1 Forsvarssjefens prinsipielle syn på det nye Forsvaret, hovedutfordringer og langsiktige konsekvenser

1.1 Innledning

De fagmilitære innspill til denne proposisjonen bygger på forslagene i forsvarssjefens militærfaglige utredning 2003 (MFU). Forsvarssjefens anbefalte styrkestruktur representerer hans fagmilitære syn på hvordan Forsvaret bør innrettes for fremtiden innenfor rammen av overordnede politiske rammer og føringer. Anbefalingen er således en beskrivelse av hva som vil være den best mulige anvendelse av de tilgjengelig midler. Ressursene må rettes inn mot det som faktisk gir forsvarsevne, og ambisjonsnivået må derfor senkes på andre områder. Forsvarssjefen er tilfreds med at den foreliggende langtidsproposisjonen i hovedsak følger de fagmilitære råd.

Langtidsproposisjonen som nå legges fram vil gi oss et tidsmessig forsvar for nasjonal sikkerhet og internasjonalt engasjement. Dermed blir Forsvaret bedre tilpasset de oppgaver og utfordringer det kan stå overfor i kommende år. Det innebærer at de operative enhetene i stor grad er klare til innsats, er flyttbare og raskt kan settes inn der det trengs. Slik får vi et forsvar som i større grad er tilgjengelig for å løse de oppgaver politiske myndigheter fastsetter - både innenfor og utenfor landets grenser. Det er likevel grunn til å påpeke at den anbefalte operative strukturen på flere områder har liten robusthet, både personell- og materiellmessig.

1.2 Økonomiske forutsetninger 1

MFU la til grunn et budsjettnivå, basert på politiske føringer, på 29,7 mrd kr/år i et langsiktig perspektiv. Den foreliggende langtidsproposisjon er basert på et budsjettnivå på 29,5 mrd kr/år. Inneværende års budsjettnivå er på 29,2 mrd. St.prp. nr. 55 (våren 2002) baserte seg på en ramme på 123,5 mrd i fireårsperioden (2002-2005). Det faktiske bevilgningsnivå ligger pr 2004 ca 2,5 mrd totalt sett under disse planene. Videre legger langtidsproposisjonen til grunn de samme optimistiske forutsetninger for teknologisk fordyrelse og driftskostnadsvekst som MFU.

For å realisere den strukturen som langtidsproposisjonen legger til grunn, forutsettes det at den foreslåtte rasjonalisering og effektivisering av Forsvarets logistikk- og støttevirksomhet følges opp, samtidig som de anbefalte volummessige reduksjoner i den operative strukturen realiseres.

1.3 Tilpasning av operativ struktur

Det overordnede målet i forsvarssjefens anbefaling, har vært i størst mulig grad å foreta reduksjoner og effektivisering innenfor logistikk og støttevirksomhet samtidig som denne virksomheten tilpasses en endret operativ struktur preget av fleksibilitet, gripbarhet og deployerbarhet. Hensikten har vært å avsette en større del av ressursene til operativ virksomhet og materiellinvesteringer. Konsekvensen av ikke å realisere de foreslåtte endringer, innenfor logistikk- og støttevirksomheten, vil være en redusert evne til modernisering og effektivisering, og ytterligere kutt i operativ struktur.

Den operative strukturen som Langtidsproposisjonen foreslår er en moderne struktur som i all hovedsak er i tråd med forsvarssjefens fagmilitære råd, men med den manglende robusthet på flere områder, som tidligere nevnt. Likevel påpekes det at utfordringene knyttet til robusthet ikke kan løses på en tilfredsstillende måte ved å øke andelen mobiliseringsstyrker. Den prinsipielle innretning som pekes ut er i stor grad i tråd med forsvarssjefens anbefalinger.

1.4 Andre utfordringer

1.4.1 Personell - befals- og utdanningsordning

Når fokus i større grad dreies mot operative oppgaver som stiller krav til gripbare, fleksible og deployerbare styrker av høy kvalitet, vil dette stille endrede krav og forutsetninger for alle som tjenestegjør i Forsvaret.

