9 Økonomistyring i staten mv.

9.1 Økonomistyring i staten

9.1.1 Tiltak for å styrke økonomistyringen i staten

I Gul bok orienteres det årlig om Finansdepartementets tiltak for å fremme resultatorientert styring, effektiv ressursutnyttelse og god økonomistyring i staten. Departementet vil i 2007 og 2008 prioritere å videreutvikle rammeverket for statlig økonomistyring, og å videreutvikle tilbudet av økonomitjenester til statlige virksomheter.

Oppfølging av regelverk for økonomistyring i staten

Økonomiregelverket for staten fastsetter standarder og prinsipper for statlig styring, økonomistyring, regnskapsførsel og betalingsformidling. Det omfatter krav til den interne styringen i virksomheter, overordnet myndighetsstyring (etatsstyring) og oppfølging av virksomhetene. I tillegg omfatter regelverket forvaltning av tilskudd, stønader og garantier, samt generelle krav til oppfølging av statlige eierinteresser i selskaper. Reglement for økonomistyring i staten og Finansdepartementets Bestemmelser om økonomistyring i staten ble fastsatt 12. desember 2003. Regelverket trådte i kraft 1. januar 2004. I 2006 ble det foretatt en tilpasning i bestemmelsene til Riksrevisjonens praksis for rapportering av resultater fra regnskapsrevisjonen til Stortinget med virkning fra 14. november 2006.

Finansdepartementet har i 2006 og 2007 prioritert å videreutvikle rammeverket for mål- og resultatstyringen i statlige virksomheter. Senter for statlig økonomistyring har ferdigstilt en veileder om grunnleggende mål- og resultatstyring med hovedvekt på resultatmåling, og en veileder i samfunnsøkonomisk analyse og gevinstrealisering av IKT-prosjekter. Senter for statlig økonomistyring tilbyr også et bredt kurstilbud innen statlig virksomhets- og økonomistyring.

Finansdepartementet har satt i gang et pilotprosjekt for å øke kunnskapen om hvordan mål og resultater beskrives i budsjettproposisjonene og hvordan mål- og resultatstyring praktiseres i tildelingsbrevene til virksomhetene og i den interne virksomhetsstyringen. På basis av erfaringene i pilotprosjektet vil det bli tatt stilling til om arbeidet skal videreføres i et hovedprosjekt i 2008.

Finansdepartementet etablerte i 2006 et nettverk på departementsnivå som et ledd i arbeidet med å videreutvikle rammeverket for etatsstyring. Hensikten med nettverket er å legge til rette for dialog og erfaringsutveksling. Departementet vil videreføre dette arbeidet i 2007 og 2008.

Fra 1. juli 2007 er det tidligere Statskonsult AS innlemmet i staten, og Fornyings- og administrasjonsdepartementet vil med utgangspunkt i denne organisasjonen etablere Direktoratet for forvaltning og IKT fra 1. januar 2008. Det nye direktoratet skal også omfatte Norge.no, Ehandelssekretariatet og oppgaver og ressurser fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet.

Regjeringen legger til grunn at det nye direktoratet og SSØ ikke skal bygge opp overlappende kompetanse eller ha tilbud på de samme fagområdene. SSØ har et faglig ansvar for resultatmålinger og resultatinformasjon, mål- og resultatstyring, virksomhetsstyring, risikostyring, tilskuddsforvaltning, evalueringer av styringsmessig karakter og samfunnsøkonomisk analyse. Fagansvaret for etatsstyring og tilknytningsformer ligger til Finansdepartementet.

Intern statlig økonomiforvaltning

Senter for statlig økonomistyring (SSØ) ble etablert fra 1. januar 2004. Høsten 2006 ble den nye organisasjonen evaluert. Evalueringen viser at omstillingsprosessen ved etableringen har vært gjennomført på en god måte, og at oppgave- og ansvarsdelingen mellom Finansdepartementet og underliggende virksomheter nå er mer effektiv og hensiktsmessig enn før opprettelsen av SSØ. Evalueringen viser også at SSØ har hatt en positiv utvikling i håndteringen av oppgaver knyttet til forvaltningen av økonomiregelverket, veiledning og kompetansetiltak. Oppgaver vedrørende statsregnskapet, statlig betalingsformidling og regnskapstjenester håndteres på en god måte.

