5 Nærmere om de enkelte samarbeidsområdene og forholdet til gjeldende rett og praksis

5.1 GRENSESPØRSMÅL

5.1.1 Indre grenser

Schengenkonvensjonen definerer indre grenser som Schengen-landenes felles landegrenser, flyplasser for så vidt gjelder interne Schengen-flyginger og havner for så vidt gjelder regelmessige fergeforbindelser utelukkende til eller fra andre havner på Schengen-territoriet. De indre grenser skal i henhold til konvensjonen artikkel 2 nr. 1kunne «passeres hvor som helst, uten personkontroll». Normalt skal altså verken borgere av Schengen-land eller tredjelandsborgere – det vil si borgere av land utenfor EU/EØS – utsettes for personkontroll ved passering av indre grenser.

Artikkel 2 nr. 2 åpner imidlertid for at det enkelte land kan gjeninnføre kontrollen på de indre grenser dersom hensynet til den offentlige orden eller statens sikkerhet krever det. Det er en forutsetning at det dreier seg om et begrenset tidsrom, og at det skjer etter samråd med de øvrige Schengen-land. Til nå har Frankrike benyttet seg av denne bestemmelsen.

Selv om det normalt ikke skal finne sted noen kontroll på selve grensen, er Schengen-reglene ikke til hinder for at det foretas kontroller i det grensenære området. Dette reguleres av nasjonal lovgivning. Enkelte Schengen-land har for eksempel egne mobile enheter som foretar stikkprøvekontroller på eget territorium i et område på 2-3 kilometer fra selve grensen, med det formål å avdekke grenseoverskridende kriminalitet og ulovlig innvandring.

Det understrekes at Norges deltakelse i Schengen-samarbeidet ikke innebærer avskaffelse av varekontrollen ved grensepasseringer. Fordi Norge ikke er medlem av EUs tollunion, vil det fortsatt kunne opprettholdes tollkontroll ved de indre grensene. Det betyr at tollvesenet fortsatt vil kunne utføre sine kontroller av varer, avgiftsfrie alkoholkvoter mv. Selv om norske myndigheter normalt ikke vil kunne stoppe en person som reiser fra et Schengen-land til Norge på grensen og be vedkommende vise passet, vil man altså kunne stoppe vedkommende og undersøke om han eller hun for eksempel har narkotika i vesken eller skjult på kroppen.

5.1.2 Ytre grenser

Schengenkonvensjonen kapittel 2 ( artikkel 3-8) inneholder regler om kontroll på ytre grenser. Eksekutivkomiteen har vedtatt bestemmelser som utdyper reglene i kapittel 2. Bestemmelsene fremgår i første rekke av den såkalte Felleshåndboken, som er et dokument til bruk for grensekontrollpersonalet i de ulike Schengen-landene.

Grensekontrollen utføres av nasjonale kontrollmyndigheter og innenfor rammen av nasjonal lovgivning. Den stat som gjennomfører yttergrensekontroll gjør imidlertid dette på vegne av samtlige Schengen-land. Det stiller blant annet krav til at kontrollen skal ha samme kvalitet langs hele Schengen-yttergrensen.

Grensepassering

Artikkel 3slår fast at passering av ytre grenser skal skje ved godkjente grenseovergangssteder og innenfor disses åpningstid. Uautorisert passering utenom godkjent grenseovergangssted og åpningstid skal medføre sanksjoner.

Innreisekontroll

Ved passering av ytre grense skal alle personer som et minimum gjennomgå en kontroll av identitet på grunnlag av fremvisning av reisedokumenter, jfr. artikkel 6 nr. 2. Kontrollen innbefatter kontroll av reisedokumentenes gyldighet og av hvorvidt det foreligger tegn på forfalskning eller etterligning.

Grensekontrollen skal også omfatte eventuelle kjøretøyer og gjenstander som medbringes ved grensepassering.

For tredjelandsborgere skal det i tillegg kontrolleres at de øvrige innreisebetingelsene er oppfylt. Disse fremgår av artikkel 5. I henhold til denne bestemmelsen må tredjelandsborgere ha gyldig visum, dersom dette er påkrevd. Videre skal de ha tilstrekkelige midler til opphold og tilbakereise, eller kunne skaffe seg slike midler på lovlig måte. De skal også kunne legge frem bevis for oppholdets formål og vilkår. Som eksempel på hva slags dokumenter det her kan være snakk om, nevner Felleshåndboken innbydelse fra et foretak eller annen dokumentasjon på handels- eller tjenesteforbindelser, bekreftelse på registrering ved en utdanningsinstitusjon, innbydelse fra privatperson m.m.

Tredjelandsborgerne må heller ikke være innmeldt i Schengen-informasjonssystemet med henblikk på ikke å tillate innreise. Som ledd i innreisekontrollen skal det foretas søk i de opplysninger om personer og gjenstander som er lagt inn i SIS.

Endelig er det et vilkår at de ikke anses å kunne skade Schengen-landenes offentlige orden, nasjonale sikkerhet eller internasjonale forbindelser. Felleshåndboken nevner at en slik trussel kan foreligge dersom

• –

  –

  tredjelandsborgeren er dømt for en overtredelse med strafferamme på minst ett år,

• –

  –

  det er skjellig grunn til mistanke om at han eller hun har begått eller vil begå alvorlige straffbare handlinger på Schengen-territoriet, eller

• –

  –

  utlendingen tidligere er utvist eller bortvist og ilagt innreiseforbud som fremdeles gjelder.

Det må imidlertid bero på en konkret vurdering hvorvidt utlendingen i slike tilfelle skal nektes innreise.

Personer som tilfredsstiller innreisevilkårene har rett til å oppholde seg på Schengen-territoriet i inntil tre måneder i løpet av en periode på seks måneder regnet fra datoen for første innreise. Opphold utover tre måneder krever oppholdstillatelse.

Tredjelandsborgere som ikke tilfredsstiller innreisevilkårene, kan etter artikkel 5 nr. 2likevel gis innreisetillatelse dersom et Schengen-land finner det nødvendig ut fra humanitære årsaker, nasjonale hensyn eller internasjonale forpliktelser. I slike tilfeller skal innreisetillatelsen begrenses til vedkommende Schengen-lands territorium.

Utreisekontroll

Det følger av artikkel 6 nr. 2 at Schengen-landene plikter å utføre utreisekontroll. Denne kontrollen skal som et minimum omfatte kontroll av identitet på grunnlag av fremvisning av reisedokumenter. Tredjelandsborgere skal som hovedregel underkastes en grundigere kontroll. Dersom en prioritering er nødvendig, skal imidlertid innreisekontrollen prioriteres foran utreisekontrollen.

Særlig om grensekontroll ved internasjonale lufthavner

Artikkel 4slår fast prinsippet om at passasjerer på flyginger fra tredjeland skal gjennomgå personkontroll og kontroll av håndbagasje før de går over på en intern Schengen-flyging. På samme måte skal det foretas kontroll av passasjerer fra interne flyginger før de går over på en flyging til et tredjeland.

Eksekutivkomiteen har vedtatt nærmere regler om utførelsen av denne kontrollen. Kontrollen av passasjerer som ankommer fra tredjeland skal i utgangspunktet foregå i den første lufthavnen flyet kommer til innenfor Schengen-området. Likeledes skal utreisekontrollen i hovedregelen foregå i den siste lufthavnen før et fly forlater Schengen-området. Unntak fra disse reglene gjelder der hvor passasjerer i transitt blir værende ombord i flyet eller i et eget avstengt transittområde i lufthavnen. I slike tilfeller kan innreisekontrollen foretas i bestemmelseslufthavnen og utreisekontrollen foretas i den opprinnelige avreiselufthavnen. Passasjerer i transitt som forlater transittsonen i lufthavnen skal innreisekontrolleres.

Den alt overveiende delen av yttergrensekontrollen for internasjonal lufttrafikk vil for Norges vedkommende foregå ved lufthavner som har status som internasjonale lufthavner. Ved disse lufthavnene stiller Schengen krav til infrastruktur og til etablering av rutiner for ut- og innreisekontroll. Ved de øvrige lufthavnene er det ikke krav om fast infrastruktur med henblikk på grensekontroll. Det er heller ikke krav om at tjenestemenn er til stede til enhver tid. Grensekontrollen ved disse lufthavnene skal foregå ved at tjenestemenn tilkalles i god tid før flyets ankomst fra, eller avgang til et land utenfor Schengen.

Alle flyginger fra/til Schengen-land, inklusive de nordiske landene, blir å betrakte som innenriks flyginger når det gjelder personkontroll. Bagasjekontroll opprettholdes i lufthavnene for Schengen-passasjerer ved innreise til Norge. Passasjerer til Schengen-flyginger kan enten passere gjennom samme terminal som øvrige innenriks passasjerer, eller gjennom en egen «gate» i ankomsthallen for utenlandsflyginger.

Ved innreise fra tredjeland (det vil si land utenfor Schengen-området) skal alle passasjerer som et minimum gjennom en identitetskontroll.

Særlig om grensekontroll i sjøhavner

Schengen-reglene omfatter nærmere bestemmelser om kontroll av skipstrafikk.

Kontrollen skal som hovedregel foretas i ankomst- eller avreisehavnen, ombord på skipet eller på et særskilt sted for dette formål i nærheten av havnen. Formålet med kontrollen er å sikre at både besetning og passasjerer fyller vilkårene for innreise/utreise i henhold til Schengenkonvensjonen.

Skipets kaptein skal ved ankomst fremlegge en liste over besetningsmedlemmene og hvis mulig også over passasjerene, for kontrollmyndighetene. Et eksemplar av listen skal oppbevares ombord så lenge skipet ligger i havn. Ved skipets avreise, som skal være varslet i god tid, oversendes dette eksemplaret til myndighetene.

Denne ordningen gjelder ikke for fergetrafikk innenfor Schengen-området. Fergetrafikken mellom Norge og for eksempel Tyskland, Danmark og Sverige vil regnes som intern Schengen-trafikk og skal derfor som hovedregel ikke underkastes personkontroll. Den eneste nåværende fergeforbindelse som vil bli underlagt kontroll, er trafikken fra/til England. Kontrollen her vil være parallell med den som skal skje ved lufthavnene, både med henblikk på praktisk gjennomføring og krav til infrastruktur på kontrollstedet.

Handels- og næringsfartøyer med ankomst fra, eller avgang til et tredjeland, skal underkastes kontroll.

Passasjerer og besetning på cruiseskip som kommer direkte fra et tredjeland til Norge skal kontrolleres. Det samme er tilfelle når skipet skal forlate norsk havn for å gå til en havn utenfor Schengen-området.

Fiskefartøyer skal underkastes kontroll ved innreise og utreise i likhet med andre fartøyer. Det er imidlertid åpnet for en forenkling i forhold til kystfiskefartøyer som daglig eller nesten daglig vender tilbake til registreringshavnen eller en annen havn innenfor Schengen-landenes territorialfarvann. Forutsatt at fartøyene i mellomtiden ikke har ankret opp i et tredjeland, skal besetningen i hovedregelen ikke kontrolleres.

Personer på lystfartøyer med ankomst fra tredjeland skal som hovedregel kontrolleres ved havn som er godkjent som grenseovergangssted. Det samme gjelder ved utreise. Dersom et lystfartøy fra tredjeland anløper en havn som ikke er godkjent som grenseovergangssted, er skipsføreren forpliktet til å melde dette til kontrollmyndighetene.

Oppsyn med den ytre grense mellom grenseovergangsstedene og av grenseovergangsstedene utenfor normale åpningstider

Artikkel 6 nr. 3 slår fast at myndighetene i de enkelte Schengen-land skal holde oppsyn med de ytre grenser. Det skal gjennomføres på en måte som motvirker forsøk på å unndra seg kontroll ved grenseovergangsstedene. Oppsynet skal utføres med mobile enheter som patruljerer eller posteres i risikoområder, men kan også skje ved tekniske hjelpemidler.

Norsk gjennomføring

For så vidt gjelder den norske landegrensen mot Russland, antas det eksisterende oppsynet å tilfredsstille Schengenkonvensjonens krav.

Når det gjelder den norske kysten reguleres fremmed ikke-militær skipsfart ved forskrift av 23 desember 1994 nr 1130 om fremmede ikke-militære fartøyers anløp av og ferdsel i norsk territorialfarvann under fredsforhold. Reglene trådte i kraft 1 mai 1995. For å sikre en effektiv kontroll i henhold til anløpsforskriften har forsvaret utviklet og etablert et eget databasert kystovervåkingssystem, Costal Surveillance System (COSS), som benyttes til å samle inn og sortere all tilgjengelig informasjon vedrørende fremmed sivil skipsfart i norsk territorialfarvann. Systemet gir forsvaret nødvendig oversikt over den fremmede ikke-militære skipsfartens bevegelser og opphold innen norsk territorialfarvann og gir dermed grunnlag for reaksjoner ved eventuelle brudd på gjeldende regelverk. Forsvaret vedlikeholder og videreutvikler i dag kystovervåkingssystemet fortløpende, slik at det til enhver tid dekker eget behov.

Informasjonen i Forsvarets kystforvaltningssystem vil også kunne være nyttig for andre etater ved kontrollvirksomhet og eventuelle aksjoner i forbindelse med kystforvaltningen. Kystforvaltningssystemet er et lukket system, opprinnelig bare beregnet for Forsvarets eget bruk. Systemet kan imidlertid enkelt og uten store kostnader utvikles til også å ivareta andre norske etaters og myndigheters behov for informasjon om og oppsyn med fremmed ikke-militær skipsfart i norske territorialfarvann, herunder politiets behov for slikt oppsyn i henhold til Schengenkonvensjonen.

På bakgrunn av Kystforvaltningsutvalgets forslag, jfr. omtale i Gul bok for 1994, arbeider Fiskeridepartementet med et opplegg for et koordinert meldings- og informasjonssystem. Sammen med COSS skal systemet dekke behovet for informasjon om skipsbevegelser i norske farvann.

Stortinget vedtok ved behandlingen av Innst S nr 220 (1994-95), jfr. St prp nr 51 (1994-95), å etablere en indre kystvakt (stående indre kystoppsyn) som en utvidelse av kystvakten. Fra og med første januar 1997 opererer den indre kystvakt i syv nærmere definerte soner langs norskekysten. Kystvakten har dermed i betydelig grad fått øket kapasitet til å kunne utføre oppgaver i norsk indre farvann for de etater og myndigheter som er tillagt ansvar innenfor kystforvaltningen. Den utvidede kystvakten vil derfor også kunne utgjøre en forsterkning av den ytre grensekontroll. Forsvarsdepartementet planlegger å legge frem for Stortinget forslag til en egen lov om kystvakten våren 1997. Kystvaktens organisasjon, oppgaver og myndigheter vil bli regulert i lovforslaget.

5.1.3 Forholdet til gjeldende rett og praksis

Dagens tollovgivning innebærer at reisende fra Sverige og Finland som medbringer toll- og avgiftspliktige varer eller varer belagt med restriksjoner som for eksempel dyr, legemidler eller våpen, bare kan passere norskegrensen på steder der tollvesenet er stasjonert og innenfor den fastsatte ekspedisjonstid. Reisende som ikke medbringer slike varer, kan benytte en av de omlag åtti mellomriksveiene som krysser den norsk-svenske og den norsk-finske grensen. Det antas at Schengen-reglene om passering av indre grenser ikke er til hinder for at dagens ordning opprettholdes. Tollvesenet kan foreta kontroll med vareførselen til og fra Norge.

På enkelte andre områder vil imidlertid lovendringer være påkrevd.

Mange av innreisevilkårene i Schengenkonvensjonen samsvarer med dagens norske innreisevilkår, slik de fremgår av utlendingsloven § 27. Enkelte vilkår er imidlertid nye og vil kreve tilføyelser i § 27. Det gjelder for det første regelen om at tredjelandsborgeren ikke må være innmeldt i SIS med henblikk på ikke å tillate innreise, og regelen om at han eller hun ikke må anses å kunne skade Schengen-landenes offentlige orden, nasjonale sikkerhet eller internasjonale forbindelser. Selve prinsippene finnes imidlertid i stor grad også i dagens lovgivning. § 27 gir hjemmel for å bortvise blant annet personer som er utvist fra Norge eller annet nordisk land med innreiseforbud som ennå gjelder. Det er utarbeidet egne nordiske oversikter over slike personer, til bruk for utlendingsmyndighetene. § 27 gir også hjemmel for å bortvise personer som er tidligere straffet eller som det er særlig grunn til å tro vil begå straffbar handling i Norge eller annet nordisk land, samt når rikets sikkerhet eller tvingende samfunnsmessige hensyn gjør det nødvendig.

Videre foretas det i dag ikke ordinær utreisekontroll i Norge (bortsett fra på grensen mot Russland). I utlendingsloven § 23 tredje ledd er det imidlertid hjemmel for å gi nærmere regler om inn- så vel som utreisekontroll ved forskrift, og i utlendingsforskriften § 87 annet ledd heter det at utreisekontroll kan foretas «ved behov». En tilpasning til Schengen-reglene vil neppe kreve lovendring, men det vil måtte foretas endringer i utlendingsforskriften.

For så vidt gjelder kontroll av fartøyer vil det være behov for å vurdere forholdet til dagens ordninger noe nærmere.

