9 Økonomistyring i staten mv.
9.1 Økonomistyring i staten
9.1.1 Tiltak for å styrke økonomistyringen i staten
I Gul bok orienteres det årlig om Finansdepartementets tiltak for å fremme resultatorientert styring, effektiv ressursutnyttelse og god økonomistyring i staten. Departementet vil i 2006 og 2007 prioritere å videreutvikle rammeverket for statlig økonomistyring, og å videreutvikle tilbudet av økonomitjenester til statlige virksomheter.
Oppfølging av regelverk for økonomistyring i staten
Økonomiregelverket for staten fastsetter standarder og prinsipper for statlig styring, økonomistyring, regnskapsførsel og betalingsformidling. Det omfatter krav til den interne styringen i virksomheter, overordnet myndighetsstyring og oppfølging av virksomhetene. I tillegg omfatter regelverket forvaltning av tilskudd, stønader og garantier, samt generelle krav til oppfølging av statlige eierinteresser i selskaper. Reglement for økonomistyring i staten og Finansdepartementets Bestemmelser om økonomistyring i staten ble fastsatt 12. desember 2003. Regelverket trådte i kraft 1. januar 2004. I 2005 ble det foretatt en teknisk revisjon av økonomiregelverket med virkning fra 21. desember 2005. Finansdepartementet har i 2005 og 2006 prioritert å videreutvikle rammeverket for mål- og resultatstyringen i statlige virksomheter. Senter for statlig økonomistyring har ferdigstilt et metodedokument for styring av risiko i mål- og resultatstyringen, og vil høsten 2006 ferdigstille en veileder om grunnleggende mål- og resultatstyring med hovedvekt på resultatmåling. Senter for statlig økonomistyring tilbyr også et bredt kurstilbud på dette området. Finansdepartementet vil i 2006 og 2007 videreutvikle rammeverket for etatsstyring.
Private leverandører av økonomitjenester til staten
Lønns- og regnskapstjenester for statlige virksomheter kan i dag utføres enten av virksomheten selv eller av en statlig regnskapssentral. Systemtilgang og driftstjenester kjøpes i stor grad fra privat sektor, enten av virksomheten selv eller av regnskapssentralen. Enkelte oppgaver, blant annet å registrere, bokføre og avstemme regnskapene og utbetale lønn til ansatte, kan imidlertid bare utføres av statlige virksomheter.
Reglement for økonomistyring i staten § 18 (jf. Bestemmelsene om økonomistyring i staten, pkt 4.5.2, modell III) åpner for at private tjenesteytere som er godkjent av Finansdepartementet kan utføre også denne typen lønns- og regnskapsoppgaver for statlige virksomheter. Kronprinsregentens resolusjon av 12. desember 2003 om fastsettelsen av nytt reglement åpner for at slik godkjenning kan skje fra 1. januar 2007. Ingen leverandører har så langt søkt om godkjenning.
Formålet med å tillate private leverandører ville være å bidra til en mer effektiv og billigere leveranse av økonomitjenester til staten, uten reduksjon i kvalitet eller sikkerhet. En åpning av det statlige området for private aktører vil samtidig kunne medføre at statlige virksomheter blir avhengig av én eller et fåtall private tilbydere av økonomitjenester. Kombinert med en sannsynlig innelåsingseffekt for statlige kunder på grunn av tap av kompetanse og høye omkostninger ved å skifte leverandør, vil dette stille staten i en vanskelig posisjon. Med tanke på den strategiske betydningen av disse tjenestene vil Finansdepartementet derfor ikke godkjenne private leverandører av lønns- og regnskapstjenester til staten.
Intern statlig økonomiforvaltning
Senter for statlig økonomistyring (SSØ) ble etablert fra 1. januar 2004. I forbindelse med etableringen ble det lagt til grunn at SSØ skulle evalueres etter to til tre år. Finansdepartementet vil gjennomføre en slik evaluering høsten 2006.
SSØ leverer tjenester til om lag to tredeler av statlige virksomheter på ett eller flere av områdene lønn, personal, regnskap og budsjett. Ni av ti kunder hos SSØ er små eller mellomstore virksomheter som ikke ønsker å utføre denne typen oppgaver selv.
Felles servicesenter for økonomitjenester er etablert, eller er under etablering, i en rekke store statlige virksomheter. Departementenes servicesenter ivaretar disse funksjonene for departementene, Statsministerens kontor og Regjeringsadvokaten.
