1 Innledning og sammendrag

1.1 INNLEDNING

Passunionen mellom de nordiske land gjorde Norden til ett reisefrihetsområde. Schengen-samarbeidet bygger på den samme grunnidé som den nordiske passunionen. Ved at man avskaffer kontrollen på de indre grenser samtidig som hvert land utfører yttergrensekontroll på vegne av de andre, styrkes samarbeidet og samhørigheten mellom landene. 19 desember 1996 ble Danmark, Finland og Sveriges avtaler om medlemskap i Schengen-samarbeidet undertegnet samtidig med undertegning av Norge og Islands samarbeidsavtale med Schengen-landene. Målsettingen for de nordiske land og Schengen-landene er å knytte Europas to reisefrihetsområder sammen.

Schengen-samarbeidet besto opprinnelig av fem land; Belgia, Nederland, Luxembourg, Frankrike og Tyskland, som 14 juni 1985 undertegnet en avtale om avskaffelse av kontrollen på de felles grenser i byen Schengen i Luxembourg (Schengenavtalen). Fem år senere, 19 juni 1990, ble Schengenavtalens gjennomføringskonvensjon (Schengenkonvensjonen) undertegnet. Konvensjonen gir regler om den praktiske gjennomføringen av samarbeidet mellom landene. Samarbeidet ligger utenfor rammen av EU-samarbeidet. Schengen-landene legger likevel til grunn at medlemskap er forbeholdt land som er medlem i Den europeiske union (EU).

Schengen-landene har som målsetting at avskaffelse av kontrollen på de indre grensene skal bidra til gjennomføring av den frie bevegelighet for personer. Samtidig effektiviseres kontrollen av de ytre grenser, det legges til rette for styrking av politisamarbeidet og utlevering av lovbrytere, det samarbeides om visumspørsmål, og det opprettes et felles informasjonssystem til bruk for politi og grensekontroll mv. På denne måte vil økt reisefrihet bli kombinert med økt sikkerhet.

Med ikrafttredelsen av Schengen-samarbeidet 26 mars 1995 ble et nytt reisefrihetsområde etablert i Europa. På dette tidspunkt var også Spania, Portugal, Hellas, Italia og Østerrike kommet til blant Schengen-landene. For de tre sistnevnte gjenstår ennå enkelte tilpasninger før de kan ta del i det praktiske Schengen-samarbeidet.

Utover å opprette et reisefrihetsområde legger Schengen-samarbeidet også til rette for et tettere samarbeid om bekjempelse av internasjonal, grenseoverskridende kriminalitet, som utgjør en økende utfordring i Europa. De hindringene som grensene i dag representerer for politiet, vil kriminelle kunne utnytte strategisk for å unngå straffeforfølging. For å være best mulig rustet til å bekjempe slik kriminalitet er det avgjørende å samarbeide om å stoppe lovbrytere som opererer på tvers av landegrensene. Dette er et sentralt element i Schengen-samarbeidet.

Norges interesser er tjent med at vi – sammen med de andre nordiske land – deltar i Schengen-samarbeidet og derved

• .

  .

  sikrer de nordiske pass- og reisefrihetsordningene,

• .

  .

  blir del av et større reisefrihetsområde i Europa, og

• .

  .

  bedrer mulighetene for å bekjempe internasjonal kriminalitet gjennom et tettere politisamarbeid.

1.2 BETYDNINGEN FOR DE NORDISKE LAND

I 1951 ble det nedsatt en nordisk parlamentarisk komité for friere samferdsel mellom de nordiske land. Komitéen avga en rekke innstillinger om blant annet passlettelse i Norden. Disse ble fulgt opp med rekommendasjoner fra Nordisk Råds første sesjon i 1953 om å sikre en friere samferdsel mellom de nordiske land. Resultatet av disse initiativene er det som senere er blitt kalt Den nordiske passunion, og som består av to elementer:

– Passfrihetsprotokollen av 22 mai 1954, som er en protokoll til avtalen om et felles nordisk arbeidsmarked. Denne protokollen fritar nordiske borgere fra plikten til å ha med seg pass eller annen reiselegitimasjon ved reiser mellom to nordiske land over indre grenser. Den fritar likeledes nordiske borgere fra å måtte ha arbeids- eller oppholdstillatelse under opphold i et annet nordisk land enn hjemlandet.

