningene sett under ett vil være nær 314 000 ved utgangen av 2004 og nær 324 000 ved utgangen av 2005.

• Utgiftene til alderspensjon viser en moderat reell vekst. Det er fortsatt reell vekst i tilleggspensjonene på grunn av økt pensjonsopptjening, men antallet pensjonister er relativt stabilt. Det var vel 630 000 alderspensjonister ved utgangen av 1998, og det forventes å bli om lag 623 000 ved utgangen av 2004, dvs. en svak nedgang i løpet av denne perioden. I de kommende årene forventes en svak vekst i antall alderspensjonister, og fra om lag 2010 vil veksten på området bli sterk.

• Utgiftene til familiestønader har vært avtakende de senere årene. Omleggingen av stønadsordningen for enslige forsørgere med høyere overgangsstønad, men kortere varighet, medførte vekst i utgiftene i 1998, men har deretter bidratt til en betydelig utgiftsreduksjon i noen år. Denne utgiftsreduksjonen har nå flatet ut, og fra 2004 til 2005 forventes bare en svak utgiftsreduksjon.

• Det er en sterk vekst i utgiftene til medisiner og tekniske hjelpemidler. Veksten i utgiftene til medisiner kan forklares både med økning i forbruket og en overgang til nye og dyrere legemidler. Veksten i utgiftene til legemidler ble noe dempet i 2003 grunnet reduserte maksimalpriser, men ellers har utgiftsveksten på dette området gjennom mange år vært nærmere 10 pst. årlig.

Utgiftsveksten på trygdeområdet har som helhet vært sterk over mange år. Med unntak av ett år (2001) har utgiftsveksten vært på over 6 mrd. kroner årlig hvert år siden 1998. I to av disse årene var veksten over 8 mrd. kroner. Utgiftsøkningen skyldes i hovedsak økt tilstrømming til ordningene, og i mindre grad utvidelse av rettigheter eller satsøkninger. Utviklingen får dermed et preg av automatisk utgiftsvekst. Denne utgiftsveksten begrenser handlingsrommet i budsjettpolitikken i betydelig grad. Det er derfor en sentral utfordring for Regjeringen å begrense utgiftsveksten i folketrygdens stønadsordninger. Dette er særlig viktig med tanke på den sterke økningen i antall alderspensjonister og utgiftene til alderspensjon som vil komme om noen år.

6.2 Folketrygdens finansieringsbehov

Folketrygden inngår som en ordinær del av statsbudsjettframlegget. Fram til og med statsbudsjettet for 2002 var de ulike departementenes budsjettforslag vedrørende folketrygdens utgifter samlet i et eget vedlegg (St.prp. nr. 1 (2001-2002) Folketrygden). Vedlegget til statsbudsjettet for 2002 inneholdt forslag vedrørende folketrygdutgiftene under Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Fiskeridepartementet og det daværende Sosial- og helsedepartementet. Fra og med forslaget til statsbudsjettet medregnet folketrygden for budsjetterminen 2003, er de ulike departementenes utgiftsforslag under folketrygden innarbeidet i de respektive fagproposisjoner.

Folketrygdens utgifter omfatter følgende programområder med bevilgningsforslag for 2005 angitt i parentes: Stønad ved fødsel og adopsjon (10 405,9 mill. kroner), Arbeidsliv (21 978,5 mill. kroner), Sosiale formål (188 646,7 mill. kroner) og Stønad til helsetjenester (19 817,3 mill. kroner), med en samlet foreslått sum på 240 848,4 mill. kroner for 2005.

Folketrygdens utgifter inngår således i det samlede budsjettframlegget på linje med andre statsutgifter, men er på inntektssiden formelt knyttet opp til de store avgiftsordningene (arbeidsgiveravgift og trygdeavgift) og enkelte gebyrer og refusjoner mv., jf. folketrygdloven 28. februar 1997 nr. 19, del VIII, Finansielle bestemmelser.

Folketrygdens inntekter beregnet på denne måten er for 2005 anslått til 160 593,1 mill. kroner, med følgende hovedelementer: Trygdeavgift 65 700,0 mill. kroner (jf. kap. 5700.71), arbeids­giveravgift 92 800,0 mill. kroner (jf. kap. 5700.72), samt enkelte mindre inntekter (vederlag, gebyrer, ulike refusjoner, dividende mv., jf. kap. 5701, 5704, 5705) på til sammen 2 093,1 mill. kroner.

Differansen mellom folketrygdens utgifter og inntekter utgjør et samlet beregnet finansieringsbehov for folketrygden i 2005 på 80 255,3 mill. kroner. En del av dekningen av folketrygdens utgifter skal skje fullt ut gjennom tilskudd fra staten, dvs. uten henvisning til de store avgiftsordningene eller andre særskilt spesifiserte inntekter, jf. folketrygdloven § 23-10 tredje ledd. Utgiftene som skal dekkes ved direkte overføringer fra staten er anslått til 14 874,0 mill. kroner for 2005, jf. romertallsvedtak II, folketrygden.