5.2 VISUM

Etter Schengenkonvensjonen forplikter Schengen-landene seg til å harmonisere sin visumpolitikk. Dette er fastslått i artikkel 9 nr. 1.

Artikkel 9 til 18 i kapittel 3 i Schengenkonvensjonen gir hovedregler om visumsamarbeidet.

5.2.1 Harmonisering av visumforholdet

Som ledd i realiseringen av målet om en harmonisert visumpolitikk, har Schengen-landene utarbeidet en felles liste over stater hvis borgere ikke er visumpliktige til noe Schengen-land. Schengen-landene har også en liste over stater hvis borgere er visumpliktige til alle Schengen-land. Denne listen tilsvarer langt på vei EUs liste over visumpliktige stater. I tillegg har Schengen en liste over stater hvis borgere i dag er visumpliktige til ett eller noen av Schengen-landene.

Schengens liste over stater hvis borgere er visumpliktige kan ifølge artikkel 9 nr. 2 bare endres etter enighet mellom alle Schengen-land. Imidlertid vil eventuelle endringer i EUs liste måtte legges til grunn av Schengen-landene. EUs liste kan endres ved kvalifisert flertallsvedtak.

Et Schengen-land kan unntaksvis fravike listen over visumpliktige tredjeland når det ut fra tvingende hensyn i nasjonal politikk kreves en rask avgjørelse. Vedkommende land skal i såfall på forhånd rådføre seg med de øvrige Schengen-land og ta hensyn til deres interesser og følgene av en slik beslutning.

5.2.2 Standardvisum

Det skal ifølge artikkel 10 nr. 1 utarbeides et standardvisum som er gyldig i alle Schengen-land. Utlendinger som har fått utstedt et slikt standardvisum, kan fritt ferdes i alle Schengen-landene så lenge visumet er gyldig. Schengen-landene har her kommet lenger seg imellom enn visumsamarbeidet i EU.

Som et unntak har ethvert Schengen-land rett til å begrense et visums territoriale gyldighet etter felles retningslinjer, jfr. artikkel 10 nr. 3. Standardvisum kan utstedes for opphold inntil tre måneder.

Schengen-landene anvender nå EUs felles visummerke, som har avløst det merket som tidligere var utarbeidet innenfor Schengen-samarbeidet, jfr. punkt 2.7.2.

Det finnes flere typer av standardvisum. Disse fremgår av artikkel 11:

*Reisevisum gjelder for en eller flere innreiser (multivisum), forutsatt at et uavbrutt opphold eller flere påfølgende opphold samlet ikke overstiger tre måneder for hvert halvår regnet fra datoen for første innreise.

*Transittvisum gir innehaveren rett til å reise en, to eller unntaksvis flere ganger gjennom Schengen-landenes territorium til et tredjelands territorium, forutsatt at transittreisens varighet ikke overstiger fem dager.

*Lufthavntransittvisum gir utlending som er underlagt en slik spesiell visumplikt, adgang til å passere en lufthavns internasjonale transittsone under opphold eller flybytte mellom to etapper på en internasjonal flyging, jfr. punkt 2.7.3.

*Gruppevisum er et visum for gjennomreise eller for et opphold på inntil 30 dager utstedt til en gruppe utlendinger satt sammen i den hensikt å foreta en reise. Et gruppevisum kan settes inn i et gruppepass.

5.2.3 Nasjonalt visum

Et nasjonalt visum gjelder bare på territoriet til det Schengen-landet som utsteder det.

Nasjonalt visum kan utstedes i følgende tilfelle:

• –

  –

  Dersom vilkårene for å utstede standardvisum ikke er oppfylt, kan nasjonalt visum utstedes dersom Schengen-landet anser at dette er nødvendig av humanitære årsaker, av nasjonale hensyn eller på grunn av internasjonale forpliktelser. Dette følger av artikkel 16 (årsakene er nevnt i artikkel 5 nr. 2).

• –

  –

  Hvor en sak haster av humanitære grunner, eller av hensyn til statens sikkerhet eller internasjonale forpliktelser, og den visumutstedende stasjon derfor ikke rådfører seg med sentrale myndigheter eller dersom det fremkommer innvendinger under samråd med sentrale myndigheter. Dette følger av Konsulærinstruksen.

• –

  –

  Dersom en søker har brukt opp et visum som gir rett til opphold i inntil tre måneder i løpet av en halvårsperiode, kan en stasjon om nødvendig utstede nytt visum for opphold som skal finne sted i samme halvår, jfr. artikkel 11 nr. 2.

• –

  –

  Visum for opphold i mer enn tre måneder er ifølge artikkel 18 et nasjonalt visum som utstedes i henhold til nasjonal lovgivning. Et slikt visum gir likevel innehaveren rett til å reise gjennom de øvrige Schengen-land til det land som har gitt visumet. Forutsetningen er i såfall at vedkommende fyller Schengen-vilkårene for innreise som er fastsatt i artikkel 5 nr. 1 bokstav a, d og e, og ikke er oppført på den nasjonale listen over personer som skal nektes innreise i det Schengen-land vedkommende ønsker å reise gjennom.

Utstedelse av nasjonale visa skal bare skje i unntakstilfelle. Det skal undersøkes nøye om vilkårene for å utstede slike visa er tilstede. En søker skal ikke kunne velge mellom standardvisum og nasjonalt visum. Unntak kan tenkes ved innvilgelse av nasjonalt visum på grensen. De andre Schengen-landene skal underrettes om nasjonale visumutstedelser.

5.2.4 Behandling av visumsøknader

Standardvisum utstedes av Schengen-landenes diplomatiske eller konsulære myndigheter eller eventuelt av nasjonale myndigheter som er utpekt i samsvar med artikkel 17, jfr. artikkel 12 nr. 1. I enkelte tilfelle kan standardvisum utstedes på grensen.

Når et Schengen-land ikke har noen diplomatisk eller konsulær stasjon på stedet, kan standardvisum utstedes ved et annet Schengen-lands stasjon. Det forutsettes inngått bilaterale avtaler om dette. Når bare ett Schengen-land har en diplomatisk eller konsulær stasjon i området, skal myndighet til å utstede visum være tillagt dette landets stasjon også når bilaterale avtaler ikke er inngått.

Honorære generalkonsulater og honorære konsulater kan etter Schengen-reglene ikke utstede visum. Derfor vil standardvisum bare kunne utstedes ved de generalkonsulater og konsulater som er fagstasjoner, det vil si som har utsendt personell fra hjemlandet. I tillegg vil ambassadene kunne forestå visumutstedelse. Bakgrunnen for denne begrensning i forhold til honorære konsulater er hensynet til dokumentsikkerhet knyttet til visummerker, stempler og lignende. Det er gitt nærmere bestemmelser i Schengen om behandling og avgjørelse av visumsøknader ved de diplomatiske og konsulære stasjonene.

5.2.5 Offisielle pass (diplomatpass, tjenestepass mv.)

Schengens fellesliste over visumpliktige stater gjelder ikke innehavere av diplomatpass, tjenestepass og andre offisielle pass. Partene skal likevel underrette hverandre på forhånd om endringer de har til hensikt å foreta med hensyn til bevegeligheten for innehavere av slike pass. Det skal også tas hensyn til de øvrige Schengen-landenes interesser. Målet er harmonisering av den ordning som anvendes for innehavere av slike pass.

5.2.6 Visumgebyr

Schengen-landene sikter mot harmonisering av gebyrene for utstedelse av standardvisum. I en erklæring fra Eksekutivkomiteen av 20 desember 1995 om harmonisering av konsulatgebyr blir det fra komiteens side minnet om at bilaterale avtaler om gebyrfritak for visum som er inngått mellom hvert enkelt Schengen-land og tredjeland, og som fortsatt er i kraft, bør være sagt opp senest 26 mars 1996.

5.2.7 Forholdet til gjeldende rett og praksis

Norges visumforhold til andre land reguleres ikke ved lov. Hvorvidt Norge skal inngå eller oppheve visumfrihetsavtaler med andre land besluttes av Regjeringen (Justisdepartementet og Utenriksdepartementet i fellesskap).

Det er stor grad av samsvar mellom Schengen-landenes liste over visumpliktige land og den visumpolitikk som Norge allerede følger. Samarbeidsavtalen vil likevel medføre at Norge vil innføre visumplikt overfor borgere av følgende land: Bahamas, Barbados, Belize, Botswana, Dominica, Grenada, Kiribati, Lesotho, Namibia, Solomonøyene, Sankta Lucia, St. Vincent og Grenadinene, Seychellene, Swaziland, Trinidad og Tobago, Tuvalu og Zimbabwe.

Det er et vilkår for utstedelse av standardvisum at de alminnelige vilkårene for innreise er oppfylt. Dette er i samsvar med dagens norske ordning og nødvendiggjør i seg selv ingen lovendringer. Schengen-vilkårene for innreise er imidlertid noe forskjelige fra de norske innreisevilkårene, slik de er nedfelt i utlendingsloven § 27. Det vises til punkt 5.1.3 om behov for endring i utlendingsloven § 27.

Adgangen til å utstede nasjonalt visum til en tredjelandsborger som ikke oppfyller de ordinære vilkårene for å få visum, er noe større etter Schengen-reglene enn etter dagens utlendingslovgivning. I motsetning til det som følger av artikkel 16, er adgangen etter norsk lovgivning til å gjøre unntak fra et hvilket som helst visumvilkår der særlige grunner taler for det, begrenset til å gjelde utstedelse av visum på grensen. Schengen-reglene innebærer ikke noen forpliktelse til å utvide adgangen til å utstede visum. Regjeringen ser det likevel som ønskelig å liberalisere regelverket.

Norge har i dag ingen ordning med lufthavntransittvisum. Utlendingsloven § 25 vil måtte endres slik at norske myndigheter kan kreve at den reisende har lufthavntransittvisum, der dette er aktuelt.

Størrelsen på gebyret i Schengen for utstedelse av standardvisum vil variere noe alt etter hvilken type visum som utstedes. Beløpet vil imidlertid bli noe høyere enn det gebyr som i dag blir avkrevet ved utstedelse av visum til Norge (150 kroner). Imidlertid vil et standardvisum som hovedregel gi innehaveren adgang til å reise til alle Schengen-landene innenfor det tidsrom visumet er utstedt for. Dette vil alt i alt kunne gi lavere gebyrkostnader for den enkelte enn tilfellet er i dag.

Ved en tilknytning til Schengen-samarbeidet vil Norge måtte si opp de bilaterale avtalene om visumgebyrfrihet med Egypt, Filippinene, India, Kina, Pakistan, Russland og Tyrkia.

5.3 ØVRIGE REGLER OM UTLENDINGERS INNREISE OG OPPHOLD MM

Det nærmere innholdet av innvandringspolitikken er et nasjonalt anliggende og reguleres ikke av Schengenregler. Det er for eksempel opp til hvert enkelt land å fastsette vilkårene for å få oppholdstillatelse og arbeidstillatelse, innholdet av slike tillatelser og å utforme statsborgerlovgivning. Schengenkonvensjonen kapittel 4 og 5 inneholder imidlertid enkelte regler som berører tredjelandsborgeres opphold på Schengen-territoriet, mens kapittel 6 blant annet inneholder regler rettet mot transportselskapene.

5.3.1 Regler om opphold mm

Etter artikkel 20 kan visumfri tredjelandsborger som oppfyller innreisebetingelsene i artikkel 5 nr. 1, ferdes fritt på Schengen-landenes territorium i inntil tre måneder i løpet av de seks første månedene etter innreise. Under ekstraordinære omstendigheter, eller dersom bilaterale avtaler inngått før Schengenkonvensjonens ikrafttredelse åpner for det, kan en stat forlenge retten til opphold på sitt territorium ut over tre måneder.

Artikkel 21 slår fast at en tredjelandsborger som har gyldig oppholdstillatelse utstedt av et Schengen-land, gyldig reisedokument, og som oppfyller innreisekravene i artikkel 5 nr. 1 bokstav a, c og e, fritt skal kunne ferdes på de andre Schengen-landenes territorium i inntil tre måneder. Det forutsettes at vedkommende ikke er oppført på innreiselandets nasjonale liste over personer som skal nektes innreise. Bestemmelsen innebærer at borgere av visumpliktige land som har oppholdstillatelse i ett Schengen-land, ikke behøver å ha visum for å reise inn i et annet Schengen-land.

Artikkel 22 gjelder meldeplikt. Tredjelandsborgere som reiser inn i et Schengen-land, har plikt til å melde seg for innreiselandets myndigheter. Dette gjelder også tredjelandsborgere som har bopel i ett Schengen-land, og som reiser inn i et annet. Slik melding kan kreves enten ved innreise eller senest tre arbeidsdager etter innreise.

Det enkelte Schengen-land står fritt til å vedta unntak fra artikkel 22.

Artikkel 23 pålegger tredjelandsborgere som ikke fyller vilkårene for opphold på et Schengen-lands territorium, å forlate landet omgående. Har de gyldig oppholdstillatelse i et annet Schengen-land, skal de begi seg dit. Dersom tredjelandsborgeren ikke forlater Schengen-området frivillig, skal han eller hun bortvises i tråd med reglene i den nasjonale lovgivning. Dersom det nasjonale regelverk ikke hjemler bortvisning av tredjelandsborgeren, kan det gis tillatelse til å oppholde seg på territoriet.

I de tilfellene der bortvisning ikke kan skje på utlendingens bekostning, vil de faktiske kostnadene kunne måtte dekkes av myndighetene i det land som sørger for bortvisningen. Bortvisningsplikten kan føre til kostnadsvariasjoner mellom de enkelte samarbeidsland. Etter artikkel 24 skal Schengen-landene derfor foreta en innbyrdes utjevning av de økonomiske skjevheter som bortvisningsplikten kan medføre. Nærmere kriterier og betingelser fastsettes av Eksekutivkomiteen. Det er til nå ikke fattet vedtak på dette området.

Artikkel 25regulerer de tilfellene der et land ønsker å gi oppholdstillatelse til en tredjelandsborger som er innmeldt i Schengen-informasjonssystemet med henblikk på ikke å tillate innreise. Disse skal i utgangspunktet avvises ved grensen. I slike tilfeller skal myndighetene rådføre seg med det land som har innmeldt vedkommende i SIS, og man plikter å ta hensyn til dette landets interesser ved vurderingen av om oppholdstillatelse skal gis. Oppholdstillatelse skal bare innvilges dersom vektige grunner taler for det, spesielt humanitære grunner eller internasjonale forpliktelser. Dersom oppholdstillatelse blir utstedt, skal meldingen i SIS slettes.

Artikkel 26 omhandler transportøransvar. Schengen-landene plikter å ha nasjonale bestemmelser om at luft- , sjø- eller landtransportør som har fraktet en tredjelandsborger til en stat der han eller hun nektes innreise, omgående skal påta seg ansvaret for vedkommende igjen. På anmodning fra grensekontrollmyndighetene skal transportøren frakte vedkommende tilbake til det tredjeland der reisen startet, til det tredjeland som utstedte reisedokumentet, eller til et annet tredjeland der vedkommende er sikret innreise.

Videre skal transportøren forvisse seg om at tredjelandsborgeren som fraktes via luft eller sjø eller med buss på internasjonale ruter (ikke grensetrafikk) er i besittelse av de nødvendige reisedokumenter. Landene skal innføre sanksjoner overfor transportører som befordrer tredjelandsborgere som ikke har slike dokumenter.

Etter artikkel 27 forplikter Schengen-landene seg til å innføre sanksjoner overfor enhver som for vinnings skyld hjelper eller forsøker å hjelpe en tredjelandsborger til ulovlig innreise i eller opphold på et av landenes territorium.

Får myndighetene i ett land kjennskap til slike handlinger som er i strid med et av de andre Schengen-landenes lovgivning, skal man underrette vedkommende land.

5.3.2 Forholdet til gjeldende rett og praksis

Tilpasning til Schengenkonvensjonen artikler 20-27 vil kreve enkelte endringer i gjeldende norsk rett.

Når det gjelder tidsbegrensningen for ikke visumpliktige tredjelandsborgeres opphold på Schengen-territorium etter artikkel 20, er det sammenfall med gjeldende rett. Også etter utlendingsloven § 6 annet ledd er grensen for opphold tre måneder. Opphold i annet nordisk land skal i denne sammenheng likestilles med opphold i riket, og på dette punkt vil utlendingsloven måtte endres slik at opphold i et Schengen-land likestilles med opphold i riket.

Gjennomføring av konvensjonen artikkel 21 vil innebære en lettelse i adgangen til innreise for tredjelandsborgere i forhold til dagens norske utlendingslovgivning. En tilpasning vil ikke nødvendiggjøre noen lovendring, men utlendingsforskriften må endres slik at tredjelandsborgere som har gyldig oppholdstillatelse utstedt av et Schengen-land er unntatt fra visumplikten dersom vedkommende ellers tilfredsstiller innreisebetingelsene.

Etter gjeldende norske regler plikter enhver som kommer til riket å melde seg for passkontrollen eller nærmeste politimyndighet. Det gjelder likevel ingen meldeplikt ved ankomst til riket over indre nordiske grenser. Innføring av en generell meldeplikt for tredjelandsborgere som beskrevet i artikkel 22, ville innebære en vesentlig endring i forhold til dagens ordning i Norge. En slik meldeplikt ville også bety en begrensning i bevegelsesfriheten for tredjelandsborgere over indre Schengen-grenser. Regjeringen anser på denne bakgrunn at man fra norsk side bør benytte adgangen til å gjøre unntak fra artikkel 22.