Evalueringen peker på at innføringen av et nytt lønns- og personalsystem (SAP HR) har krevd mer ressurser av organisasjonen enn det som var forutsatt. Dette har bidratt til kapasitetsproblemer, og SSØ har derfor hatt begrensede muligheter til å øke ressursinnsatsen på andre områder, slik planen var. Prosjektet for innføring av nytt lønns- og personalsystem ble replanlagt og løsningen forbedret i 2006. Evalueringen konkluderer med at SSØ etter dette vil ha gode muligheter til i større grad å oppnå målene som ble satt ved etableringen av senteret.

SSØ skal innen utgangen av 2008 ha fullført utrullingen av et nytt lønns- og personalsystem. Overgangen til nytt system innebærer at SSØs kunder tar i bruk en tidsmessig løsning som erstatter gammel teknologi. For små og mellomstore virksomheter legges det opp til at SSØ fortsatt vil tilby lønnssentraltjenester, da disse ikke hver for seg kan hente ut gevinster på samme måte som store virksomheter som bruker det samme systemet.

SSØ tilbyr kundene en elektronisk løsning for fakturahåndtering som kan redusere virksomhetenes tidsbruk på dette området. Løsningen innebærer at alle fakturaer fra kunder som benytter seg av tilbudet, registreres og skannes inn i en felles sentral på Hamar.

SSØ leverer tjenester til om lag to tredeler av statlige virksomheter på ett eller flere av områdene lønn, personal, regnskap og budsjett. Ni av ti kunder hos SSØ er små eller mellomstore virksomheter. En rekke store statlige virksomheter har etablert egne servicesentre for økonomitjenester. Departementenes servicesenter ivaretar disse funksjonene for departementene, Statsministerens kontor og Regjeringsadvokaten.

Ved å samle tjenester som er forbundet med stordriftsfordeler kan staten hente ut effektiviseringsgevinster samtidig som den enkelte virksomhet avlastes administrativt og kan bruke større ressurser på egne kjerneoppgaver.

Rammeavtaler om kontoholds- og betalingstjenester

Betalingsformidlingen for statlige virksomheter skjer gjennom statens konsernkontoordning. Ordningen gjelder for departementene og underliggende virksomheter og dekker statens behov for betalingstjenester og likviditetsforvaltning. Statens konsernkontoordning sikrer at statens midler daglig samles i Norges Bank. Ordningen er basert på at Finansdepartementet på vegne av staten har inngått en avtale om et konsernkontosystem i Norges Bank og at Senter for statlig økonomistyring etter fullmakt fra Finansdepartementet har inngått rammeavtaler med enkelte banker om betalingstjenester og kontohold. Rammeavtalene sikrer at virksomhetene får tilgang til tidsmessige og gode betalingstjenester hos bankene, i tillegg til at de forenkler anskaffelsesprosessen for virksomhetene.

Senter for statlig økonomistyring inngikk i 2006 nye rammeavtaler for staten, samt tilleggsavtale for bl.a. valutakonti, med DnB NOR ASA, Nordea Bank Norge ASA og Sparebank1 Alliansen. Avtalene løper til utgangen av 2008 og kan deretter forlenges for ett år av gangen i samlet inntil to år.

Statsregnskapet

Senter for statlig økonomistyring har det operative ansvaret for statsregnskapet. Basert på rapportering fra statlige virksomheter utarbeider SSØ månedlige bevilgningsregnskap for departementenes budsjettkapitler som sendes departementene. Ved årets slutt utarbeider SSØ et endelig bevilgningsregnskap og kapitalregnskap som inngår i St. meld. nr. 3 om statsregnskapet. Utover denne primære bruken har Riksrevisjonen tilgang på statsregnskapsinformasjon, og Statistisk sentralbyrå (SSB) utarbeider statistikk om offentlige finanser basert på tilgang til statsregnskapsinformasjonen. Statsregnskapet er også en kilde til informasjon som SSB vil benytte i forbindelse med StatRes-prosjektet. SSB utvikler på oppdrag fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet et statistikksystem for å formidle statistikk og indikatorer om ressursbruk, resultater mv. for statlig virksomhet.

Statsregnskapet er i hovedsak basert på elektronisk innrapportering som bidrar til god kvalitet og et raskt oppdatert regnskap. I 2006 ble det gjennomført enkelte tiltak for å forbedre og tilpasse den tekniske plattformen for statsregnskapet. Dette arbeidet vil bli utvidet med en modernisering av rapporteringsløsningen for statsregnskapet.

