4 Teknologiske og materiellmessige rammebetingelser for forsvarspolitikken og utformingen av Forsvaret

I tillegg til de utviklingstrekk som preger Norges sikkerhetspolitiske omgivelser og som er omtalt i det foregående, er også flere andre faktorer av stor betydning for Forsvaret. Dette gjelder fremfor alt den teknologiske utvikling og utviklingen innenfor det internasjonale materiellsamarbeidet. Disse er beskrevet nedenfor.

4.1 Teknologiske utviklingstrekk, nettverksbasert forsvar og teknologisk fordyrelse

Den teknologiske utviklingen har avgjørende betydning for hvordan militære styrker settes sammen og for hvordan militære operasjoner ledes og gjennomføres. Anvendelse av moderne teknologi skaper både nye trusler og sårbarheter, og nye muligheter for å løse militære oppgaver på mer effektive måter.

Spredningen av avansert teknologi og moderne samfunns kritiske avhengighet av teknologi for å kunne fungere, har skapt grobunn for nye sikkerhetsutfordringer. Faren for spredning av masseødeleggelsesvåpen og moderne våpenteknologi står sentralt i dette bildet, jf. kapittel 3.4.2. Teknologiutviklingen har også skapt nye muligheter for å ramme både det sivile samfunn og militære motstandere ved hjelp av nye virkemidler og asymmetriske strategier. Konsekvensene av å sakke akterut i den teknologiske utviklingen vil i enkelte tilfelle kunne være av avgjørende betydning i negativ retning, både for evnen til å ramme en motstander på en effektiv og differensiert måte, og for evnen til effektiv beskyttelse av egne militære styrker og befolkning.

Samtidig har den teknologiske utviklingen skapt nye muligheter og større fleksibilitet i arbeidet med å møte sikkerhetsutfordringene. Utviklingen av nye presisjonsstyrte våpen, systemer for overvåkning og nye informasjons- og kommunikasjonssystemer, er eksempler på dette. Dette har bl.a. bidratt til å skape våpensystemer og enheter som enkeltvis, og sammenlignet med tidligere, har en større effekt, er mindre personellintensive og i mange tilfelle reduserer sjansen for egne tap. Sistnevnte innebærer ikke at teknologi alltid kan erstatte personell. En rekke militære operasjoner vil også i fremtiden måtte være personellintensive. Teknologiutviklingen reduserer således ikke i seg selv kravet til beskyttelse av egne styrker, men kan benyttes som ett av flere virkemidler for å gjøre beskyttelsen mer effektiv.

I dag er det først og fremst utviklingen innenfor informasjonsteknologien som bidrar til å endre både våpen, utstyr og måten moderne militære organisasjoner opererer på. På lengre sikt vil utviklingen innen informasjonsteknologien trolig komme til å ha enda større konsekvenser for utviklingen av det norske forsvaret. Hittil er teknologiske nyvinninger hovedsakelig blitt utnyttet til å forbedre eksisterende måter å operere på. Teknologiske fremskritt kan imidlertid først utnyttes fullt ut når man på grunnleggende vis endrer etablerte operasjonsmønstre. Dette vil stå sentralt i utviklingen av Forsvaret i perioden 2005-2008.

Utviklingen i retning av et nettverksbasert forsvar (NBF) er et resultat av de nye muligheter informasjonsteknologien gir. Dette er et konsept som fokuserer på hvordan militære operasjoner kan gjennomføres på en mer effektiv måte, gjennom å knytte sammen enheter, på tvers av forsvarsgrenene og på ulike nivåer i organisasjonen i et nettverk ved bruk av informasjonsteknologi. Dette er nærmere beskrevet i boks 5.4.

