7 Økonomiske og administrative konsekvenser

7.1 INNLEDNING

Norges tilslutning til Schengen-samarbeidet vil føre til administrative omlegginger i en viss utstrekning. Det vil også påløpe noen utgifter. På den annen side ville det medføre konsekvenser å stå utenfor Schengen-samarbeidet, for eksempel når det gjelder grensekontroll. Det er ikke mulig nå å gi en detaljert og nøyaktig oversikt over dette. En del spørsmål må utredes nærmere i Norge. Det er også noen områder der Schengen-reglene ikke er avklart. Oversikten vil derfor gi en foreløpig indikasjon på hvilke administrative og økonomiske konsekvenser en tilslutning vil få.

7.2 BETYDNING FOR NÆRINGSLIVET

Reisefrihetsordningen i Norden har meget stor betydning for norsk næringsliv:

Ca. 1/3 av all virksomhet og omsetning i reiselivsnæringen i Norge er knyttet til utlendingers reiser. Våre nordiske naboland står for en stor del av dette. Gjennom det nordiske samarbeidet har det siden 50-årene ikke vært nødvendig med pass ved grensepasseringer. Det nordiske reisefrihetsområdet er en selvfølge for nordiske borgere og et incitament til å reise. Det er derfor av den største betydning for norsk reiselivsnæring at ordningen opprettholdes slik det er lagt opp til i samarbeidsavtalen.

Ved tilslutning til avtalen vil også betydelige andre markedssegmenter i Europa bli fritatt for passkontroll. Det må forventes at dette på lignende måte som for Norden vil få en positiv innvirkning på Norge som reisemål.

Fra reiselivsnæringen blir det fremholdt at dersom Norge ikke blir omfattet av den nye europeiske reisefrihetsordningen, vil det kunne få betydelige skadevirkninger for norsk reiseliv. Selv om Norge ikke er blant de europeiske land som har mest restriktiv praksis når det gjelder å kreve visum, vil de som lager reiseopplegg, som blant annet er beregnet på oversjøiske turister, ventelig i stor grad la slike rundreiser gå innenfor Schengen-området. Derved vil Norge kunne gå glipp av mange besøk av turister.

For flyselskaper med utstrakt trafikk mellom Norge og land i Schengen-området vil det ha betydelige konkurransemessige og kostnadsmessige konsekvenser om Norge ikke blir med i Schengen-samarbeidet. Det flyselskapet som i størst utstrekning vil bli berørt er SAS.

7.3 KOSTNADER KNYTTET TIL SCHENGEN-SEKRETARIATET OG UTGIFTER TIL MØTEDELTAKELSE

Ved en tilslutning til Schengen-samarbeidet må Norge på lik linje med de andre landene betale en andel av fellesutgiftene til Schengen-sekretariatet. Beløpet dekker drift av sekretariatet, tolking- og oversettelsesarbeid og så videre. Ved tilslutning til Schengen-samarbeidet kan Norges andel av utgiftene bli i størrelsesorden 3.5 til 4.5 mill kr basert på dagens utgiftsnivå. Videre vil det påløpe utgifter til møtedeltakelse, anslagsvis 6 mill kr. pr. år.

7.4 ENKLERE PROSEDYRER VED GJENSIDIG HJELP I STRAFFESAKER

Schengen-avtalen innebærer en forenkling av oversendelsesmåtene for utleveringsbegjæringer. Utleveringsbegjæringer vil nå kunne fremsettes fra justisdepartement til justisdepartement, mens disse i henhold til den europeiske konvensjon om utlevering må fremsettes via diplomatiske kanaler. Denne forenklede fremgangsmåten anses hensiktsmessig på bakgrunn av at utleveringsbegjæringene ofte må fremmes innen relativt korte frister.

Schengenkonvensjonen gir også en adgang til forenklede prosedyrer dersom den person som er begjært utlevert skriftlig samtykker i utlevering. Dette skriftlige samtykke må vedkommende gi i retten. Det foreligger i dag en adgang til forenklede prosedyrer ved samtykke etter lov om utlevering innen Norden. Videre anses en slik adgang til forenklede prosedyrer hensiktsmessig både fordi den vil være tidsbesparende og prosessøkonomisk.

7.5 POLITIETS GRENSEKONTROLL

Schengensamarbeidet vil få betydning for politiets grensekontroll. Dels vil det være snakk om endringer av rent administrativ karakter, dels vil etableringen av yttergrensekontroll medføre økte kostnader i form av engangsinvesteringer, lønn og drift i forbindelse med opprettelse av nye stillinger og vedlikehold og drift av materiell og utstyr.