Ved å samle tjenester som er forbundet med stordriftsfordeler kan staten hente ut effektiviseringsgevinster samtidig som den enkelte virksomhet avlastes administrativt og kan bruke større ressurser på egne kjerneoppgaver.
SSØ tilbyr kundene en elektronisk løsning for fakturahåndtering som kan redusere virksomhetenes tidsbruk på dette området. Løsningen innebærer at alle fakturaer fra kunder som benytter seg av tilbudet, registreres og skannes inn i en felles sentral på Hamar.
SSØ skal innen utgangen av 2008 ha fullført utrullingen av et nytt lønns- og personalsystem. Overgangen til nytt system innebærer at SSØs kunder tar i bruk en tidsmessig løsning som erstatter gammel teknologi. For små og mellomstore virksomheter legges det opp til at SSØ fortsatt vil tilby lønnssentraltjenester, da disse ikke hver for seg kan hente ut gevinster på samme måte som store virksomheter som bruker det samme systemet.
Rammeavtaler om kontoholds- og betalingstjenester
Betalingsformidlingen for statlige virksomheter skjer gjennom statens konsernkontoordning. Ordningen gjelder for departementene og underliggende virksomheter, og sikrer at statens midler daglig samles i Norges Bank. Rammeavtalene sikrer at virksomhetene får tilgang til tidsmessige og gode betalingstjenester hos bankene, i tillegg til at de forenkler anskaffelsesprosessen for virksomhetene. Det skal i løpet av 2006 inngås nye rammeavtaler med betalingstjenester for statlige virksomheter. Finansdepartementet delegerte i 2006 myndigheten til å inngå slike rammeavtaler til Senter for statlig økonomistyring.
Innrapporteringsløsning for statsregnskapet
Senter for statlig økonomistyring har det operative ansvaret for statsregnskapet og utarbeider hver måned og ved årets slutt et oppdatert statsregnskap, som i hovedsak er basert på elektronisk innrapportering. Det arbeides med tiltak for å forbedre og tilpasse teknisk plattform for statsregnskapet etter at denne har vært i drift siden 1999.
9.1.2 Utprøving av virksomhetsregnskap ført etter periodiseringsprinsippet
Finansdepartementet orienterte i statsbudsjettet for 2004 (Gul bok) om oppfølgingen av NOU 2003:6 «Hva koster det?» (statsbudsjettutvalget). Våren 2004 ble det etablert et prosjekt ledet av Finansdepartementet, hvor 10 pilotvirksomheter fører det interne virksomhetsregnskapet basert på periodiseringsprinsippet. Sentrale deltakere og bidragsytere i prosjektet har vært Senter for statlig økonomistyring, de syv departementene med etatsstyringsansvar for pilotene, samt de ti pilotene selv. Formålet med utprøvingen er å legge til rette for et bedre informasjonsgrunnlag for styringen i statlige virksomheter slik at ressursbruken blir mer effektiv. Informasjonen skal både kunne brukes i virksomhetens interne styring, i etatsstyringen og som tilleggsinformasjon til Stortinget.
Finansdepartementet har lagt følgende forutsetninger til grunn for forsøket:
Utprøving av periodiseringsprinsippet i regnskapene på virksomhetsnivå skal ikke medføre noen endringer i virksomhetenes økonomiske fullmakter.
Kontantprinsippet, ettårsprinsippet, fullstendighetsprinsippet og bruttoprinsippet beholdes i statsbudsjettet uten endringer. Stortingets bevilgninger vedtas fortsatt etter kontantprinsippet.
Virksomhetene skal fortsatt rapportere regnskap etter kontantprinsippet til statsregnskapet.
Forsøkene med periodiserte virksomhetsregnskaper skjer som et supplement til kontantregnskapene.
Første fase i arbeidet har vært å utarbeide felles standarder for føring av interne regnskaper i statlige virksomheter basert på periodiseringsprinsippet. Utvikling av felles standarder vil gi statlige virksomheter kompetansefordeler og administrative besparelser, sammenlignet med om virksomhetene selv utvikler prinsipper for føring av virksomhetsregnskapet etter periodiseringsprinsippet. Det har også vært arbeidet med å tilrettelegge og dokumentere bedre styring av ressursbruken i virksomhetene, og i departementenes styring av virksomhetene. Prosjektet har foretatt en reell utprøving av felles standarder i pilotene, og det har vært lagt vekt på å dokumentere nytte og kostnader ved innføring av periodisert virksomhetsregnskap.
