5 Folketrygdens utgifter og inntekter

5.1 Folketrygdens utgifter

Folketrygdens budsjett omfatter utgifter under programområdene 28 Foreldrepenger, 29 Sosiale formål, 30 Stønad ved helsetjenester og 33 Arbeidsliv. Ansvaret for de ulike delene av folketrygden er fordelt mellom fire departementer. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har ansvaret for programområde 28 Foreldrepenger. Arbeidsdepartementet har ansvaret for programområde 29 Sosiale formål og for størstedelen av programområde 33 Arbeidsliv. Helse- og omsorgsdepartementet har ansvaret for programområde 30 Stønad ved helsetjenester. Fiskeri- og kystdepartementet har ansvaret for ett budsjettkapittel under programområde 33 Arbeidsliv.

Regjeringens samlede forslag til utgifter under alle folketrygdens programområder for 2011 er på 326 333,5 mill. kroner. Dette er en økning på 17 921,8 mill. kroner i forhold til saldert budsjett 2010.

Programområde 28 Foreldrepenger

Programområdet omfatter foreldrepenger til yrkesaktive, engangsstønad ved fødsel og adopsjon, og feriepenger av foreldrepenger til arbeidstakere mv. Stønadsordningene under dette programområdet skal kompensere for inntektsbortfall i forbindelse med fødsel og adopsjon og sikre økonomisk støtte til kvinner som ikke har rett til foreldrepenger.

I forslaget til statsbudsjett for 2011 utgjør utgiftene under dette programområdet 15 083,0 mill. kroner. Totalt sett innebærer dette en økning i forhold til saldert budsjett 2010 på 867,0 mill. kroner, eller 6,1 pst.

Programområde 29 Sosiale formål

Programområdet omfatter ordninger som skal kompensere for inntektsbortfall ved sykdom og uførhet (sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uførepensjon), pensjoner (alderspensjon og etterlattepensjon), stønader til enslige forsørgere, stønader og hjelpemidler til personer med nedsatt funksjonsevne, samt enkelte andre stønader. Det foreslås bevilget 274 451,9 mill. kroner i 2011, som innebærer en økning i forhold til saldert budsjett 2010 på 16 329,6 mill. kroner, eller 6,3 pst.

1 Sykepenger, uførepensjon og arbeidsavklaringspenger (før 1. mars 2010: attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad)

2 2010: Anslag

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå

Sykepenger

I henhold til Statistisk sentralbyrås nasjonale sykefraværsstatistikk gikk det totale sykefraværet ned med nærmere 11 pst. i 2. kvartal 2010 fra samme periode i 2009. Fra 1. halvår 2009 til 1. halvår 2010 har sykefraværet falt med nærmere 10 pst. Det er det legemeldte sykefraværet som faller, mens det egenmeldte sykefraværet er om lag uendret. IA-avtalen har bl.a. som mål å redusere det totale sykefraværet (både sykefravær betalt av arbeidsgiver og sykefravær i trygdeperioden) med minst 20 pst. sammenlignet med nivået i 2. kvartal 2001. I 2. kvartal 2010 lå sykefraværet vel 9 pst. lavere enn i samme kvartal i 2001. Selv om sykefraværet nå faller betydelig, er nivået fremdeles langt høyere enn målet i IA-avtalen.

I saldert budsjett 2010 ble det lagt til grunn en økning i det trygdefinansierte sykefraværet fra 2009 til 2010 på 1 pst. I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2010 ble dette anslaget opprettholdt. På bakgrunn av utviklingen hittil i år, legges det i anslag på regnskap 2010 til grunn en reduksjon i det trygdefinansierte sykefraværet per sysselsatt på 7 pst. i 2010 sammenliknet med 2009. Utgiftene til sykepenger i 2010 anslås dermed om lag 2,6 mrd. kroner lavere nå enn i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2010. For 2011 legges det til grunn 0-vekst i fraværet per sysselsatt i forhold til det gjennomsnittlige nivået i 2010. I tillegg til sykefraværet per sysselsatt påvirkes sykepengeutgiftene av sysselsettingsutviklingen og endringer i sykepengegrunnlaget (lønnsgrunnlaget for sykmeldte). I budsjettforslaget for 2011 er det lagt til grunn en økning i sysselsettingen på 0,6 pst. og en økning i sykepengegrunnlaget på 3,25 pst.