Den teknologiske utviklingen har også viktige konsekvenser for kostnadsutviklingen. Prisstigningen på militært materiell og utstyr skaper både press på Forsvarets økonomi og usikkerhet i forsvarsplanleggingen. Utviklingen av teknologi er i økende grad ledet av sivile, kommersielle aktører. Dette medfører i utgangspunktet at moderne teknologi ofte er lettere tilgjengelig og rimeligere i pris enn tidligere. Likevel viser det seg i mange tilfelle at tilpasning og anvendelse av teknologi til militære formål er kostbart. Samtidig har enhetskostnadene for moderne forsvarsmateriell en tendens til å øke betydelig fra en generasjon til den neste. Dette er en utvikling vi i svært liten grad har innflytelse på, fordi den i stor grad styres av de store nasjonenes etterspørsel. Teknologisk fordyrelse er dermed et sentralt element i den langsiktige forsvarsplanleggingen. Takten og omfanget av denne type kostnadsvekst er vanskelig å forutsi nøyaktig, ikke minst i et lengre tidsperspektiv. Dette vil bl.a. avhenge av effektene av teknologiske nyvinninger, deres tempo, omfang av flernasjonalt samarbeid, hvilke kapasiteter som konkret anskaffes, om vi velger standardiserte («hyllevarer») eller spesialiserte løsninger, og av vår evne til å integrere disse på en kosteffektiv måte i forsvarsstrukturen.

Risikobildet og teknologiutviklingen peker således i samme retning hva angår den konkrete utformingen av Forsvaret. Et relevant forsvar må ha en teknologisk standard som gjør det mulig å operere effektivt, alene og sammen med allierte styrker, i og utenfor Norge og i hele konfliktspekteret. For å oppnå dette må vi ta hensyn til den moderniseringstakt våre allierte har og de potensielle utfordringer vi kan bli stilt overfor, og utnytte de mulighetene som ligger i den teknologiske utvikling. Med sine begrensede ressurser må imidlertid Norge i hovedsak anskaffe ferdig utviklet materiell, alternativt utvikle moderne teknologi og kapasiteter gjennom et samarbeid med andre.

4.2 Trender i det internasjonale materiellsamarbeidet

Forsvarsmarkedet er ett av de minst åpne og frie markeder i internasjonal økonomi. Samtidig som det er et uttalt ønske om åpen og internasjonal konkurranse for å kunne sikre prisriktige anskaffelser og en bedre utnyttelse av forsknings- og utviklingsmidler, betrakter mange nasjoner evnen til å levere forsvarsmateriell som en integrert del av sin forsvarsevne, og dermed som et sentralt aspekt av forsvars- og sikkerhetspolitikken. Videre knytter det seg sterke nasjonale industripolitiske interesser til forsvarsmarkedet. Proteksjonisme og eksportrestriksjoner er fortsatt fremtredende trekk i dette bildet. Spesielt har USA innført strenge restriksjoner på eksport av en rekke typer forsvarsteknologi. En hovedutfordring i denne forbindelse ligger i spenningen mellom ønsket om nasjonal kontroll, og et økende behov for internasjonalt samarbeid. Dette skaper betydelige utfordringer i prosessene som omgir anskaffelser av nytt forsvarsmateriell, noe som også kommer til syne gjennom den relativt svake fremdriften i arbeidet for å oppnå et mer effektivt samarbeid mellom forskjellige nasjoners anskaffelsesaktiviteter.

Til tross for de utfordringer som knytter seg til å skape gode internasjonale samarbeidsordninger på dette området, har flernasjonalt samarbeid knyttet til anskaffelse og utvikling av forsvarsmateriell blitt stadig viktigere for mindre land og deres forsvarsindustri. Den kompleksitet og de kostnader som knytter seg til utviklingen av moderne forsvarsmateriell, medfører både at det blir mer krevende for små nasjoner med begrensede ressurser å utvikle og oppettholde moderne militære kapasiteter alene, samt at det blir vanskeligere å operere integrert med andre land. Samtidig gjør dette det også stadig vanskeligere for mindre forsvarsbedrifter å erobre markedsandeler på egenhånd.

Den forsvarsindustrielle utvikling preges av konsolidering, restrukturering og alliansebygging. Dette gjelder ikke minst innenfor forsvarsindustrien i Europa, der utviklingen over flere år har gått i retning av færre men større aktører, ikke minst for å kunne møte konkurransen fra industrigigantene i USA. Dette forsterkes av de generelle økonomiske utfordringer mange europeiske land står overfor i forsvarspolitikken. I en slik situasjon stilles det økte krav til effektivisering av materiellanskaffelsene. Denne trenden fyller også en overordnet politisk funksjon, gjennom å understøtte EUs utvikling av en selvstendig europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk.

