9 Utviklingstrekk på statsbudsjettets utgiftsside 1996-2004

Endringer i statsbudsjettets utgifter fra et år til et annet reflekterer dels nye politiske prioriteringer, og dels endrede utbetalinger til å videreføre etablerte, regelstyrte overføringsordninger eller andre lovfestede forpliktelser. Tabell 9.1 viser hvordan statens utgifter i perioden 1996-2004 fordeles på politikkområder. Beregningene tar utgangspunkt i tall fra statsregnskapet og er korrigert for endringer i statsbudsjettets oppstilling. Beregningen er basert på kontoplanen for 2004. Boks 9.1 omtaler datagrunnlaget og beregningsmetoden nærmere. Formålet med framstillingen er å belyse utviklingen i ressursbruken i løpet av perioden.

I tillegg til bevilgninger over statsbudsjettet, er skatter og avgifter viktige virkemidler i statsbudsjettet. Ettersom tabell 9.1 kun viser utviklingen i statens utgifter, kan den gi et misvisende bilde på utviklingen og prioriteringen av enkelte områder der skatte- og avgiftspolitikken er viktig for de totale rammevilkårene. Enkeltområder kan videre vise sterk eller svak utgiftsvekst som følge av demografiske endringer og lovfestede forpliktelser som pensjons- og trygdeutbetalinger.

Beregningene av realvekst fokuserer på ressursbruken og ikke på resultatet av politikken. På enkelte områder kan det skje store forbedringer uten økt ressursbruk, mens det på andre områder kan være motsatt.

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå

Rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner er holdt utenfor fordelingen på politikkområder. Ettersom velferdsordninger som grunnskole, primærhelsetilbud og eldreomsorg i hovedsak finansieres av kommunene, vil beregningene for disse områdene ikke gi et fullstendig bilde av den offentlige ressursbruken. I de senere årene er det også foretatt større endringer i oppgavefordelingen mellom staten og kommunene/fylkeskommunene (sykehusreformen, reformen i barnevernet mv.). Disse endringene er det normalt ikke korrigert for i beregningene.

Utviklingen i statsbudsjettets utgifter må også sees i sammenheng med den generelle makroøkonomiske situasjonen og budsjettets totale ramme. Over tid vil rommet for vekst i offentlige utgifter avhenge av veksten i bruttonasjonalproduktet (BNP) for Fastlands-Norge. Økonomisk stabiliseringspolitikk vil også påvirke rammen for utgiftsveksten i de enkelte budsjettår. Figur 9.1 viser BNP-veksten for Fastlands-Norge og den reelle, underliggende utgiftsveksten i statsbudsjettet i perioden 1996-2004. Som det går fram av figuren har BNP for Fastlands-Norge vokst sterkt i perioden, og utgiftene på statsbudsjettet har vært tiltakende. I første del av perioden vokste BNP for Fastlands-Norge sterkere enn utgiftene på statsbudsjettet. I de senere årene har den økonomiske veksten vært noe svakere, mens den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter har økt.

Tabell 9.1 og figur 9.2 viser årlig realvekst i hele prosentrater fordelt på politikkområder. Figur 9.3 viser utgiftene i 2004.

Området fellesadministrasjon omfatter blant annet utgifter til Stortinget, Kongehuset og de departementene og underliggende etatene som har karakter av fellesadministrasjon. Eksempler på store utgiftsposter på dette området er utgifter til skatte- og avgiftsadministrasjon og deltakelse i internasjonale organisasjoner. Statlig byggeaktivitet og Statsbygg er også inkludert i denne gruppen. Grunnet igangsettelse og avslutning av byggeprosjekter vil utgiftene til statlig byggevirksomhet variere. Redusert byggeaktivitet bidrar til å forklare den gjennomsnittlige årlige reduksjonen på om lag 2 pst. fra 2000 til 2004. Sett over hele perioden har utgiftene til fellesadministrasjon ligget stabilt.

