8 Utviklingstrekk på statsbudsjettets utgiftsside, 1998-2006

8.1  Innledning

Endringer i statsbudsjettets utgifter fra et år til et annet reflekterer dels nye politiske prioriteringer og dels endrede utbetalinger til å videreføre etablerte regelstyrte overføringsordninger eller andre lovfestede forpliktelser. Tabell 8.1 viser hvordan statens utgifter i perioden 1998-2006 fordeles på politikkområder. Beregningene tar utgangspunkt i tall fra statsregnskapet og er korrigert for endringer i statsbudsjettets oppstilling. Beregningen er basert på kontoplanen for 2006. Boks 8.1 omtaler datagrunnlaget og beregningsmetoden nærmere. Formålet med framstillingen er å belyse utviklingen i ressursbruken i løpet av perioden.

I tillegg til bevilgninger over statsbudsjettet er skatter og avgifter viktige virkemidler i det årlige budsjettopplegget. Ettersom tabell 8.1 kun viser utviklingen i statens utgifter, kan den gi et misvisende bilde av utviklingen og prioriteringen av enkelte områder der skatte- og avgiftspolitikken er viktig for de totale rammevilkårene. Enkeltområder kan videre vise sterk eller svak utgiftsvekst som følge av demografiske endringer og lovfestede forpliktelser som pensjons- og trygdeutbetalinger.

Beregningene av realvekst fokuserer på ressursbruken og ikke på resultatet av politikken. På enkelte områder kan det skje store forbedringer uten økt ressursbruk, mens det på andre områder kan være motsatt.

Rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner er holdt utenfor fordelingen på politikkområder. Ettersom velferdsordninger som grunnskole, primærhelsetilbud og eldreomsorg i hovedsak finansieres av kommunene, vil beregningene for disse områdene ikke gi et fullstendig bilde av den offentlige ressursbruken. I de senere år er det også foretatt større endringer i oppgavefordelingen mellom staten og kommunene/fylkeskommunene (sykehusreformen, reformen i barnevernet mv.). Disse endringene er det i hovedsak ikke korrigert for i beregningene.

8.2  Utgiftsveksten i perioden 1998-2006 fordelt på formål

Figur 8.1 viser BNP-veksten for Fastlands-Norge og statsbudsjettets reelle, underliggende utgiftsvekst i perioden 1998-2006. Som det går fram av figuren har BNP for Fastlands-Norge vokst sterkt i store deler av perioden, og utgiftene på statsbudsjettet var tiltakende til og med 2002. I første del av perioden vokste BNP for Fastlands-Norge sterkere enn utgiftene på statsbudsjettet. Midt i perioden var den økonomiske veksten svakere og den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter lå over BNP-veksten. Mot slutten av perioden er det igjen en oppgang i den økonomiske veksten, og veksten i fastlandsøkonomien er igjen sterkere enn den underliggende utgiftsveksten.

Tabell 8.1 og figur 8.2 viser årlig realvekst oppgitt i hele prosentrater fordelt på politikkområder. Figur 8.3 viser utgiftenes størrelse i 2006.

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå

Området fellesadministrasjon omfatter blant annet utgifter til Storting, Kongehus, og de departementene og underliggende etatene som har karakter av fellesadministrasjon. Eksempler på store utgiftsposter på dette området er utgifter til skatte- og avgiftsadministrasjon og deltakelse i internasjonale organisasjoner. Statlig byggeaktivitet og Statsbygg er også medregnet i denne gruppen. Grunnet igangsettelse og avslutning av byggeprosjekter vil utgiftene til statlig byggevirksomhet variere. Dette gir variasjoner i utgiftene mellom enkeltårene. Sett over hele perioden har utgiftene til fellesadministrasjon ligget stabilt.

Internasjonal bistand øker med om lag 4 pst. i gjennomsnitt per år hele perioden sett under ett. Veksten har vært noe sterkere i siste halvdel av perioden. Deler av tiltakene for flyktninger i Norge (kapittel 167) er godkjent som offisiell utviklingshjelp (ODA), og utgiftføres over Utenriksdepartementets budsjett. Det faktiske ansvaret for disse tiltakene ligger imidlertid hos andre departement (Kommunal- og regionaldepartementet, Kunnskapsdepartementet og Barne- og likestilllingsdepartementet). Utgiftene til disse tiltakene føres derfor også hos disse departementene og inntektsføres som en intern overføring fra Utenriksdepartementet. Flyktningeutgiftene i Norge er derfor ikke inkludert i tallene for internasjonal bistand, selv om de inkluderes i ODA-godkjent bistand. I den første delen av perioden vokser ODA-godkjent bistand mer enn området internasjonal bistand, mens forholdet er motsatt i den siste delen av perioden.