Hovedmål for utprøvingen er å bidra til:
Mer effektiv ressursbruk (kjennskap til alle kostnader for ulike aktiviteter, mål og resultater)
Sammenliknbar kostnadsinformasjon (mellom statlige virksomheter, mellom statlige og private virksomheter, mellom norske og tilsvarende utenlandske virksomheter, over tid med seg selv)
Bedre oversikt over statens eiendeler (aktiva)
Utvikling og utprøving av regnskapsstandarder tilpasset statlige virksomheter
I arbeidet med å utvikle regnskapsstandarder for føring av periodiserte virksomhetsregnskaper i statlige virksomheter, er det lagt vekt på å harmonisere standardene med norsk regnskapslovgivning og god regnskapsskikk i privat sektor, så langt som det er hensiktsmessig for statlige virksomheter. For problemstillinger som er spesielle for staten, vurderes erfaringer fra andre land (særlig Danmark og Sverige) og internasjonale standarder for offentlig sektor. I arbeidet med å utvikle regnskapsstandardene har to problemstillinger som er en direkte oppfølging av omtalen i Gul bok 2004, vært sentrale. Dette gjelder hvilke utgifter og inntekter som bør periodiseres, og hvilke eiendeler og forpliktelser som bør føres opp i virksomhetenes balanse.
Prinsippene som ble lagt til grunn har vært gjenstand for en bred høringsprosess, og har i hovedsak fått positiv mottakelse:
På kostnadssiden legges det opp til stor grad av samsvar med privat sektor. Det er så langt i arbeidet gjort forenklinger for pensjonskostnader, og det er ikke tatt hensyn til kostnader knyttet til selvassurandørprinsippet. Det er lagt opp til at beregnede renter av kapital skal opplyses i note, men ikke bokføres som kostnad.
Det er lagt opp til å bokføre egne inntekter og «inntekt» fra bevilgninger i virksomhetsregnskapet, men slik at bevilgninger forutsetningsvis ikke skal gi et regnskapsmessig resultat. Resultatbegrepet vil derfor ha et rent teknisk innhold for virksomheter som ikke har inntekter utenom bevilgninger (resultatet blir null).
Alle anleggsmidler som er driftsmidler i virksomheten, samt nasjonal infrastruktur, tas med som eiendeler i balansen.
Passivasiden i balansen viser kortsiktige gjeldsposter, forpliktelser knyttet til anleggsmidler og eventuell virksomhetskapital. Avsetning til pensjonsforpliktelser og forpliktelser som følge av selvassurandør-prinsippet er ikke inkludert. Det er lagt til grunn at statlige virksomheter som hovedregel ikke kan ha virksomhetskapital (egenkapital) eller definere et positivt resultat som opparbeidet virksomhetskapital. Passivasiden vil derfor også langt på vei være av teknisk karakter.
Oppnår statlige virksomheter en styringsmessig gevinst ved å føre virksomhetsregnskapene etter periodiseringsprinsippet?
Hovedformålet med utprøvingen av periodiseringsprinsippet var som nevnt over, å få fram bedre kostnadsdata som grunnlag for å kunne vurdere ressursbruk knyttet til mål og aktiviteter. Det har også vært viktig å legge til rette for sammenlikninger, både av den enkelte virksomhet over tid, og med andre statlige eller private virksomheter.
Pilotene og departementene som har deltatt i prosjektet har i hovedsak positive erfaringer med bruk av periodisert regnskapsinformasjon. Prosjektperioden har imidlertid vært for kort til at det kan trekkes endelige konklusjoner med hensyn til om det er styringsmessige gevinster av et periodisert virksomhetsregnskap, og hvilke disse eventuelt er. Enkelte erfaringer underbygges likevel av så mange piloter at det er grunnlag for å trekke noen foreløpige slutninger:
Periodisert resultatregnskap oppleves å ha større informasjonsverdi enn et kontantbasert virksomhetsregnskap.
Periodisert resultatregnskap legger til rette for tettere kobling mellom kostnader og aktiviteter, noe som gir mulighet for synliggjøring av hva Stortingets bevilgning faktisk er brukt til.
Kunnskap om kostnader er en forutsetning for å kunne foreta analyser av kostnadseffektivitet.
Ved tidsserier og interne sammenlikninger er periodiserte data en klar fordel. Ved sammenlikninger med andre virksomheter, er det avgjørende at føringsprinsippene er de samme.
De pilotene som har valgt å utarbeide et periodisert internt budsjett basert på kontantbevilgning fra Stortinget, og som også har foretatt en full gjennomgang av økonomimodellen sin, rapporterer om størst styringsmessig gevinst.
