9 Premisser for utviklingen av Forsvaret

Omleggingen vil bidra til at Forsvaret står bedre rustet til å møte fremtidens utfordringer. Gevinster ved omleggingen hentes derfor ikke bare ut i inneværende og neste langtidsperiode. De grep som foretas nå, er også med på å legge grunnlaget for et bedre norsk forsvar i perioden etter 2008. Nedenfor skisseres kort noen av de utfordringer Forsvaret blir stilt overfor, hvordan de grep som foretas i den pågående omleggingen bidrar til å styrke Forsvarets evne til å kunne møte disse, samt hvilke utfordringer som gjenstår.

9.1 Uforutsigbarhet krever et kontinuerlig fleksibelt forsvar

Norsk sikkerhet er blitt radikalt forbedret i forhold til klassiske sikkerhetstrusler, men nye sikkerhetsutfordringer er kommet til. Arten og omfanget av disse er avhengige av en rekke ulike og sammensatte faktorer, og er vanskelig å forutsi med stor nøyaktighet. Dette aksentueres av de strategiske utviklingstrekk som er utfyllende beskrevet tidligere, jf. kapittel 3: der risikobildet preges av utforutsigbarhet og nye trusler, internasjonale samarbeidmønstre er i dynamisk endring, og den teknologiske utvikling går svært raskt.

Et fleksibelt forsvar - som kan møte et bredt spekter av mulige sikkerhetsutfordringer, som er forandringsdyktig og løpende kan tilpasse seg endringer i omgivelsene - vil være den beste garanti for at Norge kan møte de utfordringer som måtte oppstå. Dette forutsetter evne til å tenke langsiktig og til å oppdage og analysere nye utviklingstrekk på et tidlig stadium, strukturer og organisasjonsformer som er tilpasningsdyktige samt høy kompetanse og endringsvilje hos personellet.

Den pågående omleggingen bidrar sterkt til å utvikle Forsvaret i denne retning, ikke minst gjennom det fokus som er satt på behovet for transformasjon, der en sentral målsetting nettopp er å være i forkant av utviklingen i det tidsperspektiv man har rimelig oversikt over.

For å kunne håndtere uforutsigbarhet og tilpasse seg stadige endringer i omgivelsene, må Forsvarets styrker og ledelses- og kommandostruktur utformes slik at det grunnleggende legges til rette for en nettverksbasert organisasjon med intensjonsstyrte, selvorganiserte enheter. En slik organisasjon må tillate desentralisert ledelse og problemløsning gjennom intensjons- og rammestyring, slik at man får en enhetlig utviklingsretning som likevel tillater handlefrihet, tilpasningsdyktighet og fleksibilitet. Gitt den uforutsigbarhet som ligger i det lengre tidsperspektiv, kan det ikke tas for gitt at det er mulig å planlegge realistisk for fremtidige strukturer. Det bør derfor heller søkes å utvikle organisk tilpasningsdyktige strukturer.

9.2 Fortsatt høy oppslutning om Forsvaret er avgjørende

Oppslutningen om Forsvaret i Norge er høy. Dette er av stor betydning både for Forsvarets forankring i befolkningen, for Forsvarets evne til å rekruttere kvalifisert personell og for Forsvarets økonomiske grunnlag. En fortsatt høy oppslutning om Forsvaret vil være avgjørende for Forsvarets fremtid. Utviklingen både i og utenfor Forsvaret gjør imidlertid dette mer krevende.

Samtidig som Forsvaret har fått økt reaksjonsevne, er det blitt volummessig mindre, og er lokalisert og driver sin virksomhet på færre steder i landet enn tidligere, fordi virksomheten er konsentrert innenfor den enkelte region. De betydelige endringene i Forsvaret har også gjort at færre gjennomfører førstegangstjeneste. Alt dette er nødvendige konsekvenser av utviklingen, med et sterkt endret risikobilde, endret teknologi og behovet for å skape et mer operativt og kvalitativt forbedret forsvar for å kunne ivareta Norges sikkerhet i en ny tid. Samtidig vil kontaktflatene og berøringspunktene mellom Forsvaret og samfunnet kunne bli redusert.