Internasjonal bistand øker med om lag 2 pst. i gjennomsnitt pr. år hele perioden sett under ett. Det er imidlertid i siste halvdel av perioden at veksten har funnet sted. Deler av tiltakene for flyktninger i Norge (kapittel 167) er godkjent som offisiell utviklingshjelp (ODA), og utgiftføres over Utenriksdepartementets budsjett. Det faktiske ansvaret for disse tiltakene ligger imidlertid hos andre departement (Kommunal- og regionaldepartementet, Utdannings- og forskningsdepartementet og Barne- og familiedepartementet). Utgiftene til disse tiltakene føres derfor også hos disse departementene og inntektsføres som en intern overføring fra Utenriksdepartementet. Flyktningeutgiftene er derfor ikke inkludert i tallene for internasjonal bistand, selv om de inkluderes i ODA-godkjent bistand. Ettersom dette er utgifter som har økt kraftig, vokser ODA-godkjent bistand mer enn området internasjonal bistand.

Bevilgningene til militært forsvar og sivilt beredskap falt i gjennomsnitt med om lag 3 pst. årlig fra 1996 til 2000, men har siden det ligget om lag reelt uendret.

Justissektoren har vokst jevnt med om lag 2 pst. pr. år i gjennomsnitt over hele perioden.

Bevilgningene til forskning og utdanning har økt i hele perioden, men særlig sterkt i perioden 2000-2004. Dette kan forklares med økt satsing på bl.a. høyere utdanning og forskning.

Kirke og kultur har hatt en gjennomsnittlig vekst på ca. 4 pst. pr. år. Utgiftene til kirken har økt prosentvis sterkere enn utgiftene til kultur.

Kilde: Finansdepartementet

Kilde: Finansdepartementet

Pensjoner og trygder omfatter utgifter til Statens Pensjonskasse, Trygdeetaten, alderdomspensjon, ytelser til uførhet og attføring, sykepenger og enkelte andre pensjoner. Området er det største utgiftsområdet med over 200 mrd. kroner i budsjetterte utgifter i 2004. Utgiftsveksten har i gjennomsnitt ligget på om lag 3 pst. pr. år i perioden 1996-2004. Ettersom utgiftene samlet sett er store, har veksten bidratt vesentlig til statsbudsjettets totale, underliggende utgiftsvekst. Det er spesielt utgiftene til sykepenger, uførhet og attføring som vokser. Totalt sett har utgiftene til disse områdene alene økt med over 36 mrd. 2004-kroner over perioden. Utbetalinger til alderspensjoner under folketrygden stiger jevnt med om lag 1-2 pst. i året over hele perioden.

Helse og sosialomsorg består i hovedsak av utgifter til sykehusdrift, tiltak for eldre og funksjonshemmede, tiltak innen psykiatrien, statlig helseadministrasjon og utgifter til medisiner o.l. Tallene viser en kraftig vekst. Deler av dette skyldes imidlertid at staten finansierer en større del av utgiftene til sykehusdrift over statsbudsjettet gjennom innsatsstyrt finansiering av sykehusdrift og overtagelsen av fylkeskommunale sykehus i 2002. Denne utgiftsveksten motsvares av reduserte fylkeskommunale utgifter, og det er ikke korrigert for dette i beregningen. Som mål på ressursbruk i helsesektoren totalt gir derfor disse tallene svært begrenset informasjon. Andre kilder, bl.a. SAMDATA og Helsedepartementets budsjettproposisjon, gir et bedre bilde på ressursbruken i helsevesenet. Også utgifter til helse og sosialomsorg utenom sykehusdrift viser sterk vekst. Dette har sammenheng med bl.a. satsing innenfor eldreomsorg og psykiatri. Utgifter til dekning av medisiner på blå resept er også en viktig kilde til utgiftsveksten.

Området familie og forbruker omfatter blant annet utgifter til barnetrygd, kontantstøtte, fødsels- og adopsjonsstøtte, statlig barnehagestøtte og støtte til boligformål. Området viser en gjennomsnittlig årlig vekst på om lag 2 pst. over perioden. Veksten finner sted i siste halvdel av perioden. Beregningene er ikke korrigert for endringer på skatte- og avgiftsiden. Innføring av kontantstøtte og økt driftstilskudd til barnehager trekker veksten opp. Reduserte utgifter til pristilskudd og avvikling av merverdiavgiftskompensasjon for matvarer bidrar til å redusere utgiftene på området. Dette må imidlertid ses i lys av innføringen av redusert momssats på matvarer fra 1. juli 2001.