Det foreslås bevilget 36 436,9 mill. kroner i 2011 på kap. 2650 Sykepenger, som innebærer en reduksjon i forhold til saldert budsjett 2010 på 1 076,5 mill. kroner, eller 2,9 pst.

Arbeidsavklaringspenger

Fra 1. mars 2010 ble rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad erstattet av en ny ytelse, arbeidsavklaringspenger, jf. Ot.prp. nr. 4 (2008-2009) og Innst.O. nr. 28 (2008-2009). Formålet med arbeidsavklaringspenger er å sikre inntekt for personer som har fått sin arbeidsevne nedsatt pga. sykdom, skade eller lyte, mens de får aktiv behandling, deltar på arbeidsrettet tiltak eller får annen oppfølging med sikte på å skaffe seg eller beholde arbeid. Alle som mottok rehabiliteringspenger, attføringspenger eller tidsbegrenset uførestønad pr. 28. februar 2010 gikk over på den nye ytelsen fra 1. mars 2010.

Ved utgangen av 1. halvår 2010 var det om lag 171 000 mottakere av arbeidsavklaringspenger, noe som utgjør om lag 5,5 pst. av befolkningen i yrkesaktiv alder. Gjennomsnittlig antall mottakere av arbeidsavklaringspenger i 2010 forventes å bli om lag 172 300. For 2011 anslås antall stønadsmottakere å øke til 184 100. Veksten i antall mottakere skyldes i hovedsak økt tilgang fra personer som har avsluttet en periode på sykepenger.

Det foreslås bevilget 37 650,0 mill. kroner i 2011 på kap. 2651 Arbeidsavklaringspenger, som innebærer en økning på 3 813,0 mill. kroner i forhold til saldert budsjett 2010 1 , eller 11,3 pst.

Uførhet

Uførepensjonsordningen ble fra 1. januar 2004 delt mellom en ordning med varig uførepensjon og en ordning med tidsbegrenset uførestønad. Veksten i antall mottakere av uførestønader har i perioden etter dette i hovedsak funnet sted innenfor den tidsbegrensede ordningen, mens antall mottakere av varig uførepensjon har vært relativt stabilt. Fra 1. mars 2010 ble tidsbegrenset uførestønad, sammen med attføringspenger og rehabiliteringspenger, erstattet av arbeidsavklaringspenger, jf. omtale av arbeidsavklaringspenger ovenfor.

Ved utgangen av 1. halvår 2010 var det registrert om lag 299 600 mottakere av uførepensjon, tilsvarende en økning på 4 700 personer fra samme tidspunkt i fjor. Nærmere 10 pst. av befolkningen i yrkesaktiv alder mottar nå uførepensjon. Med de forutsetninger som ligger til grunn for budsjettanslagene, antas det at det gjennomsnittlige antallet stønadsmottakere vil bli om lag 299 900 i 2010. For 2011 anslås det et gjennomsnittlig antall mottakere av utførepensjon på om lag 304 700 personer. Den sterke veksten på området skyldes forventinger om relativt høy overgang fra ordningen med arbeidsavklaringspenger, bl.a. som følge av at det forventes at mange tidligere mottakere av tidsbegrenset uførestønad vil få innvilget varig uførepensjon i løpet av 2010 og 2011.

For 2011 foreslås det bevilget 56 114,0 mill. kroner til uførepensjon. Det er en økning i forhold til saldert budsjett 2010 2 på 2 910,0 mill. kroner, eller 5,5 pst.