– Overenskomst om opphevelse av passkontrollen ved de indre nordiske grenser av 12 juli 1957. Denne såkalte passkontrolloverenskomsten (POK) avskaffer den systematiske passkontrollen ved de indre nordiske grenser, samtidig som landene forplikter seg til å kontrollere den nordiske yttergrensen på vegne av hverandre. De nordiske lands utlendingsmyndigheter har med bakgrunn i Passkontrolloverenskomsten utviklet et tett samarbeid. På tilsvarende måte er det et nært samarbeid mellom politi- og tollmyndighetene i Norden om grenseoverskridende kriminalitet.

I løpet av 1994 ble det klart at ikrafttredelse av Schengen-samarbeidet ville innebære en mer intensiv og tidkrevende kontroll av reisende på grensene mellom Norden og Schengen-land. Dette ville blant annet ramme de tallrike båt- og flyforbindelsene mellom nordiske land og Tyskland og landeveistrafikken over den dansk/tyske grense. Dette ville medføre store ulemper og omkostninger for borgerne og næringslivet. For Danmark ville dette bli særlig følbart. Det var derfor bl.a. for å unngå slike problemer at Danmark i mai 1994 søkte om observatørstatus med sikte på medlemskap i Schengen-samarbeidet.

Den nordiske passunion har lagt grunnlaget for åpenhet og fri samferdsel mellom de nordiske land gjennom mer enn 40 år. Det ble tidlig klart for de nordiske regjeringene at det ikke ville være mulig å videreføre de nordiske pass- og reisefrihetsordningene dersom nordiske EU-land ble medlem i Schengen, uten at det samtidig ble funnet en løsning for de nordiske land som står utenfor EU. Uten en felles nordisk løsning ville resulatet bli full grensekontroll av all ferdsel mellom nordiske Schengen-land og de nordiske land som ble stående utenfor. Å gjeninnføre passkontroll mellom nordiske naboer etter over 40 år med passfrihet ville være et alvorlig tilbakeslag i det nordiske samarbeidet og dessuten medføre store ulemper for enkeltindivider og næringsliv.

Norge og Island er gjennom EØS-avtalen med i EUs indre marked som blant annet omfatter fri bevegelighet for personer. Partene i EØS-avtalen har avgitt en erklæring om at de vil arbeide for å forenkle personkontrollen ved grensene. EØS-avtalen kunne imidlertid ikke løse de problemene som ville oppstå mellom Norge og Island og de nordiske EU-landene i tilfelle deres Schengen-medlemskap. Det eneste EØS-avtalen sikrer ved selve grensepasseringen, er en rett for norske og islandske borgere til å passere grensen ved å fremvise pass eller annen reiselegitimasjon.

På bakgrunn av den situasjon som forelå kom derfor de nordiske statsministre under sitt møte i Reykjavik 27 februar 1995 frem til at de beste forutsetningene for en videreføring av Den nordiske passunion er gjennom en felles nordisk tilnærming til Schengen-samarbeidet. Slik vil man samtidig unngå at det etableres nye grenser mellom Norden og det øvrige Europa.

1.3 VIDERE UTVIKLING AV EU-REGLER SOM BERØRER SCHENGEN- SAMARBEIDET

Som ledd i de pågående drøftelser om revisjoner i EUs traktatgrunnlag, drøfter EU-landene i regjeringskonferansen (Intergovernmental Conference, IGC) blant annet også eventuelle endringer i samarbeidets søyle III, justissamarbeidet. Bestemmelser om dette samarbeidet ble gitt i Traktaten om Den europeiske union (TEU) i 1991. Medlemslandenes samarbeid på justisområdet, som er et tradisjonelt mellomstatlig samarbeid, omfatter blant annet spørsmål knyttet til asyl,- innvandrings- og visumpolitikk, ytre grensekontroll, narkotika- og kriminalitetsbekjempelse og sivil- og strafferettslig samarbeid (TEU, artikkel K).