Utlendingsloven § 46 inneholder en bestemmelse om plikt for skips- og luftfartøys eier/leier til å bringe bortvist utlending ut av riket, eventuelt plikt til å dekke de utgifter det offentlige måtte bli påført ved at utlendingen føres ut. Etter bestemmelsen plikter de nevnte også å ta ombord og dekke utgifter til eskorte når politiet finner dette nødvendig. En tilpasning til artikkel 26 innebærer at loven må endres slik at transportøransvaret også gjelder busstransportører.

For så vidt gjelder plikten i artikkel 26 til å kontrollere reisedokumenter, inneholder utlendingsloven § 23 tredje ledd en hjemmel til å pålegge fører av skip eller luftfartøy å kontrollere at reisende har gyldig reisedokument. Et slikt pålegg er gitt i utlendingsforskriften § 93, men bestemmelsen har hittil ikke trådt i kraft.

Artikkel 27 forplikter samarbeidslandene til å innføre sanksjoner for visse handlinger. Norsk utlendingslovgivning inneholder allerede regler om straff for den som i vinnings hensikt driver organisert virksomhet med sikte på å hjelpe utlendinger til ulovlig å reise inn i riket eller til annen stat. Det er også gitt straffebestemmelser som rammer forsettlig eller grovt uaktsom formidling av arbeid eller bolig for utlending, eller utferdigelse eller formidling av erklæringer, tilsagn eller dokumenter til bruk for sak etter loven. Forutsetningen for straff i disse tilfellene er at forholdet innebærer en utilbørlig utnyttelse av utlendingens situasjon. Medvirkning til overtredelse av utlendingslovgivningen er også straffbart.

5.4 PLIKT TIL Å BEHANDLE ASYLSØKNADER

Schengenkonvensjonen kapittel 7 ( artiklene 28 til 38) omhandler asylsøknader.

I henhold til artikkel 29 har enhver tredjelansborger som fremsetter en asylsøknad i ett av Schengen-landene, rett til å få denne behandlet. Samtidig slås det fast som en hovedregel at bare et land skal ha ansvaret for å behandle søknaden. For øvrig har kapitlet bestemmelser om ansvarsforholdet landene imellom ved behandling av asylsaker. I tillegg oppstilles visse regler om informasjonsutveksling.

Gjennom Schengenkonvensjonen bekrefter samarbeidslandene sine forpliktelser etter Genèvekonvensjonen av 28 juli 1951 om flyktningers stilling (Flyktningekonvensjonen), og sitt løfte om å samarbeide med FNs høykommissær for flyktninger om anvendelsen av Flyktningekonvensjonen med den tilhørende New York-protokollen av 31 januar 1967. Utover dette inneholder ikke Schengenkonvensjonen bestemmelser om den materielle behandlingen av asylsøknader, idet det tilligger partene å behandle disse i henhold til sin nasjonale lovgivning.

5.4.1 Nærmere om de enkelte bestemmelser

Etter artikkel 29 forplikter Schengen-landene seg for det første til å sikre at enhver asylsøknad som fremsettes av en tredjelandsborger på ett av landenes territorium, blir behandlet. Det sies imidlertid ikke noe i konvensjonen om hvilket utfall de enkelte søknader skal få. Dette skal avgjøres på grunnlag av det ansvarlige lands nasjonale regler og internasjonale forpliktelser.

Det følger videre av artikkel 29 at bare ett land skal ha ansvaret for å behandle asylsøknaden. Dette innebærer blant annet at asylsøkeren i prinsippet ikke gis anledning til å få sin søknad prøvet på nytt i et annet Schengen-land etter å ha fått endelig avslag i det første. Dersom søkeren i en slik situasjon ønsker å komme med opplysninger av relevans for beskyttelsesspørsmålet som ikke tidligere har vært fremmet, vil det være opp til førstelandet å ta stilling til disse. Heller ikke dette blir imidlertid mer enn et utgangspunkt idet ethvert land beholder retten til å behandle en asylsøknad selv om ansvaret for behandlingen i utgangspunktet påhviler et annet land – dersom særlige grunner tilsier det.

Spørsmålet om hvilket Schengen-land som skal ha ansvar for å behandle en asylsøknad reguleres nærmere gjennom en rekke mer detaljerte bestemmelser, jfr. artikkel 30 til 36. Det har i praksis ofte vist seg vanskelig for land å komme til enighet om ansvarsforhold på dette punkt. Dette kan i en del tilfeller ha fått svært uheldige konsekvenser, ikke minst for asylsøkerne selv. Situasjoner har oppstått der søkerne blir «kasteballer» mellom ulike land som hver for seg hevder at de ikke er ansvarlige for å behandle asylsøknaden. Felles regler og prosedyrer vil kunne bidra til økt rettssikkerhet for asylsøkerne, og vil utvilsomt være en stor fordel for de ulike lands myndigheter ved deres behandling av asylsaker.

I det følgende oppsummeres noen hovedpunkter i bestemmelsene om ansvarsfordeling:

I henhold til artikkel 30 er et land ansvarlig for å behandle søknaden dersom det har utstedt visum eller oppholdstillatelse til en asylsøker. Utstedes visum etter tillatelse fra et annet land, er det dette landet som er ansvarlig. Dersom flere land har utstedt visum eller oppholdstillatelse, er det landet ansvarlig som har utstedt den tillatelsen som sist utløper.

Dersom asylsøkeren er fritatt for visumplikten i hele Schengen-territoriet, er det landet ansvarlig hvis ytre grense asylsøkeren først krysset. Så lenge Schengen-landenes visumpolitikk ikke er fullstendig harmonisert, vil det imidlertid kunne oppstå tilfeller der bare enkelte av landene fritar søkeren for visumplikt. I disse tilfellene påhviler ansvaret for behandlingen av søknaden det land over hvis ytre grense asylsøkeren er reist inn, med fritak fra visumplikten. Sistnevnte bestemmelse er imidlertid sekundær i forhold til de tidligere nevnte. Har et land for eksempel utstedt visum til søkeren, blir denne staten ansvarlig, selv om innreisen har skjedd via et annet Schengen-land der søkeren er fritatt for visumplikt.

Bestemmelsen i artikkel 30 nr. 1 bokstav g omhandler tilfeller der en tredjelandsborger tidligere har fremsatt en asylsøknad som et land har gjort endelig vedtak om, for deretter å fremsette ny søknad i et annet Schengen-land. I disse tilfellene plikter det land som behandlet den foregående søknaden å ta søkeren tilbake.

Dersom det ut fra øvrige kriterier ikke kan avgjøres hvilket land som har ansvaret for behandlingen av søknaden, påhviler ansvaret det landet som mottok søknaden, jfr. artikkel 30 nr. 3.

I henhold til artikkel 31 nr. 3 bortfaller plikten for det ansvarlige landet til å ta en asylsøker tilbake dersom det ikke anmodes om dette innen 6 måneder etter at asylsøknaden ble fremsatt. I slike tilfeller blir det land som mottok asylsøknaden ansvarlig. For øvrig er det generelle utgangspunktet at tilbaketakelsesreglene ikke lenger får anvendelse der søkeren forlater Schengen-landenes territorium. Unntak gjøres blant annet der det ansvarlige land har utstedt visum eller oppholdstillatelse som ennå ikke er utløpt når spørsmålet om eventuell tilbaketagelse kommer opp.

Artikkel 35 oppstiller et unntak fra de regulære bestemmelsene om ansvarsfordeling. Et land som alt har innvilget en tredjelandsborger flyktningestatus og oppholdstillatelse, har også plikt til påta seg ansvaret for å behandle en asylsøknad fra vedkommendes familie. Det forutsettes naturligvis at de berørte samtykker. Dette er imidlertid begrenset til å gjelde flyktningens ektefelle eller ugifte barn under atten år, eller mindreårige flyktningers (under atten år) far eller mor. Også ellers kan det bli aktuelt å gjøre unntak, jfr. artikkel 36. Ethvert Schengen-land som har ansvaret for behandlingen av en asylsøknad kan, under henvisning til humanitære hensyn, be et annet land om å overta dette ansvaret. Sistnevnte land plikter da å vurdere om anmodningen skal etterkommes.

Artikkel 37 omhandler utveksling av generell informasjon. Her pålegges Schengen-landene en plikt til så snart som mulig å underrette hverandre om blant annet nye regler eller tiltak som er innført på det asylrettslige området i de, statistiske opplysninger om antall asylsøkere som ankommer hver måned mv. Landene skal også samarbeide ved innsamling av informasjon om forholdene i de land asylsøkere kommer fra, med henblikk på å komme frem til en felles vurdering.

Artikkel 38 omhandler plikten til på anmodning å oversende opplysninger som kan ha relevans ved behandlingen av den individuelle asylsak. Det dreier seg for det første om opplysninger som er nødvendige for

• –

  –

  å kunne avgjøre hvilket land som skal ha ansvaret for behandlingen av asylsøknaden,

• –

  –

  å kunne behandle søknaden,

• –

  –

  å kunne oppfylle øvrige forpliktelser som følger av konvensjonen kapittel 7 om asyl.

Videre oppstilles det nærmere regler for hvilke typer opplysninger som kan utveksles. Det begrenser seg i denne sammenheng til opplysninger om identitet, om legitimasjons- og reisedokumenter, om oppholdssteder og reiseruter mv.

Et Schengen-land kan be et av de andre landene om å få meddelt de grunner asylsøkeren har meddelt i søknaden, samt eventuelt begrunnelsen for et vedtak i saken. Det landet anmodningen rettes mot har imidlertid ingen forpliktelser i denne sammenhengen utover det å vurdere om anmodningen kan etterkommes. Slik informasjonsutveksling forutsetter også at søkeren samtykker.

Artikkel 38 regulerer også den nærmere gjennomføringen av informasjonsutvekslingen, for eksempel plikten til å registrere oversendelse og mottak av opplysninger, asylsøkerens rett til innsyn i de aktuelle opplysninger, plikten til å sikre slike opplysninger mv. Det er i denne sammenheng viktig å slå fast at den omstendighet at asyl søkes, ikke gir grunnlag for å registrere søkeren i Schengen-informasjonssystemet (SIS).

5.4.2 Forholdet til gjeldende rett og praksis

Den nordiske passkontrolloverenskomsten

Artikkel 10 i passkontrolloverenskomsten har regler om tilbaketakelse av ulovlig innreiste utlendinger. Disse gjelder i prinsippet for utlendinger generelt, mens reglene om ansvarsforhold i Schengenkonvensjonen kapittel 7 bare gjelder for asylsøkere. I henhold til de nordiske reglene plikter første innreiseland å ta tilbake personer som er reist ulovlig inn på nordisk territorium. Her gjelder imidlertid andre frister enn etter Schengen-reglene, idet tilbaketakelsesplikten bortfaller dersom anmodning om tilbaketakelse ikke fremsettes innen 1 måned etter at myndighetene er blitt kjent med utlendingens tilstedeværelse i landet. Uavhengig av dette bortfaller tilbaketakelsesplikten dersom utlendingen har oppholdt seg i det land som krever tilbaketakelse i minst seks måneder regnet fra tidspunktet for hans ulovlige innreise i staten.

Norge har for øvrig også inngått bilaterale avtaler om tilbaketakelse av ulovlig innreiste personer med Forbundsrepublikken Tyskland, Litauen (egne bestemmelser i visumfrihetsavtalen) og Estland.

Nødvendige lovendringer

Det er alminnelig antatt at tilbakeføring av asylsøker med endelig avslag i annet Schengen-land ikke er hjemlet i gjeldende utlendingslovgivning, med mindre man etter en fullstendig behandling av søknaden finner at vilkårene for asyl eller oppholdstillatelse ikke er oppfylt.

Også utveksling av individuell informasjon om asylsøkere som nevnt i artikkel 38 vil, med mindre søkeren selv samtykker, i mange tilfelle kreve egen lovhjemmel, alternativt at de aktuelle konsesjoner fra Datatilsynet utvides.

I relasjon til Schengenkonvensjonens asylkapittel vil en norsk tiltredelse til Schengen-samarbeidet ikke kreve lovendringer utover det nevnte.

5.5 POLITISAMARBEID

5.5.1 Innledning

Politisamarbeid og samarbeid om narkotikabekjempelse er viktige tiltak i Schengen-samarbeidet. Omfattende og effektivt samarbeid skulle i utgangspunktet kompensere for et sikkerhetstap ved nedbygging av den indre grensekontrollen. I lys av utviklingen av internasjonal kriminalitet og illegal innvandring har politisamarbeidet også fått vesentlig selvstendig betydning. Schengen-samarbeidet er i dag en meget dynamisk faktor for utvikling av politisamarbeid i Europa.

De aktuelle bestemmelsene finnes i kapittel 1 og 6, artiklene 39 til 47 og 70 til 76 i del III Politi og sikkerhet.

Politisamarbeidet er bygget på en generell målsetting om gjensidig bistand for å forebygge og oppklare straffbare handlinger. Schengen innfører ingen form for overnasjonal politimyndighet. Visse former for grenseoverskridende samarbeid gis et folkerettslig grunnlag i konvensjonen, samtidig som det forutsettes bilaterale avtaler på noen punkter. Politisamarbeidet tar sikte på nærmere informasjonsutveksling og utveksling av sambandsmenn. Det legges særlig vekt på narkotikasamarbeid, både strafferettslig og forebyggende. Partene skal bistå hverandre med sikte på mest mulig effektiv gjennomføring av kontroll ved de ytre grensene. Den ytre grensekontrollen får i større grad enn tidligere en funksjon når det gjelder kriminalitetsbekjempelse. Schengen-informasjonssystemet (SIS) er et nødvendig hjelpemiddel for den felles ytre grensekontrollen. Det er viktig å understreke at SIS har en alminnelig politimessig side, både i den ytre grensekontrollen og politiets virksomhet innenfor territoriet. I SIS kan landene på rettslig grunnlag registrere visse begrensede opplysninger om personer som ønskes pågrepet i straffesakssammenheng, eller som ikke ønskes tillatt innreist i landet, er forsvunnet, er vitner mv. Opplysninger om personer og kjøretøyer kan legges inn med sikte på observasjon eller målrettet kontroll. Med effektiv teknologi og stor utbyggingsgrad betyr det at det er mulig for politiet å ettersøke en person som har begått en alvorlig forbrytelse, og få tilbakemelding om et eventuelt treff, langt raskere og mer effektivt enn på andre måter. Den ettersøkte personen kan like gjerne bli funnet ved for eksempel en trafikkontroll i Belgia som ved et forsøk på å passere den ytre grensen. Schengen-informasjonssystemet er behandlet i detalj under punkt 5.8.

Politisamarbeidet innenfor Schengen har mye til felles med det eksisterende politisamarbeidet innenfor Norden. Samarbeidsavtalen vil for Norges del bety at vi får et nærmere samarbeid med flere europeiske land, en formalisering av det bilaterale samarbeidet med nabolandene, og at vi får adgang til å knytte oss til Schengen-informasjonssystemet.

5.5.2 Nærmere bestemmelser om politisamarbeidet innenfor Schengen

Artikkel 39 nr. 1forplikter Schengen-landene til å sikre at deres politi, innenfor rammen av nasjonal lovgivning og sitt ansvarsområde, yter gjensidig bistand for å forebygge og oppklare straffbare handlinger. Dette er en intensjonserklæring som uttrykker at det er et mål å styrke politisamarbeidet mellom partene og en forpliktelse i forhold til dette.

Det er flere forutsetninger. Det må etter nasjonal lovgivning ikke være forbeholdt rettslige myndigheter å fremsette anmodninger om bistand, og anmodningen eller gjennomføringen av den må ikke innebære iverksettelse av tvangstiltak. Hvis politiet som mottar en anmodning ikke har kompetanse til å etterkomme den, skal den oversendes til vedkommende myndighet (nr. 1). Skriftlige opplysninger som er gitt av et anmodet Schengen-land etter nr. 1, kan bare benyttes som bevis i en straffesak etter samtykke fra kompetent rettslig myndighet (nr. 2). Anmodninger om bistand og svar kan utveksles direkte mellom de organer som er pålagt det sentrale ansvar for internasjonalt politisamarbeid. Når dette ikke kan gjennomføres i tide, kan anmodningen sendes og besvares direkte mellom politimyndighetene, med etterfølgende underretning til det sentrale organ (nr. 3). I grenseområder kan samarbeidet reguleres gjennom bilaterale avtaler (nr. 4). Disse bestemmelsene berører ikke mer omfattende bilaterale avtaler mellom Schengen-land med felles grense. Landene skal underrette hverandre om slike avtaler.

I dag er det slik at innenfor Norden utveksles anmodninger om for eksempel etterforskingsbistand direkte på politimesternivå, med unntak for Finland. Den nordiske politisamarbeidsavtalen fra 1972 gir adgang til dette.