Alderdom

De nærmeste årene vil utgiftene til alderspensjoner øke kraftig. Dette skyldes både at antall alderspensjonister øker og at de nye pensjonistene vil ha høyere poengopptjening enn gjennomsnittet blant de eksisterende alderspensjonistene. I tillegg anslås det at innføringen av fleksibel pensjoneringsalder fra 1. januar 2011 vil føre til merutgifter i 2011 på om lag 1,3 mrd. kroner. Levealdersjustering vil ikke ha særlig betydning de første årene. Videre vil endret regulering, som innebærer at løpende pensjoner reguleres med lønnsveksten fratrukket 0,75 prosentpoeng, føre til lavere vekst i utgiftene i forbindelse med trygdeoppgjøret 2011 sammenlignet med regulering basert på anslått lønnsvekst. Denne innsparingseffekten er det tatt hensyn til i det samlede budsjettopplegget. Ved utgangen av 2010 er det anslått at det vil være om lag 665 000 alderspensjonister, en økning på om lag 14 000 personer fra samme tidspunkt i fjor. I perioden 2011-2014 er det anslått at antall personer over 67 år i gjennomsnitt vil øke med om lag 23 000 personer årlig.

For 2011 foreslås det bevilget 128 209,0 mill. kroner til alderspensjon, noe som innebærer en økning i forhold til saldert budsjett 2010 på 10 776,0 mill. kroner, eller 9,2 pst.

Kilde: Finansdepartementet

Enslige forsørgere

Formålet med stønad til enslig mor eller far er å gi personer med aleneomsorg for barn inntektssikring i en overgangsperiode, og stimulere til arbeid og utdanning slik at de kan bli i stand til å forsørge seg selv.

I 2009 økte antallet mottakere av overgangsstønad for første gang siden 2005, noe som må sees i sammenheng med utviklingen på arbeidsmarkedet. Veksten har fortsatt inn i 2010, og hittil i år har antallet mottakere av overgangsstønad økt med om lag 4 pst. sammenlignet med tilsvarende periode i fjor. Veksten har imidlertid avtatt noe de siste månedene, og det legges nå til grunn at antall enslige forsørgere med overgangsstønad vil øke med 3 pst. i 2010 og 2011. For 2010 er det forventet et gjennomsnittlig antall mottakere av overgangsstønad på om lag 23 000, mens det for 2011 legges til grunn at antall mottakere vil bli om lag 23 900. I budsjettanslaget for 2011 legges det til grunn en reduksjon i gjennomsnittlig ytelse (målt i fast G) på 4 pst. i 2010, mens det for 2011 legges til grunn 0-vekst.

Det foreslås bevilget 3 948,5 mill. kroner i 2011 på kap. 2620 Stønad til enslig mor eller far, som innebærer en reduksjon i forhold til saldert budsjett 2010 på 142,7 mill. kroner, eller 3,5 pst.

Programområde 30 Stønad ved helsetjenester

Programområdet omfatter folketrygdens bidrag til finansiering av helsetjenester, bl.a. lege- og psykologhjelp, fysioterapi, legemidler og medisinsk forbruksmateriell på blå resept og reiser i forbindelse med behandling. Refusjon av legemidler på blå resept er den største utgiften på stønadsbudsjettet for helsetjenester. Folketrygdens utgifter til refusjon for legemidler var om lag 7,4 mrd. kroner i 2009. På bakgrunn av utviklingen på området så langt i 2010, ser det ut til at utgiftsnivået også vil øke noe fra 2009 til 2010. Det er forventet at utgiftene vil øke til knapt 8 mrd. kroner i 2011. Det er da lagt til grunn en volumvekst på 8 pst. fra 2010 til 2011.

I 2009 ble det utstedt 858 000 frikort under ordningen med utgiftstak for egenandeler ved legehjelp, psykologhjelp, legemidler og sykepleieartikler på blå resept, og reiser i forbindelse med behandling (egenandelstak 1). Folketrygdens utgifter til ordningen var i overkant av 3,4 mrd. kroner i 2009, en økning på knapt 100 mill. kroner fra 2008.

Det foreslås at beløpsgrensen for frikort for egenandelstak 1 heves fra 1 840 kroner til 1 880 kroner fra 1. januar 2011.

Det foreslås bevilget 23 018,6 mill. kroner under programområde 30 Stønad ved helsetjenester i 2011, noe som er 965,2 mill. kroner, eller 4,4 pst., mer enn i saldert budsjett 2010.