Utredning om mulig obligatorisk elektronisk faktura til staten

Det sendes hvert år et meget stort antall fakturaer fra privat sektor til statlige virksomheter, og fra staten til privatpersoner. En overgang til bruk av elektronisk faktura kan gi vesentlige besparelser for alle berørte parter. For at samfunnet skal kunne hente ut en slik gevinst, må det være et tilstrekkelig antall virksomheter som bruker elektronisk faktura. Det er også nødvendig å ta i bruk felles standarder.

I våre naboland er det stilt, eller det vil snart bli stilt krav til elektronisk håndtering av fakturaer til staten. I Danmark ble alle virksomheter pålagt ved lov å sende elektronisk faktura til staten fra februar 2005, mens statlig forvaltning i Sverige innfører en ordning hvor inngående fakturaer skal omgjøres til elektronisk format fra 1. juli 2008. Erfaringer fra Danmark viser at obligatorisk bruk av elektronisk faktura gir næringslivet en viktig stimulans til å ta løsningen i bruk også i andre sammenhenger. Samlet samfunnsøkonomisk gevinst er i Danmark anslått til 1,5 mrd. danske kroner årlig, mens den i Sverige er anslått til 4 mrd. svenske kroner over fem år.

Både den danske og den svenske løsningen er basert på tre komponenter:

• En regulering som pålegger næringslivet (Danmark) eller statlige virksomheter (Sverige) å håndtere fakturaer til staten elektronisk.

• En fastsatt standard for slike fakturaer.

• En infrastrukturløsning hvor det er inngått avtaler med private leverandører som legger til rette for fakturautveksling med offentlige virksomheter.

Erfaringene fra Danmark og Sverige vil ventelig ha stor overføringsverdi til andre land. Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Næringsdepartementet og Finansdepartementet vil i fellesskap utrede dette spørsmålet nærmere.

9.1.2 Utprøving av virksomhetsregnskap ført etter periodiseringsprinsippet

Finansdepartementet orienterte i Gul bok 2004 om oppfølgingen av NOU 2003:6 «Hva koster det?» (statsbudsjettutvalget). Våren 2004 ble det etablert et prosjekt ledet av Finansdepartementet hvor 10 pilotvirksomheter fører det interne virksomhetsregnskapet basert på periodiseringsprinsippet. Sentrale deltakere og bidragsytere i prosjektet har vært Senter for statlig økonomistyring (SSØ), de syv departementene med etatsstyringsansvar for pilotene, samt de ti pilotene selv. Prosjektarbeidet ledes nå av SSØ. Formålet med utprøvingen er å legge til rette for et bedre informasjonsgrunnlag for styringen i statlige virksomheter, slik at ressursbruken blir mer effektiv. Informasjonen skal både kunne brukes i virksomhetens interne styring, i etatsstyringen og som tilleggsinformasjon til Stortinget.

Finansdepartementet har lagt følgende forutsetninger til grunn for forsøket:

• Utprøving av periodiseringsprinsippet i regnskapene på virksomhetsnivå skal ikke medføre noen endringer i virksomhetenes økonomiske fullmakter.

• Kontantprinsippet, ettårsprinsippet, fullstendighetsprinsippet og bruttoprinsippet beholdes i statsbudsjettet uten endringer. Stortingets bevilgninger vedtas fortsatt etter kontantprinsippet.

• Virksomhetene skal fortsatt rapportere regnskap etter kontantprinsippet til statsregnskapet.

• Forsøkene med periodiserte virksomhetsregnskaper skjer som et supplement til kontantregnskapene.

Finansdepartementet har, basert på erfaringene fra forsøksarbeidet, fastsatt et sett foreløpige felles standarder for føring av interne regnskaper i statlige virksomheter basert på periodiseringsprinsippet. Prosjektet foretar en reell utprøving av felles standarder i pilotvirksomhetene, og det arbeides med å tilrettelegge og dokumentere bedre styring av ressursbruken i virksomhetene og i departementenes styring av virksomhetene.

Hovedmålet for utprøvingen er å bidra til:

• Mer effektiv ressursbruk (kjennskap til alle kostnader for ulike aktiviteter, mål og resultater).

• Sammenliknbar kostnadsinformasjon (mellom statlige virksomheter, mellom statlige og private virksomheter, mellom norske og tilsvarende utenlandske virksomheter, og over tid for virksomheten selv).

• Bedre oversikt over statens eiendeler (aktiva).