Tollvesenets grensekontroll vil bli opprettholdt.

For de politidistrikter som kun har ansvaret for indregrense-passeringer vil en tiltredelse til Schengen-samarbeidet kunne medføre at arbeidsoppgaver reduseres eller omlegges. Dette vil innebære besparelser.

Yttergrensekontroll i henhold til Schengen-standard vil medføre forandringer i forhold til personkontrollen slik den foretas i dag. Blant annet skal tredjelandsborgere kontrolles på en måte som forutsettes å være noe strengere enn dagens pass-/identitetskontroll. Den vesentligste omlegging av administrative rutiner vil imidlertid være knyttet til innføringen av utgående pass-/identitetskontroll.

Dette vil også medføre noen kostnader, først og fremst til flere passkontrollører ved Oslo Lufthavn AS. Ved noen større flyplasser forutsettes det en del bygningsmessige endringer. Det vil også måtte foretas noen mindre investeringer i nytt materiell for å lette politiets grensekontroll.

7.6 LUFTHAVNKONTROLL – BEMANNING

Omlegging av grensekontrollen vil først og fremst ha bemanningsmessige konsekvenser for den nye Oslo Lufthavn AS.

De større lufthavnene er i dag fast bemannet av hensyn til grensekontrollen. Man har bemanning og tjenestelister som innebærer at omlegging til Schengenkrav vil kreve meget begrenset bruk av overtid og/eller tilførsel av nye stillinger.

For de mindre lufthavnenes vedkommende vil det være mest hensiktsmessig å dekke omleggingen ved bruk av overtid. Den samlede kontrollaktiviteten er her såvidt lav at dette ikke vil gjøre vesentlig utslag.

Ved den nye Oslo Lufthavn AS viser beregninger at bemanningsbehovet vil øke ved etablering av grensekontroll som tilfredsstiller kravene i Schengen.

Kravene til kontroll av reisende utenfra Schengen-området vil føre til en mer omfattende politikontroll enn praksis er i dag for slike utenlandsankomster.

Ved beregningen av behovet er det tatt hensyn til hvor lang tid kontrollen forventes å ta, basert på registreringer fra andre land. Det er også tatt hensyn til forventet tidspunkt og hyppighet av avreiser og ankomster. I den forbindelse er det lagt vekt på at ventetiden for passasjerer ikke skal bli for lang.

Det må innføres utgående personkontroll. Det får vesentlig effekt på kontrollvolumet, selv om denne kontrollen vil være mindre omfattende enn innreisekontrollen. Den utgående kontrollen vil være lokalisert et helt annet sted på flyplassen, slik at den må bemannes separat. Det er forutsatt at polititjenestemenn i særlige tilfeller når det er behov for det kan overføres fra inngående til utgående kontroll eller omvendt.

Ved iverksettelsen av samarbeidsavtalen vil vi ha forpliktet oss til å gjennomføre personkontroll på vegne av de øvrige Schengen-land. Dette gjør at grensekontrollen ikke kan nedprioriteres.

Det samlede behovet for nye stillinger som en følge av Schengen-kravene anslås til opptil 20-25 personer. Dette vil kunne utgjøre en årlig kostnad på opptil 10-12 mill kr.

7.7 KYSTKONTROLL

Schengen-samarbeidet har ikke kommet særlig langt i å utforme konkrete retningslinjer når det gjelder overvåking av kysten. Det er derfor for tidlig å si om Norge må føre kontroll på et annet nivå enn i dag. Når dette er et utviklingsområde i Schengen, vil Norge ha muligheter for å påvirke de endelige løsninger.

7.8 TILKNYTNINGEN TIL SCHENGEN-INFORMASJONSSYSTEMET

Politiets Datatjeneste vil ha ansvaret for utvikling, vedlikehold, utbygging, drift og forvaltning av SIS. Dette vil forutsette økt bemanning for å ivareta disse oppgavene, men vil forøvrig få små administrative konsekvenser, idet en ellers kan utnytte eksisterende utstyr, driftsrutiner og døgnvaktordning ved Politiets Datatjeneste.

Det løpende systemansvaret for SIS vil ligge hos Kriminalpolitisentralen. Den vesentligste administrative etablering vil være opprettelsen av SIRENE-kontoret. SIRENE-kontoret planlegges integrert i samme enhet som betjener Interpol-kontoret. SIRENE-kontoret vil kunne dra veksler på de øvrige ressurser ved avsnittet, for eksempel tolketjenester.

