3 Forholdet til Grunnloven

Samarbeidsavtalen forutsetter endringer i norsk lovgivning. Det følger av Grunnloven § 26 annet ledd at avtalen først blir bindende når Stortinget gir sitt samtykke.

Det har av enkelte vært reist spørsmål om det er tilstrekkelig med et samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd, eller om samarbeidsavtalen er en traktat av en slik art at det må treffes vedtak etter Grunnloven § 93. Etter Regjeringens syn er vedtak etter Grunnloven § 93 ikke aktuelt i forbindelse med norsk tilknytning til Schengen. Avgjørende i forhold til Grunnloven § 93 er hvorvidt tilknytningen til Schengen-samarbeidet vil medføre at en internasjonal sammenslutning kan treffe vedtak som har direkte virkning for personer i Norge. Grunnloven §93 gjelder ikke ved deltakelse i internasjonale sammensetninger hvis beslutninger har alene rent folkerettslig virkning for Norge.

Eksekutivkomiteen er det organ som treffer vedtak som er rettslig bindende for medlemslandene, jfr. Schengenkonvensjonen artikkel 132. Enkelte vedtak av teknisk art har Eksekutivkomiteen delegert til Sentralgruppen å beslutte. Schengenkonvensjonen har ingen særskilte regler om rettsvirkningene av vedtak. Allerede dette innebærer for så vidt at vedtakene ikke har direkte virkning. Traktater som tildeler organer i internasjonale organisasjoner kompetanse til å binde medlemsstatene, må i mangel av uttrykkelige regler om det motsatte forstås slik at vedtak bare har tradisjonell folkerettslig virkning for staten og ikke overnasjonal virkning i staten. Det enkelte medlemsland må selv ta stilling til om et vedtak som er truffet, gjør det nødvendig å endre nasjonale lovbestemmelser eller forskrifter, og i så fall gjennomføre disse endringene. Schengen-samarbeidet skiller seg her ikke fra annet internasjonalt samarbeid som vi deltar i, i for eksempel FN, Europarådet og ILO.

At vedtak ikke har direkte virkning, fremgår for øvrig klart av Eksekutivkomiteens forretningsorden artikkel 6 nr. 2. Det fremgår der at når konvensjonspartenes nasjonale rett krever særskilte tiltak for at komiteens vedtak skal iverksettes, skal regjeringene iverksette disse tiltak. I artikkel 6 nr. 3 heter det videre at komiteens vedtak trer i kraft når alle konvensjonsparter har meldt om gjennomføringen av de tiltak som er nødvendige i deres rettsorden for at vedtakene skal ha rettsvirkning på deres territorium.

Eksekutivkomiteens vedtak vil med andre ord bare ha rent folkerettslig virkning for Norge. Det følger da av Grunnloven § 93 annet ledd at vedtak med tre fjerdedels flertall etter første ledd ikke er påkrevd.

At norsk politi gjennom Schengen-informasjonssystemet SIS vil ha datatilkytning til en sentral databank i Strasbourg, er i denne forbindelse uten betydning. Installasjonen i Strasbourg har ingen besluttende myndighet overfor norske myndighetspersoner. Dermed er det heller ikke aktuelt å anvende Grunnloven § 93.

Etter Schengenkonvensjonen artikkel 40 kan politi fra andre Schengen-land på visse vilkår fortsette observasjon av en mistenkt som kommer inn på norsk territorium. Etter artikkel 41 kan politi fra andre Schengen-land fortsette forfølgelse på ferske spor over landegrensene uten å melde fra på forhånd. Utenlandsk politi har imidlertid ikke rett til å foreta pågripelse.

Forfølgelsesretten i Schengenkonvensjonen er i utgangspunktet klart begrenset. Det er overlatt til de enkelte land bilateralt å regulere detaljene i forfølgelsesretten. I praksis vil det bare være svensk og finsk politi som vil kunne nyttiggjøre seg forfølgelsesretten, ettersom Norge ikke har felles landegrense med andre Schengen-land. Forfølgende polititjenestemenn har ikke adgang til å utøve politimyndighet på andre avtaleparters territorium.

Denne delen av Schengenkonvensjonen har preg av gjensidig samarbeid mellom likestilte stater om forhold med tilknytning til begge stater. Dermed står man overfor en vanlig traktatsak etter Grunnloven § 26 annet ledd, selv om samarbeidet går ut på å innrømme hverandres offentlige myndigheter en viss adgang til å operere på den annen stats territorium. Det kan i den forbindelse nevnes at allerede gjennom den norsk-svenske tollsamarbeidsavtalen av 1959 har norske og svenske tolltjenestemenn vid forfølgelsesrett inn på hverandres territorium.

Ettersom Grunnloven § 93 ikke gjelder myndighetsoverføring til andre stater, men til internasjonale sammenslutninger, får bestemmelsen ikke anvendelse her.

Norge (og Island) skal på linje med de øvrige land delta i regelutforming og annet arbeid i Schengens organer. Norge (og Island) kan likevel ikke delta i avstemninger. På den annen side blir ikke Norge (og Island) folkerettslig bundet av beslutninger i Eksekutivkomiteen før vi har akseptert å bli bundet, i motsetning til Schengen-landene. Bakgrunnen for denne institusjonelle forskjellen er at det anses å følge av Schengen-konvensjonen at bare EU-medlemmer kan være parter i konvensjonen.

Dette innebærer at verken Norge eller de øvrige Schengen-landene vil kunne bli bundet mot sin vilje. I denne sammenheng kan det vises til at Norge gjennom sitt FN-medlemskap er tilknyttet en organisasjon der det er atskillig større ubalanse i innflytelsesforholdet mellom de enkelte deltakerland, jfr. beslutningsprosessen i FNs sikkerhetsråd.

Det forhold at EU har gitt enkelte regler som har erstattet Schengen-regler, reiser heller ikke spørsmål i forhold til Grunnloven. EU-vedtak vil uten videre være bindende for de Schengen-landene som er EU-medlemmer. For norsk (og islandsk) tilslutning til EU-regler som gis på et område som allerede er regulert av Schengen-regler, gjelder imidlertid samarbeidsavtalens prosedyrer. Norge vil dermed måtte ta selvstendig stilling til om vi kan godta de aktuelle EU-regler i Schengen-sammenheng. Vi vil ikke bli folkerettslig forpliktet uten at norske myndigheter selvstendig treffer beslutning om dette.