2 Samarbeidsavtalen
2.1 BAKGRUNN FOR FORHANDLINGENE
I mai 1994 søkte Danmark, og i juni 1995 søkte Finland og Sverige, om observatørstatus i Schengen med sikte på medlemskap. Under hele dette året ble det også ført samtaler mellom alle de nordiske land og Schengen-formannskapet Belgia om forutsetningene for en samarbeidsavtale mellom Norge og Island og Schengen-landene når de tre nordiske EU-landene blir medlemmer i Schengen. Under Schengen-landenes ministermøte 20 desember 1995 ble det besluttet å invitere de nordiske land til å bli observatører i Schengen-samarbeidet fra og med 1 mai 1996, under forutsetning av at de institusjonelle ordningene i en samarbeidsavtale med Norge og Island var avklart innen dette tidspunkt. Et avgjørende hensyn bak Schengen-ministrenes invitasjon var å bevare de over 40 år gamle nordiske reisefrihetsordningene.
2.2 FORHANDLINGSDELEGASJONEN
En norsk forhandlingsdelegasjonen ble oppnevnt ved Regjeringens resolusjon av 3 november 1995 og besto av
Ambassadør Eivinn Berg, EU-delegasjonen i Brussel, leder
Ekspedisjonssjef Berit Fosheim, Justisdepartementet, nestleder
Ekspedisjonssjef Hans Wilhelm Longva, Utenriksdepartementet
Ekspedisjonssjef Jonas Gahr Støre, Statsministerens kontor
Ekspedisjonssjef Amund Utne, Finansdepartementet
Lovrådgiver Henrik Bull, Justisdepartementet
Underdirektør Jens Eikaas, Utenriksdepartementet
Som rådgivere for forhandlingsdelegasjonen ble oppnevnt:
Politiinspektør Odd Berner Malme, Justisdepartementet
Byråsjef (senere underdirektør) Sissil Pettersen, Justisdepartementet
Byråsjef Sissel Breie, Utenriksdepartementet
Byråsjef Margit Tveiten, Utenriksdepartementet
Rådgiver Kjerstin Ongre, Finansdepartementet
Underdirektør (senere ekspedisjonssjef) Kirsten
Ulbæk Selvig, Fiskeridepartementet
Avdelingssjef Johan Borchgrevink, Luftfartsverket
Rådgiver (senere byråsjef) Magne Holter, Kommunal- og arbeidsdepartementet
Rådgiver Jens Guslund, Sosial- og helsedselsdepartementet.
Forhandlingslederen, ambassadør Eivinn Berg, fratrådte utenrikstjenesten under forhandlingene, og ny forhandlingsleder fra 2 mai 1996 ble ambassadør Einar Marentius Bull, EU-delegasjonen i Brussel. Også enkelte av medlemmene og rådgiverne til forhandlingsdelegasjonen fratrådte i løpet av forhandlingene.
2.3 FREMDRIFTEN I FORHANDLINGENE
Som EU-medlemmer kan Danmark, Finland og Sverige tiltre Schengenkonvensjonen direkte, jfr. konvensjonen artikkel 140. For Norge og Island har det vært nødvendig å finne et annet grunnlag for tilslutning til Schengen-samarbeidet. Fra norsk og islandsk side var det en forutsetning at deltakelse i Schengen-samarbeidet skulle skje på regulært folkerettslig grunnlag. Det ble på denne bakgrunn igangsatt forhandlinger om en samarbeidsavtale mellom Norge, Island og Schengen-landene.
Forhandlingene om samarbeidsavtalen ble i de innledende runder ført med det belgiske Schengen-formannskapet, deretter med det nederlandske, og ble sluttført med det luxemburgske. Det første formelle forhandlingsmøtet med samtlige Schengen-land og alle de nordiske land til stede fant sted 18 juli 1996. Alle de senere forhandlingsmøter om avtalen ble deretter ført med samtlige Schengen-land og alle de nordiske land.
På et ministermøte i Haag 18 april 1996 mellom ministrene fra Norden og Schengen-landene, hvor daværende justisminister Grete Faremo deltok fra norsk side, ble det oppnådd enighet om de politiske rammene for en samarbeidsavtale. Alle de nordiske landene har fra 1 mai 1996 vært observatører i Schengen-samarbeidet.
Politisk enighet om innholdet i samarbeidsavtalen ble oppnådd på et møte i Schengens ministerkomité (Eksekutivkomiteen) 17 oktober 1996. Også her deltok daværende justisminister Grete Faremo. Forhandlingene fortsatte for å avklare enkelte utestående punkter, og ble sluttført i november 1996.
Forhandlingene om samarbeidsavtalen var basert på de politiske rammer som det ble oppnådd enighet om mellom de nordiske land og Schengen-landene på møtet 18 april 1996 i Haag. Hovedpunktene i denne enigheten var at Norge og Island skulle delta i drøftelsene i alle Schengen-fora på like fot med Schengen-landene. Videre skulle rettigheter og plikter mellom partene i samarbeidet oppstå først fra det tidspunkt Norge og Island beslutter å akseptere et Schengen-vedtak som bindende mellom dem og Schengen-landene.