Norge vil måtte dekke kostnader ved etablering av eget nasjonalt SIRENE-kontor, utvikling og idriftsettelse av det norske SIS-systemet, investeringer i utstyr, kostnader til kompetanseheving og opplæring samt løpende driftskostnader.

I tillegg til nasjonale kostnader knyttet til etablering av informasjonssystem og SIRENE-kontoret vil Norge måtte dekke en andel av de samlede kostnader ved drift og investeringer ved den sentrale SIS-løsningen og den tekniske støttefunksjonen i Strasbourg. Det er stor sannsynlighet for at en utvidelse av Schengen-området vil medføre et behov for å etablere en ny og mer robust sentral SIS-løsning for å kunne håndtere de nordiske lands tilknytning. Det bør påregnes at Norge, sammen med de øvrige nordiske land, vil måtte være med på å bære kostnadene forbundet med dette. Det er på det nåværende tidspunkt vanskelig å beregne disse kostnadene da det ikke er tatt beslutning om hvilke tekniske løsninger som velges.

Etableringskostnadene vurdert ut i fra nåværende situasjon anslås til 35 mill kr i forbindelse med etablering av et nasjonalt SIS- og SIRENE-kontor. Driftsutgifter for første hele driftsår anslås til i størrelsesorden opptil 7-8 mill kr. I tillegg kommer lønnskostnader knyttet til anslagsvis ca. 10 nye stillinger ved Kriminalpolitisentralen og Politiets datatjeneste, med årlige utgifter på i størrelsesorden opptil 5 mill kr.

7.9 KOSTNADER OG KONSEKVENSER I FORBINDELSE MED VISUMBEHANDLING

Dette vil gjelde Utenrikstjenesten og Utlendingsdirektoratet.

Det er foreløpig ikke tatt endelig stilling til alle organisatoriske og tekniske løsninger vedrørende visumbehandling opp mot SIS. Forslag til valg av løsninger vil blir forsøkt utarbeidet på nordisk basis. Ressursbehovet vil avhenge av de løsninger som blir valgt.

Tilslutning til Schengen-samarbeidet vil medføre redusert arbeidsbyrde med hensyn til visumsaker ved enkelte utenriksstasjoner innenfor Schengen-området, og en viss økning i arbeidsbyrden ved stasjonene utenfor Schengen-området. Mindre arbeidsbyrde i forbindelse med visumsøknader for utenriksstasjonene innenfor Schengen-området vil være en konsekvens av at et visum utstedt av ett Schengen-land er gyldig på territoriet til samtlige Schengen-land. Utenfor Schengen-området vil arbeidsbyrden kunne øke som følge av at det vil bli mulig å søke visum til hele Schengen-området ved norsk utenriksstasjon. Den vil også kunne øke ved enkelte fagstasjoner fordi visum ikke lenger vil kunne utstedes ved de honorære konsulater. Harmonisering av visumbestemmelsene vil kunne medføre merarbeid for enkelte stasjoner på grunn av innføring av visumplikt der det tidligere har vært visumfrihet.

Behovet for utsendt personale vil i noen grad bero på hvilken modell som velges for norsk tilknytning til Schengen-informasjonssystemet. Direkte tilknytning ved enkelte stasjoner vil kunne medføre behov for nye utsendte medarbeidere ved disse stasjonene. Det nordiske samarbeid om bruk av utlendingsattachéer bør kunne styrkes.

Når det gjelder behovet for lokalt ansatt personale ved utenriksstasjonene vil norsk Schengen-tilslutning ventelig ikke medføre større endringer. De retningslinjer som er nedfelt i den konsulære fellesinstruksen (Konsulærinstruksen) for partene i Schengenkonvensjonen vil ikke medføre nevneverdige endringer i rutinene for lokalansattes medvirkning i arbeidet med visumsaker ved norske utenriksstasjoner. Det forventes derfor ikke økte kostnader til lokalt ansatt personale ved utenriksstasjonene.

7.10 KOSTNADER VED NORSKE LUFTHAVNER – GENERELT

Ved gjennomføring av Schengen-samarbeidet på lufthavner må utenlandstrafikken deles i en Schengen-del og en ikke-Schengen-del.

