8 Gjennomføring av den videre omleggingen

8.1 Innledning

Helheten av de tiltak som er beskrevet i denne proposisjonen innebærer en omstilling av Forsvaret i retning av økt relevans og operativitet, samt mer effektiv oppgaveutførelse innenfor logistikk- og støttevirksomheten. Tiltakene muliggjør - dersom de implementeres på en effektiv og tidsmessig måte - en videre omlegging i retning av et mer moderne og fleksibelt Forsvar. Omstillingen må bygge på følgende prinsipper:

• Kontinuerlig omlegging: Forsvaret må kontinuerlig tilpasses endringene i det sikkerhetspolitiske bildet og videreutvikle organisasjonen i retning av mer ressurseffektive tjenester. Dette innebærer at ytterligere tiltak vil identifiseres i perioden for å nå de overordnede målsettingene med omleggingen.

• Strategisk styring og klare ansvarsforhold: Hovedansvaret for å gjennomføre omleggingen ligger hos forsvarssjefen som leder for Forsvarets militære organisasjon, og han har i denne egenskap ansvaret for å oppnå de overordnede omleggingsmålene (jf. kapittel 8.2 nedenfor). Disse vil brytes ned slik at den enkelte sjef vil få et selvstendig ansvar for resultatene av omleggingen.

• Kraft og tempo: Tiltakene må gjennomføres raskt og med kraft straks nødvendig implementeringsplanlegging er gjennomført. Dette er særlig viktig ettersom realiseringen av operativ ambisjon forutsetter en betydelig frigjøring av ressurser innenfor logistikk- og støttevirksomheten.

• Åpenhet og kommunikasjon: Det er en forutsetning for å lykkes at Forsvarets ansatte, og andre som blir sterkt berørt av den videre omleggingen, holdes orientert på en etterrettelig og tidsriktig måte, og inkluderes i en dialog om de utfordringer og muligheter prosessen medfører.

8.2 Overordnede målsettinger

Det viktigste målet for omleggingen 2005-2008, er at Forsvaret skal bli best mulig i stand til å håndtere fremtidens utfordringer, og kunne fremstå som et mest mulig effektivt sikkerhetspolitisk virkemiddel. Dette forutsetter en modernisering av den operative struktur som skissert i kapittel 5, gjennomføring av de personellpolitiske tiltak som skisseres i kapittel 6, samt en overføring av ressurser fra logistikk- og støttevirksomheten til operativ drift og investeringer, jf. kapittel 7.

Følgende omstillingsmål anbefales derfor, på bakgrunn av tiltakene skissert i denne proposisjonen:

Ved full effekt forskyves minimum 2 mrd. 2004-kr fra logistikk- og støttevirksomhet til operativ virksomhet og materiellinvesteringer, relativt til 2004-nivået. Av dette frigjøres netto minimum 600 mill. kr fra Forsvarets logistikkorganisasjon.

Samtidig søkes følgende økonomisk-administrative delmål oppnådd: Anslagsvis 34 mrd. 2004-kr avsettes totalt til materiellinvesteringer i perioden; antall årsverk i Forsvarets militære organisasjon bringes ned til anslagsvis 15 000, eksklusive gevinster knyttet til den videre modernisering av FLO (jf. kapittel 8.5.6); Forsvarets eiendommer, bygg og anlegg reduseres til maksimalt 3,5 mill. kvm (målet med pågående omlegging er en reduksjon fra 6 mill. til 4 mill. kvm); og husleieutgiftene pr. kvm reduseres med inntil 20 %.

Målene skal oppnås snarest mulig og senest innen utgangen av 2008. Som skissert i kapittel 1, ligger de overordnede målsettinger for perioden frem til og med 2005, fast. Bl.a. gjelder dette målet om at Forsvarets militære organisasjon skal bestå av maksimalt 15 300 årsverk ved utgangen av 2005. Ovennevnte mål utgjør en ytterligere ambisjon, utover dette.