Det ble i samarbeidsavtalen lagt opp til institusjonelle løsninger som innebærer at Norge og Island vil delta på en likeverdig måte i Schengens arbeidsgrupper og øvrige organer, inkludert Eksekutivkomiteen. På denne måten har Norge mulighet til å fremme forslag og påvirke utformingen av forslag som er til behandling. Ettersom Schengenkonvensjonen artikkel 140 innebærer at kun medlemsstater i EU kan være direkte part i Schengen-samarbeidet, vil ikke Norge og Island kunne stemme ved vedtak i Eksekutivkomiteen. Rettigheter og plikter mellom Norge, Island og Schengen-landene vil imidlertid først oppstå fra det tidspunkt Norge og Island beslutter å akseptere et Schengen-vedtak som bindende mellom dem og Schengen. Dette er nødvendig av konstitusjonelle årsaker. Samarbeidet vil opphøre dersom en av partene (Schengen-landene som én part) ikke lenger ser seg tjent med å fortsette det. Dersom Norge eller Island ikke finner å kunne slutte seg til et vedtak EU-medlemmene i Schengen-samarbeidet treffer i Eksekutivkomiteen, inneholder samarbeidsavtalen en mekanisme som innebærer at samarbeidet da vil opphøre.
Siktemålet både for Schengen-landene og for Norge og Island var å ha ferdigforhandlet avtalen senest innen utgangen av 1996. Det lyktes å holde dette tidsskjema, og samarbeidsavtalen ble fra norsk side undertegnet av statssekretær Øystein Mæland i Justisdepartementet 19 desember 1996 under Schengens ministermøte i Luxembourg. Samme dag ble Danmarks, Finlands og Sveriges tiltredelsesavtaler og -protokoller til Schengenavtalen og Schengenkonvensjonen undertegnet.
2.4 SAMARBEIDSAVTALENS INNHOLD
I samarbeidsavtalens fortale heter det blant annet at et av EØS-avtalens formål er å bidra til størst mulig fri bevegelighet for personer i hele EØS-området. Det vises til EØS-avtalens felleserklæring om at EF- og EFTA-landene skal samarbeide med sikte på lettelser i personkontrollen ved grensene.
I en annen bestemmelse i fortalen slås det fast at samarbeidsavtalen ikke gjelder varer, og at varer omfattes av EØS-avtalen.
Artikkel 1 i samarbeidsavtalen fastslår at Schengenavtalen, Schengenkonvensjonen, beslutninger og erklæringer som er fastsatt av Eksekutivkomiteen eller på dens vegne, og avtaler inngått i tilknytning til Schengenkonvensjonen, kommer til anvendelse mellom Schengen-landene, Norge og Island, hvis ikke samarbeidsavtalen bestemmer noe annet. Et vedlegg til samarbeidsavtalen gir en oversikt over de bestemmelser som gjelder på datoen for undertegningen av avtalen.
Ifølge artikkel 2 skal Norge og Island delta i alle møter i alle fora i Schengen-samarbeidet, herunder i Eksekutivkomiteen, Sentralgruppen og Kontrollorganet for SIS. Norge og Island deltar ikke i avstemninger i Schengen-fora, men deltar i drøftelsene og fremmer forslag. Videre etablerer artikkel 2 en konsultasjonsmekanisme for spørsmål som diskuteres i en EU-sammenheng, og som er relevante for Schengen-samarbeidet.
Artikkel 3 regulerer hvordan Norge og Island kan godta beslutninger som tas i Schengen-fora, samt EU-bestemmelser som berører Schengen-samarbeidet. Norge og Island avgjør på selvstendig grunnlag hvorvidt de ønsker å godta disse beslutningene. Når Norge og Island har godtatt nye beslutninger, skal disse gjelde i forholdet mellom Norge, Island og Schengen-landene. Artikkel 3 bestemmer også at Schengen-landene skal vurdere Norges og Islands syn særskilt hvis det oppstår en situasjon hvor det kan antas at ett eller begge land ikke vil kunne godta en Schengen-beslutning.
Bestemmelser vedtatt i EU-sammenheng som erstatter Schengen-bestemmelser, eller som gjør Schengen-bestemmelser ugyldige, kan bli gjenstand for særskilte ordninger mellom Norge, Island og EU eller medlemslandene i EU. Schengen-landene har ikke kompetanse til å forhandle med Norge og Island om ordninger for anvendelse av denne type EU-bestemmelser, slik at forhandlinger med Norge og Island om dette må finne sted innenfor en EU-ramme.
Artikkel 4 fastslår at samarbeidet innenfor den nordiske passunion skal fortsette. Samarbeidsavtalen skal ikke prejudisere det nordiske samarbeidet så langt dette ikke er til hinder for gjennomføringen av avtalen. Regjeringen og de øvrige nordiske land la under forhandlingene avgjørende vekt på at den nordiske passunion kunne videreføres. Denne fellesnordiske forutsetning er således oppfylt.
Artikkel 5 fastslår at samarbeidsavtalen ikke gjelder for Svalbard.
Ifølge artikkel 6 skal Schengenkonvensjonens bestemmelser om kontroll av varer ikke være omfattet av samarbeidsavtalen. På dette området har EU-regelverk erstattet Schengen-bestemmelsene. Norge og Island tar ikke del i EUs tollunion og avgiftssamarbeid. Dette innebærer at tollkontroll av varer som innføres til Norge vil fortsette, både av varer som innføres som ledd i næringsvirksomhet, og av varer som reisende bringer med seg. Det kan bli aktuelt å drøfte praktiske tiltak for å tilrettelegge kontroll av håndbagasje.
Artikkel 7 gjelder meddelelse til Luxembourg – som depositar for samarbeidsavtalen – vedrørende hvilke tjenestemenn og myndigheter i Norge og Island som skal underrettes i de tilfeller hvor Schengenkonvensjonen gir regler om slik underretning.