5.5.3 Grenseoverskridende observasjon

Artikkel 40 fastslår at det skal være adgang til grenseoverskridende observasjon mellom Schengen-landene. Dersom tjenestemenn fra et Schengen-land, som ledd i etterforskingen av en straffesak, holder under oppsikt en person som er mistenkt for en straffbar handling som kan føre til utlevering, kan de fortsette observasjonen på et annet lands territorium. Det er en forutsetning at det på forhånd er anmodet om rettsbistand. Det kan knyttes vilkår til tillatelsen, og på anmodning skal observasjonen overlates til nasjonalt politi (nr. 1).

I særlige hastetilfeller, hvor det på forhånd ikke er mulig å sende en anmodning i rett tid via de riktige kanaler, kan polititjenestemannen fortsette observasjonen inne på den det andre Schengen-landets territorium på følgende betingelser (nr. 2):

a) rette myndighet i det land der observasjonen fortsetter, skal omgående – allerede mens observasjonen foregår – ha underretning om at grensen vil bli passert,

b) det skal uten opphold innsendes en rettshjelpsanmodning med begrunnelse for hvorfor grensen ble passert.

Observasjonen skal innstilles med en gang det mottakende land krever det, eller hvis det ikke foreligger tillatelse, innen 5 timer etter at grensen ble passert.

Artikkel 40 nr. 3 oppstiller nærmere vilkår for gjennomføring av observasjonen:

Den polititjenestemann som foretar observasjonen, skal overholde bestemmelsene i Schengenkonvensjonen og lovgivningen i det land der han opererer, og han skal etterkomme ordre fra de kompetente lokale myndigheter i mottakerlandet. Han skal til enhver tid kunne legitimere seg, og med unntak av de i nr. 2 omhandlede tilfeller, skal polititjenestemannen dokumentere tillatelsen fra lokale myndigheter.

Under observasjonen kan han medta sitt tjenestevåpen, med mindre det Schengen-landet der observasjonen finner sted uttrykkelig har motsatt seg dette. Våpenet kan bare benyttes i nødverge. Han har ikke adgang til private boliger eller steder som ikke er offentlig tilgjengelige. Polititjenestemannen kan ikke pågripe eller anholde den som blir observert.

Det skal innleveres rapport om operasjonens hendelsesforløp til myndighetene i det landet der observasjonen har funnet sted, og tjenestemannens personlige fremmøte kan forlanges. Det kan videre kreves at myndighetene i det land som har forestått observasjonen, bistår i den etterfølgende etterforsking og rettsforfølging.

Artikkel 40 nr. 4 og 5 angir hvilke myndigheter og hvilke tjenestemenn i hvert Schengen-land som omhandles i artikkel 40 nr. 1 og nr. 2. Disse fastsettes særskilt for hvert land.

Artikkel 40 nr. 6 angir at avtalepartene bilateralt kan avtale å utvide artikkelens anvendelsesområde og vedta supplerende bestemmelser.

Artikkel 40 nr. 7 nevner de straffbare forhold som gir grunnlag for å passere grensen i hastetilfellene nevnt i nr. 2. Dette er i det vesentligste særlig alvorlige forbrytelser slik som blant annet drap, voldtekt, narkotikasmugling og bombeattentater. I andre tilfeller må det avtales særskilt mellom partene om man skal få foreta en observasjon.

5.5.4 Forfølgelse over landgrensene på ferske spor

Artikkel 41 regulerer de tilfellene hvor en person forfølges på ferske spor. Dersom politiet i et Schengen-land har tatt opp forfølgelsen av en person som er oppdaget på fersk gjerning i ferd med å begå eller medvirke til en straffbar handling som nevnt i nr. 4 i artikkelen, kan politiet fortsette forfølgelsen over landegrensen uten å innhente forhåndstillatelse når det ikke har vært tid til dette, eller når myndighetene i mottakerlandet ikke i tide har nådd frem for å overta forfølgelsen.

Her er det snakk om forfølgelse av en eller flere personer som er tatt på fersk gjerning. Fersk gjerning foreligger når en person oppdages under selve utførelsen av den straffbare handlingen, eller når vedkommende oppdages umiddelbart etterpå og det er klart at han er gjerningsmannen. Det samme gjelder i de tilfeller hvor en person er rømt fra varetekt eller soning.

I disse tilfellene har polititjenestemannen på grunn av tidsfaktoren normalt ikke mulighet til å innhente tillatelse. Senest ved grensepasseringen skal imidlertid det forfølgende politi ta kontakt med de kompetente myndigheter i det land forfølgelsen fortsetter inn i. Forfølgelsen skal innstilles straks hvis mottakerlandet forlanger det. De lokale kompetente myndigheter skal på anmodning fra de forfølgende polititjenestemenn pågripe den forfulgte og fastslå hans identitet eller anholde ham.

I henhold til nr. 9 i artikkel 41 skal landene ved undertegnelsen av konvensjonen avgi en erklæring hvor de på grunnlag av bestemmelsene i nr. 2, nr. 3 og nr. 4 fastsetter nærmere vilkår for hvordan andre Schengen-land, som de grenser mot, kan utøve sin rett til å fortsette en forfølgelse. Her kan det avtales om det forfølgende politi skal ha adgang til å anholde den forfulgte. Hvis det forfølgende politi ikke skulle ha denne mulighet, ville man risikere at gjerningsmannen unnslipper. Det dreier seg her om å forfølge og pågripe en person man vet har forbrutt seg, eller som har vært i ferd med å begå en straffbar handling da forfølgelsen startet. Det ville stride mot den alminnelige rettsbevissthet å unnlate å pågripe vedkommende. En slik anholdelse vil under enhver omstendighet bare representere et midlertidig tiltak i påvente av at lokalt politi skal rekke fram for å overta.

I erklæringen i henhold til 41 nr. 9 skal hvert Schengen-land fastsette om det skal gjelde noen tidsmessige eller geografiske begrensinger for det forfølgende politi når det gjelder utøvelsen av forfølgelsen. Landene skal også nærmere angi hvilke straffbare handlinger som skal omfattes av bestemmelsene i artikkel 41, etter retningslinjer nevnt i nr. 4 a) og 4 b).

Nr. 4 a) har en positiv opplisting av en del alvorlige straffbare handlinger, som i forhold til forfølgingsretten er ment å være uttømmende. Denne samsvarer i det vesentligste med den tilsvarende opplisting i artikkel 40 nr. 7 med tillegg av flukt fra ulykkessteder, hvor ulykken har forårsaket død eller alvorlige skader.

Nr. 4 b) nevner straffbare handlinger som kan medføre utlevering.

Et land kan til enhver tid erstatte den erklæring det har underskrevet med en ny, forutsatt at den nye ikke innskrenker den foregåendes rekkevidde. Enhver erklæring avgis etter samråd med hvert av de andre berørte Schengen-landene, og det skal tilstrebes samsvar mellom de regler som gjelder på begge sider av en indre grense.

Artikkel 41 nr. 5gir en rekke alminnelige betingelser for utøvelsen av forfølgingsretten. Bestemmelsene i Schengenkonvensjonen og lovgivningen i det mottakende land må overholdes. Ordre fra lokale myndigheter skal overholdes. Forfølgelsen må bare skje over landegrensene, og forfølgerne har ikke adgang til private boliger eller til steder som ikke er offentlig tilgjengelige. Forfølgerne skal lett kunne la seg identifisere ved legitimasjon, uniformering etc.

Politiet skal kunne medta tjenestevåpen, men bare bruke det i nødvergesituasjoner. Med henblikk på fremstilling for den lokale politimyndighet, etter at man har foretatt en pågripelse i henhold til nr. 2 b), kan det forfølgende politi visitere den forfulgte av sikkerhetsgrunner, sette på ham håndjern under transport og beslaglegge gjenstander i hans besittelse.

På anmodning fra myndighetene i det land som forfølgelsen fant sted i, skal rapport skrives ved personlig fremmøte. De er pliktige til å være til disposisjon inntil alle omstendigheter i forbindelse med aksjonen er tilstrekkelig avklart. Dette gjelder selv om den forfulgte ikke ble anholdt. Også i disse tilfellene skal etterfølgende bistand ytes på anmodning. I Norge er det norske straffeprosessuelle regler som kommer til anvendelse når tvangstiltak settes i verk.

Artikkel 41 nr. 6 bestemmer at den person som er blitt pågrepet av det lokale politi, uansett nasjonalitet kan holdes tilbake for avhør. De relevante bestemmelser i den nasjonale lovgivning får anvendelse med de nødvendige tilpasninger.

Er den pågrepne ikke statsborger i det land hvor pågripelsen fant sted, skal han settes på frifot innen 6 timer etter anholdelsen, med mindre de lokale kompetente myndigheter på forhånd har mottatt begjæring om midlertidig pågripelse med sikte på utlevering. Tidsrommet mellom midnatt og kl. 0900 regnes ikke med.

I henhold til straffeprosessloven § 179 skal spørsmål om opprettholdelse av pågripelsen snarest mulig forelegges påtalemyndigheten, som utferdiger en skriftlig beslutning dersom pågripelsen opprettholdes. 6-timers regelen setter ingen grenser forsåvidt gjelder påtalemyndighetens kompetanse.

Artikkel 41 nr. 7 angir hvilke polititjenestemenn artikkelen omfatter. Dette fastsettes særskilt for hvert enkelt land. I Norge er dette enkelt fordi vi har et enhetspoliti, og for vårt vedkommende vil ingen andre etater være omfattet av en slik erklæring.

Artikkel 41 nr. 8 er en særbestemmelse for artikkel 27 i Benelux-Traktaten.

Artikkel 41 nr. 10 angir at Schengen-landene ved bilaterale avtaler kan utvide anvendelsesområdet for bestemmelsene i nr. 1 og vedta supplerende bestemmelser til gjennomføring av artikkel 41.

Forholdet til gjeldende rett og praksis

I dag praktiseres det observasjon og forfølging på ferske spor over landegrensene mellom Norge, Sverige og Finland. Denne forfølgingsretten har vært fundert i sedvane mellom de nordiske land for grenseoverskridelse og nødrettslige betraktninger når det gjelder politiets adgang til inngrep overfor den forfulgte. Av avgjørende betydning for utviklingen av denne forfølgingsretten har det selvsagt vært at de geografiske avstander i grensetraktene er store, samtidig som politidekningen har vært svært begrenset på grunn av de praktisk talt åpne grensene mellom de nordiske land.

De nordiske land er omforent i sin holdning om at tiltredelse til Schengen-samarbeidet ikke vil medføre noen realitetsendring i forhold til dagens situasjon forsåvidt angår det materielle innhold i forfølgingsretten.

Det har vært dialog med Sverige og Finland. Regjeringen tar sikte på å avgi en erklæring der det ikke legges tidsmessige eller geografiske begrensninger på forfølgingsretten, at det forfølgende politi skal ha adgang til å pågripe den forfulgte og at forfølging kan skje for alle overtredelser som kan medføre utlevering. Sverige og Finland vil avgi tilsvarende erklæringer. Det vil deretter bli inngått bilaterale avtaler.

Svenske eller finske polititjenestemenn har ikke adgang til å utøve politimyndighet i Norge. Schengen-samarbeidet medfører heller ikke at de får noen slik myndighet. Schengenkonvensjonen er et rent folkerettslig instrument og gir ikke noen selvstendig hjemmel for inngrep mot noen. Alle slike inngrep må derfor ha hjemmel i norsk straffeprosesslovgivning.

Svenske eller finske polititjenestemenns adgang til å pågripe den forfulgte anses hjemlet i den adgang enhver har til å pågripe en mistenkt på fersk gjerning eller ferske spor i henhold til straffeprosessloven § 176, første ledd annet punktum. Det anses ikke nødvendig å foreta noen endring i denne bestemmelsen på grunn av tiltredelsen til Schengen-samarbeidet.

Bestemmelsen i artikkel 41 nr. 6, som angir frister for å treffe beslutninger etter en pågripelse foretatt av polititjenestemenn, anses ikke å ha noen praktisk betydning for oss. I henhold til straffeprosessloven § 179 skal spørsmålet om opprettholdelse av en slik pågripelse snarest mulig forelegges påtalemyndigheten. I Norge har politiets jurister normalt påtalemyndighet, og alle politidistrikter har etablert jourtjeneste for disse som gjør at man raskt kan ta stilling til pågripelsesspørsmålet innen de frister konvensjonen oppstiller.

Man har forøvrig idag en parallell til reglene om observasjon og forfølging på ferske spor over landegrensene i de eksisterende grensetollsamarbeidsavtaler med Sverige og Finland (jfr. tolloven §§ 4, 75-81).

5.5.5 Utfyllende bestemmelser til artikkel 40 og 41

Artikkel 42bestemmer at tjenestemenn som gjennomfører enten observasjon eller forfølging på et annet lands territorium i henhold til artikkel 40 eller 41, skal sidestilles med dette lands egne tjenestemenn når det gjelder eventuelle straffbare handlinger som begås mot dem eller av dem.

Dette innebærer at straffelovens bestemmelser, så langt de passer, må komme til anvendelse overfor andre Schengen-lands polititjenestemenn.

Utenlandske tjenestemenn omfattes pr. i dag ikke av den norske straffelovens bestemmelser som gjelder offentlige tjenestemenn. Dette gjelder både i forhold til handlinger som er begått mot dem, og av dem. Her vil en måtte foreta endringer av enkelte bestemmelser i straffeloven for å oppfylle Schengenkonvensjonens krav.

Forsåvidt angår de praktisk viktige bestemmelser om vold mot offentlig tjenestemann, straffeloven § 127, og trusler mot offentlig tjenestemann, straffeloven § 128, er det i § 127 fjerde ledd og § 128 annet ledd anledning for Kongen å bestemme at disse bestemmelsene skal gjelde andre lands offentlige myndighet. Bestemmelsen ble i sin tid tatt inn i straffeloven med tanke på ambassadepersonell, men det synes etter ordlyden ikke å være noe i veien for at den kan anvendes for å oppfylle våre forpliktelser i henhold til Schengen-konvensjonen.

Artikkel 43inneholder bestemmelser om erstatningsansvar ved skade forvoldt av polititjenestemenn under oppdrag på et annet Schengen-lands territorium.

5.5.6 Kommunikasjonsutstyr (artikkel 44)

Mellom landene, spesielt i grenseområder skal det etableres telefon-, radio- og telexforbindelser og andre direkte forbindelser som kan lette samarbeidet mellom politi- og tollvesenet, blant annet med henblikk på å sikre at opplysninger i forbindelse med grenseoverskridende observasjon og forfølging når frem i tide.

I dag har man ikke sammenfallende sambands-frekvenser mellom politi i Norden. Det kan derfor ikke uten videre etableres forbindelse over det sambandsnett man opererer med i dag mellom politiet i de nordiske land.

I Europa arbeides det med en ny teknisk standard for radiosamband. Standarden går under navnet TETRA – Trans European Trunked Radio.

5.5.7 Registrering av overnattingsgjester i hoteller mv

Artikkel 45 pålegger landene å sikre at hotellverter og andre losjiverter sørger for at utenlandske gjester, inkludert borgere av Schengen-land, personlig fyller ut og undertegner erklæringsskjema, og at de identifiseres seg ved fremvisning av gyldig legitimasjon. Unntak gjøres for ledsagende ektefeller, mindreårige barn og deltakere i fellesreiser. De utfylte skjemaene oppbevares til bruk for kompetente myndigheter, eller de overleveres myndighetene når det anses nødvendig, med mindre annet gjelder i henhold til nasjonal lovgivning.

Dette gjelder også personer som overnatter i andre former for nattelosji som ervervsmessig stilles til rådighet.

Utlendingsloven § 45, første ledd bokstav a) slår fast at Kongen «kan gi bestemmelser om at den som driver hotell, pensjonat, losjihus, leirplass o.l. skal føre fortegnelse over alle som overnatter og gi politiet melding om dem».

5.5.8 Informasjonsutveksling

Artikkel 46 gir i særlige tilfelle adgang til uoppfordret å oversende opplysninger til et annet Schengen-land dersom dette kan ha betydning for å hjelpe en stat med rettslig forfølging av fremtidige lovovertredelser og forebygging av straffbare handlinger eller handlinger som utgjør en trussel mot den offentlige orden eller statens sikkerhet. Informasjonsutvekslingen må skje innenfor rammen av den nasjonale lovgivning.

Med forbehold for avtaler om samarbeid i grenseområder etter artikkel 39 nr. 4 skal informasjonsutvekslingen skje via et nærmere utpekt sentralt organ. I hastetilfeller kan informasjonsutvekslingen skje direkte mellom de berørte politimyndighetene, med mindre annet gjelder i henhold til nasjonal lovgivning.

Artikkelen kommer ikke i konflikt med gjeldende norske regler.

5.5.9 Sambandsmenn

Etter artikkel 47kan landene inngå bilaterale avtaler (tidsbegrensede eller uten tidsbegrensning) om utveksling av politisambandsmenn. Formålet med ordningen er å fremme og påskynde samarbeidet mellom Schengen-landene, og sambandsmennenes oppgave er å gi råd og bistand til politietaten i det land der de er utplassert. En sambandsmann kan ikke utøve politimyndighet på egen hånd (nr. 3). Schengen-landene kan bilateralt eller multilateralt avtale at sambandsmenn som er utplassert i en tredjestat ivaretar flere lands interesser. Landene skal underrette hverandre om planlagt utplassering av sambandsmenn.