Videre har dyptgripende endringer i risikobildet og i Norges sikkerhetspolitiske omgivelser medført at den omfattende og klart definerte trussel mot norsk sikkerhet som tidligere eksisterte, har falt bort. Denne er erstattet av et risikobilde som er uforutsigbart og sammensatt. Utfordringene mot norsk sikkerhet fremtrer ikke like klart som tidligere, og er i mye sterkere grad knyttet til forhold og utviklingstrekk som har sitt opphav og spilles ut langt utenfor Norge og norske nærområder. Det gjør at årsaksrekkene fra disse fenomener til norsk sikkerhet er kompliserte, hvilket gjør det vanskeligere å kommunisere sammenhengene, og dermed Forsvarets rasjonale og funksjon.

De ovennevnte utfordringer kan imidlertid ikke møtes ved å gjeninnføre gårsdagens forsvar, og lukke øynene for utviklingen i Norges bredere omgivelser. Noe slikt ville være uforsvarlig så vel sikkerhetspolitisk som organisatorisk og økonomisk.

I fremtiden må det derfor legges stor vekt på tiltak som bidrar til at Forsvaret fortsatt fremstår som et synlig og troverdig verktøy for å trygge Norge og det norske samfunnets sikkerhetsinteresser, og som bidrar til å underbygge en oppfatning av at Forsvaret fortsatt fyller en minst like sentral og nødvendig funksjon som tidligere. Dette fordrer en aktiv utadrettet virksomhet fra Forsvarets side. Den viktigste forutsetning vil imidlertid være å sørge for at Forsvaret forblir relevant, og i stand til å håndtere alle sine oppgaver på en effektiv og troverdig måte, ikke minst de nasjonale oppgavene i Norge og norske nærområder. Et hovedmål i den pågående omleggingen er nettopp å bidra til dette, gjennom å utvikle et forsvar av høy kvalitet, som er deployerbart, med reaksjonsevne og mobilitet, og som dermed er tilgjengelig for norske myndigheter ved å kunne settes inn der og når behovet oppstår. Det er ikke minst for å kunne håndtere fremtidens utfordringer nasjonalt at Forsvaret må transformeres. Dette vil være en kontinuerlig og krevende prosess.

9.3 Operativ evne må være kjernen i Forsvarets virksomhet

Også på sikt må Forsvarets evne til å håndtere utfordringer knyttet til uforutsigbarhet og et bredt oppgavespekter være dimensjonerende for utvikling av organisasjonen. Det å hurtig kunne reagere på kriser med hensiktsmessige operative løsninger, vil være et suksesskriterium. Dette forsterkes av endringstakten hva angår den teknologiske utvikling. Innenfor en realistisk ressursramme må det derfor foretas strenge prioriteringer, for å sikre at investeringer i nytt materiell gir den ønskede fleksibilitet og effekt. Fokus mot flernasjonale løsninger vil i fremtiden måtte bli langt sterkere. Alle disse forhold stiller store krav til organisatorisk og mental fleksibilitet.

Selv om mye er oppnådd på forsvarssektoren i Norge i løpet av de siste år, er forsvarstransformasjon i Norge og i NATO bare så vidt påbegynt. Internasjonalt er det et økt fokus på teknologiske løsninger og plattformer som øker deployeringsevnen, reduserer logistikkbehovet og optimaliserer den fordel moderne informasjonsteknologi gir. Norge, må som en småstat med begrensede ressurser, legge avgjørende vekt på hvilke valg våre nære allierte gjør angående forsvarsinvesteringer. Felles og enhetlige plattformer på tvers av landegrensene øker interoperabilitet og kostnadseffektivitet, ved at det skaper muligheter for en mer felles logistikk- og støttestruktur. Dette vil kunne gi betydelige stordriftsfordeler. De store investeringene som vil komme i etterkant av denne planperioden, vil måtte vurderes med dette for øyet.

Utviklingen av nettverksbaserte løsninger vil bli videreført. Eksisterende løsninger og organisasjon må derfor vurderes med et kritisk blikk. Også på dette området ser vi kun konturene av hva som blir de fremtidige organisatoriske løsninger og muligheter, samt hvilke konsekvenser dette har for den operative virksomheten. I et langsiktig perspektiv fremstår det som stadig mindre sannsynlig at den formen for militær organisasjon vi kjenner i dag, vil bli videreført.