Bevilgningene til militært forsvar og sivil beredskap var om lag uendret mellom 1998 og 2002, mens de falt med om lag 3 pst. i perioden fra 2002 til 2006. Utgiftene til militært forsvar i Norge utgjør mesteparten av denne kategorien, og det er i hovedsak disse utgiftene som faller. Det er ingen særskilte faktorer som ligger bak nedgangen, men store investeringer i enkeltår bidrar til noe svingning i forsvarsutgiftene.

Justissektoren vokser jevnt med om lag 3 pst. per år i gjennomsnitt over hele perioden. Det er vekst i alle sektorer - politi og påtalemyndighet, domstolene og kriminalomsorgen.

Bevilgningene til forskning og utdanning har også økt jevnt i hele perioden. Dette kan forklares med økt satsing som ledd i kvalitetsreformen for høyere utdanning, herunder bedret studiefinansiering, opptrapping av forskningsbevilgningene og styrket finansiering av høyskoler og universiteter. Fondet for forskning og nyskaping er i perioden økt med 50 mrd. kroner.

Kirke og kultur har hatt en gjennomsnittlig realvekst på 6 pst. per år. Begge formål har hatt en økning i utgiftene. Utgiftene til kirke og trossamfunn økte klart mest i første del av perioden og har økt prosentvis sterkere enn utgiftene til kultur. Kulturutgiftene har likevel hatt den sterkeste veksten i siste del av perioden.

Kilde: Finansdepartementet

Kilde: Finansdepartementet

Pensjoner og trygder omfatter utgifter til Statens Pensjonskasse, Trygdeetaten, alderspensjon, ytelser til uførhet og attføring, sykepenger og enkelte andre pensjoner. Området er det største utgiftsområdet med over 200 mrd. kroner i budsjetterte utgifter i 2006. Utgiftsveksten har i gjennomsnitt ligget på om lag 2 pst. per år i perioden 1999-2006. Ettersom utgiftene samlet sett er store, har veksten bidratt vesentlig til den samlede underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter. I første periode er det spesielt utgiftene til sykepenger, uførhet og attføring som vokser. Mens utgiftene til uførhet og attføringer fortsetter å vokse i siste periode, går utgiftene til sykepenger noe ned i siste periode. Totalt sett har utgiftene til disse områdene alene økt med om lag 27 mrd. 2006-kroner over perioden. Utbetalinger til alderspensjoner under folketrygden stiger jevnt med om lag 1 pst. i året over hele perioden.

Helse og sosialomsorg består i hovedsak av utgifter til sykehusdrift, tiltak for eldre og funksjonshemmede, tiltak innen psykiatrien, statlig helseadministrasjon og utgifter til medisiner o.l. Tallene viser en kraftig vekst for sykehusdriften. Dette skyldes delvis at staten finansierer en større del av utgiftene til sykehusdrift over statsbudsjettet gjennom innsatsstyrt finansiering av sykehusdrift og den statlige overtakelsen av fylkeskommunale sykehus i 2002. Utgiftsveksten i perioden fra 1998 til 2002 motsvares i hovedsak av reduserte fylkeskommunale utgifter, og det er ikke korrigert for dette i beregningen. Som mål på ressursbruk i helsesektoren totalt gir derfor disse tallene kun begrenset informasjon for den første delen av perioden fra 1998 til 2006. Andre kilder, blant annet SAMDATA og Helse- og omsorgsdepartementets budsjettproposisjon, gir et bedre bilde på ressursbruken i helsevesenet. Etter den statlige overtakelsen av sykehusdriften i 2002 har utgiftene økt med om lag 3 pst. årlig. Utgifter til helse og sosialomsorg utenom sykehusdrift viser også sterk vekst i perioden 1998-2006, særlig i den første delen av perioden. I perioden fra 1998 til 2002 er det særlig utbyggingen av eldreomsorgen som bidrar til dette. Utgiftene til psykiatri, dekning av medisiner på blå resept og refusjoner øker jevnt over begge perioder.

Området familie og forbruker omfatter blant annet utgifter til barnetrygd, kontantstøtte, fødsels- og adopsjonsstøtte, statlig barnehagestøtte og støtte til boligformål. Området viser en gjennomsnittlig årlig vekst på om lag 3 pst. over hele perioden. Veksten finner i hovedsak sted i siste periode. Innføring av kontantstøtte trekker veksten opp i første del av perioden, økt driftstilskudd til barnehager trekker veksten opp i hele perioden, men kraftigst de siste årene. Statlig overtakelse av barnevernet i 2004 bidrar også til økte utgifter mot slutten av siste periode. Reduserte utgifter til pristilskudd og avvikling av merverdiavgiftskompensasjon for matvarer bidrar til å redusere utgiftene på området. Dette må imidlertid ses i lys av at satsen for merverdiavgift på matvarer ble satt ned i 2001.