Artiklene 8 og 9 gir sluttbestemmelser om ratifikasjon og godkjenning, og om ikrafttredelse av samarbeidsavtalen. For at avtalen skal kunne tre i kraft må Norge, Island og Schengen-landene ha ratifisert eller godkjent avtalen, og Danmarks, Finlands og Sveriges tiltredelsesavtaler må ha trådt i kraft. I tillegg må eventuelle særlige ordninger eller avtaler som Norge og Island blir enige om med EU, medlemsstatene i EU eller tredjestater ha trådt i kraft.
Ettersom Schengen-samarbeidet er basert på gjensidige forpliktelser og felles tillit mellom partene, vurderer Eksekutivkomiteen når stater som ønsker å slutte seg til samarbeidet anses å være rede til dette. Alle tiltredende stater har vært gjennom en slik vurdering, og det samme vil være tilfelle for samtlige nordiske land.
Artikkel 10 regulerer oppsigelse av samarbeidsavtalen. Ved alvorlig uenighet mellom Norge og/eller Island og Schengen-landene, kan avtalen sies opp av Norge og/eller Island, eller av Schengen-landene samlet. Det skal anses å foreligge oppsigelse fra norsk og/eller islandsk side dersom ett eller begge land ikke godtar en beslutning i Eksekutivkomiteen om en Schengen-bestemmelse eller en Schengen-relevant EU-bestemmelse. Samarbeidet vil da opphøre etter seks måneder for den part som trer ut.
Følgene av at samarbeidsavtalen eventuelt opphører i forhold til Norge og/eller Island, er ikke nærmere regulert i avtalen. Imidlertid fremgår det av avtalen at følgene av oppsigelse skal være gjenstand for en egen avtale mellom den part som trer ut og de gjenværende parter. Videre følger det av en erklæring som Schengen-landene avgir i tilknytning til avtalen, at yttergrensekontroll etter bestemmelsene i Schengenkonvensjonen da vil bli innført.
Schengen-landene anser utlevering av lovbrytere som et viktig virkemiddel i kampen mot kriminalitet i Schengen-området. Enkelte forbehold mot utlevering som Norge og Island (og de øvrige nordiske land) har tatt til Den europeiske konvensjon om bekjempelse av terrorisme og til Den europeiske konvensjon om utlevering, anvendes idag ikke mellom de nordiske land på grunn av lovsamarbeid om utlevering innen Norden. Norge og Island har i tilknytning til samarbeidsavtalen avgitt en erklæring som innebærer at enkelte forbehold vedrørende utlevering heller ikke vil bli anvendt i forhold til Schengen-landene.
2.5 INSTITUSJONELLE LØSNINGER
Et sentralt punkt under forhandlingene var de institusjonelle løsningene i samarbeidsavtalen. Under forhandlingene ble det drøftet om Norge og Island kunne delta fullt ut på linje med Schengen-landene i beslutningsprosessen i Schengen-samarbeidet, dvs. om Norge og Island også kunne delta i avstemminger i Eksekutivkomiteen. Schengen-landene anså at dette ikke ville la seg gjøre av hensyn til deres forpliktelser overfor de EU-medlemmer som ikke deltar i Schengen-samarbeidet. Det følger av Schengenkonvensjonen artikkel 134 at Schengen-reglene kun gjelder i den utstrekning de er forenlige med EU-retten, som har forrang framfor Schengen-reglene. EU-regler blir uten videre anvendelige som Schengen-regler for EU-medlemmene. Opprinnelig fattet Schengens Eksekutivkomité separate vedtak om å anvende i Schengen-sammenheng de EU-regler som erstattet Schengen-regler. Imidlertid ble det ansett unødvendig å fatte egne vedtak om dette, slik at denne praksisen har falt bort.
De institusjonelle løsninger som er lagt til grunn i samarbeidsavtalen, er enkle og anvendelige. Norge og Island er sikret deltakelse i alle Schengens organer på lik linje med de øvrige Schengen-land, med unntak av avstemminger. Norge og Island blir ikke bundet av en beslutning i Eksekutivkomiteen med mindre vi selv aksepterer beslutningen. Hver av partene (Schengen-landene under ett) kan si opp samarbeidsavtalen. Samarbeidet vil også opphøre dersom Norge eller Island ikke finner å kunne slutte seg til et vedtak i Eksekutivkomiteen.
Forskjellene i de institusjonelle løsninger for Norge og Island i forhold til Schengen-landene er et resultat av partenes ulike forutsetninger for deltakelsen i Schengen-samarbeidet. For Schengen-landene er EU-medlemskapet utgangspunktet, og Schengen-samarbeidet et resultat av at oppfatningen blant EUs medlemsland varierer noe når det gjelder takten i utviklingen av det europeiske samarbeidet på justis- og politiområdet. For Norge og Island og de øvrige nordiske land står ønsket om å bevare det nordiske pass- og reisefrihetssamarbeidet sentralt, sammen med hensynet til å delta i et utvidet europeisk reisefrihetsområde, og å delta i et tettere europeisk samarbeid for bedre å kunne bekjempe internasjonal kriminalitet.
De institusjonelle mekanismer i samarbeidsavtalen er utformet under hensyn til at Norge og Island ikke er EU-medlemmer, samtidig som Schengen-landene har behov for å ivareta sine forpliktelser overfor de EU-medlemmer som ikke deltar i Schengen-samarbeidet.