8.3 Økonomiske rammer

8.3.1 Samlet forsvarsramme

Den forsvarstruktur som Stortinget vedtok våren 2001 i tilknytning til langtidsplanen for 2002-2005, inkludert kostnadene som følge av norske PCC-forpliktelser, innebar et budsjettbehov for 2005-2008 betydelig over dagens nivå, som varslet i St.prp. nr. 55 (2001-2002).

Gjennom de tiltak som anbefales i denne proposisjonen, blir dette ressursbehovet betydelig redusert. I sum legger Regjeringen opp til at Forsvaret i perioden 2005-2008 tilføres 118 mrd. 2004-kroner. Dette gir et årlig gjennomsnittsnivå på 29,5 mrd. kr i perioden, hvilket innebærer en moderat økning i forhold til budsjettnivået for 2004. Regjeringen legger med andre ord opp til en fortsatt betydelig satsning på Forsvaret.

Det er av overordnet betydning å sikre tilstrekkelig ressurser til materiellinvesteringer, og derved sikre fundamentet for moderniseringen av Forsvaret. Derfor er dette også gjort til et hovedmål for omleggingen, jf. kapittel 8.2 ovenfor. Materiellinvesteringene økes gradvis, og vil ved en vellykket omlegging utgjøre ca 29 % av totalbudsjettet.

Effektiviserings- og innsparingstiltakene muliggjør en svak reduksjon av driftsutgiftene i perioden, ned til et nivå som i 2008 er ca. 900 mill. kr lavere enn 2004-nivået. Samtidig vil i størrelsesorden 1,5 mrd. kr overføres fra drift av logistikk- og støttevirksomheten til operativ drift inkludert deltagelse i utenlandsoperasjoner. Denne vridningen av ressursstrømmen er et hovedelement i omleggingen, og, ved siden av det økte materiellinvesteringsnivået og anbefalingene på personellsiden, det som skal gjøre Forsvaret enda bedre i stand til å løse sine oppgaver.

Det må påregnes en betydelig kostnad for å få realisert omstillingen og besparingspotensialet. Det er imidlertid viktig å merke seg at en betydelig andel av de omstillingsutgiftene som vises i tabell 8.1, relaterer seg til allerede vedtatt omstilling.

Kontroll med driftskostnadsutviklingen

En absolutt forutsetning for å realisere denne utviklingen, er at det gripes fatt i de underliggende faktorer som driver Forsvarets kostnadsutvikling. Etterberegninger viser at spesielt Forsvarets driftsutgifter gjennom årene har økt mer enn inflasjonen, samtidig som materiellinvesteringskostnadene øker som følge av et stadig høyere teknologisk nivå. På driftskostnadssiden er det maktpåliggende å oppnå en fremtidig utvikling som er på linje med utviklingen i samfunnet ellers. De kostnadsberegninger som ligger til grunn for anbefalingen om økonomiske rammer, er derfor basert på satser for driftskostnadsvekst som er betydelig lavere enn de historiske. De utfordringer som kostnadsutviklingen medfører, både på drifts- og materiellinvesteringssiden, søkes håndtert gjennom overordnede mål knyttet til Forsvarets driftskostnader og en rekke konkrete tiltak. Disse inkluderer blant annet:

• Forsterket styring av tildelingen av driftsmidler, med prioritet til operativ aktivitet foran støtteaktivitet

• Forslag og tiltak i tilknytning til personell med mål å ha den samme lønnsutvikling som samfunnet for øvrig (befalsordning, utdanning, revisjon av Forsvarets lønnssystem mv.)

• Flernasjonalt samarbeid og strengere prioritering av prosjekter for å få en bedre utnyttelse av ressursene som brukes på materiellinvesteringer og drift av materiellet.

8.4 Kostnader ved omleggingen

Personellrelaterte omstillingskostnader

Behov for midler til avgangsstimulerende tiltak (AST) for personell er på omlag 3,2 mrd. 2004-kr i perioden 2005-2008, jf. tabell 8.1. Av dette er 1,7 mrd. kr kostnader som følger av allerede vedtatt omstilling. Om lag 75 % av de totale omstillingskostnadene i 2005 er relatert til allerede vedtatte forslag. Tiltakene som foreslås i denne proposisjonen vil innebære kostnader på 1,4 mrd. kr. Ettersom det er ønskelig å realisere besparelsene tidligst mulig, påløper en stor del av kostnadene de første årene.