Finansdepartementet legger opp til at forsøksperioden fortsetter fram til 2009, jf omtale i Gul bok 2007. Den utvidede forsøksperioden omfatter både videre utprøving av de foreløpige standardene med sikte på å fastsette endelige standarder, og videre utprøving og dokumentering av hvordan periodisert regnskapsinformasjon kan benyttes i virksomhetenes interne styring og i etatsstyringen. Forsøket inkluderer utprøving av periodiserte virksomhetsbudsjetter (internbudsjett) med utgangspunkt i den kontantbaserte bevilgningen fra Stortinget. Det legges opp til at ytterligere en pilotvirksomhet inngår i forsøket fra 2008. Det er også innledet et samarbeid med Kunnskapsdepartementet som har valgt å ta i bruk de nye, foreløpige regnskapsstandardene for virksomhetene i universitets- og høyskolesektoren.

Det tas sikte på å foreta en ny evaluering av forsøkene i 2009. Evalueringen vil gi et grunnlag for å vurdere om alle eller utvalgte grupper av statlige virksomheter som en obligatorisk ordning bør føre sitt virksomhetsregnskap etter periodiseringsprinsippet.

9.2 Budsjettering av investeringslån til de regionale helseforetakene

For at budsjettet skal gi et mer oversiktlig bilde av statens ressursbruk og den samlede etterspørselsvirkningen av finanspolitikken, foreslår Regjeringen at nye investeringslån til de regionale helseforetakene budsjetteres «over streken» fra og med 2008. Investeringslånene blir dermed regnet med både i statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd og i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet.

Omtale av budsjettering av investeringer i Gul bok 2007

I kapittel 9.3 i Gul bok 2007 ble det gitt en generell gjennomgang av budsjettering av investeringer på statsbudsjettet. Det ble trukket frem at budsjettsystemet bygger på fullstendighetsprinsippet og kontantprinsippet, som innebærer at utgifter til statlige investeringer som utgangspunkt skal være en del av statsbudsjettet. Det ble drøftet hvorvidt gjeldende budsjettpolitikk bør legges om slik at langsiktige investeringer i realkapital prioriteres framfor utgifter til drift og andre tiltak på statsbudsjettet, f.eks. ved lånefinansiering utenfor budsjettrammene. Regjeringen ser det ikke som ønskelig å innføre nye særlige budsjettordninger for statlige investeringer. Som begrunnelse vises det blant annet til følgende, jf. Gul bok 2007, side 101:

«Handlingsregelen, som ligger til grunn for vår budsjettpolitikk, bestemmer hvor mye som hvert år kan brukes av petroleumsinntektene til drift, investeringer og overføringer (dvs. utgifter «over streken»). Regelen er dermed også avgjørende for størrelsen på de totale utgiftsrammene for de årlige statsbudsjettene. For at handlingsregelen skal kunne oppfylle sin budsjettpolitiske hensikt, bør det ikke etableres nye ordninger der ordinære statlige utgifter til drift, investeringer eller overføringer finansieres på annen måte enn ved bevilgninger «over streken», for eksempel ved lån. Slike finansieringsordninger endrer ikke utgiftenes reelle karakter og deres virkninger i økonomien.»

Dagens modell for budsjettering av investeringslån til de regionale helseforetakene

De regionale helseforetakene er selvstendige rettssubjekter som har et helhetlig ansvar for investeringer og drift i egen region. Helseforetakene tildeles midler over 70-poster i stedet for over ordinære drifts- og investeringsposter i statsbudsjettet.

Investeringer i helseforetakene finansieres ved bruk av midler fra basisbevilgningen, annen oppspart likviditet eller gjennom lån til investeringsformål. Tre store utbyggingsprosjekter delfinansieres i tillegg gjennom særskilte statlige investeringstilskudd. I tillegg har noen investeringer vært finansiert gjennom Kreftplanen og Opptrappingsplanen for psykisk helsevern.

Ved Stortingets behandling av St.prp. nr. 59 (2001-2002) ble det etablert en statlig låneordning til investeringsformål for regionale helseforetak. Årlige lånerammer har vært bevilget «under streken» i statsbudsjettet på kapittel 732 Regionale helseforetak, post 90, Lån til investeringsformål i helseforetak. Denne føringsmåten ble fulgt som følge av at de regionale helseforetakene er organisert som selvstendige rettsubjekter utenfor statsforvaltningen. De regionale helseforetakene har ikke adgang til å ta opp langsiktige lån i det private markedet. Det enkelte regionale helseforetaks andel av årlig lånebevilgning fordeles av Helse- og omsorgsdepartementet etter en samlet vurdering.