Det dominerende syn blant EU-landene i regjeringskonferansen synes å være at samarbeidet i søyle III bør styrkes, blant annet ved at traktatens bestemmelser gir større klarhet om målsettingene for samarbeidet. Dette gjelder særlig fri personbevegelighet, innvandrings- og asylpolitikk, og kontrollen av EUs ytre grenser. Det er imidlertid ikke enighet om hvorledes dette skal gjøres, og de enkelte lands ambisjonsnivå varierer.

I IGC-drøftelsene om søyle IIIs framtid diskuteres også de fremtidige forbindelser mellom dette samarbeidet og Schengen-samarbeidet, herunder spørsmålet om å knytte Schengen-samarbeidet tettere til EU-samarbeidet. Drøftelsene om disse spørsmålene er i en innledende fase. Flere forslag er fremlagt, men så langt har det ikke skjedd noen avklaring. Drøftelsene har imidlertid vist at spørsmålene omkring en tettere tilknytning mellom Schengen-samarbeidet og EU-samarbeidet er svært komplekse. Dette er alle EU-landene enige om. De erkjenner videre at ingen har helt oversikt over konsekvensene av en slik tettere tilknytning. Blant de spørsmål som oppstår, er om EUs institusjoner eventuelt skal ha en funksjon og rolle i Schengen-samarbeidet, hvor tett Schengen-samarbeidet kan knyttes til EU-samarbeidet og hvordan forholdet til de EU-land som eventuelt ikke deltar i Schengen-samarbeidet skal innrettes. De ulike forslag vil bli gjenstand for videre behandling i regjeringskonferansen, som etter planen forutsettes avsluttet i midten av juni 1997. De ulike forslag vil ventelig også bli sett i sammenheng med regjeringskonferansens drøftelser på andre områder. Utfallet er derfor ikke gitt.

Samarbeidsavtalen mellom Norge, Island og Schengen-landene ble fremforhandlet ut fra den situasjon at Schengen-samarbeidet foregår utenom EU. Vi var fra norsk side under forhandlingene om avtalen innforstått med at Schengen-landene har som målsetting å overføre Schengen-samarbeidet til EU.

Ut fra det forhandlingsresultat som foreligger i form av den samarbeidsavtale som er fremforhandlet, er det ikke grunn til fra norsk side å avvente utfallet av EUs regjeringskonferanse. Det er det forhandlingsresultat Norge har oppnådd ved samarbeidsavtalen som Stortinget nå bes om å ta stilling til. I denne sammenheng legger Regjeringen også vekt på at dersom utfallet av EUs drøftelser skulle bli et vedtak om en tettere tilknytning mellom Schengen-samarbeidet og EU-samarbeidet, er det uansett grunn til å regne med at det vil ta tid før et slikt vedtak kan iverksettes. De traktatendringer som måtte bli vedtatt i IGC skal ratifiseres av samtlige EU-land. Dette er noe som erfaringsmessig tar tid. Videre vil det i noen av EU-landene kunne bli avholdt folkeavstemminger over resultatet av forhandlingene. Også dette vil kunne bidra til at iverksettelse av vedtakene i IGC-prosessen trekker ut i tid. Til dette kommer at det for eventuelle vedtak som berører Schengen-samarbeidet kan bli aktuelt med overgangsordninger, som ut fra de forslag som er fremsatt vil kunne bli langvarige. Regjeringen går på denne bakgrunn inn for at samarbeidsavtalen bør ratifiseres raskt, slik at grunnlaget for vårt samarbeid med Schengen-statene er avklaret i forhold til denne avtalen.

Et eventuelt vedtak i EU om å knytte Schengen-samarbeidet tettere til EU-samarbeidet vil imidlertid i sin tur medføre behov på norsk side for konstitusjonelle og politiske avklaringer både i relasjon til samarbeidsavtalen og når det gjelder spørsmålet om norsk deltakelse i Schengen-samarbeid på slike premisser. Det vil være sentralt hvilke konkrete beslutninger som fattes i EU. Ut fra de drøftelser som er påbegynt i IGC om EUs forhold til Schengen-samarbeidet er det ikke grunnlag for å anse at det konstitusjonelt eller politisk ikke vil la seg gjøre for Norge å delta i slikt Schengen-samarbeid. Dette vil i tilfelle måtte vurderes nærmere.