Programområde 33 Arbeidsliv

Programområdet omfatter dagpenger ved arbeidsledighet, statsgaranti for lønnskrav ved konkurs og stønad ved arbeidsledighet for fiskere og fangstmenn.

Dagpenger ved arbeidsledighet

I 2009 mottok i gjennomsnitt 61 200 personer dagpenger. Dette innebærer en økning på 32 900 personer, eller om lag 116 pst., sammenliknet med 2008. Økningen har i hovedsak sammenheng med konjunkturutviklingen og endringer i dagpenge- og permitteringsregelverket som ble innført i 2009.

Fra 2. halvår 2009 har veksten i antall dagpengemottakere flatet noe ut. I 1. halvår 2010 var det i gjennomsnitt registrert om lag 73 700 dagpengemottakere i Arbeids- og velferdsetaten. Dette er en økning på 15 100 personer i forhold til samme periode i 2009. Omfanget av permitteringer økte kraftig fra 2008 til 2009, fra 2 600 personer til 14 200 personer i gjennomsnitt. Veksten i antall permitterte har imidlertid avtatt fra 1. halvår 2009 til 1. halvår 2010. I dette tidsrommet økte antall permitterte med om lag 1 000 personer, til 16 000 personer. Andelen av de registrerte ledige som mottar dagpenger har det siste året økt med i underkant av 3 prosentpoeng, til om lag 58,5 pst. i august. Utbetalingene til dagpenger i 2010 anslås nå til om lag 12 200 mill. kroner.

For 2011 foreslås en dagpengebevilgning på 12 900 mill. kroner. Forslaget er blant annet basert på en svak økning i andelen dagpengemottakere blant de registrert ledige, økte utbetalinger til ferietillegg og vekst i gjennomsnittlig utbetaling i 2011 sammenliknet med 2010.

Statsgaranti for lønnskrav ved konkurs

Utbetalingene i lønnsgarantiordningen følger i hovedsak av innkomne saker i utbetalingsåret, samt innkomne saker foregående år. Det var en markert økning i antall åpnede konkurser i 2009, men veksten var svakt avtagende gjennom året. Det kom inn om lag 2 700 nye saker til Arbeids- og velferdsetaten i 2009, tilsvarende en økning på nærmere 60 pst. fra 2008. I 1. og 2. kvartal 2010 var det en reduksjon i antall nye saker på hhv. om lag 15 pst. og 20 pst. sammenliknet med tilsvarende perioder i fjor. Utbetalingene i lønnsgarantiordningen i 2010 anslås nå til om lag 950 mill. kroner.

Utviklingen i antall konkurser er usikker. Det foreslås en bevilgning på 850 mill. kroner til lønnsgarantiordningen i 2011.

Samlet foreslås det bevilget 13 780,0 mill. kroner under programområde 33 Arbeidsliv i 2011, som innebærer en reduksjon i forhold til saldert budsjett 2010 på 240,0 mill. kroner, eller 1,7 pst.

Utgiftsutviklingen i folketrygden - realvekst

I tabell 5.2 vises realveksten i utgiftene under folketrygden i faste 2011-kroner og i prosent. Utgiftsformålene er gruppert i forholdsvis ensartede kategorier 3. Beløpene for perioden 2004-2009 er basert på regnskapstall, mens beløpene for 2010 er anslag på regnskap. For 2011 brukes utgiftsanslag ved uendret regelverk fra 2010 til 2011.

Dagpenger ved arbeidsledighet er ikke inkludert i tabellen. Det samme gjelder forskuttering av underholdsbidrag, som i stor grad motsvares av inntekter i form av refusjon fra bidragspliktige. Enkelte mindre ordninger er også utelatt.

Realveksten framkommer ved at sykepenger og fødselspenger er deflatert med lønnsveksten. De G-regulerte ytelsene er deflatert med utviklingen i folketrygdens grunnbeløp (G). For disse ytelsene vil regulering av grunnbeløpet utover konsumprisveksten følgelig ikke framkomme som realvekst. For de øvrige ytelsene vises det til forklaringer i tabellen.