Vurdering av kost-nytte
Utprøvingen av standardene for føring av periodiserte virksomhetsregnskaper har vart i kun ett år. Den korte forsøksperioden har begrenset mulighetene til å analysere kostnader og nytte i pilotene.
Det er dokumentert varierende oppstartskostnader knyttet til opplæring og etablering av åpningsbalanse. For enkelte piloter som tidligere ikke har ført periodiserte virksomhetsregnskaper, har oppstartskostnadene vært relativt store. Pilotene rapporterer at de ikke bruker vesentlig mer ressurser enn tidligere på å føre det periodiserte virksomhetsregnskapet og samtidig rapportere etter kontantprinsippet til statsregnskapet, når regnskapsrutinen først er etablert. Ordningen innebærer imidlertid et visst merarbeid. Utprøvingen av periodiserte virksomhetsregnskaper har ikke medført feil i virksomhetenes rapportering til statsregnskapet. Ingen piloter har måttet foreta større investeringer knyttet til økonomisystemene sine for å kunne føre et periodisert regnskap.
Videre arbeid
Virksomhetsregnskapene i statlige virksomheter skal fylle to formål. For det første er virksomhetsregnskapene et redskap i arbeidet med å følge opp Stortingets bevilgningsvedtak, og være en dokumentasjon på at de midlene som er stilt til disposisjon er korrekt benyttet. For dette formålet er et kontantregnskap en nødvendig forutsetning. For det andre er virksomhetsregnskapet et redskap i den interne styringen og i departementets etatsstyring. I denne sammenheng skal regnskapet legge til rette for kunnskap om kostnader ved å gjennomføre aktiviteter i statlige virksomheter, legge til rette for sammenlikninger og gi kunnskap om verdien av eiendeler i statlige virksomheter. Erfaringene i prosjektet har så langt bekreftet at periodisert regnskapsinformasjon er en pålitelig og lett tilgjengelig kilde for slik kunnskap i statlige virksomheter. I virksomheter som i liten grad har utgifter utover utbetaling av lønn og husleie, vil imidlertid forskjellene mellom det kontante og det periodiserte virksomhetsregnskapet være relativt liten.
Med bakgrunn i at samtlige departementer og piloter har gitt uttrykk for at det er gått for kort tid til å trekke endelige slutninger, legger Finansdepartementet opp til å forlenge forsøksperioden. Den utvidede forsøksperioden bør omfatte både videre utprøving av de foreløpige standardene med sikte på å fastsette endelige standarder, og videre utprøving og dokumentering av hvordan periodisert regnskapsinformasjon kan benyttes i virksomhetenes interne styring og i etatsstyringen. Forsøket bør videre utvides til å omfatte periodiserte virksomhetsbudsjetter (internbudsjett) for dagens piloter, med bakgrunn i at de pilotene som på eget initiativ har utarbeidet et periodisert budsjett, også rapporterer om størst styringsmessig gevinst. Virksomheter som med hjemmel i Bestemmelser om økonomistyring i staten pkt. 3.2.3, allerede har innført periodisering i sine virksomhetsregnskaper, inviteres til å knytte seg til forsøket. Det tas sikte på å foreta en ny evaluering av forsøkene i 2009. Evalueringen vil gi et grunnlag for å vurdere om alle eller utvalgte grupper av statlige virksomheter som en obligatorisk ordning bør føre sitt virksomhetsregnskap etter periodiseringsprinsippet.
9.2 Retningslinjer for gebyr- og avgiftsfinansiering av statlige myndighetshandlinger
Bondevik II-regjeringen informerte i Gul bok for 2006 (kapittel 9.2) om at den planla å fastsette nærmere retningslinjer for bruk av gebyrer eller sektoravgifter til å finansiere statlige myndighetshandlinger. Regjeringen har videreført arbeidet som den forrige regjeringen igangsatte. I juni fastsatte Finansdepartementet retningslinjer basert på følgende hovedprinsipper:
Gebyrer skal være hel eller delvis betaling for myndighetenes kostnader ved å utføre en bestemt myndighetshandling overfor betaleren.
Dersom et gebyr innføres, skal det ikke i noe fall overstige statens kostnad ved å utføre myndighetshandlingen. Når hovedformålet med gebyret ikke er å finansiere statens utgifter, men å motvirke overforbruk av den aktuelle myndighetshandlingen, kan det settes lavere. Gebyrene bør derfor her ikke settes høyere enn hva som er nødvendig for å oppnå en ønsket avsilingseffekt. Gebyrforvalter skal på forespørsel redegjøre for hvordan gebyret er beregnet. Ved innføring av nye gebyrordninger bør det alltid vurderes om fordelingsmessige hensyn taler imot dette.