For å møte disse må befalsordningen, herunder utdanningsordningen, endres og tilpasses nye rammebetingelser. Særlig viktig blir det å styrkeprodusere godt trente og erfarne mannskaper og ledere på lavere nivå. Ny befalsordning, herunder en ny ordning for avdelingsbefal og vervede, bidrar sterkt til å øke kontinuitet, ferdighetsnivå, erfaringsnivå og modenhetsnivå. Dette vil bidra til økt sikkerhet under trening, øvelser og operasjoner. Ved at internasjonale operasjoner er blitt en av Forsvarets kjerneoppgaver, følger beordringsplikt som en naturlig konsekvens. Beordringsplikt sikrer tilgang på personell til internasjonal tjeneste og fordeler oppgaver og belastninger som denne tjenesten medfører, men må praktiseres på en forutsigbar og personellvennlig måte. I tillegg sikrer beordringsplikt at kompetansen dette gir, spres til hele befalskorpset. Sammen med den eksisterende yrkesbefalsloven, utgjør de foreslåtte endring i befalsordningen en forutsetning for å skape et relevant og effektivt forsvar.

1.4.2 Verneplikt

Det er bred politisk og fagmilitær enighet om at det norske forsvaret skal bygge på verneplikt. Også når det etter hvert innføres avdelinger med et større innslag av vervede, vil verneplikten forbli en bærebjelke for Forsvaret. Det er imidlertid helt avgjørende at innkallingsstyrken tilpasses Forsvarets behov dersom driftskostnadene skal kunne holdes på et forsvarlig nivå. Det betyr at innkallingen tilpasses Forsvarets bemanningsbehov og kravkatalogens bestemmelser for å sikre nødvendig rekruttering av vervede og til befalsutdanning samt rekrutteringsgrunnlag for beredskapskontrakter.

Forsvarssjefen er av den oppfatning at det er avgjørende for vernepliktens fremtid at den moderniseres og tilpasses Forsvarets operative behov. En viktig del av tilpasningen er at det må arbeides på et bredt felt for å heve de vernepliktiges status og anerkjennelse.

1.4.3 Heimevernet

Langtidsproposisjonen viderefører i hovedsak forsvarssjefens forslag om å gjennomføre en helt nødvendig kvalitetsreform for å tilpasse Heimevernet til et endret sikkerpolitisk bilde. Hovedmålsettingen med kvalitetsreformen er å skape et relevant HV hvor heimevernsstyrkene gis vesentlig bedre utstyr, bedre trening og mer øving enn i dag. Dette oppnås i hovedsak ved å redusere styrkevolumet og antall distrikter. Dagens oppgaver skal fortsatt løses, men på en mer effektiv måte enn i dag. Etter forsvarssjefens vurderinger, er det en forutsetning at ressursene for å realisere kvalitetsreformen i hovedsak skaffes til veie ved å redusere dagens totale styrkevolum og antall HV-distrikter.

1.4.4 Logistikk og støttevirksomhet

Forsvarssjefens nye logistikk- og støttekonsept er lagt til grunn som en sentral føring for utviklingen av Forsvaret i kommende langtidsperiode. Konseptet har som mål å dreie fokus fra forvaltning av en stor, statisk og personellintensiv logistikkorganisasjon, til en fleksibel og deployerbar operativ logistikkorganisasjon og en kosteffektiv støtte- og forvaltningsvirksomhet tilpasset en moderne og relevant operativ struktur.

Det anbefales derfor også en rekke tiltak som i større grad samler Forsvarets virksomhet og fagmiljøer. Dette gjennomføres for å skape sterke kompetansemiljøer, synergier og kosteffektivitet. Samtidig vil en større konsentrasjon av virksomhet være et personellpolitisk viktig tiltak ved at det skaper større forutsigbarhet og stabilitet for den enkelte og deres familier.

1.4.5 Alliert samarbeid

For å redusere kostnadene til både materiellinvesteringer og drift, bør det fortsatt arbeides kontinuerlig med å finne muligheter for arbeidsdeling og styrkeintegrasjon med våre allierte. Økt grad av flernasjonalt materiellsamarbeid og felles logistikkløsninger vil gjøre våre styrker bedre i stand til å operere sammen med allierte og operasjonene mer kosteffektive. For å redusere effekten av teknologisk fordyrelse og økte driftskostnader, samt å sikre tilgang på kompetanse, er det forsvarssjefens vurdering, i tråd med det langtidsproposisjonen anbefaler, at samarbeidet med utvalgte allierte intensiveres.