Et avtrykk av samarbeidsavtalen i norsk originaltekst følger som trykt vedlegg til proposisjonen.
2.5.1 Beslutninger
Beslutningsmekanismen i samarbeidsavtalen gjelder beslutninger som trer i kraft etter datoen for undertegning av avtalen, jfr. siste setning i første avsnitt i artikkel 3.1 i avtalen. Nye land som slutter seg til Schengen-samarbeidet må godta det gjeldende Schengen-regelverk på tidspunktet for undertegning av avtalen. Dette er tilfelle også for Norge og de andre nordiske land. Det følger av samarbeidsavtalen artikkel 1 at Schengen-regelverk som er vedtatt forut for undertegningstidspunktet kommer til anvendelse mellom Schengen-landene, Norge og Island hvis ikke samarbeidsavtalen bestemmer noe annet. Et vedlegg til samarbeidsavtalen gir en oversikt over det gjeldende Schengen-regelverket på datoen for undertegningen av avtalen. Det dreier seg om Schengenavtalen, Schengenkonvensjonen, beslutninger og erklæringer som er fastsatt av Eksekutivkomiteen eller på dens vegne, og avtaler inngått i tilknytning til Schengenkonvensjonen.
Dersom Norge og Island hadde deltatt på lik linje med EU-medlemmene i beslutningsprosessen i Schengen, ville vi i realiteten hatt veto-rett overfor gjennomføringen av visse beslutninger i EU. Hvis Norge eller Island hadde benyttet veto-retten overfor slike vedtak, ville det ha blokkert for iverksettelse av vedtaket i Schengen-sammenheng. Dette kunne ha stilt Schengen-landene i EU i en umulig situasjon overfor sine EU-partnere.
Ettersom Schengen-samarbeidet ikke har overnasjonal karakter, har hvert enkelt land ansvaret for den nasjonale gjennomføring av de beslutninger som er truffet. Normalt er de beslutninger som fattes i Schengen-sammenheng av en slik art at den nasjonale gjennomføring kan skje ved endringer i administrative prosedyrer, instrukser, håndbøker eller liknende. Fra tid til annen vil det imidlertid kunne bli truffet vedtak som krever lovendring eller annen stortingsbeslutning, eventuelt beslutning på regjeringsnivå. Samarbeidsavtalen artikkel 3 regulerer hvordan Norge og Island kan slutte seg til vedtak som treffes i Schengen-fora, samt EU-bestemmelser som berører Schengen-samarbeidet. Beslutningsmekanismen i samarbeidsavtalen artikkel 3 sikrer at en fra norsk side kan ivareta konstitusjonelle hensyn.
Det følger av samarbeidsavtalen artikkel 3.1 bokstav a) at Norge og Island beslutter på uavhengig grunnlag om vi skal godta beslutninger og erklæringer av Eksekutivkomiteen. Nye beslutninger i Schengens Eksekutivkomité vil således først gjelde i forholdet mellom Norge, Island og Schengen-landene når Norge og Island har godtatt dem. Det samme gjelder beslutninger og erklæringer på Eksekutivkomiteens vegne. Dette gjelder hovedsaklig visse tekniske beslutninger, herunder endringer i enkelte tekniske vedlegg, som Eksekutivkomiteen har delegert til sentralgruppen å vedta. Ettersom Norge og Island deltar på linje med de øvrige Schengen-land i drøftelsene av og forberedelsene til de beslutninger som skal treffes i Schengen-samarbeidet, vil vi kunne ivareta våre interesser underveis i prosessen.
Dette gjelder også ved EU-beslutninger som får virkning i Schengen-sammenheng. Det følger av samarbeidsavtalen artikkel 3.1 bokstav b) at Eksekutivkomiteen skal fastslå om EU-regler vil gjøre bestemmelser i Schengenkonvensjonen ugyldige i henhold til konvensjonen artikkel 134. Artikkel 134 sier at Schengenkonvensjonens bestemmelser kun finner anvendelse i den utstrekning de er forenlige med EU-retten. Norge og Island bindes ikke av vedtak i EU som berører Schengen-samarbeidet. Dersom Eksekutivkomiteen fastslår at en Schengen-bestemmelse ikke er forenlig med en bestemmelse som er vedtatt i EU-sammenheng, beslutter Norge og Island på selvstendig grunnlag om vi kan godta å anvende EU-bestemmelsen i Schengen-sammenheng. Konsultasjonsmekanismen som er etablert i samarbeidsavtalen artikkel 2.3 for spørsmål som diskuteres i EU-sammenheng og som er relevante for Schengen-samarbeidet, skal sikre at Norge og Island er orientert om EU-regler som er under drøftelse, og som kan få virkning i Schengen-sammenheng. Dette vil gi oss anledning til å ivareta konstitusjonelle hensyn også i forhold til EU-vedtak som umiddelbart blir bindende for Schengens EU-medlemmer.
Tilsvarende følger det av samarbeidsavtalen artikkel 3.1 bokstav c) at Eksekutivkomiteen skal fastslå om bestemmelser som EUs medlemsstater har vedtatt, vil gjøre bestemmelser i Schengenkonvensjonen ugyldige i henhold til konvensjonen artikkel 142. Artikkel 142 sier at når det inngås avtaler mellom EUs medlemsstater med sikte på å virkeliggjøre et område uten indre grenser, skal partene bli enige om på hvilke betingelser konvensjonens bestemmelser kan erstattes eller endres i forhold til de tilsvarende bestemmelser i de vedtatte avtaler. Også her skal den nevnte konsultasjonsmekanismen som er etablert i samarbeidsavtalen artikkel 2.3 sikre at vi får tilstrekkelig informasjon til å kunne ivareta konstitusjonelle hensyn.