Artikkelen går ikke lenger enn den allerede etablerte ordning Norge i dag har med de øvrige nordiske land om toll- og politisamarbeid i Norden. Det er foreløpig ikke utplassert sambandsmenn som representerer flere stater innenfor Schengen-samarbeidet, men det er vesentlig interesse for slike løsninger, blant annet etter modell av den nordiske ordningen.

5.5.10 Narkotikasamarbeid

Etter artikkel 70 skal landene nedsette en fast arbeidsgruppe som skal studere felles problemer i forbindelse med bekjempelse av narkotikakriminalitet og legge frem forslag til praktiske og tekniske forbedringer av samarbeidet overfor Eksekutivkomiteen. Denne gruppen ligger under Arbeidsgruppe I politi og sikkerhet, og er sammensatt av representanter for landenes politi- og tollmyndigheter.

Artikkel 71 viser til at landene forplikter seg til å treffe ethvert tiltak som er nødvendig i for å forebygge og bekjempe ulovlig handel med narkotika og psykotrope stoffer, i samsvar med de eksisterende FN-konvensjoner (nr. 1). Landene forplikter seg til å forebygge og bekjempe ulovlig eksport, salg, levering og utlevering av narkotika og psykotrope stoffer, herunder cannabis, med administrative og strafferettslige midler (nr. 2). Kontrollen på de ytre grenser skal skjerpes. Aktuelle tiltak skal fastlegges nærmere av arbeidsgruppen (nr. 3).

Etter artikkel 72 skal landene sikre at det vedtas nasjonale lovbestemmelser som gir hjemmel for beslag og inndragning av midler som stammer fra ulovlig handel med narkotika og psykotrope stoffer. Denne artikkelen er en oppfølging av bestemmelsene i FNs narkotikakonvensjon om hvitvasking og inndragning av midler.

I artikkel 73 forplikter Schengen-landene seg til å treffe tiltak for å gjøre det mulig å gjennomføre kontrollerte leveranser i forbindelse med ulovlig handel med narkotika og psykotrope stoffer. Beslutninger om kontrollerte leveranser skal treffes i hvert enkelt tilfelle etter forhåndstillatelse fra hver berørt stat. Hvert land skal ha ledelsen og kontrollen med operasjoner på sitt territorium og myndighet til å gripe inn (nr. 3).

Artikkel 74 bestemmer at kontrolltiltak på indre grenser i henhold til FN-konvensjonene om narkotika i så stor utstrekning som mulig bør foretas inne i landet. Artikkelen skal bidra til at kontroll med narkotika ikke kommer i konflikt med prinsippet om å fjerne den indre grensekontrollen. Den er samtidig en ansporing til å forbedre politisamarbeidet i grenseområdene.

Artikkel 75 gjelder reisendes adgang til å medbringe legemidler til eget bruk, inklusive legemidler som inneholder narkotiske stoff.

Artikkel 76 bestemmer at Schengen-landene om nødvendig skal vedta hensiktsmessige tiltak for kontroll med narkotika og de psykotrope stoffer som i ett er underkastet strengere kontroll enn i deres eget, slik at denne strengere kontrollen ikke hemmes.

Når Schengenkonvensjonens bestemmelser om narkotika er såpass begrenset, har det sammenheng med at narkotikaspørsmål gjennomgående er detaljert regulert i andre folkerettslige instrumenter, særlig FN-konvensjonene. Det sentrale er den gjensidige forpliktelsen til samarbeid og kontroll mellom alle berørte myndigheter, særlig politi- og tollvesen.

Schengen-landene har, i erkjennelse av at et vesentlig hinder for effektivt samarbeid ofte er mangel på kunnskap om hverandres politi- og rettssystemer, utarbeidet en felles veiledning med sikte på å fremme samarbeidet i kampen mot narkotikahandelen. I denne veiledningen er det tatt inn sammendrag av sentrale lovbestemmelser og saksbehandlingsregler, oversikter over politiets og domstolenes organisasjon, samt anbefalinger for fremsendelsen av internasjonale rettsanmodninger. Man har også utarbeidet en veiledning for etterforskningsmetoden "kontrollerte leveranser". Praktisk samarbeid mellom landene skal fremmes gjennom iverksettelse av konkrete politisamarbeidsprosjekter. Et pågående prosjekt for organiserte biltyverier forutsettes å gi erfaringsgrunnlag for et planlagt prosjekt på narkotikaområdet.

De bestemmelser som er nedfelt i artiklene 70 – 76 om bekjempelse av narkotika, foranlediger ikke endringer i norsk lovgiving eller praksis.

5.5.11 Håndbok om politisamarbeid

For å sikre en ensartet og tilfredsstillende praksis på politisamarbeidets område har Schengen-landene laget en egen håndbok om politisamarbeid over grensene. Håndboken gir en rekke anvisninger av praktisk karakter, men er bare ment å tjene som en veiledning, og er ikke i seg selv bindende.

Håndboken oppstiller definisjoner for en del begreper som er brukt i Schengenkonvensjonen, men som ikke er nærmere definert der. Det er opp til det enkelte land som tar del i samarbeidet å definere sin forståelse av blant annet bopel, tjenestevåpen og nødverge som de andre landene forutsettes å respektere når de opererer på dette landets territorium.

I håndboken er videre inntatt innholdet av de erklæringer som landene har avgitt i henhold til artikkel 41 nr. 9.

Endelig er det oppgitt adresser, telefon- og telefaxnummer til de myndigheter som er tillagt ansvar i forhold til Schengensamarbeidet i det enkelte land.

5.6 VÅPEN

5.6.1 Bestemmelser om våpen og ammunisjon

Schengenkonvensjonen artikler 77-91 omhandler skytevåpen og ammunisjon. Artikkel 77 bestemmer at landene forplikter seg til å tilpasse sine lover og forskrifter om erverv og besittelse samt handel med og utlevering av skytevåpen og ammunisjon til bestemmelsene i Schengenkonvensjonen. Bestemmelsene får ikke anvendelse på erverv, besittelse eller våpen og ammunisjonsleveranser til politiet og Forsvaret. Konvensjonen får heller ikke anvendelse på våpen og ammunisjonsleveranser til lokale og statlige myndigheter, eller offentlige virksomheters fremstilling av skytevåpen og ammunisjon.

Artikkel 78 nr. 1 setter opp en klassifisering av ulike våpengrupper. Etter artikkel 78 nr. 2 er låskasser, magasin og piper til skytevåpen underlagt de samme bestemmelser som skytevåpenet selv. Artikkel 78 nr. 3 inneholder en definisjon av hva som skal betraktes som et kort våpen.

Artikkel 79 nr. 1 omhandler kategoriene forbudte skytevåpen. Artikkel 79 nr. 2 bestemmer at vedkommende myndigheter i særlige tilfeller kan utstede våpentillatelser til de i nr. 1 nevnte skytevåpen og ammunisjon når hensynet til den offentlige sikkerhet og orden ikke er til hinder for det.

Artikkel 80 inneholder bestemmelser om ervervstillatelse for skytevåpen.

Artikkel 81 gjelder meldeplikt.

Artikkel 82 bokstav a sier at bestemmelsene om forbudte våpen og kravene til ervervstillatelse/meldeplikt ikke kommer til anvendelse på skytevåpen som er produsert før 1870, eller etter modell fra før 1870, såfremt våpnene ikke kan avfyre ammunisjon bestemt til forbudte våpen eller våpen det kreves ervervstillatelse for.

Artikkel 82, bokstav b bestemmer videre at reproduksjoner av de under litra a nevnte våpen også skal være registreringsfrie såfremt våpnene ikke kan brukes med en patron i metallhylse. I artikkel 82, bokstav c er det gjort unntak for våpen som er gjort varig ubrukbare.

Etter artikkel 83 er aldersgrensen for erverv av våpen 18 år, med mindre det gjelder særlige unntak for jakt og konkurranseskyting. Artikkel 83 stiller også krav om personlig skikkethet, tilfredsstillende vandel og behov for å kunne erverve våpen. Etter artikkel 84, punkt 1, 2 og 3 skal det opprettes et register ved salg/erverv også for de våpen som bare er meldepliktige, jfr. artikkel 81.

Artikkel 85 nr. 1 krever bevilling for tilvirking og handel med våpen. Det skal også føres effektivt tilsyn med de som har slik bevilling.

I artikkel 85, nr. 3 er det krav om at bevillingshavere (produsenter / handlende) skal føre register over alle skytevåpen.

Artikkel 86 nr. 1 bestemmer at ingen må låne ut våpen til personer som ikke har ervervstillatelse. I punkt 2 er det likevel bestemt at parten på nærmere fastsatte vilkår kan tillate midlertidig utlån.

Artikkel 87 nr. 1 forutsetter at partene innfører regler om tilbakekall av våpenkort når innehaveren ikke lenger fyller vilkårene.

Artikkel 91 viser til Den europeiske konvensjon av 28 juni 1978 om kontroll med privatpersoners erverv og besittelse av våpen og krever at partene innenfor rammene av sin nasjonale lovgivning utveksler opplysninger om erverv av skytevåpen foretatt av privatpersoner eller våpenhandlere som har opphold eller hjemsted i et annet Schengen-land enn hjemlandet.

Det er stilt nærmere krav om hva slags informasjon som skal utveksles.

5.6.2 Forholdet til gjeldende rett og praksis

Våpenloven har i hovedsak sammenfallende og til dels strengere bestemmelser enn Schengenkonvensjonen. Med unntak av mindre justeringer vil det således ikke være behov for endringer i det norske regelverket. Schengenkonvensjonen artikkel 90 slår forøvrig fast at landene kan vedta strengere lover eller bestemmelser om skytevåpen eller ammunisjon enn det som fremgår av konvensjonen.

Våpenloven stiller ikke krav til at magasin skal sidestilles med skytevåpen ved erverv etc. For å bli i samsvar med konvensjonen må det her skje en tilføyelse i loven.

Artikkel 80 og 81 vedrørende krav om ervervstillatelse for skytevåpen og artikkel 81 om meldeplikt er mindre omfattende enn våpenlove §§ 7 og 8, jfr § 1 om ervervstillatelse og tillatelse til å eie og inneha skytevaåpen.

Praksis i Norge når det gjelder registreringsfrihet avviker noe fra bestemmelsen i artikkel 82. Etter lang og innarbeidet forvaltningspraksis er grensene for registreringsfrihet i Norge når det gjelder pistoler/revolvere modellår tidligere enn 1871, og for geværer modellår tidligere enn 1885. Forvaltningspraksis må derfor sannsynligvis justeres noe.

Etter våpenloven § 29 er den alminnelige aldersgrense for erverv av våpen også 18 år. Politimesteren kan imidlertid samtykke i at personer som har fylt 16 år kan erverve våpen. I våpenforskriften del I, bokstav b, pkt. 2, andre ledd er det nærmere bestemt når politimesteren skal dispensere. Det er ikke der krav om at behovet for våpenet skal være enten jakt eller konkurranseskyting, selv om dette vil være tilfelle for de aller fleste dispensasjonene.

For ikke å komme i strid med konvensjonen bør våpenforskriften endres ved at det uttrykkelig bestemmes at dispensasjon fra alderskravet bare kan gis når behovet er jakt eller konkurranseskyting.

For å være på linje med konvensjonens bestemmelser bør det inntas en ny bestemmelse i våpenforskriftene om at alle skytevåpen skal ha et uslettelig løpenummer til i dentifikasjon samt fabrikantens merke.

Regler om tilbakekall av våpenkort finnes i våpenloven § 10 som sier at politimester kan tilbakekalle våpenkort når innehaveren ikke er edruelig og pålitelig eller dersom han av andre grunner kan anses som uskikket til å ha skytevåpen. Våpenloven § 10 er en «kan-regel», mens artikkel 87 må oppfattes som en «skal-regel». Slik § 10 praktiseres bør dette tilfredsstille konvensjonens bestemmelse. Departementet er likevel av den oppfatning at våpenloven § 10 bør endres til en «skal-regel».

EUs våpendirektiv 91/477 EØF av 13 september 1991 om erverv og besittelse av våpen

I forbindelse med samarbeidsavtalen vil det, av hensyn til Schengen-landenes forpliktelser, også vurderes implementering av EUs våpendirektiv 91 /477.

Det følger av direktivets artikkel 2 at anvendelsen av de nasjonale bestemmelser om bæretillatelser til våpen eller om jakt og konkurranseskyting ikke innskrenkes. Videre følger det av artikkel 3 at medlemsstatene kan fastsette strengere regler i sin nasjonale lovgivning enn det som følger at direktivet.

Den norske våpenloven har en langt strengere registreringsplikt for våpen enn det som følger av direktivet. Dette medfører at bestemmelsen ikke kommer i konflikt med gjeldende våpenlovgivning.

En implementering av direktiv 91/477 vil på bakgrunn av det ovennevnte ikke innebære noen liberalisering av verken våpenloven eller våpenforskriften.

Implementering av direktiv 91/477 vil etter dette få særlig betydning for Norge når det gjelder innføring av prosedyrer for overføring av våpen fra en medlemsstat til en annen. Dette er imidlertid bestemmelser av ren administrativ karakter som det ikke kan ses noen betenkeligheter ved å implementere. En ordning i tråd med våpendirektivet vil sannsynligvis også representere en forenkling, for eksempel ved deltakelse i skytekonkurranser i andre land.

5.7 RETTSLIG SAMARBEID

5.7.1 Gjensidig hjelp i straffesaker

Schengenkonvensjonens regler om gjensidig hjelp i straffesaker finnes i kapittel 2, artiklene 48 til 53. Bestemmelsene skal supplere Den europeiske konvensjone av 20 april 1959 om gjensidig hjelp i straffesaker og – i forholdet mellom konvensjonsparter som også er medlemmer av den økonomiske union Benelux – Benelux-traktaten av 27 juni 1962 om utlevering og gjensidig hjelp i straffesaker kapittel II. Schengen-konvensjonens bestemmelser utvider området for anmodninger om gjensidig hjelp innenfor strafferetten, og gir adgang til en forenklet oversendelsesmåte av slike anmodninger.

Det følger av artikkel 48 at formålet med bestemmelsene om gjensidig hjelp i straffesaker i Schengen-konvensjonen er å supplere og fremme anvendelsen av den europeiske konvensjonen og Benelux-traktaten kapittel II.

Artikkel 49 anviser på hvilke nye områder gjensidig hjelp skal gis i straffesaker. Dette gjelder forhold som kan forfølges rettslig av forvaltningsmyndigheter og som kan bringes inn for en straffedomstol, erstatningskrav for uberettiget rettslig forfølging eller domfellelse, benådningssaker, sivile søksmål i forbindelse med straffesaker, forkynning av rettsdokumenter i forbindelse med fullbyrdelse av en straff mv., samt tiltak i forbindelse med utsatt domfellelse eller fullbyrding av en straff mv.

Artikkel 50 utvider området for rettshjelp til å gjelde også overtredelser av lovgivning om særavgifter, merverdiavgifter og toll, såkalte fiskale overtredelser. Bestemmelsen har imidlertid en beløpsbegrensning. Dersom verdien av de ikke innbetalte eller unndratte avgiftene ikke overstiger 25.000 ECU, kan anmodningen om rettshjelp avslås.

I dag kan norske myndigheter etter en konkret vurdering etterkomme anmodninger om forhold som nevnt i artiklene 49 og 50. Slik hjelp skal da skje etter lov av 13 juni 1975 nr. 39 om utlevering av lovbrytere mv., jfr. loven § 26 nr. 3. Forkynning og tiltak i forbindelse med fullbyrding av straff mv. (artikkel 49 bokstavene e) og f) er dessuten dekket av artikkel 3 i tilleggsprotokollen til den europeiske konvensjonen, som Norge er part i. Fiskale lovovertredelser er omfattet av tilleggsprotokollen artikkel 1.

Artikkel 51 fastslår at konvensjonsstatene bare kan oppstille to vilkår når rettsanmodninger om ransaking og beslag skal etterkommes. Forholdet må være straffbart etter begge staters rett, og gjennomføringen av rettsanmodningen skal være forenlig med den anmodede stats rett.

Vilkårene er i samsvar med den erklæringen Norge ga til den europeiske konvensjon artikkel 5 nr. 1 a) og c). Norges erklæring i henhold til denne konvensjonen artikkel 5 nr. 1 b) vil imidlertid bli trukket tilbake i forhold til Schengen-land. Sistnevnte bestemmelse gir de kontraherende stater adgang til å sette som betingelse for utføring av rettsanmodninger om ransaking og beslag at den straffbare handling som ligger til grunn for anmodningen kan medføre utlevering (jfr. punkt 5.7.3).

Etter artikkel 52 kan rettsdokumenter sendes direkte med post til personer som oppholder seg i et annet Schengen-land. Det er opp til hvert enkelt land å bestemme hvilke dokumenter som kan sendes på denne måten. Oversendelse via de judisielle myndigheter i mottakerstaten kan fortsatt skje, for eksempel når den anmodende part krever en forkynning.

Dokumenter som sendes direkte etter artikkel 52 skal oversettes til språket i mottakerstaten når det er grunn til å tro at adressaten ikke forstår språket i dokumentet.

Vitner eller sakkyndige som har uteblitt etter innstevninger som er oversendt med post kan ikke straffes, med mindre vedkommende senere frivillig reiser til den anmodende stat og innstevnes på nytt på vanlig måte. Dette er i samsvar med den europeiske konvensjon artikkel 8 om innkalling av vitner eller sakkyndige etter forkynning som beskrevet i konvensjonen.