Forslag til nytt system for budsjettering av investeringslån til de regionale helseforetakene

Gjeldende system for budsjettering av investeringslån til regionale helseforetak, der lånene blir bevilget «under streken», har medført at utgiftene ikke har inngått i statsbudsjettets underskudd før lånetransaksjoner og dermed heller ikke i det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Selv om de regionale helseforetakene er organisert som selvstendige rettsubjekt, er virksomheten i all hovedsak fullfinansiert ved statlige bevilgninger. Helseforetakenes virksomhet og økonomi atskiller seg i så måte ikke vesentlig fra statsforvaltningens virksomhet. Statsbudsjettet vil gi et mer oversiktelig bilde av statens ressursbruk og etterspørselsvirkningene av budsjettpolitikken dersom utgiftene til investeringslån bevilges «over streken» og dermed blir regnet med innenfor det oljekorrigerte og det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, jf. gjennomgangen av budsjettering av investeringer på statsbudsjettet som det er vist til innledningsvis. På den måten vil utgiftene inngå i prioriteringen innenfor statsbudsjettets samlede rammer.

Regjeringen foreslår derfor at nye investeringslån til helseforetakene fra og med 2008 budsjetteres «over streken». Tilskuddene gis som lån til helseforetakene som helseforetakene skal nedbetale og betale renter for som under gjeldende system. Framtidige avdrag på lån opptatt fra og med 2008 skal tilsvarende inntektsføres «over streken» på statsbudsjettet. Helseforetakenes adgang til å lånefinansiere investeringer opprettholdes, og den økonomiske styringsmodellen, der helseforetakene har et samlet ansvar for investeringer og drift, endres ikke. Samtidig innebærer omleggingen at utgiftene og inntektene knyttet til investeringslån budsjetteres og synliggjøres på statsbudsjettet som for andre statlige virksomheter. Statens utlån til helseforetakene fremgår i dag av statens kapitalregnskap. Det foreslås at utlån til helseforetakene etter budsjettomleggingen fortsatt skal fremgå av statens kapitalregnskap, jf. forslag til romertallsvedtak under Helse- og omsorgsdepartementet.

Lånerammen for investeringslån til de regionale helseforetakene utgjør 3,5 mrd. kroner i 2007. Det oljekorrigerte, og dermed også det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, ville dermed ha vært 3,5 mrd. kroner høyere i 2007 dersom investeringslånene var blitt ført «over streken». For å unngå brudd i tidsserien for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, er helseforetakenes investeringslån i 2007 og tidligere år innarbeidet som en regnskapsmessig korreksjon ved beregningen av det strukturelle underskuddet. Det vises til nærmere omtale i avsnitt 3.2 i St.meld. nr. 1 (2007-2008) Nasjonalbudsjettet 2008.

Midler knyttet til investeringer i helseforetakene i budsjettforslaget for 2008

I St.prp. nr. 1 (2006-2007) Helse- og omsorgsdepartementet ble det varslet en opptrapping av bevilgningene til sykehusene med til sammen 1 mrd. 2007-kroner over årene 2008 til 2010 for å sette sykehusene bedre i stand til å gjenanskaffe bygg og utstyr som de overtok i forbindelse med sykehusreformen. I budsjettforslaget for 2008 foreslås det å øke bevilgningen til dette formålet med 1,67 mrd. kroner. Dette innebærer en opptrapping av bevilgningen til gjenanskaffelse av bygg og utstyr som er vesentlig høyere enn varslet i St.prp. nr. 1 for 2007. Samlet vil det med Regjeringens forslag for 2008 bli tilført i underkant av 5,3 mrd. kroner til fornying av sykehusbygg og utstyr, vedlikeholdsinvesteringer mv.

Den foreslåtte bevilgningsøkningen vil føre til et lavere behov for låneopptak for å gjennomføre vedtatte investeringer. Tidligere utbyggingsvedtak og framdriftsplaner innebærer likevel et høyt finansieringsbehov også i 2008. For å sikre framdrift av tidligere vedtatte prosjekter foreslås lånerammen for 2008 satt til 1,72 mrd. kroner. I forslaget er det lagt til rette for igangsetting av planlagt utbygging og modernisering av Nordlandssykehuset i Bodø i 2008.