Det bør etableres et klart definert skille mellom gebyrer og sektoravgifter for å unngå at det innføres gebyrordninger som i realiteten er ordinære avgiftsordninger.
Det bør utvises stor tilbakeholdenhet med å benytte sektoravgifter til å finansiere statlige utgifter, med unntak for når sektoravgiften finansierer fellestiltak overfor en næring og avgiften betales av næringen selv. Dette kan f.eks. være tilfelle for virksomheten til statlige tilsynsorganer.
Retningslinjene trådte umiddelbart i kraft for nye gebyrer og sektoravgifter som vurderes innført. Eksisterende ordninger skal så langt som råd er tilpasses retningslinjene. Hensynet til administrative kostnader og eventuelle provenytap vil imidlertid kunne påvirke både spørsmålet om, og i tilfelle hvor raskt, en tilpasning kan skje. De budsjettmessige konsekvensene av eventuelle endringer må innpasses i de årlige statsbudsjettene.
Alle departementer med unntak for Barne- og likestillingsdepartementet og Forsvarsdepartementet forvalter gebyr- eller sektoravgiftsordninger. Justisdepartementet er det departementet som har størst inntekter fra slik finansiering. Også Nærings- og handelsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Samferdselsdepartementet og Finansdepartementet har betydelige inntekter. Gjennomgangen av eksisterende ordninger viser at de fleste er i samsvar med de nye retningslinjene. Det er imidlertid noen avvik. Det er flere eksempler på gebyrer som er høyere enn de kostnadene som de er ment å dekke. For enkelte av de største gebyrordningene er det nødvendig å bruke mer tid til kostnadsberegninger og til å vurdere hvordan ordningene mest hensiktsmessig kan bringes i samsvar med de nye retningslinjene.
Arbeidet med å tilpasse eksisterende ordninger er godt i gang. I statsbudsjettet for 2007 har Regjeringen særlig prioritert å redusere statens gebyrer for ulike tvangsforretninger. Inntektene fra slike gebyrer settes ned med samlet 230 mill. kroner i forhold til nivået i 2006. Dette tiltaket er et skritt på veien for å tilpasse eksisterende ordninger til de nye retningslinjene for gebyr- og avgiftsbelegging av statlige myndighetshandlinger. Gebyrreduksjonen er en direkte oppfølging av Soria Moria-erklæringen, hvor det går fram at Regjeringen vil arbeide for å skjerme mennesker med gjeldsproblemer fra høye gebyrer på tvangsinndrivelse og utleggsforretninger. Regjeringen foreslår videre å redusere Statens vegvesens gebyrer for kjøretøykontroller, førerkort mv. til kostnadsdekkende nivå. Dette innebærer en gebyrlettelse på 40 mill. kroner i 2007.
For å tydeliggjøre skillet mellom gebyrer og sektoravgifter, skal ordninger som blir klassifisert som sektoravgifter fra og med budsjettbehandlingen for 2007 presenteres sammen med fiskalavgiftene i Regjeringens budsjettforslag for Stortinget. De respektive departementers sektoravgifter er som en konsekvens av dette ført opp på egne budsjettkapitler i kapittelserien 5566-5582. Det understrekes at dette i hovedsak bare er en endring av hvordan sektoravgiftene presenteres i budsjettdokumentene. De aktuelle departementenes forvaltningsmessige ansvar for ordningene ligger fast. Omleggingen gjør det lettere å foreta helhetlige vurderinger av skatte- og avgiftsopplegget. Regjeringen har i Soria Moria-erklæringen forpliktet seg til å videreføre det samlede skatte- og avgiftsnivået som gjaldt for 2004. Inkludering av sektoravgiftene i skatte- og avgiftsopplegget vil være en omlegging som ikke kan regnes som skatte- og avgiftsøkning i denne sammenheng.
9.3 Budsjettering av investeringer
Innledende merknader
Vårt budsjettsystem bygger bl.a. på fullstendighetsprinsippet og kontantprinsippet. Dette innebærer at statlige investeringer som utgangspunkt skal være en del av statsbudsjettet og at investeringsutgiftene i sin helhet belastes budsjettene i bygge- eller anleggsperioden. Investeringsutgiftene vil dermed ha karakter av store engangsutgifter. For store anleggsetater med mange enkeltinvesteringer stiller dette seg noe annerledes, ved at det her som regel fastsettes en bevilgning som dekker flere investeringsprosjekter slik at svingningene i utgiftsbehovet jevner seg ut.