Norge har en strategisk interesse i å bidra til utvikling av nytt forsvarsmateriell innenfor så vel en europeisk som en bredere internasjonal ramme. Dette ikke minst av hensyn til Forsvarets operative behov, herunder evnen til å kunne operere effektivt sammen med allierte og for å kunne utvikle og vedlikeholde nødvendig kompetanse, men også ut i fra kravet til kostnadseffektivitet, for å kunne påvirke utviklingen i det internasjonale materiellsamarbeidet og av hensyn til egen forsvarsindustri. Norge deltar derfor i det internasjonale materiellsamarbeidet, både innenfor en bilateral og en multilateral ramme. For Norge er det viktig at det finnes reelle industripolitiske alternativer i både USA og Europa, og at vi fritt kan velge mellom alternativene. I NATO deltar Norge i Conference of National Armaments Directors (CNAD). Denne gruppen legger rammen for samarbeidet om store materiellprosjekter i allianserammen, men har sjelden avgjørende innflytelse over den konkrete utviklingen av de enkelte prosjekter eller på valg av leverandører. Norge deltar også i WEAG ( Western European Armaments Group) og i Nordic Armaments Cooperation (NORDAC). I tillegg har Norge inngått avtaler og etablert materiellprosjekter med utvalgte samarbeidsland. Dette gjelder først og fremst landene som er en del av Nordsjøstrategien (jf. boks 3.4), men også med andre viktige samarbeidspartnere, fremfor alt USA.

Fra norsk side er særlig utviklingen med hensyn til WEAG bekymringsfull. EU har tatt initiativ til opprettelsen av et nytt samarbeidsorgan for utvikling og anskaffelse av forsvarsmateriell, som vil inneha mange av de funksjonene som i dag ligger under WEAG, særlig på områder som harmonisering av materiellanskaffelser, samt forskning og utvikling, (jf. boks 4.1). Som et resultat av dette er det forventet at WEAG legges ned. Dette gjør at Norge vil miste den påvirkningsmulighet vi har hatt der, og det knytter seg stor usikkerhet til hvilken rolle og innflytelse et Norge utenfor EU vil kunne oppnå i det nye samarbeidsorganet (som foreløpig har arbeidstittelen Agency in the field of Defence Capabilities Devevelopment, Research, Aquisition and Armament).

Opprettelsen av denne nye organisasjonen representerer således en betydelig utfordring for Norge. Fra norsk side er det alvorlig at vi kan havne i en situasjon der vi på strategisk nivå ikke har tilgang til noen materiellsamarbeidsorganisasjoner i Europa. Slik deltakelse er viktig ikke bare for å underbygge vårt ønske om tettere forsvarsmessig og operativt samarbeid med våre nærmeste europeiske allierte, men også for å gi Norge innsyn i, og påvirkningsmuligheter overfor, bredere politiske strukturer og prosesser vi ellers ikke ville hatt. Det er derfor viktig å følge utviklingen nøye med henblikk på å oppnå gode samarbeidsrelasjoner så tidlig som mulig med den nye organisasjonen.

Samtidig må det legges stor vekt på å identifisere nye områder hvor det kan utvikles bi- eller multilaterale løsninger for utvikling, kjøp og drift av materiell med utvalgte strategiske samarbeidspartnere. Også her vil Nordsjøstrategien kunne bidra til å motvirke deler av ulempene ved å stå utenfor EU og dens underliggende organisasjoner. I mange tilfelle vil et tett samarbeid med en mindre gruppe likesinnede land kunne gi større resultater enn et institusjonalisert samarbeid innenfor rammen av større formelle samarbeidsfora, som ofte preges av en rekke ulike og motstridende interesser.

De sikkerhetspolitiske utviklingstrekk beskrevet i kapittel 3 og de forhold som er beskrevet i dette kapittel, danner til sammen den overordende rammen for Forsvarets innretting, oppgaver og kapasiteter. Dette er nærmere omtalt nedenfor.