Det følger av samarbeidsavtalen artikkel 3.1 annet avsnitt at det som er besluttet eller fastslått i medhold av artikkel 3.1 bokstav b) og c) utgjør beslutninger i Eksekutivkomiteen. Bestemmelser vedtatt i EU-sammenheng som erstatter Schengen-bestemmelser, eller som gjør Schengen-bestemmelser ugyldige, kan ifølge siste artikkel i samarbeidsavtalens fortale bli gjenstand for særskilte ordninger mellom Norge, Island og EU eller medlemsstatene i EU. Schengen-landene har ikke kompetanse til å forhandle med Norge og Island om ordninger for anvendelse av denne type EU-bestemmelser, slik at forhandlinger med Norge og Island om dette kan måtte finne sted innenfor en EU-ramme. Ifølge samarbeidsavtalen artikkel 3.1 annet avsnitt skal Eksekutivkomiteen fastsette hvilke av de bestemmelsene som omhandles i artikkel 3.1 bokstav b) og c) som skal være gjenstand for slike arrangementer. Eksekutivkomiteen kan innenfor sin kompetanse eventuelt fastsette overgangsbestemmelser. Norge og Island vil ikke være bundet av slike overgangsbestemmelser før vi har besluttet å godta dem i tråd med den mekanisme som er nedfelt i samarbeidsavtalen artikkel 3.1.
Samarbeidsavtalen artikkel 3.1 bokstav d) gir Norge og Island anledning til å beslutte om vi kan godta eventuelle endringer i Schengenkonvensjonen, jfr. konvensjonen artikkel 141 og 142 nr. 2, som angir traktatendringsprosedyrene.
Samarbeidsavtalen artikkel 3.1 bokstav e) gir Norge og Island anledning til å beslutte om vi kan godta å anvende i Schengen-sammenheng avtaler som inngås mellom samtlige parter i Schengenkonvensjonen, det vil si de Schengen-land som også er EU-medlemmer, og tredjestater. Det er hittil inngått én slik avtale, med Polen om tilbaketakelse. Ettersom Norge og Island ikke er EU-medlemmer, kreves det separat tilslutning til slike avtaler, som forutsetter deltakelse fra alle parter i Schengen-samarbeidet.
Samarbeidsavtalen artikkel 3.2 fastslår at først fra det tidspunkt Norge har godtatt en beslutning eller uttalelse omhandlet i artikkel 3.1 skapes det rettigheter og forpliktelser mellom partene. Det skal protokolleres i møteprotokollen for Eksekutivkomiteen at Norge har godtatt en beslutning.
Artikkel 3.3 bestemmer at Schengen-landene skal vurdere Norges og Islands syn særskilt hvis det oppstår en situasjon hvor det kan antas at ett eller begge land ikke vil kunne godta en Schengen-beslutning. Denne bestemmelsen er ment som en ekstra sikkerhetsmekanisme for å sikre at det ikke blir truffet et vedtak i Schengen-samarbeidet som volder vansker for Norge eller Island uten at implikasjonene er vurdert på forhånd. Bestemmelsen må sees i sammenheng med artikkel 10.2 i samarbeidsavtalen, hvor det fremgår at dersom Norge og/eller Island ikke godtar en beslutning i Eksekutivkomiteen skal dette anses å innebære oppsigelse, slik at mekanismen for opphør av samarbeidet iverksettes for vedkommende land, jfr. punkt 2.5.2.
2.5.2 Opphør
Samarbeidsavtalen artikkel 10 regulerer opphør. Det følger av artikkel 10.1 at hver av partene har adgang til å si opp samarbeidsavtalen. Ved alvorlig uenighet mellom Norge og/eller Island og Schengen-landene, kan avtalen sies opp av Norge og/eller Island, eller av Schengen-landene samlet. Det skal anses å foreligge oppsigelse fra norsk og/eller islandsk side dersom ett eller begge land ikke godtar en beslutning i Eksekutivkomiteen om en Schengen-bestemmelse eller en Schengen-relevant EU-bestemmelse. Samarbeidet vil da opphøre etter seks måneder for den part som sier opp avtalen. Dersom både Norge og Island sier opp avtalen, eller den sies opp av Schengen-landene, opphører den, jfr. artikkel 10.3.
Av artikkel 10.2 følger at dersom Norge og/eller Island ikke godtar en beslutning i Eksekutivkomiteen, skal dette anses å innebære oppsigelse. Schengen-formannskapet skal da innen en frist på 30 dager gi underretning om oppsigelsen til Luxembourg som depositar. Dersom kun ett av de to land ikke kan godta beslutningen i Eksekutivkomiteen, opphører samarbeidet bare i forhold til dette landet. Dersom både Norge og Island ikke godtar beslutningen i Eksekutivkomitéen, opphører samarbeidsavtalen, jfr. artikkel 10.3.
Det fremgår av samarbeidsavtalen artikkel 10.4 at følgene av oppsigelse skal være gjenstand for en egen avtale mellom den part som sier opp avtalen og de gjenværende parter. Dersom partene ikke kommer til enighet, skal Eksekutivkomiteen innenfor sin kompetanse treffe de nødvendige tiltak. Slike tiltak vil ikke binde Norge dersom vi ikke aksepterer dem.