Investeringer i eiendom, bygg og anlegg

De organisatoriske endringene som følger av forslagene, krever relativt moderate investeringer i eiendom, bygg og anlegg. Kraftsamlingen til færre baser og nyinvesteringer i kvarter som følge av nye vervede, medfører behov for EBA-investeringer. På den annen side vil nytt logistikk- og støttekonsept, omstillingen av FLO, færre lagre og verksteder, samt redusert antall distrikter som følge av kvalitetsreformen i HV, bidra til å redusere det totale behovet for EBA. Samlet sett er det avsatt 5 mrd. kr til EBA-investeringer i perioden, hvorav en betydelig andel er knyttet til den allerede pågående omleggingen.

8.5 Sentrale virkemidler i omleggingen

Selv om omleggingen 2002-2005 i all hovedsak har vært vellykket, er det blitt klargjort et behov for ytterligere virkemidler knyttet til styringen av omleggingen. Dette gjelder spesielt på personellområdet. De viktigste virkemidler for perioden 2005-2008 skisseres nedenfor.

8.5.1 Strategisk mål og resultatstyring

Forsvarsdepartementet arbeider kontinuerlig med videre utvikling av helhetlig og sammenhengende styring av prosessene fra planstadiet til oppfølging av resultatene. Departementets styringskonsept bygger på strategisk mål- og resultatstyring av underlagte etater, der formulering av mål og resultatkrav/resultatindikatorer står sentralt. Forsvarets militære organisasjon (FMO) og de øvrige etater vil bli fulgt opp i etatsstyringen fra departementets side gjennom de ovenfor skisserte målene, konkretisert gjennom resultatkrav, samt gjennom oppfølging i forhold til et sett av definerte resultatindikatorer og identifiserte risikofaktorer. Et viktig bidrag til dette vil være at FMO og de øvrige etater i størst mulig grad anvender felles integrerte forvaltningssystemer (FIF).

Som en del av styringskonsept inngår proaktiv risikostyring (PR) og balansert målstyring (BM). PR skal benyttes på et hvert styringsnivå, og har til hensikt å sikre måloppnåelse ved å identifisere og håndtere de mest kritiske risikofaktorene i forhold til utvalgte mål. BM setter på sin side fokus på gjennomføringen av vedtatt strategi for forsvarssektoren, uttrykt gjennom et strategisk målbilde. Hvert mål skal formuleres slik at hensikten med selve målet og sluttilstand ved måloppnåelse klart fremgår. I tråd med prinsipper for god mål- og resultatstyring, angir målbildet dermed hva som skal oppnås eller leveres, uten i unødig grad å angi hvordan dette skal skje. Ledere på ethvert styringsnivå er forutsatt å planlegge, prioritere og gjennomføre egen aktivitet innenfor gitte rammer, slik at de fastsatte målene nås.

Forsvarssjefen står ansvarlig for måloppnåelsen samlet sett i FMO, og skal rapportere avvik og forventet måloppnåelse gjennom virksomhetsåret til Forsvarsdepartementet. Forsvarssjefen og de andre etatsjefene, og hver enkelt sjef under dem i Forsvaret, har ansvaret for å ta ut gevinsten av omleggingen og identifisere oppgaver som ikke lenger skal utføres i lys av nye prioriteringer. Særlig viktig er dette med tanke på den formidable oppgaven det er å få redusert den faktiske driftskostnadsveksten Forsvaret har erfart de siste årene, slik at den blir i tråd med forutsetningene som Forsvarssjefen har lagt til grunn i sin militærfaglige utredning (MFU).

Etatene er forventet å håndtere risiko innenfor egen virksomhet, ved å identifisere og følge opp risiko.

Proaktiv risikostyring sammen med balansert målstyring vil forbedre evnen til å nå de fastsatte målene for forsvarssektoren, og det forventes en ytterligere forbedring av måloppnåelsen de kommende år.

