6 Forholdet til den norske Grunnloven

Inngåelse av de forpliktelser som følger av Roma-vedtektene forutsetter vurdering av Domstolens forhold til den norske Grunnlov (i det følgende forkortet Grl.). Når det gjelder behov for lovendringer, vises til omtalen under kapittel en. Ratifikasjon av vedtektene forutsetter under enhver omstendighet Stortingets samtykke, da den anses å være en sak av særlig viktighet i henhold til Grl. § 26 annet ledd. I det følgende berøres forholdet til bestemmelsene i Grl. §§ 1, 5, 88 og 93.

Grl. § 1 om at kongeriket Norge er et «frit, selvstendigt, udeleligt og uafhændeligt Rige» forutsetter at Norge ikke kommer i et avhengighets- eller underordningsforhold til noen bestemt fremmed stat eller gruppe stater. Den er ikke til hinder for å delta som likeverdig medlem i internasjonale organisasjoner opprettet for å løse medlemmenes felles oppgaver. Roma-vedtektene vedrører dessuten internasjonal straffeforfølgning av individer for alvorlige forbrytelser. De kan på ingen måte anses å komme Grunnlovens bestemmelser om rikets frihet og selvstendighet for nær.

Heller ikke Grl. § 88 om at Høyesterett dømmer i siste instans er til hinder for å ratifisere vedtektene. Vedtektene gir ikke Domstolen kompetanse til å overprøve de nasjonale domstolers avgjørelser. Det følger av vedtektenes system at Domstolen kun har jurisdiksjon i tilfeller hvor de nasjonale domstoler ikke har evne eller vilje til å iverksette en troverdig straffeforfølgning, se artikkel 17. Domstolen er derfor ikke en ankeinstans i forhold til nasjonale domstoler, men trer inn der det nasjonale system skulle svikte. I motsetning til de to midlertidige straffedomstolene for Rwanda og det tidligere Jugoslavia, er Domstolen for øvrig ikke gitt forrang i forhold til nasjonal straffeforfølgning.

Overføring av domsmyndighet ut av riket kan reise spørsmål om det kreves stortingsvedtak etter tre firedels flertallsregelen i Grl. § 93. For at sistnevnte regel skal kunne komme til anvendelse, må imidlertid Domstolens beslutninger få direkte virkning i Norge. Derimot vil myndighet til å forplikte Norge folkerettslig etter sikker praksis normalt kunne overføres på grunnlag av den alminnelige flertallsregel i § 26. Folkerettslige forpliktelser må etter det dualistiske prinsipp innarbeides i norsk rett for å bli internrettslig bindende. Forpliktelsene til å gjennomføre Domstolens begjæringer om for eksempel overlevering eller rettshjelp, er i utgangspunktet av folkerettslig karakter. Ordlyden i flere bestemmelser i vedtektene er imidlertid utformet slik at det kan reises spørsmål om det er meningen at Domstolens beslutninger skal ha direkte virkning her i riket. Vedtektenes samarbeidsregler krever at den enkelte stat skal etterkomme domstolens begjæringer på en lojal måte. Dette formålet kan imidlertid oppfylles uten at Domstolens beslutninger har direkte virkning. Så lenge den materielle forpliktelsen blir oppfylt, er det etter departementets mening naturlig at den enkelte stat kan tolke vedtektene på en slik måte at det i minst mulig grad blir nødvendig å fravike landets rettstradisjoner og rettsprinsipper. Tilsvarende vurderinger er også lagt til grunn i forhold til Jugoslavia- og Rwanda-domstolene, se bl.a. Ot.prp. nr. 54 (1993-94). Vedtektene kan heller ikke anses å innebære overføring av myndighet av inngripende art. Av ovennevnte grunner kan det ikke under noen omstendighet være spørsmål om at samtykke til ratifikasjon av vedtektene må gis etter Grl. § 93.