Følgene av at samarbeidsavtalen opphører er ut over dette ikke nærmere regulert i samarbeidsavtalen. Det følger imidlertid av en erklæring som Schengen-statene har avgitt i tilknytning til undertegningen av samarbeidsavtalen at ved oppsigelse eller opphør av avtalen vil personkontroll på grensen med den eller de berørte stater bli utført etter bestemmelsene i Schengenkonvensjonen. Dette innebærer at det da vil bli innført yttergrensekontroll fra Schengen-landenes side overfor vedkommende land.
2.6 FORHOLDET MELLOM SCHENGEN-SAMARBEIDET OG EU-SAMARBEIDET
Schengen-samarbeidet foregår utenfor EUs rammer, selv om bare EU-land kan være direkte part i Schengenkonvensjonen. Schengen-landene har imidlertid som et langsiktig mål å overføre Schengen-samarbeidet til EU. Hittil har EU bare i liten utstrekning, og over tid, vedtatt regler som har berørt Schengen-samarbeidet.
De viktigste regler i EU som berører Schengen-samarbeidet, gjelder varebevegelser, kontroll av reisendes bagasje, visum, våpentransport over landegrensene og regler for å slå fast ansvaret for en asylsak.
På noen av disse områdene har EU-landene eksklusiv kompetanse, på andre tilligger kompetansen EU som sådant og utøves av Fellesskapets organer (Rådet og Kommisjonen) i henhold til Traktaten om de europeiske fellesskap og Traktaten om den europeiske union. Visse av EU-reglene på Schengen-området gjelder allerede i dag for Norge og Island som følge av EØS-avtalen, og det vil derfor ikke være behov for egne ordninger for at Norge og Island skal kunne anvende dem. Samarbeidsavtalen fastslår imidlertid i siste avsnitt i fortalen at norsk og islandsk anvendelse av enkelte EU-bestemmelser kan gjøre det nødvendig med arrangementer mellom Norge, Island og EU eller medlemsstatene i EU.
En mulighet kan være at Norge og Island overtar ytterligere EU-regler gjennom EØS-avtalen. Forutsetningen vil være at det dreier seg om regler som faller innenfor EØS-avtalens virkeområde.
For regler som faller utenfor EØS-avtalens område, kan egne arrangementer måtte forhandles mellom Norge, Island og enten EUs medlemsstater eller EU, avhengig av hvem som har kompetansen på det aktuelle området. Schengen-landene i EU må forventes å bidra til at løsninger kan finnes. En mulighet er å fremforhandle parallellkonvensjoner mellom Norge, Island og EU eller dens medlemsland. Mindre formelle, mer praktiske løsninger vil også kunne være aktuelle.
2.6.1 Varekontroll
Kontroll av varer på grensene mellom Schengen-landene er bare i begrenset grad regulert i det regelverket som inngår i Schengen-samarbeidet. De få bestemmelsene som regulerer dette, er vage og krever nærmere gjennomføringsregler. Schengenavtalen (særlig artiklene 24 og 25) og Schengenkonvensjonen (artikkel 2 nr. 4 og del V, artiklene 120-125) inneholder regler som blant annet oppfordrer til lettelser i avvikling av varekontroll, samt samarbeid om og harmonisering av lovgivning på dette området.
Schengen-reglene om kontroll av varer var i det alt vesentlige overtatt av EU-reglene om det indre marked og tollunionen allerede før Schengen-samarbeidet trådte i kraft. Disse reglene er gjennomgående mer vidtgående og forpliktende enn de tilsvarende bestemmelser innenfor Schengen-samarbeidet. Dette innebærer at Schengen-reglene om varer ikke anvendes i forholdet mellom Schengen-landene.
Alle nye land som slutter seg til Schengen-samarbeidet slutter seg også til det gjeldende Schengen-regelverket på tidspunktet for undertegning av tiltredelsesavtalen. De nordiske land som er EU-medlemmer tar allerede del i EUs indre marked og tollunionen, og vil derfor stå i samme stilling som de øvrige Schengen-landene i EU når det gjelder å anvende EUs regler om varebevegelser i stedet for Schengen-reglenes bestemmelser på dette området. De Schengen-reglene om varebevegelser som ikke anvendes, er imidlertid ikke formelt blitt opphevet.
En del av bestemmelsene om EUs indre marked som vedrører avskaffelse av grensekontroll, hvor saksområdet også omfattes av Schengen-samarbeidet, er innarbeidet i EØS-avtalen.
Regjeringens utgangspunkt for forhandlingene om samarbeidsavtalen med Schengen-landene var at Schengen-reglene om varekontroll skulle holdes utenfor avtalen. Både EU-kommisjonen, Norge og Island anså under forhandlingene om samarbeidsavtalen at det i tilknytning til avtalen var behov for å regulere forholdet til Schengen-reglene om varekontroll. I Det nest siste avsnittet i fortalen slås det fast at samarbeidsavtalen ikke gjelder varer, og at varer omfattes av EØS-avtalen. Videre fastslår artikkel 6 i samarbeidsavtalen at Schengenkonvensjonen artikkel 2 nr. 4 om varekontroll og del V om transport og varebytte, ikke omfattes av samarbeidsavtalen.
Det nest siste avsnittet i fortalen fastslår også at eventuelle tiltak for å tilrettelegge kontroll av håndbagasje må finnes utenom samarbeidsavtalen. Behovet for og mulige typer tiltak er nærmere omtalt nedenfor.
