8 Utviklingstrekk på statsbudsjettets utgiftsside, 1999-2007

8.1  Innledning

Endringer i statsbudsjettets utgifter fra et år til et annet reflekterer dels nye politiske prioriteringer og dels endrede utbetalinger til å videreføre etablerte regelstyrte overføringsordninger eller andre lovfestede forpliktelser. Tabell 8.1 viser hvordan statens utgifter i perioden 1999-2007 fordeles på politikkområder. Beregningene tar utgangspunkt i tall fra statsregnskapet og er korrigert for endringer i statsbudsjettets oppstilling. Beregningen er basert på kontoplanen for 2007. Boks 8.1 omtaler datagrunnlaget og beregningsmetoden nærmere. Formålet med framstillingen er å belyse utviklingen i ressursbruken i løpet av perioden.

I tillegg til bevilgninger over statsbudsjettet er skatter og avgifter viktige virkemidler i det årlige budsjettopplegget. Ettersom tabell 8.1 kun viser utviklingen i statens utgifter, kan den gi et misvisende bilde av utviklingen og prioriteringen av enkelte områder der skatte- og avgiftspolitikken er viktig for de totale rammevilkårene. Enkeltområder kan videre vise sterk eller svak utgiftsvekst som følge av demografiske endringer og lovfestede forpliktelser som pensjons- og trygdeutbetalinger.

Beregningene av realvekst fokuserer på ressursbruken og ikke på resultatet av politikken. På enkelte områder kan det skje store forbedringer uten økt ressursbruk, mens det på andre områder kan være motsatt.

Rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner er holdt utenfor fordelingen på politikkområder. Ettersom velferdsordninger som grunnskole, primærhelsetilbud og eldreomsorg i hovedsak finansieres av kommunene, vil beregningene for disse områdene ikke gi et fullstendig uttrykk for den offentlige ressursbruken. I de senere år er det også foretatt større endringer i oppgavefordelingen mellom staten og kommunene/fylkeskommunene (sykehusreformen, reformen i barnevernet mv.). Disse endringene er det i hovedsak ikke korrigert for i beregningene.

I framstillingen av realveksten er det gjort enkelte endringer i inndelingen mellom politikkområder i forhold til tidligere. Med gjennomføringen av NAV-reformen samles funksjoner som tidligere var fordelt på ulike politikkområder. Det er derfor vurdert som hensiktsmessig å vise realveksten for hele etatens virkefelt under samme politikkområde med betegnelsen Pensjoner, trygder og arbeidsliv. Innenfor politikkområder hvor det samlede utgiftsnivået er forholdsvis lavt, vil realveksten kunne variere mye som følge av enkelthendelser og ekstraordinære bevilgninger. Politikkområdene Miljøvern og Energi utenom petroleum er derfor slått sammen til ett nytt politikkområde med betegnelsen Miljøvern og fornybar energi, mens politikkområdet Innvandring er innlemmet i Helse og sosiale formål. I tillegg er det opprettet en ny kategori som viser utgiftene til Petroleumsvirksomheten, som tidligere var holdt utenfor tallene.

8.2  Utgiftsveksten i perioden 1999-2007 fordelt på formål

Figur 8.1 viser veksten i bruttonasjonalproduktet (BNP) for Fastlands-Norge og statsbudsjettets reelle, underliggende utgiftsvekst i perioden 1999-2007. Som det går fram av figuren har BNP for Fastlands-Norge vokst sterkt i store deler av perioden, og utgiftene på statsbudsjettet var tiltakende til og med 2002. I de to første årene av perioden vokste BNP for Fastlands-Norge sterkere enn utgiftene på statsbudsjettet. Mot midten av perioden avtok den økonomiske veksten og den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter lå over BNP-veksten. I siste halvdel av perioden tar den økonomiske veksten seg kraftig opp, og veksten i fastlandsøkonomien er igjen sterkere enn den underliggende utgiftsveksten. For 2007 anslås det en fortsatt meget sterk vekst i fastlandsøkonomien. Samtidig vokser utgiftene på statsbudsjettet og anslagene for BNP-veksten og utgiftsveksten nærmer seg hverandre.

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå

Tabell 8.1 og figur 8.2 viser årlig realvekst oppgitt i hele prosentrater fordelt på politikkområder. Figur 8.3 viser utgiftenes størrelse i 2007.