Tabellen illustrerer blant annet endringer i sykepengeutgiftene som følge av endring i fraværstilbøyeligheten og sysselsettingen. For uførepensjon gjenspeiler realveksten både økt antall mottakere og økt poengopptjening. Tilsvarende skyldes endringer i utgiftene til alderspensjon både økt poengopptjening og endring i antall pensjonister.

Samlet sett har det vært en realvekst i folketrygdens utgifter hvert år i hele denne perioden, med unntak av 2005. Utviklingen skyldes i hovedsak flere mottakere, og i mindre grad utvidelse av rettigheter eller satsøkninger. Utgiftsveksten har begrenset handlingsrommet i budsjettpolitikken i betydelig grad. Det blir dermed en sentral utfordring for Regjeringen framover å begrense veksten i folketrygdens stønadsordninger. Dette er særlig viktig med tanke på den sterke økningen i antall alderspensjonister og i de aldersrelaterte utgiftene som vi nå observerer, og som vil fortsette i årene framover.

Hovedtrekkene i utviklingen som ligger til grunn for tabellen, er:

• Nedgangen i utgiftene til sykepenger i 2004 og 2005 skyldtes at sykefraværet ble betydelig redusert, i hovedsak som en konsekvens av endret regelverk knyttet til bedre oppfølging av de sykmeldte og strengere krav for å bli langtidssykmeldt i mer enn 8 uker. Siden nedgangen i sykefraværet startet medio 2004, falt utgiftene på årsbasis ytterligere i 2005. Etter det sterke fallet i sykefraværet i 2004 var nivået om lag uendret fram til slutten av 2005. Høsten 2005 begynte imidlertid sykefraværet på ny å øke, og veksten fortsatte gjennom 2006. Gjennom 2007 og begynnelsen av 2008 var sykefraværet relativt stabilt, før det igjen begynte å øke i 2. kvartal 2008. Veksten fortsatte i 2009. Det har hittil i 2010 vært en betydelig nedgang i sykefraværet sammenlignet med samme periode i fjor. Det legges nå til grunn en reduksjon i det trygdefinansierte sykefraværet på 7 pst. per sysselsatt på årsbasis i 2010 sammenliknet med 2009. For 2011 legges det til grunn 0-vekst. For 2010 og 2011 anslås det en realvekst i folketrygdens utgifter til sykepenger på hhv. -6,2 pst. og 0,3 pst.

• Fra 1. mars 2010 er rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad slått sammen til én felles ytelse. For å gjøre det lettere å sammenligne utviklingen i folketrygdens helserelaterte stønadsordninger fra år til år, er attførings- og rehabiliteringspenger, tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon gruppert sammen til én kategori i tabellen. De siste årene har det vært en tiltakende utgiftsvekst i disse ordningene. Utgiftene økte med om lag 3,1 mrd. kroner i 2009, eller om lag 3,8 pst. Økningen var sterkest innenfor rehabiliteringspengeordningen der utgiftene økte med om lag 12,2 pst., mens utgiftene til attføringspenger og uføreytelser økte med henholdsvis 4,8 pst. og 2,4 pst. fra 2008 til 2009. For 2010 og 2011 anslås det at de samlede utgiftene til arbeidsavklaringspenger og uførepensjon vil øke med henholdsvis 3 680 mill. kroner og 4 030 mill. kroner, tilsvarende om lag 4,3 pst. og 4,5 pst.

• Antallet alderspensjonister var relativt stabilt i perioden 2004-2009, mens det har vært en økning i tilleggspensjonene som følge av økt pensjonsopptjening. I tillegg har utgiftene økt som følge av opptrappingen av minstepensjonen i 2008, 2009 og 2010. Utgiftene til alderspensjon øker nå betydelig fra år til år. Det anslås en realvekst fra 2010 til 2011 på om lag 5,8 mrd. kroner, eller om lag 4,8 pst. Utgiftsveksten skyldes i hovedsak flere alderspensjonister og økte tilleggspensjoner. Videre vil det fra 2011 bli anledning til å ta ut alderspensjon fra fylte 62 år. Det anslås på usikkert grunnlag at dette isolert sett vil føre til merutgifter på om lag 1,3 mrd. kroner i 2011. De nærmeste årene vil utgiftene til alderspensjoner øke kraftig. Dette skyldes både at antallet alderspensjonister øker og at de nye pensjonistene vil ha høyere poengopptjening enn gjennomsnittet for de eksisterende alderspensjonistene. Som følge av de demografiske endringene vil den årlige veksten i antall personer over 67 år kunne komme opp i nærmere 25 000 personer.