Artikkel 53 gir adgang til å sende rettsanmodninger i straffesaker direkte mellom judisielle myndigheter. Oversendelse via statenes justisdepartementer eller Interpol kan fortsatt skje.

I dag sendes slike anmodninger via justisdepartementene. Det er adgang til direkte oversendelse i hastesaker, i samsvar med den europeiske konvensjon artikkel 15 nr. 2. Tilbakesendelse må likevel skje via justisdepartementene.

Mellom de nordiske land oversendes rettsanmodninger direkte i henhold til den nordiske overenskomst av 26 april 1974 om gjensidig rettshjelp.

Ved en gjennomføring av artikkel 53 vil anmodninger om forkynning til Norge kunne sendes til vedkommende politikammer, mens anmodninger om bevisopptak til Norge vil kunne sendes til vedkommende statsadvokatembete.

Et unntak fra regelen om direkte oversendelse er blant annet anmodninger om midlertidig overføring av eller transitt for varetektsfengslede eller fengslede personer.

5.7.2 Ingen rettslig forfølging for samme forhold (negativ rettskraft)

Schengenkonvensjonen oppstiller som hovedregel prinsippet om negativ rettskraft ("ne bis in idem"). En rettskraftig dom i ett Schengen-land skal ifølge artikkel 54legges til grunn i et annet Schengen-land, slik at domfelte ikke kan forfølges rettslig for de samme forhold der. Forutsetningen er at straffen er fullbyrdet, er under fullbyrding, eller ikke lenger kan fullbyrdes.

Etter norsk rett er utgangspunktet at utenlandske straffedommer verken har positiv eller negativ rettskraft i Norge. Straffeloven § 12 a oppstiller unntak fra dette med hensyn til blant annet dommer som går inn under lov av 20 juli 1991 nr. 67 om overføring av domfelte, jfr. Den europeiske konvensjon av 21 mars 1983 om overføring av domfelte (overføringskonvensjonen) som alle Schengen-landene er part i.

Konvensjonspartene kan erklære unntak fra prinsippet om negativ rettskraft i henhold til artikkel 55. Unntakene kan gjelde handlinger som er begått helt eller delvis på deres eget territorium, handlinger som krenker nasjonal sikkerhet eller tilsvarende vesentlige interesser, eller handlinger som innebærer brudd på tjenesteplikter.

Dersom en konvensjonspart benytter seg av unntakene i artikkel 55, skal det i den nye straffen gjøres fradrag for utholdt frihetsstraff i et annet Schengen-land for de samme handlinger. Dette følger av artikkel 56. Det skal også tas hensyn til annen utholdt straff enn frihetsstraff i den grad nasjonal lovgivning tillater det. Artikkel 56 er i samsvar med straffeloven § 13, 4. ledd.

Artikkel 57 gir retningslinjer for utveksling av opplysninger mellom Schengen-landene i de tilfellene der det kan være tale om en straffedoms negative rettskraft.

Schengens bestemmelser om negativ rettskraft av utenlandske rettsavgjørelser er etter artikkel 58ikke til hinder for mer vidtgående nasjonale bestemmelser om dette.

Straffeloven § 12 a gir også frifinnendedommer rettskraft. På dette punkt går norsk rett lenger enn Schengenkonvensjonens bestemmelser.

5.7.3 Utlevering

Schengenkonvensjonens bestemmelser om utlevering skal supplere Den europeiske konvensjon om utlevering av 13 september 1957 (den europeiske utleveringskonvensjon) og – i forholdet mellom Schengen-land som også er medlemmer av den økonomiske union Benelux – Benelux-traktaten av 27 juni 1962 kapittel I om utlevering og gjensidig hjelp i straffesaker. Schengen-konvensjonen gir adgang til direkte oversendelse av utleveringsbegjæringer, og legger opp til forenklede utleveringsprosedyrer når vedkommende som er begjært utlevert samtykker i utlevering. Utleveringsgrunnlagene utvides til også å omfatte fiskale lovovertredelser. Mer vidtgående bestemmelser om utlevering i bilaterale avtaler mellom Schengen-landene kan fortsatt anvendes.

Ifølge artikkel 59 utfyller Schengenkonvensjonen bestemmelser om utlevering i den europeiske utleveringskonvensjon og Benelux-traktaten. Formålet er å fremme anvendelsen av disse avtalene.

Artikkel 60 slår fast at i forholdet mellom to Schengen-land der ett av disse ikke er part i den europeiske utleveringskonvensjon, får denne konvensjonen likevel anvendelse. Bestemmelsen vil få betydning i forhold til Belgia, da Belgia ikke er part i den europeiske utleveringskonvensjon.

Artikkel 61 angår bare Frankrike, og foreskriver en plikt for Frankrike til å utlevere personer som etter fransk lovgivning kan straffes med frihetsstraff eller sikringstiltak med en varighet på minst to år. Etter den anmodende stats lovgivning må varigheten være minst ett år. Bestemmelsen har bakgrunn i Frankrikes forbehold til den europeiske utleveringskonvensjon artikkel 2 nr. 1, som har samme innhold som Schengenkonvensjonen artikkel 61. I forholdet mellom EU-land vil bestemmelsen være uten betydning når den nye EU-konvensjonen om utlevering trer i kraft.

Artikkel 62 nr. 1 bestemmer at bare det anmodende Schengen-lands bestemmelser om avbrytelse av foreldelsesfristen får anvendelse.

Etter artikkel 62 nr. 2 er amnesti gitt av den anmodede stat ikke til hinder for utlevering, med mindre overtredelsen faller inn under den anmodede stats jurisdiksjon.

Artikkel 63 oppstiller i samsvar med den europeiske utleveringskonvensjon en forpliktelse for konvensjonspartene til å utlevere personer som forfølges rettslig eller er dømt for overtredelser som nevnt i artikkel 50 nr. 1, nemlig fiskale lovovertredelser, jfr. punkt 5.7.1.

Det er adgang til utlevering for slike forhold etter norsk rett, forutsatt at utleveringslovens vilkår ellers er oppfylt. Norge er videre part i andre tilleggsprotokoll til den europeiske utleveringskonvensjon som i kapittel II utvider konvensjonens anvendelsesområde til også å omfatte fiskale forbrytelser.

Artikkel 64 slår fast at en melding i Schengen-informasjonssystemet etter artikkel 95 (se punkt 5.8.4) sidestilles med en begjæring om midlertidig pågripelse som definert i artikkel 16 i den europeiske utleveringskonvensjon. Etter sistnevnte bestemmelse skal begjæringen blant annet angi at hensikten er å fremme en begjæring om utlevering. Ifølge artikkel 16 nr. 3 kan en slik begjæring om midlertidig pågripelse sendes enten via diplomatiske kanaler, eller med post, telegraf eller gjennom Interpol. Schengenkonvensjonen artikkel 64 vil dermed øke valgmulighetene ytterligere.

Artikkel 65 bestemmer at utleveringsbegjæringer skal sendes direkte fra vedkommende departement i det anmodende Schengen-land til vedkommende departement i det anmodede Schengen-land. Adgangen til å fremme begjæringer via diplomatiske kanaler vil fortsatt stå åpen. I Norge vil Justisdepartementet være det departement som sender og mottar begjæringene.

Ved ratifikasjonen av andre tilleggsprotokoll til den europeiske utleveringskonvensjon tok Norge forbehold mot en tilsvarende bestemmelse i protokollen. Som følge av inngåelsen av samarbeidsavtalen, vil det bli vurdert om dette forbeholdet skal endres forsåvidt gjelder utleveringsbegjæringer fra Schengen-land.

Etter artikkel 66åpnes det for en forenklet fremgangsmåte ved utlevering når den som er begjært utlevert samtykker. Da kan utlevering skje uten en formell utleveringsprosedyre, såfremt det åpenbart ikke er forbudt å utlevere etter den anmodede stats rett. Samtykket må foreligge skriftlig, og vedkommende må ha blitt hørt i rettsmøte.

Lov av 3 mars 1961 nr. 1 om utlevering av lovbrytere i Norden har en tilsvarende bestemmelse om forenklet prosedyre ved samtykke i § 9 tredje ledd. Ved utlevering til et ikke-nordisk land er det etter utleveringsloven ikke adgang til en slik prosedyre, idet § 17 foreskriver at forhørsretten avgjør ved kjennelse om vilkårene for utlevering er til stede (jfr. punkt 5.7.5 om lovendringer).

5.7.4 Overføring av myndighet ved fullbyrding av dommer i straffesaker

Artiklene 67-69 omhandler Schengen-landenes adgang til å begjære overføring av myndighet til å fullbyrde rettskraftige dommer i straffesaker. Det gis også adgang til å begjære arrest (fengsling) eller iverksettelse av andre tiltak for å sikre at vedkommende person oppholder seg i landet i påvente av at den fremsatte begjæring behandles.

Artikkel 67 fastsetter at Schengenkonvensjonens bestemmelser utfyller bestemmelsene i Den europeiske konvensjon av 21 mars 1983 om overføring av domfelte (overføringskonvensjonen). Denne konvensjonen ble sammen med Den europeiske konvensjon av 28 mai 1970 om internasjonal gyldighet av straffedommer gjennomført i norsk rett ved lov av 20 juli 1991 nr. 67 om overføring av domfelte.

Dersom en statsborger av ett Schengen-land er idømt fengselsstraff eller sikringstiltak med begrenset frihet i et annet Schengen-land, men har flyktet til hjemstaten før frihetsstraffen er påbegynt eller ferdig fullbyrdet, kan det land hvor straffen eller sikringstiltaket er idømt etter artikkel 68anmode hjemlandet om å overta fullbyrdelsen. Det er en forutsetning at rettskraftig dom er avsagt før begjæring om overføring fremsettes, og at personen blir funnet på hjemlandets territorium.

Bestemmelsen vil for eksempel kunne få anvendelse i tilfelle hvor en nordmann er idømt fengselsstraff i ett av Schengen-landene og flykter til Norge før straffen er avsonet fullt ut. Den vil også kunne få anvendelse i tilfelle hvor en statsborger av et Schengen-land er idømt fengselsstraff i Norge og flykter til sitt hjemland.

Norske myndigheter fremsetter og imøtekommer allerede i dag slike begjæringer. Innen Norden skjer dette med hjemmel i lov av 15 november 1963 om fullbyrding av nordiske dommer på straff mv. Mellom land i Europa skjer dette med hjemmel i § 1 i lov om overføring av domfelte.

Etter artikkel 68 kan et Schengen-land anmode hjemlandet om å fengsle den straffedømte i påvente av at hjemlandet mottar de dokumenter som er nødvendige for å få behandlet begjæringen om overføring av fullbyrdelsen. Slik varetektsfengsling er i norsk rett hjemlet i § 15 i lov om overføring av domfelte, og for øvrig i straffeprosesslovens regler.

Artikkel 69 fastsetter at en begjæring om overføring av fullbyrdelse ikke er betinget av samtykke fra domfelte. En person kan følgelig etter denne bestemmelse mot sin vilje påtvinges fullbyrdelse i sitt hjemland. Artikkel 69 gir således et unntak fra bestemmelsen i overføringskonvensjonen artikkel 3 nr. 1 bokstav d, jfr. artikkel 7, som fastslår at overføring er betinget av samtykke fra domfelte eller dennes verge. Det er videre i artikkel 69 uttrykkelig fastsatt at de øvrige bestemmelser i overføringskonvensjonen får anvendelse. Dette innebærer at konvensjonens bestemmelser om vilkår for overføring, saksgang mv. skal legges til grunn ved fremsettelse av begjæringer om overføring av fullbyrdingsmyndighet.

Overføring etter lov om fullbyrding av nordiske dommer på straff mv. er heller ikke betinget av samtykke fra domfelte. Det samme gjelder overføringer etter den europeiske konvensjon om internasjonal gyldighet av straffedommer.

5.7.5 Forholdet til gjeldende rett og praksis

Norge vil trekke tilbake erklæringen i forhold til Schengen-land i henhold til den europeiske konvensjon artikkel 5 nr. 1 b). Erklæringen er i samsvar med utleveringsloven § 24 nr. 3, som fastslår at begjæringer om ransaking og beslag ikke kan etterkommes dersom den handlingen forfølgingen gjelder ikke kan begrunne utlevering etter utleveringsloven §§4-6 (forbud mot utlevering for militære og politiske lovbrudd og ved fare for alvorlig forfølgelse). Artikkel 51 i Schengenkonvensjonen gir ikke adgang til et slikt vilkår i forbindelse med rettsanmodninger om ransaking og beslag. Utleveringsloven § 24 nr. 3 må dermed endres for å være i samsvar med Schengen-kravene. Her vil altså samarbeidsavtalen medføre en innskrenkning i Norges adgang til å avslå begjæringer om ransaking og beslag. I praksis vil endringen neppe ha stor betydning.

Straffeloven § 12 a annet ledd bokstav b fastslår at en utenlandsk dom ikke har negativ rettskraft etter reglene i § 12 a første ledd når gjerningsmannen på handlingstiden hadde bopel i Norge eller norsk statsborgerskap, og forfølgning kreves av allmenne hensyn. Etter Schengenkonvensjonen er det ikke adgang til å oppstille et slikt unntak fra regelen om negativ rettskraft. Straffeloven må derfor endres på dette punkt hvis den skal være i samsvar med Schengenkonvensjonen. Norske myndigheters adgang til straffeforfølgning i slike tilfelle blir dermed avskåret, med mindre unntakene nevnt i artikkel 55 kommer til anvendelse.

Norge har i forhandlingene om samarbeidsavtalen avgitt erklæring om at det forbehold som ble tatt fra norsk side i samsvar med artikkel 13 i den europeiske konvensjon om bekjempelse av terrorisme (terrorismekonvensjonen) av 27 januar 1977 ikke skal gjelde ved utlevering mellom stater som har undertegnet Schengenkonvensjonen. Forbeholdet gir Norge rett til å nekte utlevering for forbrytelser omfattet av terrorismekonvensjonen som blir ansett å være en politisk forbrytelse eller knyttet til en politisk forbrytelse, og forbrytelser som er inspirert av politiske motiver. Forbeholdet er en konsekvens av utleveringsloven § 5, som oppstiller forbud mot utlevering for politiske lovbrudd. Utleveringsloven § 5 vil derfor måtte endres for å oppfylle Norges forpliktelser etter samarbeidsavtalen. Den praktiske betydningen av endringen vil imidlertid være liten, idet alvorlige terrorhandlinger etter norsk rett ikke anses å være politiske lovbrudd.

Norge har videre avgitt erklæring om at man i forhold til Schengen-land ikke vil gjøre gjeldende erklæringen til den europeiske utleveringskonvensjon artikkel 6 (1). Erklæringen gir Norge adgang til å nekte utlevering av fastboende borgere fra andre stater enn de nordiske. Et avkall med hensyn til anvendelsen av erklæringen vil ikke kreve noen lovendring, idet utleveringsloven ikke oppstiller noe forbud mot utlevering av personer som er bosatt i Norge. Den praktiske betydningen av et avkall vil heller ikke være stor, da man ikke har kjennskap til eksempler fra de senere årene der utlevering er blitt nektet fordi vedkommende var fast bosatt i Norge.

Den norske utleveringsloven bestemmer i § 3 nr. 1 at utlevering bare kan skje «når handlingen, eller en tilsvarende handling, etter norsk lov kan medføre fengsel i mer enn1 år». Norges forbehold til den europeiske utleveringskonvensjon artikkel 2 nr. 1 har samsvarende ordlyd. I forhandlingene med Schengen-landene har Norge avgitt erklæring om at man er villig til å vurdere et tillegg til dette forbeholdet, slik at utlevering kan skje for handlinger som kan medføre fengsel i minst1 år. Et slikt tillegg vil imidlertid ikke kreve noen lovendring, da det følger av utleveringsloven § 3 nr. 2 at «Kongen kan inngå overenskomst med fremmed stat om utlevering for handlinger selv om den frihetsberøvelse som er ilagt eller som kan ilegges, er av kortere varighet enn fastsatt i første ledd» (dvs. § 3 nr. 1).

Den forenklede utleveringsprosedyren beskrevet i artikkel 66 (jfr. punkt 5.7.3) vil kreve en endring av utleveringsloven med hensyn til behandlingen av utleveringssaker når vedkommende som er begjært utlevert, samtykker i utleveringen.

5.8 SCHENGEN-INFORMASJONSSYSTEMET (SIS)

5.8.1 Innledning

Schengen-informasjonssystemet (SIS) er et system av elektroniske dataregistre som er opprettet for at myndighetene i Schengen-landene enkelt og effektivt skal kunne utveksle opplysninger om personer og gjenstander i henhold til Schengenkonvensjonen. Informasjonssystemet er todelt. Det består dels av en sentral base og teknisk støttefunksjon lokalisert i Strasbourg i Frankrike, dels av nasjonale registre som opprettes og drives av – og i – det enkelte land.

Schengenkonvensjonen fastsetter hvilke opplysninger som kan registreres i SIS, hvilke formål de kan brukes til, hvilke myndigheter som kan få tilgang til opplysningene, og hvilke krav til personvern og datasikkerhet som må være oppfylt.