Vårt forsvar må fortsatt vektlegge en kontinuerlig forbedring av sin operative evne, gjennom et nært samarbeid med våre allierte innenfor rammen av nye organisatoriske løsninger som utnytter moderne teknologi. Tettere flernasjonalt samarbeid bl.a. gjennom Nordsjøstrategien, jf. boks 3.4 vil være helt sentralt for Norge for å skape et fremtidsrettet forsvar med økt operativ evne. Likeledes er vektleggingen av kvalitet i den operative strukturen, av kritisk betydning. Dette er et helt sentralt aspekt ved den pågående omleggingen, og underbygges ytterligere gjennom den betydelige overføringen av ressurser fra logistikk- og støttevirksomheten til operativ virksomhet som anbefales i denne proposisjonen.

9.4 Forsvaret må rekruttere rett personell med rett kompetanse

I inneværende planperiode (2002-2005) har Stortingets pålegg om reduksjon av 5 000 årsverk i Forsvaret, gjort at fokus har vært på nedbemanning. Dette har vært nødvendig på grunn av reduksjoner i strukturen samt endrede oppgaver. Det er imidlertid, både i dag og i fremtiden, en like sentral utfordring for Forsvaret å sikre seg rett kompetanse gjennom god rekruttering. Forsvaret må rekruttere de best egnede og mest motiverte, og sikre at kompetansebehovet på alle nivåer, og innenfor alle tjenestefelt, dekkes. Dette gjelder særlig innenfor befals- og offiserskorpset, men også på sivil side. Det er derfor viktig å prioritere og videreutvikle strategier for rekruttering.

Det stadig stigende innslaget av avansert teknologisk forsvarsmateriell vil gjøre teknologisk kompetanse helt sentralt. Samtidig må teknologiens muligheter forankres i dynamiske konsepter og doktriner, slik at effekten optimaliseres. Det å se nye muligheter i skjæringspunktet mellom teknologi, operasjonskonsept og organisasjon vil i fremtiden bli stadig viktigere. Forsvaret må ha personell som kombinerer økt spesialisering med et blikk for helheten. Endringsevne og -vilje må institusjonaliseres og premieres.

I det tradisjonelle Forsvaret har offiserskarrieren vært preget av stort fokus på breddekompetanse gjennom variert tjeneste. Dette har medført hyppige utskiftinger, og tjenesten har i stor grad blitt betraktet som utdanning for neste nivå på karrierestigen. Avansert teknologi vil stille store krav til spesialisert kompetanse og kontinuitet. Dette vil innebære at personellet står lenger i de ulike stillinger, og spesialiseres innenfor mer avgrensede tjenestefelt. Horisontale karrierer vil derfor kunne bli mer vanlig, noe som også har implikasjoner for lønnssystemet.

Innenfor nettverksbaserte operasjoner blir tradisjonelle skillelinjer mellom forsvarsgrener mer utydelige. Målet er en flatere organisasjon, noe som utfordrer tradisjonell tenkning om inndeling av kommandokjeden i et strategisk, operasjonelt og taktisk nivå. Behovet for internasjonalt samarbeid, flernasjonale løsninger og integrerte strukturer vil øke. Dette stiller også kompetansekrav som må oppfylles, hvilket vil ha konsekvenser for offisersutdannelsen og tjenestemønstre, der det i fremtiden må legges økt vekt på fellesoperativ kompetanse innenfor en flernasjonal ramme.

Ett av hovedbudskapene i denne proposisjonen er at kvalitet må prioriteres fremfor kvantitet. Som følge av den teknologiske utvikling, og av forventningen fra samfunnet om at Forsvaret skal løse sine oppgaver på en optimal måte, må dette også prege Forsvarets kompetansemiljøer. Mindre og mer konsentrerte kompetansemiljøer med få medarbeidere kan produsere vel så stor effekt som personellrike miljøer, forutsatt at man rekrutterer personell med kompetanse, motivasjon og interesse for det aktuelle fagfelt. Det vil imidlertid være en nedre grense for hva som kan karakteriseres som et forskningsmiljø. For å skape synergi må slike miljøer kobles bedre til Forsvarets organisasjon for øvrig.