• Utgiftene til familiestønader har vært avtakende i de senere årene. Dette skyldes i hovedsak reduserte utgifter til overgangsstønad til enslige forsørgere og reduserte utgifter til etterlattepensjoner. Fra 2005 til 2008 var det en nedgang i antall mottakere av overgangsstønad på om lag 19 pst. Nedgangen kan trolig knyttes til den positive utviklingen på arbeidsmarkedet i denne perioden og økt barnehagedekning. Utviklingen har nå snudd, og i 2009 og hittil i 2010 har antallet mottakere av overgangsstønad økt. Utgiftene til etterlattepensjoner er fortsatt fallende, bl.a. som følge av økt yrkesdeltagelse blant kvinner. For 2010 og 2011 anslås det en realvekst i folketrygdens utgifter til familiestønader på hhv. -2,1 pst. og 0,0 pst.

• I 2011 forventes det en utgiftsvekst på legemiddelområdet. Dette skyldes først og fremst en forventet høy volumvekst på 8 pst. Siden 2004 har imidlertid utgiftsveksten på legemiddelområdet vært forholdsvis begrenset. Dette skyldes ulike tiltak som har bidratt til å dempe veksten. Trinnprismodellen for generiske legemidler, som ble innført i 2005, har, sammen med andre prisregulerende tiltak, gitt betydelige innsparinger. Utgiftene til tekniske hjelpemidler har økt i alle årene i perioden 2004-2009, og veksten antas å fortsette i 2010 og 2011. Samlet sett anslås utgiftene til medisiner og tekniske hjelpemidler å øke med 2,8 pst. i 2010 og 3,8 pst. i 2011.

• Fra 2004 til 2011 har utgiftene til andre helseformål økt reelt med om lag 22 pst. Vekstraten har imidlertid variert betydelig mellom årene i perioden. Veksten er særlig knyttet til økte utgifter til refusjon for tannlegehjelp, allmennlegetjenester og egenandeler som overstiger frikortgrensen for egenandelstak 1. Det anslås en realvekst på 3,0 pst i 2010 og 2,9 pst. i 2011.

5.2 Folketrygdens finansieringsbehov

Folketrygdens utgifter inngår i det samlede budsjettframlegget på linje med andre statsutgifter, men er på inntektssiden formelt knyttet opp til de store avgiftsordningene (arbeidsgiveravgift og trygdeavgift) og enkelte gebyrer og refusjoner mv., jf. folketrygdloven 28. februar 1997 nr. 19, del VIII, Finansielle bestemmelser.

Folketrygdens inntekter beregnet på denne måten er for 2011 anslått til 231 832,2 mill. kroner, med følgende hovedelementer: Trygdeavgift 94 700 mill. kroner (jf. kap. 5700.71), arbeidsgiveravgift 135 100 mill. kroner (jf. kap. 5700.72), samt enkelte mindre inntekter (vederlag, gebyrer, ulike refusjoner, dividende mv., jf. kap. 5701, 5704, 5705) på til sammen 2 032,2 mill. kroner. Utgiftene utgjør som opplyst i avsnitt 5.1 til sammen 326 333,5 mill. kroner.

Differansen mellom folketrygdens utgifter og inntekter innebærer et samlet beregnet finansieringsbehov for folketrygden i 2011 på 94 501,3 mill. kroner. En del av dekningen av folketrygdens utgifter skal skje fullt ut gjennom tilskudd fra staten, dvs. uten henvisning til de store avgiftsordningene eller andre særskilt spesifiserte inntekter, jf. folketrygdloven § 23-10 tredje ledd. Utgiftene som skal dekkes ved direkte overføringer fra staten, er anslått til 16 829,3 mill. kroner for 2011, jf. romertallsvedtak II, Folketrygden.