Grl. § 5 bestemmer: «Kongens Person er hellig; han kan ikke lastes, eller anklages. Ansvarligheden paaligger hans Raad». Vedtektenes artikkel 27 fastslår at straffeforfølgning for Domstolen skal skje uten hensyn til vedkommende persons stilling i hjemlandet, og at også statsoverhoder er omfattet. Selve artikkel 27 regulerer kun Domstolens virksomhet, og pålegger ikke statene konkrete forpliktelser. Det oppstår dermed ingen plikt for Norge til å straffeforfølge Kongen for våre nasjonale domstoler. Tvert om kan Norge fortsatt opprettholde Kongens immunitet for norske domstoler. Det kan dermed ikke hevdes at Norge aksepterer at Kongen kan stilles til ansvar ved å ratifisere vedtektene, og at en slik aksept innebærer at Kongen kan lastes og anklages i strid med Grl. § 5. Spørsmålet om motstrid mellom nevnte grunnlovsbestemmelse og Roma-vedtektene, kan derimot stilles i relasjon til samarbeidsforpliktelsene i henhold til vedtektenes del 9, herunder plikten til å overlevere også eget statsoverhode dersom de øvrige vilkårene for overlevering er til stede, se artikkel 89 jf. artikkel 27. Når det i Grl. § 5 heter at Kongens person ikke kan lastes eller anklages, må ordlyden forstås slik at vernet i utgangspunktet også omfatter overlevering til en utenlandsk domstol.

På dette punkt er det innledningsvis for ordens skyld grunn til å understreke at det er høyst upraktisk at Norges Konge skulle bli anklaget for forbrytelser som faller inn under Domstolens jurisdiksjon. I motsetning til mange andre staters statsoverhoder, har den norske Kongen svært begrenset myndighet. Gjennom konstitusjonell praksis er den utøvende makt som opprinnelig tillå Kongen etter Grl. § 3 blitt beskåret, og tilligger i dag regjeringskollegiet. Likevel kan en ikke utelukke den rent hypotetiske mulighet for at Kongen kan bli anklaget for medvirkning til forbrytelser under Domstolens jurisdiksjon. Mens en positiv opptreden av Kongen på egen hånd er avskåret gjennom Grl. § 31 om nødvendigheten av Statsministerens (eller eventuelt Forsvarsministerens, i militære kommandosaker) kontrasignatur, er både Kongens og Statsministerens (eventuelt Forsvarsministerens) underskrift nødvendig for å få vedtatt en kongelig resolusjon. Kongens underskrift er også nødvendig for sanksjonering av lover, se Grl. § 78. På denne bakgrunn er det grunn til å drøfte om Grl. § 5 likevel er en hindring for norsk tilslutning til vedtektene.

Etter tradisjonell lære kan en traktat som går ut på at det skal begås grunnlovsstridige handlinger, ikke lovlig inngås på Norges vegne. Denne teorien om absolutte grenser for traktatkompetansen må imidlertid modifiseres under hensyn til nyere utvikling i det internasjonale samarbeid. Den tradisjonelle lære innebærer at det ikke kan vedtas en direkte forpliktelse til grunnlovsstridig adferd. Noe annet er at et internasjonalt organ gis kompetanse til å treffe beslutninger i fremtiden, når det i denne forbindelse bare er en mulighet for at det vil bli truffet en beslutning med slikt innhold at den kommer i strid med en norsk grunnlovbestemmelse om hva norske myndighetsorganer kan foreta seg.

Så lenge det ikke står i vedkommende traktat om det internasjonale organs kompetanse at denne er begrenset ut fra det som står i nasjonal grunnlov (noe som ikke minst i forhold til Roma-vedtektene utvilsomt ville undergravet vedkommende traktats formål og effektivitet) - eller man eventuelt endrer Grunnloven ved hver enkelt tilslutning til en traktat som gir et internasjonalt organ selvstendig beslutningsmyndighet - vil man prinsipielt alltid risikere at det blir truffet beslutninger som etter sitt innhold strider mot den norske Grunnlov. Allerede tilslutningen til FN-pakten innebærer slike muligheter. Sikkerhetsrådet kan innenfor sin omfattende kompetanse teoretisk godt vedta for eksempel frysing eller konfiskasjon av verdier tilhørende borgere fra en bestemt stat, ganske uten hensyn til om dette samsvarer med Grl. § 97 eller § 105, eller en fredsopprettende militær operasjon på norsk territorium. Norge har ikke av den grunn avholdt seg fra å bli medlem av FN. I relasjon til et eventuelt medlemskap i EU har det alltid - i alle de faser der et slikt medlemskap har vært diskutert og gjenstand for forhandlinger samt folkeavstemninger - vært et problem at Grl. § 93 ikke hjemler noen myndighetsoverføring når det gjelder å forandre selve Grunnlovens bestemmelser. Man har hele tiden her forutsett at det kunne oppstå situasjoner i fremtiden, der norske statsorganer ville være avskåret av konstitusjonelle grunner fra å gjennomføre det Ministerrådet eller Kommisjonen hadde besluttet, på et eller annet fremtidig tidspunkt. Men selve det at det i fremtiden kunne tenkes å oppstå slike situasjoner, har ikke - etter de flestes mening - vært å anse som en hindring for norsk medlemsskap. Det er i denne sammenheng også på sin plass å vise til en del av de resonnementer som ble lagt til grunn i proposisjonen om norsk tilslutning til EØS, se St.prp. nr. 100 for (1991-92) s. 343. Et hovedpoeng er her at de særdeles viktige nye former for internasjonalt samarbeid gjør det nødvendig med en viss grad av fleksibilitet - og rasjonalitet - i fortolkningen av den norske Grunnlov, selv i relasjon til bestemmelser relativt sett av nyere dato, som Grl. § 93.