8.5.2 Personellpolitiske virkemidler

Anbefalingene skissert i kapittel 6 er kritiske for omstillingen. Her er ikke minst den nye befalsordningen og tiltak i tilknytning til denne avgjørende, gjennom å:

• innføre beordringsplikt for alt befal, offiserer og enkelte kategorier sivile til internasjonale operasjoner, og integrere denne oppgaven på lik linje med operasjoner i Norge - tiltaket vil styrke Forsvarets operative evne og sikre forutsigbar tilgang på personell, samt fordele belastning og kompetanseoppbygging på hele personellstrukturen;

• skape forutsetninger for en aldersstruktur og kompetanseprofil i tråd med Forsvarets behov, også på lengre sikt, og gjennom dette bidra til å styrke kompetansen på det lavere nivå i Forsvarets organisasjon; og

• legge grunnlaget for endringer i utdanningsordningen som bidrar til effektivisering og til kvalitetsheving.

Disse tiltakene vil gi en relativt rask bedring av den operative evnen, og vil på sikt også i stor grad sikre at personellprofilen enklere kan tilpasses Forsvarets behov. Forsvaret har imidlertid også et betydelig og mer kortsiktig behov for å nedbemanne organisasjonen. Dette løses i 2005-2008 først og fremst gjennom:

• nye oppsettingsplaner som kontinuerlig må oppdateres;

• etablering av en støtteorganisasjon for, og tidlig identifisering av, overtallige; og

• videreføring av tidligere og nye ulike avgangsstimulerende tiltak (AST).

Omlegging og nedbemanning skal skje parallelt. Ettersom det ikke er samsvar mellom kravene som stilles til nye stillinger i operativ virksomhet og det personellet som forventes frigjort i logistikk- og støttevirksomheten, forventer man en betydelig transformasjonsutfordring på personellsiden. Det vil derfor være nødvendig å styre bevisst i henhold til Forsvarets reelle kompetansebehov når man utformer og gjennomfører nedbemanningsprosessen.

Det vil parallelt med Stortingets behandling av denne proposisjonen bli laget nye oppsettingsplaner. Disse vil bli fullført snarest mulig i etterkant av Stortingets vedtak, og tilpasses den derav følgende årsverksreduksjon. Personell som ikke får ny stilling ved bemanning av den nye oppsettingsplanen, blir overtallige. Overtallige i forhold til ny struktur skal være identifisert snarest mulig og senest innen 1. august 2006. Overtallig personell blir tilbudt en økonomisk kompensasjon i form av en sluttpakke. Sivilt overtallige som ikke ønsker å ta imot en sluttpakke, vil bli oppsagt. Militært personell kan med dagens stillingsvern ikke sies opp, og overtallige (befal uten fast stilling, BUFS) som ikke ønsker å ta imot en sluttpakke, vil derfor bli overført til en ressursorganisasjon som ivaretar de overtallige. Ressursorganisasjonen vil også bistå sivile med å finne annet arbeid i oppsigelsesperioden, eventuelt også i perioden der de mottar ventelønn.

Hensikten med denne organisasjonen er på en best mulig måte å hjelpe de overtallige over i ny jobb utenfor Forsvaret. Dette er i samsvar både med personellets og Forsvarets interesser. Personell med kompetanse Forsvaret ønsker å beholde, skal ikke overføres til en slik organisasjon, men raskest mulig tilbakeføres til en relevant stilling i Forsvarets militære organisasjon innenfor den årsverkproduksjonsrammen som er definert.

I tillegg til dette organisatoriske virkemiddelet, benyttes økonomiske virkemidler i form av avgangsstimulerende tiltak (AST). Tilbud om avgangsstimulerende tiltak skal kun gis i henhold til spesifikke retningslinjer, og skal differensieres/tilpasses etter en individuell vurdering av den overtallige. AST skal tilbys i individuelle samtaler, der den enkeltes alternativer blir klart presentert.