På sikt vil rekruttering, spesialisering, kvalitet og kontinuitet være nøkkelord for Forsvarets personellpolitikk, og være avgjørende for Forsvarets videre utvikling. Denne proposisjonen legger grunnlaget for at disse hensyn kan ivaretas i fremtiden, gjennom blant annet en ny befalsordning og et nytt utdanningssystem. Endringene på personellområdet som er foreslått i denne proposisjonen, utgjør de viktigste strukturelle grep for å oppnå målet om et mer fleksibelt forsvar som løpende kan tilpasses utviklingen i rammebetingelsene og utfordringene i sikkerhetsbildet, både på kort og lengre sikt.

9.5 Forsvaret må få kontroll over utgiftsveksten og gjennom ytterligere rasjonaliseringer, skape rom for å prioritere materiellinvesteringer

Gjennom de tiltak som skisseres i denne proposisjonen, tas det betydelige grep for å få kontroll over Forsvarets utgifter og bidra til å gi rom for større materiellinvesteringer. Likevel vil betydelige utfordringer gjenstå, knyttet til faktorer Forsvaret selv ikke har kontroll over. Disse vil måtte møtes gjennom ytterligere effektivisering av virksomheten, både i og etter perioden 2005-2008.

Forsvaret har tradisjonelt, og spesielt de siste 20 år, opplevd en sterk vekst i sine utgifter. Forsvarets driftsutgifter, i første rekke personellkostnadene, har økt betydelig mer enn kostnadsutviklingen i samfunnet for øvrig. Anbefalingene ovenfor, om etableringen av et korps med avdelingsbefal, er viktige tiltak for å få kontroll over dette i tillegg til at de sikrer en hensiktsmessig kompetanseprofil. Det samme er anbefalingene om at Forsvarets lønnspolitikk gjennomgås og revideres, med sikte på å oppnå større kontroll og forutsigbarhet, og med sikte på at kostnadsveksten per årsverk ikke kan overstige den tilsvarende veksten i samfunnet for øvrig. Forslagene til overordnede og konkrete mål knyttet til Forsvarets driftskostnader og årsverksutvikling for neste planperiode, er av sentral betydning i denne sammenheng. At Forsvaret lykkes i å oppnå disse målene, er helt avgjørende for dets videre utvikling.

Uansett er det en realitet at det er aspekter ved utviklingen av driftskostnadene Forsvaret ikke selv har kontroll over. For å oppfylle de forutsetninger med hensyn til kostnadsvekst som ligger til grunn for kostnadsberegningene av den ovenfor anbefalte strukturen, må Forsvaret derfor gjennomføre kontinuerlige rasjonaliseringstiltak - utover de som konkretiseres i denne proposisjonen. Bare slik kan det skapes rom til å satse på Forsvarets operative enheter, både hva angår drift og materiellinvesteringer.

Med hensyn til nettopp materiellinvesteringer, kommer imidlertid ytterligere en utfordring i tillegg til driftskostnadsveksten, nemlig at utgiftene knyttet til Forsvarets materiellinvesteringer blir stadig høyere per enhet (såkalt teknologisk fordyrelse). Dette skyldes et stadig høyere teknologisk nivå, som gjør at prisen per enhet i de fleste tilfelle øker betydelig fra en generasjon utstyr til den neste. Til en viss grad er dette en faktor utenfor vår kontroll, fordi den er avhengig av de store aktørenes vilje til å betale ekstra for ekstra ytelse. Foreløpig er det lite som tyder på at denne trenden har bremset opp.

En viss kontroll med denne utviklingen kan likevel oppnås, delvis gjennom nye måter å anskaffe på, delvis gjennom en dypere og bredere bruk av flernasjonalt samarbeid og ferdigutviklede løsninger med hensyn til anskaffelser, og delvis ved å redusere antall «plattformer» (fartøy, fly, kjøretøy m.m.) etter som hver enkelt plattforms yteevne forbedres. Med hensyn til å redusere antall plattformer, er imidlertid handlingsrommet innenfor en nasjonal ramme begrenset, fordi vi på de fleste områder kan identifisere en «kritisk masse» - det vil si det minste antall organisasjonen må ha for å klare å produsere og vedlikeholde tilstrekkelig kompetanse. En strategi for betydelige volumreduksjoner, vil derfor i stor grad måtte kombineres med en strategi der vi går inn i et bredere flernasjonalt samarbeid. Dette er for eksempel meget aktuelt hva angår den nye generasjon kampfly, jf. boks 9.1.