For å unngå unødig kødannelse er det aktuelt å opprette flere passkontrollposisjoner som gir bedre flyt for de passasjerer som ikke skal sjekkes mot SIS. I tillegg er det behov for et avlukke hvor en kan foreta en grundigere kontroll av enkelte passasjerer uten at det oppstår lange køer for andre reisende som skal kontrolleres.

For å oppnå mest mulig kostnadseffektive løsninger for Luftfartsverket, er det tatt utgangspunkt i en rekke konkrete forhold ved vurderingen av om bygningsmessige tiltak er nødvendige for den enkelte lufthavn, så som trafikktall, fordeling mellom Schengen- og ikke-Schengen trafikk, mellom rute- og chartertrafikk, mellom norske og utenlandske passasjerer, samtidigheten av både Schengen- og ikke-Schengen-trafikk, konsekvenser av mulige nye ruteopplegg, samt antall/plassering av kontrollposisjoner og rom for eventuell grundigere kontroll.

Gjennomføring

Tiltakene som må treffes ved lufthavnene består hovedsaklig i etablering av:

• .

  .

  fysiske skiller mellom Schengen- og ikke-Schengen-trafikk

• .

  .

  nye personkontrollposisjoner

• .

  .

  rom for tidkrevende personkontroll av passasjerer

Ved de tre største lufthavnene, Oslo Lufthavn AS, Stavanger lufthavn, Sola og Bergen lufthavn, Flesland, er det nødvendig å opprette fysiske skiller mellom Schengen- og ikke-Schengen-trafikk, fordi slik trafikk der forekommer samtidig. Her må de største bygningsmessige inngrep utføres, men så har også disse 94 prosent av all utenlandstrafikk (1995).

De bygningsmessige tiltakene for å oppfylle Schengen-kravene på Oslo Lufthavn AS kan utføres innenfor en tidsramme som sammenfaller med at lufthavnen tas i bruk. Oslo Lufthavn AS åpner 4 oktober 1998, og tiltakene vil være iverksatt primo 1999.

Ved Oslo Lufthavn AS vurderes nå å fremskynde bygging av pir B. Samtidig blir det vurdert om ikke-Schengen-trafikken skal avvikles i østre vinge på pir A, beskrevet i Luftfartsverkets arbeidsrapport, eller om den skal flyttes til ny pir B. Dette arbeidet pågår og er ikke endelig avsluttet. Det antas at kostnadene ved en lokalisering av ikke-Schengen i pir B vil bli større enn tilsvarende i pir A fordi den vil kreve økte arealer til personalrom i pir B.

Stavanger lufthavn, Sola står foran en større utbygging.

Ved Trondheim lufthavn, Værnes ligger det godt til rette for å etablere fysisk skille på avgangssiden; slike kostnader er derfor medtatt som planberedskap.

Ved de øvrige lufthavnene blir det ikke nødvendig å opprette fysiske skiller mellom Schengen- og ikke-Schengen-trafikk, enten fordi slik trafikk ikke forekommer samtidig eller fordi en ved tidsstyring av trafikken ved terminalen kan unngå samtidighet.

Etablering av personkontroll ved avgang på Bodø lufthavn vil kreve forholdsvis store inngrep fordi denne lufthavnen i dag ikke har passkontroll på avgang utland, og eksisterende sikkerhetskontrollseksjon må flyttes/ bygges om for å gi plass til to kontrollposisjoner.

Tiltak for etablering av nye kontrollposisjoner ved Dagali lufthavn er tatt med fordi lufthavnen ble vurdert å ha potensiale for stor trafikkvekst. Passasjertall for 1995 har vist at vurderingen var riktig.

Løsninger for samarbeid med et eller flere Schengen-land om praktiske ordninger for kontroll av håndbagasje for passasjer på fly og båter fra Norge til Schengen-land er ikke utredet, i påvente av avklaring av om slike ordninger er aktuelle.

Investerings- og driftskostnader

Pr. 31 desember 1996 er det i planene regnet med totale investeringskostnader til Schengen-tiltak på i størrelsesorden ca. 25-30 mill kr ved lufthavner med internasjonale flyginger, hvorav hoveddelen av kostnadene vil være knyttet til Oslo Lufthavn AS. Kostnadene inkluderer bygningsmessige og tekniske arbeider, inventar, installasjoner for dokumentkontroll, men ikke utgifter til edb- og annet utstyr for passkontroll og sikkerhetskontrollenheter, men ikke utgifter til edb- og annet utstyr for passkontroll eller kostnader for tollkontroll. Økte årlige driftskostnader anslås til i størrelsesorden opptil 5 mill kr.