Miljøvern er et lite utgiftsområde med en samlet utgift på under 3 mrd. kroner i 2004. Utgiftene faller årlig med om lag 6 pst. i gjennomsnitt over perioden. Den sterke nedgangen kan i stor grad forklares med ekstraordinære utgifter i 1996 til vrakpant, og med reduserte bevilgninger til kommunale miljøtiltak, bl.a. til kommunale avløpstiltak. Miljøpolitikken føres i stor grad ved hjelp av skatter, avgifter og regulering, slik at utgiftene alene ikke gir et dekkende bilde på de samlede politiske prioriteringene innen dette området.

Utgiftene på området innvandring viser en relativ sterk vekst på tilnærmet 8 pst. årlig i gjennomsnitt over perioden. Utgiftene til dette området varierer med antall flyktninger som søker oppholdstillatelse.

Næringsstøtte og distriktstiltak inkluderer bl.a. støtte og administrasjon knyttet til primærnæringene, sjøfart, handel og industri, tiltak for næringsutvikling, Innovasjon Norge, eksportstøtte inkl. støtte til skipsbygging, støtte til næringsbasert forskning mv. Området viser en gjennomsnittlig nedgang på om lag 4 pst. fra 1996 til 2004. Store deler av nedgangen forklares av reduserte direkte utgifter knyttet til jordbruksavtalen. I den samme perioden er antall årsverk i jordbruket redusert med om lag 3,5 pst. årlig. Reduksjonen i budsjettstøtten over jordbruksavtalen må også ses i sammenheng med at jordbrukspolitikken føres med flere virkemidler enn de direkte tilskuddene. Den samlede støtten pr. årsverk har således økt i perioden. Også lavere bevilgninger til Innovasjon Norge/SND og reduserte tilskudd til skipsbygging trekker utgiftene ned.

Energi utenom petroleumsvirksomhet utgjøres av bevilgninger til Olje- og energidepartementet. Ettersom utgiftsområdet er lite, gir relativt små endringer i utgiftene store prosentvise utslag. Høye utgifter til dokumentavgift og overføringer til kommunale næringsfond for hjemfalte anlegg i 1996, forklarer størstedelen av reduksjonen på 8 pst. årlig i første del av perioden.

Utgifter til arbeidsmarkedstiltak, dagpenger og arbeidsmiljø faller sterkt, med gjennomsnittlig om lag 12 pst. årlig fra 1996 til 2000. Årsaken til dette er redusert arbeidsledighet. Fra 2000 øker imidlertid utgiftene knyttet til arbeidsledighet igjen, noe som bidrar til at de årlige utgiftene i andre halvdel av perioden vokser med 7 pst. i gjennomsnitt.

Samferdselsutgiftene falt reelt med om lag 3 pst. i gjennomsnitt pr. år fra 1996 til 2000, men øker igjen etter 2000. Beregningene er ikke korrigert for endringer i merverdiavgiftsystemet som har bidratt til samlede avgiftslettelser for sektoren. Reduksjonen i første periode kan dels forklareres med reduserte bevilgninger til flyplassanlegg og restruktureringsmidler til NSB, samt reduserte riksveginvesteringer. Utgiftene til riksveger og andre vegformål øker i siste halvdel av perioden. Investeringene i ny hovedflyplass på Gardermoen og ny jernbaneforbindelse til flyplassen skjedde i regi av egne aksjeselskaper og er derfor ikke inkludert i denne oversikten.

I tabellen framkommer tall for rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner. Ettersom rammetilskudd kun er en av flere finansieringskilder for kommuner og fylkeskommuner, er det ikke beregnet realvekst for dette området. Kommune­økonomien omtales utførlig i den årlige kommuneproposisjonen og teknisk beregningsutvalg.