Det er viktig at budsjettsystemet legger til rette for at prioriterte og økonomisk riktige investeringer gjennomføres. Regjeringen har derfor i tråd med sin politiske plattform fra Soria Moria vurdert gjeldende ordninger for budsjettering av statlige investeringer. Særlig to hovedspørsmål har vært vurdert. Disse er:
Spørsmålet om det bør etableres et mulig skille mellom drift og langsiktige investeringer i realkapital i statens budsjettpolitikk.
Spørsmålet om det bør tas i bruk såkalt prosjektfinansiering for sammenhengende utbygging og modernisering av veg- og jernbanestrekninger.
I omtalen nedenfor redegjøres det for Regjeringens vurderinger.
Spørsmålet om et mulig skille mellom drift og langsiktige investeringer i statens budsjettpolitikk
Generelt
Regjeringen har vurdert spørsmålet om gjeldende budsjettpolitikk bør legges om slik at langsiktige investeringer i realkapital prioriteres framfor utgifter til drift og andre tiltak på budsjettet. I denne forbindelse er det særlig vurdert hvorvidt en slik prioritering kan skje ved at:
det etableres behandlingsprosedyrer som innebærer at langsiktige investeringer gis fortrinn ved fordelingen av de utgiftsrammene som ligger til grunn for budsjettbehandlingen.
langsiktige investeringer lånefinansieres utenfor budsjettrammene.
Regjeringen har etter en samlet vurdering kommet til at det i hovedsak ikke er ønskelig å innføre nye særlige budsjettordninger for statlige investeringer. Hovedbegrunnelsen for dette er:
Det er ikke bare statlige investeringer i realkapital som bidrar til økt framtidig velferd og verdiskaping. Andre utgifter kan i like stor grad bidra til dette, for eksempel utgifter til helsetjenester, utdanning og forskning, barnehager, arbeidsmarkedstiltak, miljøtiltak og forebyggende tiltak av ulik art. Dette taler mot å etablere ordninger som generelt prioriterer investeringer i realkapital i konkurransen om de tilgjengelige budsjettmidlene.
Handlingsregelen, som ligger til grunn for vår budsjettpolitikk, bestemmer hvor mye som hvert år kan brukes av petroleumsinntektene til drift, investeringer og overføringer (dvs. utgifter «over streken»). Regelen er dermed også avgjørende for størrelsen på de totale utgiftsrammene for de årlige statsbudsjettene. For at handlingsregelen skal kunne oppfylle sin budsjettpolitiske hensikt, bør det ikke etableres nye ordninger der ordinære statlige utgifter til drift, investeringer eller overføringer finansieres på annen måte enn ved bevilgninger «over streken», for eksempel ved lån. Slike finansieringsordninger endrer ikke utgiftenes reelle karakter og deres virkninger i økonomien.
Lånefinansiering av statlige investeringer kan heller ikke begrunnes ut fra rasjonelle økonomiske hensyn. Staten har ikke behov for å lånefinansiere verken sine investeringer eller andre utgifter som i dag føres «over streken».
Eksisterende budsjettsystem hindrer ikke at det skaffes budsjettmessig rom for nye investeringer dersom de når opp i konkurransen med andre tiltak på budsjettet. Spørsmålet om omfanget av nye investeringer innenfor budsjettrammene vil derfor bero på hvor prioriterte disse investeringene er i forhold til andre tiltak på budsjettet. Budsjettsystemet legger videre til rette for at igangsatte investeringer kan sikres tilstrekkelige midler til å kunne ferdigstilles på rasjonell måte.
Statsbudsjettutvalgets forslag
Statsbudsjettutvalgets rapport inneholdt forslag som også berører spørsmålet om budsjettering av statlige investeringer. Utvalget vurderte to hovedspørsmål – bruk av periodiseringsprinsippet i statlige budsjetter og regnskaper og flerårig budsjettering. Det anbefalte at periodiseringsprinsippet tas i bruk som føringsprinsipp for statsbudsjettet og statsregnskapet, herunder alle statlige virksomheter. Utvalget vurderte ikke om Stortingets bevilgningsvedtak bør legges om fra kontantprinsippet til periodiseringsprinsippet, men antydet at dette kunne være aktuelt på et senere tidspunkt. Videre anbefalte utvalget at det åpnes for å fatte flerårige budsjettvedtak for nærmere utvalgte prosjekter, virksomheter eller områder. Som aktuelle eksempler på slike tiltak ble bl.a. nevnt investeringsprosjekter som strekker seg over flere år.