Schengenkonvensjonen har enkelte bestemmelser som berører varekontroll, men som ikke er uttrykkelig unntatt fra samarbeidsavtalens virkeområde i medhold av dens artikkel 6. Dette gjelder konvensjonen artikkel 75 om reisendes medbringelse av legemidler til personlig bruk (se punkt 2.6.3) og del III, kapittel 7 om våpen (se punkt 2.6.4).
2.6.2 Reisendes bagasje
Bestemmelsene i Schengen-regelverket om kontroll av reisendes bagasje får ikke lenger anvendelse mellom Schengen-landene. Schengen-landene anvender EUs forordning (EF) nr. 3925/91 om avskaffelse av kontroll og formaliteter for håndbagasje og innsjekket bagasje tilhørende personer som flyr innenfor Fellesskapet, og for bagasje tilhørende personer som reiser med båt innenfor Fellesskapet.
EU-forordningen fastslår at håndbagasje og innsjekket bagasje tilhørende personer som reiser med fly eller båt (bortsett fra fritidsbåter) innenfor EU, ikke skal kontrolleres eller undergis andre formaliteter, bortsett fra sikkerhetskontroll og kontroll som skal motvirke overtredelse av forbud eller restriksjoner fastsatt av det enkelte medlemsland. Avskaffelse av regulær bagasjekontroll overfor reisende innenfor EU er mulig fordi EU er en tollunion. Dette innebærer at det er fastlagt felles regler om import og eksport til og fra tredjeland, og at import-/eksportrestriksjoner og toll i all hovedsak er opphevet for handelen mellom medlemslandene. EU har også fastlagt regler om tilnærming av medlemsstatenes regler om merverdiavgift. Det er derfor ikke lenger behov for bagasjekontroll av toll- og avgiftsmessige grunner. Det er imidlertid fortsatt behov for kontroll av sikkerhetsmessige årsaker for å avverge kriminalitet. Adgang til slik kontroll er derfor beholdt.
Håndbagasje og innsjekket bagasje tilhørende personer som reiser med fly eller båt mellom EU og tredjeland, skal fortsatt undergis toll- og avgiftsmessig kontroll, ettersom varer til og fra disse landene er underlagt toll og import-/eksportrestriksjoner, og det ikke foreligger felles regler om merverdiavgift mellom EU og tredjeland.
Samarbeidsavtalen regulerer ikke varebytte og varekontroll. Dette er regulert i EØS-avtalen. EØS-avtalen omfatter imidlertid ikke EUs regler om tollregimet overfor tredjeland og merverdiavgift. Dette innebærer at tollkontroll av varer som innføres til Norge vil fortsette, både av varer som innføres som ledd i næringsvirksomhet, og av varer som reisende bringer med seg.
For Norges del vil kontrollen av bagasje tilhørende reisende fra Schengen-landene og Island stort sett kunne foregå på samme måte som i dag. Reisende fra Schengen-landene vil måtte holdes fysisk adskilt fra reisende fra andre land inntil sistnevnte har passert passkontrollen, ettersom det ikke skal utføres personkontroll av reisende som ankommer fra Schengen-området. Bagasjekontroll vil kunne utføres på vanlig måte også for reisende som ankommer fra Schengen-området. Samarbeidsavtalen vil i praksis innebære at det kontrollsystem som i dag er etablert innen den nordiske passunion vil kunne videreføres, og utvides til å omfatte også reisende fra Schengen-området.
Som følge av samarbeidsavtalen vil imidlertid passasjerer på fly og båter fra Norge til Schengen-land kunne ankomme terminaler som ikke er utstyrt for kontroll av bagasje. Det kan derfor bli aktuelt å drøfte praktiske tiltak for å tilrettelegge kontrollen av håndbagasje. Av det nest siste avsnittet i samarbeidsavtalens fortale fremgår det at tiltak for å tilrettelegge kontroll av håndbagasje må finnes utenom avtalen. På dette området er det Kommisjonen som forhandler med tredjeland på EUs vegne, innenfor mandat gitt av Rådet. Eventuelle forhandlinger om slike tiltak vil derfor også involvere EU-kommisjonen i tillegg til Schengen-landene.
2.6.3 Legemidler
Schengenkonvensjonen artikkel 75 er ikke unntatt fra samarbeidsavtalens virkeområde i henhold til artikkel 6, og den faller ikke utenfor som følge av konvensjonen artikkel 134. Schengen-reglene tillater innførsel av en noe større mengde legemidler til personlig bruk enn det som følger av norske regler. Som følge av samarbeidsavtalen vil derfor norske regler måtte endres tilsvarende.
2.6.4 Våpen
Schengenkonvensjonens bestemmelser om våpen og ammunisjon fremgår av konvensjonen del III, kapittel 7. Imidlertid er Schengen-reglene senere supplert av EU-regler (rådsdirektiv 91/477/EØF og anbefaling 93/216/EØF).
Schengenkonvensjonens bestemmelser om våpen og ammunisjon er ikke untatt fra samarbeidsavtalens virkeområde. Det vil derfor være behov for å foreta enkelte justeringer i det norske regelverket om våpenkontroll for å tilpasse dette til Schengenkonvensjonens regler og til EU-reglene, jfr. punkt 5.6. Dette kan gjøres ved ensidige norske tiltak.
Det norske regelverket om våpenkontroll er allerede i dag langt på vei sammenfallende med Schengen-reglene.