En viktig sondring er den mellom norske myndigheters adgang til å vedta bindende tilslutning til et internasjonalt samarbeid på den ene side, og på den annen side deres kompetanse i betydningen evne til å frembringe de ulike rettsvirkninger som samarbeidet tar sikte på. Selve det at norske myndigheter kan tenkes å mangle kompetanse til å gjennomføre et hvert tenkelig vedtak fra det internasjonale organs side, innebærer ikke at det må anses forbudt etter Grunnloven å vedta en norsk tilslutning til samarbeidet. Resultatet kan bli at vi i en hypotetisk fremtidig situasjon ikke vil være i stand til å gjennomføre en bestemt avgjørelse, men selve eksistensen av en slik mulighet kan ikke være nok til å forhindre at Norge har adgang til å delta i å høste fordelene av samarbeidet. I rettsteorien (Opsahl, Andenæs og Fleischer) har det vært påpekt at en usikker, fremtidig mulighet for grunnlovsstrid ikke hindrer norsk tilslutning til et internasjonalt samarbeid. På denne bakgrunn representerer den hypotetiske mulighet for at den norske Konge ville gi seg inn på det som rettelig kan betegnes som alvorlige folkerettsbrudd og medføre tiltale for en internasjonal straffedomstol, samt muligheten for at slik tiltale faktisk vil bli utferdiget, en så usannsynlig eventualitet at den ikke kan være tilstrekkelig til å si at norsk deltakelse i samarbeidet og tilslutning til vedtektene er utelukket av juridiske grunner uten grunnlovsendring.

Endelig er det grunn til å understreke at ovennevnte vurderinger ikke innebærer at en tar stilling til om det ville foreligge motstrid med Grl. § 5 i nevnte hypotetiske situasjon. I likhet med Grunnlovens øvrige bestemmelser må også § 5 «tolkes i lys av de forestillinger og oppfatninger som gjør seg gjeldende i samfunnet» (Andenæs, Statsforfatningen i Norge, 1998, s. 13). De hensyn som begrunnet den i utgangspunktet absolutte regel i 1814 har ikke nødvendigvis samme gyldighet i dag. Blant annet må det legges vekt på den internasjonale utvikling, som siden krigen og Nürnberg-tribunalet har styrket kravet om at individene skal overholde humanitære prinsipper samt understreket betydningen av at individer kan holdes strafferettslig ansvarlig for alvorlige forbrytelser. Rettsutviklingen har også gått i retning av at statssjefer ikke skal nyte immunitet for de mest alvorlige forbrytelser. En ansvarsfrihet for Kongen for slike grove forbrytelser overfor en FN-basert internasjonal domstol, vil etter forholdene kunne virke støtende for den alminnelige rettsbevissthet. Dersom Kongen skulle begå slike alvorlige forbrytelser vil det kunne reises spørsmål om bruddet på forutsetningene for kongeverdigheten og posisjon var så alvorlig at dette alene ga grunn til å se bort fra ordlyden i § 5. Under enhver omstendighet anses ikke Grl. § 5 å utgjøre en hindring for norsk tilslutning til Roma-vedtektene.