Regjeringen legger til grunn at budsjettvedtakene fortsatt bør baseres på kontantprinsippet både for investeringer og andre utgifter, bl.a. fordi dette gir de mest entydige vedtakene og dermed de klareste fullmaktene for forvaltningen. Budsjettvedtak basert på periodiserte kostnader av investeringer åpner for å gi statlige virksomheter låne- og plasseringsadgang. Staten har imidlertid som nevnt ikke noe behov for å lånefinansiere verken sine investeringer eller andre utgifter som i dag føres «over streken». Bruk av kostnadsbudsjettering av investeringer for å oppnå lånefinansiering, vil ikke kunne begrunnes ut fra økonomiske rasjonelle hensyn og vil ikke harmonere med de hensyn som ligger bak handlingsregelen. Selv om budsjettvedtakene baseres på kontantprinsippet, vil det imidlertid være nyttig å ta i bruk periodiseringsprinsippet i virksomhetsregnskapene som et supplerende føringsprinsipp for å framskaffe bedre kostnadsinformasjon. Derfor har Finansdepartementet i tråd med Statsbudsjettutvalgets forslag, satt i gang prøveprosjekter for bruk av periodiseringsprinsippet i regnskapene på virksomhetsnivå, jf. omtalen i pkt. 9.1 ovenfor.
Regjeringen kan ikke slutte seg til utvalgets forslag om å åpne for at det fattes flerårige budsjettvedtak for nærmere utvalgte prosjekter, virksomheter eller områder, herunder investeringsprosjekter. Det vil være vanskelig å skille ut enkeltområder som har større behov for særskilt vern enn de fleste andre områder. Beskyttelse av enkeltområder vil skape desto større press og krav til å håndtere bevilgningsendringer for de sektorer som ikke er vernet. Etter Regjeringens syn er dagens budsjettsystem ikke til hinder for at priorterte investeringer kan startes opp og sikres tilstrekkelige midler til full gjennomføring, jf. ovenfor.
Det nevnes for øvrig at regjeringen Bondevik II og et bredt flertall i Stortingets finanskomité også gikk imot å erstatte kontantprinsippet for bevilgningsvedtakene med kostnadsbudsjettering og å fatte flerårige budsjettvedtak for utvalgte prosjekter, jf. omtale i Gul bok 2004 og Budsjettinnst. S. nr. 6 (2003-2004).
Mulige tilpasninger av dagens budsjettsystem
Selv om dagens budsjettordninger gir gode muligheter til å gjennomføre de politisk prioriterte investeringene, kan enkelte tilpasninger innenfor dagens system likevel vurderes. Det kan for eksempel være aktuelt å vurdere ordninger som gir forvaltningen økte fullmakter til å omdisponere mellom enkeltprosjekter innenfor en total investeringsramme som Stortinget vedtar, eller til å omdisponere fra driftsbevilgninger til investeringer. Også dagens budsjettsystem inneholder eksempler på slike fullmakter. Eventuelle fullmakter på nye virksomhetsområder vil imidlertid måtte skje etter en konkret vurdering. Det vises for øvrig også til det arbeidet som vil bli satt i gang for å vurdere forbedret planlegging og prioritering av samferdselsinvesteringer, jf. omtalen nedenfor.
Spørsmålet om prosjektfinansiering av samferdselsprosjekter
Begrepet prosjektfinansiering kan romme flere finansieringsformer. Varianter som kan tenkes benyttet under paraplybegrepet prosjektfinansiering av utvalgte veg- og jernbanestrekninger, kan være:
øremerking av utvalgte prosjekter.
organisering gjennom bompengeselskap for finansiering av et bestemt prosjekt eller en bestemt strekning.
OPS-selskap for utbygging, samt drift og vedlikehold av et bestemt prosjekt eller en bestemt strekning.
organisering av ett eller flere statlig eide aksjeselskap som skal forestå utbygging av bestemte prosjekter eller strekninger innen en gitt tidsramme, med statlig lånefinansiering.
ordning etter svensk modell med statlige lån til utvalgte veg- og jernbaneinvesteringer i regi av Statens vegvesen og Jernbaneverket, og med tilbakebetaling av avdrag og renter i kommende budsjetter.