Schengen-informasjonssystemet er en grunnleggende forutsetning for å kunne utføre en felles yttergrensekontroll og opprettholde den indre sikkerheten i Schengen-området, jfr. Schengenkonvensjonen artikkel 93.

5.8.2 Nærmere om systemets oppbygning

Opprettelsen av SIS er nærmere beskrevet i Schengenkonvensjonen artikkel 92. Den nasjonale delen av systemet, den såkalte N.SIS databasen som opprettes i hvert enkelt Schengen-land, inneholder de samme opplysningene som den sentrale basen og de øvrige nasjonale N.SIS basene. Det er den felles tekniske støttefunksjonen i Strasbourg som sørger for dette. Støttefunksjonen er i prinsippet en meldingsformidlingssentral som mottar informasjon fra de enkelte nasjonale databasene, og som deretter overfører informasjonen til alle de øvrige basene i systemet. Det er også støttefunksjonens oppgave å kontrollere at all informasjonsoverføring skjer på en korrekt måte. Informasjonsoverføringen gjennomføres i løpet av noen få minutter, hvilket innebærer at alle de nasjonale databasene i praksis inneholder de samme opplysningene til enhver tid.

Den tekniske støttefunksjonen i Strasbourg omfatter også en database, C.SIS databasen, som er en såkalt referansedatabase. Denne databasen benyttes blant annet for å gjennomføre korreksjoner dersom det for eksempel skulle oppstå feil i informasjonsoverføringen til en eller flere av de nasjonale databasene.

Hvert land oppretter og driver for egen regning og på eget ansvar den nasjonale delen av Schengen-informasjonssystemet. Ved en norsk tilslutning til Schengen-samarbeidet vil vår N.SIS bli opprettet på en egen datamaskin ved Politiets datatjeneste. Basen vil opereres adskilt fra norsk politis øvrige datasystemer. Informasjonen i N.SIS vil imidlertid bli gjort tilgjengelig for brukerne gjennom den IT-infrastrukturen som er under oppbygging i politiet, og tilgangen til den norske SIS-basen vil være tilnærmet lik tilgangen til våre nasjonale politisystemer. Systemet gir politiet og andre nærmere utpekte myndigheter mulighet for elektronisk søk etter registrerte opplysninger om personer og gjenstander. Det vil ikke kunne søkes etter opplysninger i andre Schengen-lands nasjonale SIS-registre, og det er i henhold til konvensjonen ikke tillatt å overføre informasjon fra Schengen-informasjonssystemet til de nasjonale politisystemene.

5.8.3 Hvilke opplysninger som kan registreres 

Schengenkonvensjonen gir regler for hvilke opplysninger som kan registreres, men det er opp til nasjonale myndigheter å avgjøre om det skal foretas registrering av opplysninger i den enkelte konkrete sak.

SIS skal etter artikkel 94bare inneholde de kategorier opplysninger fra hvert av samarbeidslandene som er nødvendige for å oppnå formålene for registreringene slik de er angitt i artiklene 95-100. Myndighetene i det enkelte land skal før hver enkelt registrering i SIS vurdere om saken er av en slik betydning at registrering bør finne sted.

Det kan registreres opplysninger om personer, gjenstander og kjøretøyer. Artikkel 94 fastsetter hva slags personopplysninger som kan registreres, mens artiklene 99 og 100 gir nærmere regler om registrering av opplysninger vedrørende gjenstander og kjøretøyer.

Følgende personopplysninger kan registreres:

1. A

   a

   etternavn og fornavn, inkludert registrerte aliasnavn

2. B

   b

   fysiske kjennetegn som er objektive og uforanderlige

3. C

   c

   første bokstav i andre fornavn

4. D

   d

   fødselsdato og fødested

5. E

   e

   kjønn

6. F

   f

   statsborgerskap

7. G

   g

   om vedkommende er bevæpnet

8. H

   h

   om vedkommende anses å være voldelig

9. I

   i

   begrunnelsen for registreringen

10. J

    j

    hvilke tiltak som begjæres gjennomført.

Det understrekes i artikkel 94 at ingen andre personopplysninger kan registreres, og det påpekes at dette særlig gjelder slike opplysninger som er nevnt i artikkel 6 i Europarådskonvensjonen om personvern i forbindelse med elektronisk behandling av personopplysninger. Dette gjelder opplysninger om rasemessig tilhørighet, religiøs og politisk oppfatning eller seksuell legning mv.

Registrering av opplysninger vedrørende gjenstander og kjøretøyer er nærmere beskrevet under omtalen av artiklene 99 og 100 nedenfor.

5.8.4 Registreringenes formål

Opplysninger om personer og gjenstander kan bare registreres i SIS for visse bestemte formål. Formålene er nøye regulert i Schengenkonvensjonen.

Personopplysninger kan for det første registreres i forbindelse med ettersøking av personer med henblikk på pågripelse og utlevering, jfr. artikkel 95. Det er påtalemyndigheten som i hvert enkelt tilfelle beslutter om en person skal etterlyses i SIS etter denne bestemmelsen.

Før et samarbeidsland registrerer en melding av denne typen i SIS, plikter det å undersøke om det finnes hjemmel for pågripelse i den nasjonale lovgivning i det eller de samarbeidsland som anmodes om å foreta pågripelsen. Samtidig med at meldingen legges inn i SIS, skal det land som registrerer informasjonen på raskeste måte oversende visse andre vesentlige opplysninger i saken til det eller de land de ønsker bistand fra. Dette er for eksempel opplysninger om hvilken myndighet som anmoder om pågripelse, om det er en påtalemessig beslutning eller dom/kjennelse som ligger til grunn for anmodningen, og enkelte nærmere opplysninger om omstendighetene omkring den aktuelle straffbare handlingen det gjelder. Disse tilleggsopplysningene skal ikke legges inn i og oversendes andre land via Schengen-informasjonssystemet.

De samarbeidsland som går til det skritt å iverksette tiltak i tråd med anmodningen i en SIS-registrert melding, skal gjøre dette i samsvar med gjeldende utleveringskonvensjoner og vedkommende lands nasjonale rett. De har ikke plikt til å etterkomme begjæringer som vedrører deres egne statsborgere.

Etter artikkel 96 kan det registreres personopplysninger i SIS om tredjelandsborgere som ikke skal gis innreisetillatelse til Schengen-området. Slike registreringer kan bare foretas dersom kompetente nasjonale myndigheter beslutter det. Begrunnelsen for å ville nekte en tredjelandsborgere innreise kan for det første være at vedkommendes opphold i landet kan utgjøre en fare for den offentlige orden eller sikkerhet, eller for statens sikkerhet. Dette omfatter i første rekke personer som er dømt for lovovertredelser med en strafferamme på minst ett års fengsel, og personer som med skjellig grunn mistenkes for å ha begått alvorlig straffbare handlinger. Artikkel 96 viser i denne forbindelse særskilt til overtredelser av narkotikalovgivningen. Konkrete holdepunkter for å anta at en person planlegger en slik straffbar handling, vil også kunne være nok.

For det andre kan begrunnelsen for å ville nekte innreise være at den eller de det gjelder tidligere er blitt bortvist, tilbakesendt eller utvist etter overtredelse av utlendingslovgivningen.

Videre kan det i medhold av artikkel 97 registreres meldinger om personer som er forsvunnet, eller som må bringes midlertidig i forvaring av hensyn til sin egen sikkerhet eller for å forebygge farer. Politimyndighetene i det land der de aktuelle personene befinner seg, kan deretter i sin tur gi tilbakemelding om personenes oppholdssted, eller bringe dem i midlertidig forvaring. Forvaring kan imidlertid bare iverksettes dersom det finnes hjemmel for dette i nasjonal lovgivning. Denne type melding vil særlig være aktuell i tilfeller der mindreårige er involvert, eller der det gjelder sinnslidende personer som skal tvangsinnlegges eller tvangsanbringes i institusjon e l. I forbindelse med straffesaker kan det enkelte lands judisielle myndigheter etter artikkel 98 registrere opplysninger om personer som man ønsker å komme i kontakt med, men som av en eller annen grunn har ukjent oppholdssted. Opplysningene kan gjelde vitner, personer som er innstevnet for en domstol for egne handlinger, og personer som skal ha forkynt straffedom eller som innkalles til soning av frihetsstraff. Gjennom registreringen i SIS søker man de øvrige Schengen-landenes hjelp til å fremskaffe informasjon om de aktuelle personenes oppholdssted eller bopel. Det land som eventuelt har de ønskede opplysningene, og som vil gi tilbakemelding til registreringslandet, skal gjøre det i samsvar med reglene i nasjonal lovgivning og gjeldende konvensjoner om gjensidig bistand i straffesaker.

I artikkel 99 er det fastsatt strenge vilkår for å registrere opplysninger om personer og kjøretøyer med henblikk på observasjon (spaning) eller målrettet kontroll. Slike meldinger kan først og fremst registreres med tanke på bekjempelse av straffbare handlinger og forebygging av trusler mot den offentlige sikkerhet. Registreringen kan bare foretas i forbindelse med fare for særdeles alvorlige straffbare handlinger. Det kreves enten at man har konkrete holdepunkter for å anta at personen er i ferd med å begå eller planlegger å begå et større antall slike handlinger, eller at det etter en samlet vurdering av en person er grunn til å tro at han i fremtiden vil begå straffbare handlinger av særlig alvorlig art. I en slik helhetsvurdering skal det blant annet tas hensyn til foreliggende opplysninger om personens tidligere begåtte straffbare handlinger. Etter norsk prosesslovgivning må det i disse tilfellene foreligge skjellig grunn til mistanke om at vedkommende begår eller vil begå de aktuelle straffbare handlinger.

Registrering av opplysninger med sikte på observasjon eller målrettet kontroll kan også foretas når det foreligger konkrete holdepunkter for å anta at opplysningene er nødvendige for å forebygge alvorlige trusler mot statens indre eller ytre sikkerhet. I henhold til artikkel 99 nr. 3 kan slik registrering foretas etter anmodning fra de nasjonale sikkerhetstjenestene.

Det land som eventuelt følger anmodningen om å foreta observasjon i en bestemt sak, kan samle inn og videregi følgende opplysninger til myndighetene i det land som la meldingen inn i SIS:

1. A

   a

   at den aktuelle person eller kjøretøy er funnet

2. B

   b

   sted, tidspunkt eller grunn for kontrollen

3. C

   c

   reiserute og reisemål

4. D

   d

   ledsagere eller passasjerer

5. E

   e

   kjøretøy som er benyttet

6. F

   f

   medbragte gjenstander

7. G

   g

   under hvilke omstendigheter personen eller kjøretøyet er observert.

Disse opplysningene skal imidlertid ikke registreres i eller overføres via SIS.

Det fremgår av artikkel 99 nr. 5 at det ved gjennomføringen av målrettet kontroll kan foretas undersøkelse av personer, kjøretøyer og medbrakte gjenstander. Slike undersøkelser må i så fall ha hjemmel i nasjonal rett. I norsk rett kan hjemmel til undersøkelse finnes i straffeprosesslovens regler for ransaking, eller i tollovens regler – avhengig av omstendighetene i den enkelte sak.

Hvert av samarbeidslandene kan reservere seg mot gjennomføring av en anmodning om observasjon eller kontroll. Dette skjer ved at myndighetene påfører meldingen en merknad i sin nasjonale del av SIS om at tiltaket det er anmodet om, ikke skal foretas. For norsk del kan en slik merknad eksempelvis være aktuell dersom et av de andre Schengen-landene registrerer en anmodning om kontroll av en person som mistenkes for å forberede en alvorlig straffbar handling. Norsk straffelov inneholder ikke noe alminnelig forbud mot forberedelseshandlinger, og med mindre handlingen omfattes av spesielle bestemmelser som for eksempel straffeloven § 269, vil Norge måtte reservere seg mot en anmodning om ransaking, og legge inn en merknad om dette i SIS.

Artikkel 100 gjelder registrering av opplysninger om gjenstander som ettersøkes for beslag, eller som skal benyttes som bevis i en straffesak. Dersom en ettersøkt gjenstand blir funnet i et annet Schengen-land, skal myndighetene i de to involverte land ta kontakt med hverandre for å bli enige om gjennomføring av nødvendige tiltak. Det kan for eksempel være aktuelt å foreta beslag med sikte på utlevering til påtalemyndigheten i det land som har ettersøkt gjenstanden, eller med sikte på tilbakeføring til rette eier. Disse tiltakene skal være i samsvar med nasjonal lovgivning i det landet hvor gjenstanden ble funnet.

Registreringene i tråd med artikkel 100 kan gjelde visse kategorier gjenstander som er stjålet eller som er forsvunnet på annen måte:

• –

  –

  motorkjøretøyer med et sylindervolum på over 50 ccm

• –

  –

  tilhengere og campingvogner med en egenvekt på over 750 kg

• –

  –

  skytevåpen

• –

  –

  blankodokumenter

• –

  –

  legitimasjonsdokumenter

• –

  –

  pengesedler.

5.8.5 Tilgang til SIS-opplysninger

Tilgang til opplysningene i SIS og rett til direkte søk i systemet reguleres av artikkel 101. Bare myndigheter med ansvar for grensekontroll og politi- og tollkontroll innenfor en parts grenser skal ha rett til tilgang og søk, og disse instansene skal kun ha adgang til å søke etter de opplysninger de har tjenestlig behov for. I tillegg skal det enkelte lands utlendingsmyndigheter ha rett til tilgang til og søk i de opplysninger som legges inn i samsvar med artikkel 96.

Brukerne av SIS må også autoriseres nasjonalt.

5.8.6 SIRENE-kontor

Schengenkonvensjonen forutsetter i artikkel 108 at hvert land utpeker en nasjonal enhet som skal være hovedansvarlig for Schengen-informasjonssystemet. Disse enhetene har senere fått betegnelsen SIRENE-kontorer.

SIRENE-kontorene har ansvaret for alle de praktiske sidene ved driften av SIS, med unntak av det som gjelder systemutvikling og andre datatekniske aspekter. Det er SIRENE-kontorenes ansvar å påse at driften av SIS på nasjonalt plan skjer i samsvar med konvensjonens bestemmelser, og de plikter å treffe alle egnede tiltak for å sikre at så skjer.

All informasjon som nasjonale myndigheter ønsker å registrere i Schengen-informasjonssystemet, skal legges inn gjennom SIRENE-kontorene. I forbindelse med innleggingen har kontorene ansvaret for å kontrollere at hjemmelsgrunnlaget er i orden. Hvis det er nødvendig å reservere seg mot et tiltak det anmodes om fra et annet Schengen-land, er det det nasjonale SIRENE-kontoret som har ansvaret for å registrere reservasjonen i SIS.

Kontorene har ansvaret for all kommunikasjon i forbindelse med bruken av SIS. Dette omfatter kommunikasjon med de andre Schengen-landenes SIRENE-kontorer, og med tjenestesteder som bruker systemet i ens eget land. Et viktig dokument i Schengen-regelverket på dette området er den såkalte SIRENE-håndboken, som fastsetter hvilke prosedyrer som skal gjelde for kommunikasjonen mellom SIRENE-kontorene.

En vesentlig oppgave for SIRENE-kontorene er informasjonsutveksling. Det må utveksles informasjon før det kan foretas en registrering i SIS, og det må ofte utveksles informasjon i etterkant. Det siste vil for eksempel være aktuelt hvis en person pågripes i utlandet på bakgrunn av en norsk etterlysning i SIS. Det er da SIRENE-kontorene som skal framskaffe og oversende den dokumentasjon som er nødvendig for at påtalemyndigheten i det land det gjelder skal kunne vurdere opprettholdelse av pågripelsen. Det kan også være behov for formidling av annen informasjon som er nødvendig for politiets etterforskning, slik som foto og fingeravtrykk.

For Norges vedkommende er SIRENE-kontoret planlagt plassert ved Kriminalpolitisentralen i Oslo. Denne løsningen sikrer plasseringen av SIRENE-kontorenes viktige funksjon ved et politiorgan med nasjonalt ansvar. Kriminalpolitisentralen har dessuten allerede solid faglig kompetanse og erfaring når det gjelder kommunikasjon med utenlandske politimyndigheter, og når det gjelder internasjonalt politisamarbeid generelt. Også i de øvrige Schengen-landene er SIRENE-kontorene plassert ved sentrale kriminalpolitiinstitusjoner.

Verken Schengenkonvensjonen eller det øvrige avtaleverket gir noen detaljerte føringer på hvordan SIRENE-kontorene skal organiseres. Det er opp til det enkelte Schengen-land å gi de nærmere regler for dette. Når det gjelder kontorenes håndtering av SIS-registrert informasjon, er det likevel viktig å merke seg at Schengen-regelverket stiller krav om at denne skal skje i samsvar med det enkelte lands personvernlovgivning, som igjen skal være på minst samme nivå som det som følger av Europarådets konvensjon av 28 januar 1981 om personvern i forbindelse med elektronisk behandling av personopplysninger. SIRENE-håndboken viser for øvrig til Schengenkonvensjonen del VI om vern av personopplysninger, som får anvendelse på håndteringen av personopplysninger som ikke legges inn i SIS, men håndteres på annen måte av partene.

Ordet SIRENE er for øvrig en forkortelse for kontorenes fulle navn i engelsk oversettelse: Supplementary Information REquest at the National Entries. Navnet henspeiler på de oppgaver kontorene har utover å forestå selve driften av SIS, i første rekke utveksling av tilleggsinformasjon som ledd i bilateralt politisamarbeid.