2.6.5 Visum
Partene i Schengen-samarbeidet forplikter seg til å harmonisere sine nasjonale regler om visum. Schengens visumregler finnes i Schengenkonvensjonen og i underliggende regelverk, særlig Felleshåndboken og Konsulærinstruksen. Disse reglene er en del av samarbeidsavtalens virkeområde.
Også EU har vedtatt enkelte regler som har betydning for visumutstedelse, og som berører Schengens visumregler. Dette gjelder en felles liste over stater hvis borgere er visumpliktige ved innreise til EU-land, og et felles visumformat, det vil si et standard visummerke som skal anvendes av alle som utsteder visa på vegne av EU-landene.
2.6.6 Felles visumlister
Schengen-landene har flere visumlister. Schengen-reglene om visum finnes i Schengenkonvensjonen artikkel 9 og i underliggende regelverk, jfr. punkt 5.2. En liste angir land hvis borgere er fritatt fra visumplikt ved innreise til Schengen-området. En annen liste angir land for hvis borgere det enkelte Schengen-land kan fastsette visumkrav ved innreise, men hvor det ikke er noe krav i Schengen om harmonisert visumpolitikk. En tredje liste er en fortegnelse, som er bindende for alle Schengen-landene, over land hvis borgere må ha visum for innreise til Schengen-området.
EU-landene har på tilsvarende måte som Schengen vedtatt en liste over land hvis borgere må ha visum. Denne listen kan endres ved kvalifisert flertallsvedtak. EUs regler om dette finnes i forordning nr. 2317/95. Ettersom EUs liste er bindende for alle EU-medlemmer, ligger EUs liste til grunn for Schengens liste. Schengens liste kan ikke utelate land som er tatt med i EUs liste. Imidlertid har Schengen-landene full anledning til å tilføye stater på sin liste som ikke er inntatt i EUs liste, og denne adgangen har Schengen-landene benyttet for noen lands vedkommende.
Det er for tiden 129 land på Schengens liste over land hvis borgere må ha visum. Samarbeidsavtalen forutsetter at Norge og Island anvender en tilsvarende liste som den som benyttes av Schengen-landene. Langt på vei samsvarer Schengens liste med de land Norge i dag har visumplikt overfor. Vi vil måtte utvide kretsen av land hvor det kreves visum med noen land. Dette gjelder Bahamas, Barbados, Belize, Botswana, Dominica, Grenada, Kiribati, Lesotho, Namibia, Solomonøyene, Sankta Lucia, St. Vincent og Grenadinene, Seychellene, Swaziland, Trinidad og Tobago, Tuvalu og Zimbabwe. Det vil være tilstrekkelig at man fra norsk side ensidig beslutter å anvende en tilsvarende liste over visumpliktige stater som den Schengen-statene anvender.
2.6.7 Felles standardvisum
Schengen-reglene om standardvisum finnes i Schengenkonvensjonen artikkel 10 og i underliggende regelverk.
EU har vedtatt forordning nr. 1683/95, i kraft fra 7 september 1996, og EU-kommisjonens beslutning 7 februar 1996 om felles standardvisum. Disse reglene erstatter Schengens regler om standardvisum. Schengen-landene skal anvende EUs felles visummerke.
Samarbeidsavtalen forutsetter at Norge og Island deltar i den felles viseringspolitikken i Schengen, herunder at et felles standardvisum blir benyttet. Imidlertid er det behov for å avklare hvorledes Norge (og Island) kan anvende det felles standardvisum, hvor det er EU som har kompetansen.
2.6.8 Lufthavntransittvisum
Schengens regler om lufthavntransittvisum fremgår av Eksekutivkomiteens beslutning 20 desember 1995. Denne beslutningen inneholder en liste over land hvis borgere er gjenstand for krav om visum for transitt i lufthavner.
EU har vedtatt en felles handling (Joint Action) av 4 mars 1996 om land hvis borgere er gjenstand for krav om visum for transitt i lufthavner. Samarbeidsavtalen forutsetter at Norge og Island anvender en tilsvarende liste som den som benyttes av Schengen-landene. Det er tilstrekkelig at en fra norsk side ensidig beslutter å anvende en tilsvarende liste over visumpliktige land som den Schengen-landene anvender. Imidlertid er det behov for å avklare hvorledes Norge (og Island) kan anvende det felles standardvisum som skal benyttes for lufthavntransittvisum, hvor det er EU som har kompetansen.
2.6.9 Ansvar for at asylsøknader blir behandlet
Schengenkonvensjonen del II kapittel 7 artikkel 28-38 gir prosedyreregler for å fastslå hvilket land som har plikt til å behandle en søknad om asyl. Dette kapitlet i Schengenkonvensjonen er i det alt vesentlige sammenfallende med Dublinkonvensjonen av 15 juni 1990 om hvilken stat som har ansvaret for behandlingen av en asylsøknad fremlagt i en medlemstat i De europeiske fellesskap.
I Bonn-protokollen av 26 april 1994 har Eksekutivkomiteen erklært at del II kapittel 7 i Schengenkonvensjonen bør opphøre å gjelde ved ikrafttredelse av Dublinkonvensjonen. Dette skjer i overensstemmelse med Schengenkonvensjonen artikkel 134. Dublinkonvensjonen er pr. idag enda ikke trådt ikraft.
Danmark, Finland og Sverige vil være parter i Dublinkonvensjonen. Også Norge og Island forutsettes gjennom samarbeidsavtalen å anvende Dublinkonvensjonens regler når disse trer i kraft. For Norge og Island vil tilslutning mest hensiktsmessig kunne skje gjennom en parallellkonvensjon.