Regjeringen har særlig vurdert ordninger der samferdselsprosjekter lånefinansieres i tillegg til de ordinære bevilgningene på statsbudsjettet, og slik at renter og avdrag på lånene dekkes av framtidige års samferdselsbevilgninger, jf. det sistnevnte alternativet ovenfor. Bakgrunnen for dette er at finansiering av utbyggingsprosjekter med egen bevilgning eller bompenger eksisterer allerede i dag, og representerer således ikke noe nytt. Når det gjelder OPS-modellen, er det ikke aktuelt å fremme forslag om ytterligere bruk av denne ordningen før igangsatte prosjekter er evaluert. Videre er det lite naturlig å organisere veg- og jernbaneprosjekter i egne selskaper så lenge Statens vegvesen og Jernbaneverket nettopp har utbygging som en av sine hovedoppgaver. Ved opprettelse av egne selskaper lånefinansieres for øvrig investeringene, og det vises til vurderingene av dette nedenfor.
I Sverige kan virksomheter som Statens vegvesen og Jernbaneverket finansiere investeringer ved å ta opp lån i det såkalte Riksgäldskontoret som er underlagt det svenske Finansdepartementet. Statlige virksomheter kan via overordnet departement søke om statlige lån til utvalgte veg- og jernbaneprosjekter i Riksgäldskontoret. Den samlede rammen for lånefinansiering av veg- og jernbaneinvesteringer i Sverige fastsettes av Riksdagen. Det er stramme rammer for lån, og de skal tilbakebetales med renter over senere års bevilgninger til den enkelte virksomhet. Det er viktig å merke seg at netto utlån innenfor denne ordningen regnes som ordinære utgifter («over streken») ved beregningen av både statsbudsjettets overskudd og finansiell sparing i offentlige sektor. Sammen med utgiftstak inngår offentlig sektors finansielle sparing i retningslinjene for finanspolitikken i Sverige. Riksgäldskontorets netto utlån til investeringer regnes således med ved måling av finanspolitisk stramhet.
Regjeringen finner at investeringer i veg og jernbane fortsatt bør bevilges etter gjeldende budsjetteringsprinsipper, og at det således ikke etableres en ordning med lånefinansiering. Som nevnt ovenfor under omtalen av et mulig skille mellom drift og langsiktige investeringer i statens budsjettpolitikk, kan lånefinansiering av investeringer vanskelig begrunnes ut fra økonomiske rasjonelle hensyn.
Intensjonen med prosjektfinansiering, uttrykt som en metode for å sikre prosjektene en rasjonell utforming og framdrift, kan nås innenfor gjeldende budsjettprinsipper.
Selv om gjeldende budsjettsystem legger til rette for å gjennomføre investeringene på rasjonell måte og med betydelig fleksibilitet, vil Regjeringen vurdere nærmere hvordan en innenfor dagens budsjettsystem kan sikre bedre prioritering, planlegging og framdrift av samferdselsbevilgninger.
Regjeringen Bondevik II satte i gang mange store prosjekter med små oppstartsbevilgninger, særlig på stamveg. Ved Regjeringens og Stortingets behandling av samferdselsprosjekter er det viktig at de langsiktige økonomiske konsekvensene vektlegges, og slik at det ikke settes i gang flere prosjekter enn det som kan dekkes innenfor et realistisk nivå på framtidige samferdselsbevilgninger. Kvalitetssikring av konseptvalg (KS1) vil være et hjelpemiddel for å sikre helhetlig prosjektering og unngå for lite koordinerte investeringsprosjekter.
Videre bør det legges opp til at bevilgningsnivået til drift og vedlikehold av veg og jernbane sikrer at det ikke vil være behov for å omprioritere vesentlig fra investeringer til drift i senere års budsjettforslag og dermed danne grunnlag for raskere og sammenhengende utbygging av veg- og jernbaneprosjekter. Regjeringen prioriterer derfor økt satsing på veg og jernbane og foreslår økte bevilgninger til veg- og jernbaneformål i St.prp. nr. 1 for 2007. I dette budsjettforslaget øker bevilgningene til vegformål forhold til saldert budsjett 2006 med om lag 1,2 mrd. kroner, tilsvarende en økning på 8,7 pst. Tilsvarende øker bevilgningene til drift, vedlikehold og investeringer under Jernbaneverket i forhold til saldert budsjett 2006 med vel 0,9 mrd. kroner mill. kroner, tilsvarende en økning på over 20 pst. Forslaget til bevilgning oppfyller målet om økt satsing på samferdsel i tråd med Stortingets vedtak under behandlingen av Nasjonal Transportplan.