Området fellesadministrasjon omfatter blant annet utgifter til Stortinget, kongehuset og de departementene og underliggende etatene som har karakter av fellesadministrasjon. Eksempler på store utgiftsposter på dette området er utgifter til skatte- og avgiftsadministrasjon og deltakelse i internasjonale organisasjoner. Statlig byggeaktivitet og Statsbygg er også inkludert i denne gruppen. Grunnet igangsettelse og avslutning av byggeprosjekter vil utgiftene til statlig byggevirksomhet variere. Sett over hele perioden har utgiftene til fellesadministrasjon ligget stabilt. Veksten i den siste delen av perioden skyldes i hovedsak økte utgifter til finansieringsordningene i forbindelse med EØS-avtalen.

Internasjonal bistand øker med om lag 5 pst. i gjennomsnitt per år hele perioden sett under ett. Veksten har vært noe sterkere i siste halvdel av perioden. Dette må ses i sammenheng med sterk vekst i brutto nasjonal inntekten (BNI), særlig i siste del av perioden, og at bevilgningene til bistand har økt noe som andel av BNI de siste årene. Deler av tiltakene for flyktninger i Norge (kapittel 167) er godkjent som offisiell utviklingshjelp (ODA), og utgiftsføres over Utenriksdepartementets budsjett. Det faktiske ansvaret for disse tiltakene ligger imidlertid hos andre departementer (Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Barne- og likestillingsdepartementet). Utgiftene til disse tiltakene føres derfor også hos disse departementene og inntektsføres som en intern overføring fra Utenriksdepartementet. Flyktningutgiftene i Norge er derfor ikke inkludert i tallene for internasjonal bistand, selv om de inkluderes i ODA-godkjent bistand.

Bevilgningene til militært forsvar og sivil beredskap var om lag uendret mellom 1999 og 2003, mens de falt gjennomsnittlig med om lag 2 pst. per år i perioden fra 2003 til 2007. Utgiftene til militært forsvar i Norge utgjør mesteparten av denne kategorien, og det er i hovedsak disse utgiftene som faller. Det er ingen særskilte faktorer som ligger bak nedgangen, men store investeringer i enkeltår bidrar til noe svingning i forsvarsutgiftene.

Innenfor justissektoren øker bevilgningene med om lag 2 pst. per år i gjennomsnitt over hele perioden. Mens veksten er på om lag 3 pst. per år fra 1999 til 2003, øker utgiftsnivået relativt stabilt med 1 pst. per år fra 2003 til 2007. Det er jevn vekst i alle sektorer - politi og påtalemyndighet, domstolene og kriminalomsorgen.

Bevilgningene til utdanning og forskning øker kraftig i første del av perioden, mens utgiftene holdes stabilt på det høyere nivået fra 2003 til 2007. Økningen kan forklares med satsingen i forbindelse med kvalitetsreformen for høyere utdanning, herunder bedret studiefinansiering og økte bevilgninger til høyskoler og universiteter. I tillegg øker forskningsbevilgningene, blant annet som følge av økt kapital i Fondet for forskning og nyskaping. I perioden fra 2003 til 2007 reduseres ugiftene til stønad til studenter, hovedsakelig som følge av reduserte utgifter til rentestønad, mens utgiftene til grunnskolen og videregående opplæring øker. Denne økningen skyldes i hovedsak innføringen av rentekompensasjonsordningen for skolebygg og økte tilskudd til gjennomføringen av Kunnskapsløftet. Forskningsbevilgningene øker noe også i den siste delen av perioden. Det er imidlertid bare forskningsbevilgningene på Kunnskapsdepartementets budsjett som inngår i tallene. Forskningsbevilgninger på andre departementers budsjetter inngår i øvrige politikkområder. NIFU STEP publiserer årlig en oversikt over nivået på de samlede bevilgningene til forskning og utvikling på statsbudsjettet og utviklingen over tid.

Innenfor politikkområdet kirke og kultur er det en gjennomsnittlig realvekst på 5 pst. per år. Utgiftene til begge hovedformålene øker. Utgiftene til kirken og andre trossamfunn økte med om lag 3 pst. per år i første del av perioden og har ligget reelt uendret i siste del av perioden. Kulturutgiftene har økt over hele perioden, men betydelig sterkere i siste del av perioden. Dette må ses i sammenheng med økte bevilgninger for å gjennomføre Kulturløftet.