Schengen-landene må i denne situasjon forventes å bidra til å finne løsninger som kan ivareta Norges og Islands interesser i de drøftelser som pågår i IGC. Flere av dem har også aktivt gitt uttrykk for støtte til dette. Regjeringen tar sikte på å søke tilfredsstillende løsninger. Det vil i denne sammenheng være viktig at det ikke oppstår tvil om Norges vilje til å stå ved det avtaleresultat som er fremforhandlet med Schengen-landene. Dersom det i IGC-prosessen legges opp til at hele eller større deler av Schengen-samarbeidet knyttes tettere til EU-samarbeidet, vil nye forhandlinger med EU kunne bli nødvendig for å avklare Norges stilling. Det vil også i en slik situasjon være verdifullt, og gi oss forhandlingsstyrke, at vi har et avklaret forhandlingsresultat å vise til, i form av at Stortinget gir samtykke til ratifikasjon, og at samarbeidsavtalen er ratifisert. Regjeringen vil i tilfelle informere nærmere om de forhandlingsløsninger som måtte avtegne seg, og resultatet av slike forhandlinger vil bli forelagt Stortinget til vurdering.

1.4 SAMMENDRAG

Etter de nordiske statsministres uttalelse 27 februar 1995 i Reykjavik førte de nordiske land drøftelser og forhandlinger med Schengen-landene gjennom 1995 og 1996. 19 desember 1996 undertegnet Norge og Island en samarbeidsavtale og EU-landene Danmark, Finland og Sverige tilslutningsavtaler med Schengen-samarbeidet.

Samarbeidsavtalen innebærer at Norge og Island deltar i alle møter og fora i Schengen-samarbeidet med tale- og forslagsrett. Norge og Island deltar ikke i formelle avstemminger, men beslutter på selvstendig grunnlag om vi vil godta et vedtak. Avtalen inneholder også bestemmelser om oppsigelse. Det slås fast at avtalen ikke omfatter varer, som reguleres av EØS-avtalen. Det blir etablert en konsultasjonsordning med Norge og Island for saker som diskuteres i EU og som er relevante for Schengen-samarbeidet.

Regjeringen legger til grunn at samarbeidsavtalen ikke er problematisk i forhold til Grunnloven, og at den ikke nødvendiggjør bruk av Grunnlovens §93. Samarbeidsavtalen dreier seg om et mellomstatlig, folkerettslig samarbeid, ikke om overføring av myndighet til en internasjonal sammenslutning som kan treffe vedtak som har direkte virkning for personer i Norge.

Schengenkonvensjonen omhandler regler for grensekontroll, både når det gjelder ytre og indre grenser. Visumspørsmål blir omhandlet, både med hensyn til harmonisering av visumpraksis og mer tekniske spørsmål.

Konvensjonen regulerer ikke asyl- og innvandringspolitikken, men det gis bestemmelser om hvilket land som har plikt til å behandle en asylsøknad.

Politisamarbeidet er et kjernepunkt i Schengen, og det bygger på en målsetting om gjensidig bistand for å forebygge, bekjempe og oppklare straffbare handlinger. Det innføres ingen form for overnasjonal politimyndighet. Regler om gjensidig rettshjelp og utleveringsbestemmelser inngår også for å få en helhet i kriminalitetsbekjempelsen.

Når Schengen-landene skal kontrollere grensene på vegne av hverandre slik man kjenner det fra Norden, er informasjonsutveksling om personer som skal nektes innreise og om straffede personer viktig. Schengen-informasjonssystemet (SIS) er etablert for å sikre en rask og effektiv informasjonsutveksling. Konvensjonen har regler om personvern i denne forbindelse.

Schengen-samarbeidet er under utvikling, hvilket innebærer at alle retningslinjer og krav enda ikke er fastlagt. Tilpasningene i Norge krever også nærmere utredning på en del områder. Det er derfor ikke nå mulig å fastslå sikkert de endelige administrative og økonomiske konsekvensene ved tilslutning. På bakgrunn av dagens situasjon ser det ut til at direkte kostnader kan bli i størrelsesorden ca. 60-65 mill kr for iverksetting og ca. 40 mill kr i årlig drift. Dette må imidlertid utredes nærmere.