Gitt at Stortinget slutter seg til og følger opp denne proposisjonens anbefalinger hva angår struktur og finansiering, vil Forsvaret ha gode muligheter til å utvikle seg videre i positiv retning i omleggingsperioden. På lengre sikt - i perioden 2010-2020 - står Forsvaret likevel overfor meget betydelige utfordringer, bl.a. knyttet til å fornye store deler av Hærens og så godt som hele Luftforsvarets materiellparker. Hvor stor denne utfordringen vil bli, avhenger av i hvilken grad Forsvaret lykkes i å få kontroll med driftskostnadsveksten, samt å finne strategier for å minimalisere virkningene av den teknologiske fordyrelse. Selv med de mest optimistiske prognoser, vil det imidlertid ikke være mulig å gjennomføre alle disse materiellanskaffelsene innenfor rammen av en flat budsjettutvikling.

I denne situasjonen vil regjering og storting stå overfor tre mulige valg: å finansiere deler av investeringene gjennom tilleggsbevilgninger, å la enkeltkapasiteter utgå fra strukturen i sin helhet eller å la Forsvaret inngå i forpliktende flernasjonalt samarbeid som er både dypere og bredere enn det som gjennomføres i dag. I boks 9.1 utdypes disse alternativene knyttet til jagerflykjøpet. En manglende oppfølging av finansieringsforutsetningene i denne proposisjonen, vil føre til at disse problemstillingene materialiserer seg raskere og i større bredde enn det her forutsettes.

Hovedpoenget hva angår Forsvarets fremtidige økonomiske utfordringer, er at ressursbehovet innenfor operativ virksomhet og materiellinvesteringer er så betydelig at det ikke finnes noe alternativ til å ta ut maksimale rasjonaliserings- og effektiviseringsgevinster innenfor logistikk- og støttevirksomheten. Selv om det alltid vil kunne rettes innsigelser mot slike innsparingstiltak, er alternativet - redusert operativ struktur og dermed redusert forsvarsevne - betydelig verre. I den videre utvikling av Forsvaret - både i omleggingsperioden 2005-2008 og deretter - må derfor en mest mulig rasjonell drift av Forsvaret være et mål i seg selv.

9.6 Et relevant forsvar - i dag og for fremtiden

De anbefalinger som fremmes i denne proposisjonen vil, dersom Stortinget slutter seg til dem, i seg selv legge grunnlaget for et relevant norsk forsvar, med en betydelig bedret evne og fleksibilitet til å løse sine oppgaver. Omleggingen vil også innebære en betydelig økt satsning på operativ virksomhet. Alt dette vil igjen kunne gi både økt oppslutning i befolkningen, og styrke Forsvarets evne til å rekruttere egnet personell.

Like viktig som de konkrete grep som anbefales ovenfor, er imidlertid den retning som pekes ut for Forsvarets utvikling. Endringer av Forsvaret - enten det kalles transformasjon, omlegging eller modernisering - vil være dagens orden også etter omleggingsperioden. Det er retningen på disse endringene - prioritering av operativ virksomhet og materiellinvesteringer, maksimal effektivisering av logistikk- og støttevirksomheten, økt satsing på å skape en personellstruktur med hensiktsmessig kompetanse-, grads- og aldersstruktur, betydelig økt satsning på flernasjonalt samarbeid - som er denne proposisjonens hovedbudskap. Brytes disse forutsetningene, vil Forsvaret raskt bevege seg inn i nye ubalanser, med sløsing av ressurser og redusert evne til oppgaveløsning som resultat. Utvikles imidlertid Forsvaret, også etter 2008, videre i tråd med disse prioriteringene, vil det forbli et relevant og viktig sikkerhetspolitisk redskap for norske myndigheter, også på lang sikt.