Miljøvern har en samlet utgift på om lag 3 mrd. kroner i 2006. Utgiftene stiger i gjennomsnitt med 1 pst. over perioden. I første del av perioden er utgiftene om lag uendret. Veksten i siste periode skyldes i hovedsak økte bevilgninger til barskogvern, båndlegging av friluftsområder, fredning og bevaring av kulturminner og tiltak for opprydning av miljøgifter. Miljøpolitikken føres i stor grad ved hjelp av skatter, avgifter og regulering, slik at utgiftene alene ikke gir et dekkende bilde av de samlede politiske prioriteringene innen dette området.

Utgiftene på området innvandring viser en relativ sterk vekst på tilnærmet 7 pst. årlig i gjennomsnitt over perioden. Det er en sterk utgiftsvekst i perioden 1998-2002 som bidrar til dette. I perioden 2002-2006 har utgiftene på området innvandring gått ned med gjennomsnittlig 3 pst. årlig. Utgiftene til dette området varierer særlig med antall flyktninger som søker oppholdstillatelse.

Næringsstøtte og distriktspolitikk inkluderer bl.a. støtte og administrasjon knyttet til primærnæringene, sjøfart, handel og industri, tiltak for næringsutvikling, Innovasjon Norge, eksportstøtte medregnet støtte til skipsbygging og næringsbasert forskning. Området viser en gjennomsnittlig nedgang i bevilgningene på om lag 3 pst. fra 1998 til 2006. Store deler av nedgangen skyldes reduserte utgifter til jordbruksavtalen. I den samme perioden er antall årsverk i jordbruket redusert med 3,5 pst. årlig. Jordbrukspolitikken føres imidlertid med flere virkemidler enn de direkte tilskuddene. Blant annet er jordbruksfradraget økt vesentlig de senere årene.

Energi utenom petroleumsvirksomhet utgjøres av bevilgninger til Olje- og energidepartementet, samt energi- og vassdragsforvaltning. Området har en gjennomsnittlig årlig realvekst på 2 pst. Utgiftsveksten er sterkest i første del av perioden, noe som må ses i lys av økte bevilgninger til Energifondet. Lavere vekst i den siste delen av perioden kan blant annet forklares med omleggingen av finansieringen av energisparetiltak og satsing på nye fornybare energikilder. Dette medfører en reduksjon av bevilgningene til Energifondet som følge av opprettelsen av Enova SF. Utgiftene til disse formålene finansieres i dag gjennom et påslag i el-avgiften som går direkte til Enova SF, og kommer dermed ikke med i statsbudsjettet. Økning i utgiftene til forskning på miljøvennlig gassteknologi trekker i motsatt retning og bidrar til en svak vekst i utgiftene totalt for siste periode.

Området arbeidsmarked og arbeidsmiljø dekker utgifter til ordinære arbeidsmarkedstiltak, spesielle arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede, dagpenger og tiltak for bedre arbeidsmiljø. Samlet er det en gjennomsnittlig realvekst på 1 pst. per år for perioden fra 1998 til 2006. Det er imidlertid store forskjeller i hvordan utgiftsveksten fordeler seg mellom de ulike formålene innenfor dette utgiftsområdet. Utgiftene til arbeidsmarkedstiltak faller sterkt, med gjennomsnittlig om lag 9 pst. per år, fra 1998 til 2002, samtidig som dagpengeutbetalingene øker med i overkant av 6 pst per år i samme periode. Fra 2002 til 2006 har ledigheten falt og utgiftene til dagpenger reduseres med om lag 5 pst. årlig. Samtidig øker utgiftene til alle arbeidsmarkedstiltak noe. Utgiftsveksten er sterkest for tiltak rettet mot yrkeshemmede, med en årlig vekst på 4 pst.

Utgiftene til samferdsel øker stabilt med om lag 1 pst. per år for hele perioden. Mens det har vært en økning i utgiftene til vegformål på nærmere 3 pst. årlig, har utgiftene til jernbane hatt en svak reell nedgang over perioden på 1 pst årlig. Det er særlig i perioden 1997-2001 at utgiftene til jernbaneformål går ned. I siste periode er utgiftene til dette formålet tilnærmet stabile. Omlegging av Posten bidrar i tillegg til reduserte utgifter på området. Investeringene i ny hovedflyplass på Gardermoen og ny jernbaneforbindelse til flyplassen skjedde i regi av egne aksjeselskaper og er derfor ikke med i denne oversikten.

I tabellen framkommer tall for rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner. Ettersom rammetilskudd kun er én av flere finansieringskilder for kommuner og fylkeskommuner, er det ikke beregnet realvekst for dette området. Det høye nivået på rammetilskuddet til kommunesektoren i 2002 må ses i sammenheng med kompensasjonen til fylkeskommunene i forbindelse med statens overtakelse av spesialisthelsetjenesten. Kommuneøkonomien omtales utførlig i den årlige kommuneproposisjonen og av Det teknisk beregningsutvalg for kommunal- og fylkeskommunal økonomi.