5.8.7 Lov om Schengen-informasjonssystemet 

Det er Regjeringens oppfatning at en norsk tilknytning til Schengen-informasjonssystemet ikke vil være i konflikt med gjeldende norsk rett. En norsk tilknytning er imidlertid en sak som er prinsipielt viktig, og det legges derfor opp til at reglene om opprettelse og drift av den nasjonale delen av SIS i Norge gis ved egen lov.

5.9 PERSONVERN

5.9.1 Innledning

Innenfor rammene av Schengen-samarbeidet vil store mengder personopplysninger bli innsamlet, registrert og underkastet både manuell og elektronisk behandling i hvert enkelt samarbeidsland. Personopplysninger vil også i stor grad bli utvekslet landene imellom. Tatt i betraktning samarbeidets art og omfang, er det av avgjørende betydning at samarbeidet er tuftet på et felles regelverk som sikrer en tilstrekkelig varetakelse av personvernhensyn.

Behandling av personopplysninger og utveksling av slike opplysninger over landegrensene vil i første rekke skje via Schengen-informasjonssystemet (SIS). SIS består av en rekke elektroniske dataregistre, og det foregår en kontinuerlig overføring av personopplysninger mellom registrene i alle land som er tilknyttet SIS. I forbindelse med driften av SIS er det derfor særlig viktig at behandlingen av personopplysninger er undergitt regler som sikrer personvernet på ethvert trinn i behandlings- og utvekslingsprosessen, uavhengig av hvilket lands myndigheter som er involvert.

Når personvernets kår i forbindelse med opprettelse og bruk av SIS skal vurderes, er det viktig å være klar over at det bare er visse typer personopplysninger som kan registreres i SIS. Dette er nøye regulert i Schengenkonvensjonen. Det er også viktig å ta i betraktning at det er det enkelte land selv som avgjør hvorvidt det vil legge opplysninger om en person inn i SIS. Schengenkonvensjonen legger rammer for hvilke opplysninger som kan legges inn i systemet, men det er opp til den enkelte stat å vurdere om opplysninger i en konkret sak faktisk skal innmeldes.

En del personopplysninger vil også bli utvekslet mellom land og bli behandlet manuelt og/eller elektronisk uten at dette skjer via SIS. Dette vil for eksempel være tilfellet der opplysninger om en bestemt asylsøker oversendes fra ett land til et annet i tråd med konvensjonens artikkel 38. Schengenkonvensjonen har generelle regler om vern av personopplysninger i del VI, i tillegg til egne bestemmelser om vern av personopplysninger og datasikring i SIS i del IV kapittel 3.

5.9.2 Personvern og SIS (Schengenkonvensjonen del IV kapittel 3)

Artikkel 102 slår fast at de opplysningene som er lagt inn i SIS i henhold til konvensjonen, bare må brukes for de formål som er fastsatt i de bestemmelsene som hjemler innmelding. Det kan bare gjøres unntak fra denne regelen i særlig alvorlige tilfeller, og først etter at det er innhentet tillatelse fra det land som opprinnelig innmeldte opplysningene i registeret.

Etter artikkel 103 skal det ved hvert av de nasjonale SIS-registrene gjennomføres kontinuerlige kontroller for å sikre at søkene som foretas i registrene er berettigede.

Så langt Schengenkonvensjonen ikke fastsetter strengere vilkår, vil ifølge artikkel 104nasjonal rett i det land som foretar en innmelding av opplysninger, komme til anvendelse på meldingen. Artikkel 104 slår ellers fast at det som et generelt prinsipp er det enkelte lands nasjonale rett som får anvendelse på alle opplysninger som ligger inne i den nasjonale delen av SIS, med mindre konvensjonen selv inneholder særlige bestemmelser. Dette innebærer for eksempel at det er norsk personvernlovgivning som får anvendelse på opplysninger lagret i en eventuell norsk del av SIS. Dersom det i en melding er anmodet om gjennomføring av tiltak, for eksempel pågripelse, vil det på samme måte være nasjonal rett i det land som gjennomfører tiltaket, som skal gjelde ved selve gjennomføringen.

Det er den stat som legger opplysninger inn i SIS, som også har ansvaret for at informasjonen er korrekt, oppdatert og registrert på lovlig måte. Det er bare denne staten som senere kan endre, utfylle, rette eller slette de opplysningene den har lagt inn i registeret. Dersom myndighetene i andre stater innenfor Schengen-samarbeidet oppdager feil i en stats innmeldte opplysninger, må man i første omgang nøye seg med å melde fra om feilen til den stat som er ansvarlig. Dette fremgår av artiklene 105 og 106.

Etter artikkel 108 plikter hver av partene i samarbeidet å utpeke en egen instans som tillegges hovedansvaret for den nasjonale delen av SIS, herunder ansvaret for den daglige driften. For Norges del vil dette kontoret bli opprettet ved Kriminalpolitisentralen i Oslo. Alle innmeldinger i SIS skal gjøres via det nasjonale SIRENE-kontoret, og eventuelle anmodninger fra andre samarbeidsland om supplerende opplysninger i bestemte saker utover de opplysninger som tillates lagret i SIS, skjer via SIRENE.

Etter artikkel 109 skal enhver persons rett til tilgang til opplysninger om seg selv i Schengen-informasjonssystemet bestemmes av lovgivningen i det land der retten påberopes. Det vil dermed være norske regler som skal legges til grunn når borgere ber norske myndigheter om innsyn i opplysninger om dem selv som eventuelt måtte være registrert i SIS. Hovedregelen i Norge i dag er at alle har rett til innsyn i opplysninger om dem selv som lagres eller bearbeides ved elektroniske hjelpemidler (personregisterloven § 7).

Det forutsettes imidlertid i artikkel 109 nr. 2 at personer skal nektes tilgang til opplysninger om dem selv dersom dette kan skade gjennomføringen av det tiltak det er anmodet om i meldingen til SIS, eller dersom vernet av andre personers rettigheter og friheter tilsier det. Opplysninger skal også nektes gitt i det tidsrommet det er anmodet om observasjon.

Enhver har krav på å få rettet uriktige faktiske opplysninger om seg selv som er lagret i SIS, eller å få slettet opplysninger som er beheftet med rettslige feil. Krav om retting eller sletting som ikke etterkommes, kan påklages til rette forvaltningsmyndighet i det land det gjelder, eventuelt kan saken bringes inn for domstolene. Det samme gjelder i saker der anmodning om innsyn i registeret ikke etterkommes, eller der en person mener å ha krav på skadeserstatning. Dette går fram av artiklene 110 og 111.

Personopplysninger innmeldt i SIS i forbindelse med etterlysing av personer, tillates etter artikkel 112 bare oppbevart i det tidsrom som er nødvendig for formålet. Den stat som har lagt opplysningene inn i registeret, plikter å vurdere nødvendigheten av oppbevaring senest tre år etter innmeldingen. For opplysninger om personer og kjøretøyer som er innmeldt i henhold til artikkel 99, gjelder det en ett-års frist. Det er for øvrig full adgang til å fastsette kortere nasjonale frister.

Artikkel 113 inneholder regler om maksimal oppbevaringsperiode for andre opplysninger i SIS enn dem som er nevnt i artikkel 112. Slike opplysninger skal oppbevares i høyst ti år. Opplysninger som slettes skal oppbevares i ytterligere ett år i SIS' tekniske støttefunksjon i Strasbourg, men i denne perioden er det bare mulig å benytte opplysningene i kontrolløyemed. Etter utløpet av året skal opplysningene tilintetgjøres.

For å sikre at personvernbestemmelsene i Schengenkonvensjonen og i nasjonal rett overholdes, pålegges hvert enkelt land i artikkel 114 å utpeke et kontrollorgan. Organet skal føre uavhengig kontroll med dataregisteret i den nasjonale delen av SIS, og kontrollen skal skje etter nasjonale regler. Enhver person som er registrert, har rett til å anmode om at kontrollorganet kontrollerer opplysningene om ham eller henne i SIS, og den bruk som gjøres av opplysningene. Her i Norge utfører Datatilsynet allerede tilsvarende kontrolloppgaver i henhold til norsk personvernlovgivning, og det vil være naturlig at Datatilsynet også får en kontrollfunksjon i forhold til det nasjonale SIS-registeret.

I tråd med artikkel 115 er det også opprettet et felles, uavhengig kontrollorgan som fører kontroll med informasjonssystemets sentrale del i Strasbourg i Frankrike. I dette organet sitter det to representanter fra hvert av de nasjonale kontrollorganene, og hvert av deltakerlandene har én stemme. Kontrollorganet for SIS skal kontrollere at Schengenkonvensjonens bestemmelser overholdes i forbindelse med driften av SIS' tekniske støttefunksjon. Organet har et generelt ansvar for å undersøke problemer som måtte oppstå ved driften av SIS i forbindelse med anvendelse eller fortolkning av konvensjonens bestemmelser. Kontrollorganet har ellers også ansvaret for å undersøke problemer som eventuelt måtte oppstå i forbindelse med de nasjonale kontrollorganenes kontroll av de respektive nasjonale deler av SIS.

Artikkel 116 oppstiller regler om Schengen-landenes erstatningsansvar. Det slås her fast at hvert land etter reglene i sin nasjonale lovgivning skal ha ansvaret for enhver skade som en person påføres som følge av bruk av det nasjonale SIS-registeret. Dette gjelder selv om skaden skyldes bruk av opplysninger med faktiske eller rettslige feil som er innmeldt i SIS av et annet Schengen-land. Dersom det reises sak mot et annet land enn det som har innmeldt de aktuelle opplysningene, sier artikkel 116 nr. 2 imidlertid at innmeldende land som hovedregel har plikt til å tilbakebetale beløp som blir utbetalt i erstatning.

Artikkel 117 pålegger hvert Schengen-land å sørge for et nasjonalt personvernnivå som minst er på høyde med det som følger av prinsippene i Europarådets konvensjon av 28 januar 1981 om personvern i forbindelse med elektronisk behandling av personopplysninger. Dessuten skal det tas hensyn til Europarådets anbefaling R (87) 15 av 17 september 1987 om politiets bruk av personopplysninger. Siden Schengenkonvensjonen opererer med et minimumskrav når det gjelder personvernnivået i det enkelte samarbeidsland, står Norge og de øvrige landene fritt til å ha et strengere personvern enn det Europarådskonvensjonen legger opp til.

Artikkel 118 oppstiller en rekke krav til konkrete datasikkerhetstiltak som må gjennomføres ved de nasjonale SIS-registrene.

5.9.3 Personvern generelt (Schengenkonvensjonen del VI)

Med hensyn til enhver elektronisk behandling av personopplysninger som overføres i henhold til konvensjonen, krever artikkel 126 at alle land skal ha lovgivning som sikrer et personvern på minst samme nivå som Europarådets konvensjon av 28 januar 1981. Det fastslås også at opplysninger som overføres og som behandles elektronisk, bare kan brukes av kompetente myndigheter i mottakerlandet, og at de bare kan brukes for de formål de opprinnelig var tenkt brukt til. Det er det land som overfører opplysningene som har ansvaret for at de er korrekte, og som eventuelt må sørge for retting eller tilintetgjøring av opplysninger som inneholder feil. Artikkel 126 krever også at overføring og mottak av personopplysninger skal registreres både i det registeret de kommer fra, og i det de skal inn i. Dersom det oppstår vanskeligheter i forbindelse med anvendelse eller fortolkning av artikkel 126, kan Kontrollorganet for SIS på anmodning avgi uttalelse.

Etter artikkel 127 nr. 1 får artikkel 126 tilsvarende anvendelse i tilfeller der personopplysninger overføres fra – eller innlegges i – et ikke-elektronisk register. Dersom overføring av personopplysninger etter konvensjonen skjer i tilfeller som verken dekkes av artikkel 126 nr. 1 eller artikkel 127 nr. 1, skal artikkel 126 nr. 3 likevel komme til anvendelse – i tillegg til visse nærmere regler i artikkel 127 nr. 2. For denne type overføring av opplysninger gjelder blant annet at overføring og mottak i utgangspunktet skal registreres skriftlig. Videre kreves det at mottaker av opplysningene må sikre at beskyttelsesnivået for bruk av de overførte opplysningene minst tilsvarer beskyttelsesnivået for tilsvarende opplysninger i nasjonal lovgivning. Spørsmålet om innsyn i de aktuelle opplysningene reguleres av nasjonal rett i det land der begjæringen om innsyn fremsettes.

Hvert land i Schengen-samarbeidet plikter etter artikkel 128 å pålegge en nasjonal kontrollinstans å føre uavhengig kontroll med overholdelsen av artiklene 126 og 127. Overføring av personopplysninger mellom land i henhold til konvensjonen kan ikke ta til før dette er gjort.

Artikkel 129 inneholder nærmere regler om overføring av personopplysninger i henhold til del III kapittel 1 om politisamarbeid. Utover det som fremgår av artiklene 126 og 127, plikter man å sikre personopplysningene et vern i samsvar med anbefaling R (87) 15 av 17 september 1987 fra Europarådets ministerråd om politiets bruk av personopplysninger. Enkelte spesielle regler kommer dessuten til anvendelse på overføring i henhold til artikkel 46, som gjelder uoppfordret oversendelse av opplysninger som bistand i forbindelse med fremtidige lovovertredelser og forebygging av straffbare handlinger.

For personopplysninger overført gjennom utplassert sambandsmann (se artikkel 47 og 125) kommer ifølge artikkel 130reglene i del VI først til anvendelse når vedkommende har overført opplysningene til det Schengen-land som har utplassert ham.

5.9.4 Regjeringens vurdering av varetakelsen av personvernet ved samarbeidsavtalen

Det er Regjeringens syn at Schengenkonvensjonen inneholder bestemmelser som sikrer et høyt nivå når det gjelder personvern, og at det ikke foreligger betenkeligheter av personvernmessig art i forbindelse med samarbeidsavtalen.

Når det gjelder elektronisk behandling av personopplysninger, sikrer konvensjonen et likt utgangspunkt for behandling av personopplysninger i alle statene som deltar i Schengensamarbeidet, det vil si plikt til å ha nasjonale regler for databeskyttelse på minst samme nivå som det som følger av prinsippene i Europarådets personvernkonvensjon. Også når det gjelder overføring av opplysninger til og fra manuelle registre, skal Europarådskonvensjonens prinsipper legges til grunn. Norge har tiltrådt denne konvensjonen, som blant annet knesetter viktige prinsipper om innsamling og bruk av personopplysninger, om rett til innsyn i registrerte opplysninger om en selv, og om særlig vern av sensitive opplysninger. Faktisk etterlevelse av reglene om personvern i Schengenkonvensjonen og i nasjonal lovgivning vil bli sikret gjennom den kontroll som utføres av de uavhengige kontrollorganene både på nasjonalt plan og i tilknytning til driften av SIS' sentrale tekniske støttefunksjon.

Når det gjelder personvernnivået i Schengen-samarbeidet, vil Regjeringen understreke at alle EU-landene er bundet av EF-direktivet om beskyttelse av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger og om fri utveksling av slike opplysninger (95/46/EØF). I praksis vil derfor også personverndirektivet, ved siden av Europarådskonvensjonen, være et minstekrav for personvernnivået i Schengen-samarbeidet.

Personverndirektivet ble vedtatt 24 oktober 1995, og er et generelt direktiv som inneholder til dels meget detaljerte og strenge regler når det gjelder personvern. På enkelte punkter synes direktivet å være strengere enn gjeldende norsk personvernlovgivning. Direktivet er EØS-relevant, og vil med all sannsynlighet bli innlemmet i EØS-avtalen. Dermed vil også Norge og Island bli bundet av det. Det regjeringsoppnevnte Personregisterlovutvalget under ledelse av konserndirektør Arne Skauge har fått i oppdrag å vurdere behovet for endringer i norsk lovgivning i forbindelse med en gjennomføring av personverndirektivet. Utvalget skal etter planen levere sin utredning i løpet av våren 1997.

5.9.5 Forholdet til gjeldende rett og praksis

Schengenkonvensjonen inneholder ikke bestemmelser som krever eller forutsetter at personvernet svekkes i Norge, og en norsk tilknytning til Schengen-samarbeidet vil bare skape behov for mindre tilpasninger i forhold til gjeldende personvernlovgivning. For det første vil det etter gjeldende rett i tilfelle være nødvendig å søke konsesjon fra Datatilsynet for å opprette det nasjonale SIS-registeret. For det andre vil det eventuelt være nødvendig å benytte hjemmelen i personregisterloven § 7 siste ledd for å gjøre unntak fra rett til innsyn i SIS i tilfeller som nevnt i konvensjonen artikkel 109 nr. 2.

Regjeringen mener imidlertid at opprettelse og bruk av den nasjonale delen av SIS bør reguleres ved lov. Det er viktig at Stortinget får anledning til å vurdere disse spørsmålene. På den måten vil alle regler som angår SIS bli samlet på ett sted, slik at oversiktligheten og tilgjengeligheten blir best mulig. I så fall vil det ikke bli nødvendig med konsesjon fra Datatilsynet for å opprette SIS, og det vil heller ikke være behov for å benytte hjemmelen i personregisterloven § 7.