Kilde: Finansdepartementet

Kilde: Finansdepartementet

Trygder, pensjoner og arbeidsliv omfatter utgifter til Statens Pensjonskasse, NAV, alderspensjon, ytelser til uførhet og attføring, sykepenger og enkelte andre pensjoner, samt ordinære arbeidsmarkedstiltak, spesielle arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede, dagpenger og tiltak for bedre arbeidsmiljø. Dette er det største utgiftsområdet med om lag 245 mrd. kroner i budsjetterte utgifter i 2007. Utgiftsveksten har i gjennomsnitt ligget på om lag 2 pst. per år i perioden 1999-2007. Ettersom utgiftene samlet sett er store, har utviklingen innenfor dette politikkområdet bidratt vesentlig til den samlede underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter. I første del av perioden er det spesielt utgiftene til sykepenger, uførhet, attføring og rehabilitering, samt dagpenger som vokser. Mens utgiftene til uførhet også øker i den siste delen av perioden, går utgiftene til sykepenger og dagpenger ned. Utbetalinger til alderspensjoner gikk ned i 2003 på grunn av redusert overføring til Statens Pensjonskasse dette året. Innføring av økte premier for enkelte sektorer, som ble kompensert andre steder i budsjettet, samt ekstraordinære innbetalinger fra NSB, Posten Norge mv. førte til lavere tilskudd fra staten enn normalt. Sett bort fra disse særskilte forholdene i 2003 øker utgiftene til pensjoner jevnt med om lag 1 pst. i året over hele perioden.

Helse og sosialomsorg består i hovedsak av utgifter til sykehusdrift, tiltak innen psykiatrien, statlig helseadministrasjon, medisiner, tiltak for eldre og funksjonshemmede, samt utgifter til innvandring og integrering. Tallene viser en kraftig vekst for sykehusdriften. Dette skyldes delvis at staten finansierer en større del av utgiftene til sykehusdrift over statsbudsjettet gjennom innsatsstyrt finansiering og den statlige overtakelsen av fylkeskommunale sykehus i 2002. Utgiftsveksten i perioden fra 1999 til 2003 motsvares i hovedsak av reduserte fylkeskommunale utgifter, og det er ikke korrigert for dette i tallene. Som mål på ressursbruk i helsesektoren totalt gir derfor disse tallene kun begrenset informasjon for den første delen av perioden fra 1999 til 2003. Andre kilder, blant annet SAMDATA og Helse- og omsorgsdepartementets budsjettproposisjon, gir mer dekkende informasjon om den samlede ressursbruken i helsevesenet. Etter den statlige overtakelsen av sykehusdriften i 2002 har utgiftene økt med om lag 3 pst. årlig. Utgifter til helseformål utenom sykehusdrift viser også sterk vekst i perioden 1999-2007. Det er utgiftene til psykiatri, dekning av medisiner på blå resept og refusjoner som i hovedsak bidrar til økningen. Mens utgiftene til psykiatri øker betydelig i hele perioden, øker utgiftene til refusjoner og legemidler mest i første del av perioden. I perioden fra 1999 til 2003 øker også utgiftene til eldre og funksjonshemmede kraftig, og det er særlig utbyggingen av eldreomsorgen som bidrar til dette. Utgiftene til sosiale formål øker mest i perioden fra 2003 til 2007, i hovedsak som følge av økte utbetalinger til ressurskrevende tjenester i kommunene. Utgiftene til innvandring og integrering øker med om lag 12 pst. per år fra 1999 til 2003, før de faller med om lag 5 pst. per år fra 2003 til 2007. De største utgiftspostene her er drift av statlige asylmottak og integreringstilskudd til kommunene. Utgiftene til dette formålet varierer særlig med antallet som søker asyl eller oppholdstillatelse.

Området familie og forbruker omfatter blant annet utgifter til barnetrygd, kontantstøtte, fødsels- og adopsjonsstøtte, barnehager, støtte til boligformål, statlig barne- og ungdomsvern samt forbrukerpolitiske tiltak. Området viser en gjennomsnittlig årlig vekst på om lag 3 pst. over hele perioden. Det er i hovedsak økte utgifter til driftstilskudd til barnehager som trekker veksten opp i hele perioden, men kraftigst de siste årene. Veksten på området under ett dempes noe av at kontantstøtteutbetalingene går ned i siste del av perioden i takt med at barnehagedekningen øker. Statlig overtakelse av barnevernet i 2004 bidrar også til økte utgifter i den siste delen av perioden.