1.4.6 Nasjonal kommandostruktur

Alle fremtidige operasjoner vil foregå i et nært samspill mellom politiske og militære myndigheter. Dette innebærer at kommunikasjonen mellom politiske myndigheter, forsvarssjefen og nasjonal kommandostruktur må være effektiv, sikker og robust. Forsvarssjefens evne til utøvelse av alminnelig kommando må derfor styrkes for å møte fremtidens utfordringer, nasjonalt og internasjonalt.

Det må kontinuerlig utvikles kostnadseffektive og fleksible koblinger mellom den nasjonale og allierte kommando- og styrkestruktur. Når det er samlet tilstrekkelige erfaringer fra eksisterende kommandostruktur, burde den i sin helhet gjennomgå en samlet evaluering, med sikte på effektivisering og modernisering.

1.4.7 Trening og øvelser

En annen hovedutfordring vil være å sørge for at Forsvarets enheter ikke bare har tilstrekkelig og godt materiell, men også at vi har det øvings- og aktivitetsnivå som sikrer den nødvendige treningsstandard til enhver tid. Moderne treningsutstyr og metoder gjør det i dag mulig å både utdanne og evaluere avdelingene på en helt annen og mer realistisk måte enn før. Simulatorer og annen dataassistert trening på alle nivåer vil derfor bli tatt i bruk i økende omfang. Anskaffelse av stadig mer komplekst militært materiell og kravet til høy treningsstandard, krever en kontinuerlig omfattende trenings- og øvingsaktivitet. Høyt kvalifisert personell og samtrente avdelinger med høy treningsstandard er i dag en forutsetning for fleksibilitet, reaksjonsevne og deployeringsevne både nasjonalt og internasjonalt.

1.4.8 Investeringer

Store deler av Forsvarets investeringsportefølje er i planperioden bundet opp av investeringer i nye fregatter, nye Skjold-klasse MTBer, helikoptre til fregatter og kystvakten, samt nødvendig oppgradering og utrustning av kampflyene. Dette sammen med reduserte budsjettforutsetninger gjør at andre planlagte investeringer og moderniseringer må skyves ut i tid. Dermed begrenses handlefriheten, noe som er bekymringsfullt. For de nærmeste ti årene er det ikke funnet rom til fornyelse eller investeringer i viktige kapasiteter, som f eks fornyelse av nasjonal transportflykapasitet og forsvar mot missiler.

Forsvarssjefen viderefører imidlertid sin anbefaling om behovet for anskaffelse av nye moderne kampfly i løpet av de neste 10-15 årene, men finner ikke rom for å finansiere dette innenfor de forventede økonomiske rammer. Beslutningen om anskaffelse må senest treffes i forbindelse med behandling av neste langtidsperiode (2009-2013). Uten omfattende tilleggsfinansiering, vil kjøp av nye kampfly medføre betydelige kutt i andre deler av den operative strukturen.

Hærens materiellvolum foreslås redusert i denne proposisjonen. For at det foreslåtte materiellvolum skal kunne forsvares, forutsettes en helt nødvendig modernisering og prioritering av Hæren i neste langtidsperiode (2009-2013).

1.5 Avslutning

Denne langtidsproposisjonen foreslår helt nødvendige tiltak for å gjenvinne balansen mellom aktivitet og ressurser, og samtidig dreie ressursbruken fra logistikk- og støttevirksomhet over til operativ drift og materiellinvesteringer. Dette vil i vesentlig grad forbedre Forsvarets evne til å løse sine oppgaver. Imidlertid gjenstår det fremdeles betydelige utfordringer i å finne rom for nødvendig modernisering og fornyelse av styrkestrukturen.

Langtidsproposisjonen legger til grunn optimistiske økonomiske forutsetninger og ambisiøse innsparingsmål for å frigjøre ressursene til operativ drift og materiellinvesteringer. Forsvarssjefen støtter denne innretningen, men er samtidig bekymret over den lave totale ressursrammen som langtidsproposisjonen legger til grunn. Den foreslåtte operative struktur er på flere områder lite robust, spesielt gjelder dette Hæren, noe som krever at ressurstilgangen både innenfor operativ drift og materiellinvesteringer opprettholdes på kort og lang sikt. Hvis ressurstilgangen innenfor operativ virksomhet svekkes ytterligere, må trolig hele strukturelementer tas ut av strukturen.

Forutsigbarhet og tilstrekkelig ressurstildeling er fortsatt de viktigste faktorer for å unngå feilinvesteringer og for utviklingen av et moderne, relevant og kosteffektivt forsvar.