Miljøvern og fornybar energi består av utgifter til miljøtiltak under Miljøverndepartementet, energi- og vassdragforvaltning (utenom petroleum), energiomlegging og klimatiltak og utgifter til forskning på Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementets budsjettområder. Med unntak av utgiftene til kjøp av klimakvoter på Finansdepartementets budsjett er ikke utgifter til miljøtiltak under andre departementer medregnet. De samlede utgiftene utgjør om lag 4,6 mrd. kroner i 2007. Utgiftene faller i gjennomsnitt med 2 pst. per år over perioden. I første del av perioden reduseres utgiftene med om lag 5 pst. per år, mens de stiger med om lag 2 pst. per år i siste del. Dersom det korrigeres for engangsutgifter i 1999 som følge av omleggingen av refusjonsordningen for dokumentavgift for kraftverkene, holdes utgiftene til miljøvern og fornybar energi om lag uendret mellom 1999 og 2003. Utgiftene til miljøtiltak under Miljøverndepartementet er relativt stabile over hele perioden, mens utgiftene til energiomlegging og klimatiltak vokser sterkt i første del av perioden. Det må ses i lys av økte bevilgninger til Energifondet. Opprettelsen av Enova SF og omleggingen av finansieringen av energisparetiltak og satsing på nye fornybare energikilder medfører at bevilgningene til Energifondet bortfaller i siste del av perioden. Utgiftene til disse formålene finansieres nå gjennom et påslag i el-avgiften som går direkte til Enova SF. Inntektene fra dette påslaget anslås til 740 mill. kroner for 2007. Disse utgiftene bevilges dermed ikke på statsbudsjettet. Økte utgifter til blant annet CO₂-håndtering bidrar likevel til at utgiftene til energiomlegging og klimatiltak øker også i perioden fra 2003 til 2007. Økning i utgiftene til forskning på miljøvennlig gassteknologi og annen miljøforskning bidrar også til vekst i utgiftene i siste del av perioden. Miljøpolitikken føres i stor grad ved hjelp av skatter, avgifter og reguleringer, slik at utgiftene alene ikke gir et dekkende bilde av de samlede politiske prioriteringene innen dette området.

Næringsstøtte og distriktspolitikk inkluderer bl.a. støtte og administrasjon knyttet til primærnæringene, sjøfart, handel og industri, tiltak for næringsutvikling, Innovasjon Norge, eksportstøtte inkl. støtte til skipsbygging og næringsbasert forskning. Området viser en gjennomsnittlig nedgang i bevilgningene på om lag 2 pst. per år fra 1999 til 2007. Store deler av nedgangen skyldes reduserte utgifter til jordbruksavtalen, som også utgjør hoveddelen av bevilgningene på området. I den samme perioden er antall årsverk i jordbruket redusert med 3,7 pst. per år. Jordbrukspolitikken føres imidlertid med flere virkemidler enn de direkte tilskuddene. Blant annet er jordbruksfradraget økt vesentlig de senere årene. Enkelte andre mindre ordninger bidrar til økte utgifter, dette gjelder blant annet utgiftene til regional utvikling og nyskapning som har økt betydelig i siste del av perioden, og tilskuddet til sysselsetting av sjøfolk som isolert sett bidrar til vekst over hele perioden.

Utgiftene til samferdsel ligger stabile hele perioden sett under ett. Fra 1999 til 2003 faller utgiftene med om lag 2 pst. per år. Dette må ses i sammenheng med en ekstraordinær bevilgning til Luftfartsverket i 1999 i forbindelse med nedleggingen av Fornebu. Sett bort fra disse utgiftene, øker utgiftene til samferdselsformål fra 1999 til 2003, og hele perioden sett under ett har sektoren hatt en årlig vekst på om lag 2 pst. per år. Utgiftene til vegformål er økt med nærmere 3 pst. årlig, mens utgiftene til jernbane har økt med 1 pst. årlig. Det er særlig fra 2003 til 2007 at utgiftene til vegformål vokser. Omleggingen av Posten bidrar isolert sett til reduserte utgifter på området. Investeringene i ny hovedflyplass på Gardermoen og ny jernbaneforbindelse til flyplassen skjedde i regi av egne aksjeselskaper og er derfor ikke inkludert i denne oversikten.

Petroleumsvirksomheten omfatter utgifter til forvaltning av petroleumsvirksomheten, statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) og utgifter i forbindelse med disponering av innretninger på kontinentalsokkelen. Utgiftene til petroleumsvirksomheten faller med om lag 13 pst. per år fra 1999 til 2003, mens de stiger med om lag 5 pst. per år fra 2003 til 2007. Dette skyldes store forskjeller i utgiftene til SDØE, som utgjør over 97 pst. av bevilgningene under området. Det er særlig investeringsutgiftene som varierer mye.

I tabellen framkommer tall for rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner. Ettersom rammetilskudd kun er én av flere finansieringskilder for kommuner og fylkeskommuner, er det ikke beregnet realvekst for dette området. Kommuneøkonomien omtales utførlig i den årlige kommuneproposisjonen og av Det tekniske beregningsutvalget for kommunal- og fylkeskommunal økonomi.