Yrkesbefal har i dag et absolutt vern mot oppsigelse begrunnet i virksomhetens forhold. Dette begrenser muligheten for å nå de nedbemanningsmål for Forsvaret som Stortinget har sluttet seg til, fordi det innebærer at yrkesbefal må slutte frivillig, jf. kapittel 6.4.2. Hva angår inneværende omstilling, har Forsvaret per januar 2004 oppnådd en reduksjon på om lag 2 000 årsverk i forhold til det vedtatte nedbemanningsmålet på 5 000 årsverk. Regjeringen vil vurdere å harmonisere det ekstraordinære stillingsvernet for yrkesbefal med stillingsvernet for tjenestemenn i staten for øvrig, dersom det viser seg nødvendig for å sikre at vedtatte nedbemanningsmål nås. Dette foreslås ikke i denne proposisjonen eller i forslaget til ny lov om personell i Forsvaret som fremmes i egen Odelstingsproposisjon.

8.5.3 Kontroll med årsverksrammen og driftsutgiftene

For å unngå at Forsvaret pådrar seg driftsutgifter som det senere viser seg umulig å betjene uten betydelige negative konsekvenser, vil økningen av årsverksrammen og driftsutgiftene innen operativ virksomhet bli koblet direkte opp mot tilsvarende reduksjoner innenfor logistikk- og støttevirksomheten. Oppnås måltallet for nedbemanning i en periode, åpnes det for oppbemanning i perioden deretter. Oppnås måltallet ikke, gis heller ikke tillatelse til ytterligere oppbemanning. På denne måten gis et insentiv for å oppnå nedbemanningen, samtidig som det holdes kontroll med driftsutgiftene.

8.5.4 Innføring av moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT)

Utvidet og tilpasset bruk av teknologi vil være ett viktig virkemiddel i den videre omleggingen av Forsvaret. Nye løsninger, spesielt innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologien, skaper et vesentlig potensial for ytterligere effektivisering, både innenfor operativ virksomhet, og i særlig grad innenfor logistikk- og støttevirksomhet. Her vil en økt bruk av standardiserte løsninger, kombinert med begrensninger i typen og antall av eksisterende løsninger og en bedre samordning av disse, kunne gi store gevinster. Dette både mht. kostnadseffektivitet, og med tanke på å kunne utnytte informasjon på en bedre måte, også som et grunnlag for den operative virksomheten.

For å få tatt full effekt ut av ny informasjons- og kommunikasjonsteknologi, kreves det også at en samtidig endrer de prosesser, organisasjonsmønstre og strukturer som skal omgi denne. Utviklingen i retning av nettverksbasert forsvar, jf. boks 5.4, er et eksempel på dette. Dette har også viktige kostnadsmessige aspekter. Moderne teknologi kan være dyr isolert sett, og også bidra til å øke driftkostnadene i enkelte deler av Forsvarets IKT-virksomhet. Ved bevisst å bruke innføring av ny informasjons- og kommunikasjonsteknologi som et integrert ledd i en bredere omlegging, vil man allikevel oppnå en samlet reduksjon i de totale driftskostnader gjennom gevinstuttak i andre deler av organisasjonen.

Som et ledd i den pågående omleggingen, vil følgende prinsipper bli lagt til grunn for den videre utviklingen av Forsvarets informasjonsinfrastruktur:

• Sammenhengen og strukturen i teknologianvendelsen, samt de standarder som legges til grunn, må bidra til at Forsvaret effektivt kan operere sammen med nåværende og nye samarbeidspartnere, både nasjonalt og internasjonalt;

• det må legges vekt på å etablere tjenester som er organisert på en slik måte at de muliggjør rask og fleksibel støtte til ny og endret virksomhet, og i tråd med endringer som foretas av allierte der systemsamarbeid forefinnes; og

• det skal tilstrebes en utvikling der typen og antallet informasjons- og kommunikasjonsløsninger reduseres og samordnes bedre, både innenfor og på tvers av ulike graderingsnivåer. Dette vil også utgjøre et viktig bidrag til interoperabilitet.

8.5.5 Innføring av et Felles integrert forvaltningssystem (FIF)

Gjennom program Golf skal Forsvaret innføre ett felles styringssystem, med fokus på styring og kontroll av personell-, materiell- og økonomifunksjoner. Forsvarets organisasjon og prosesser innenfor disse områdene skal tilpasses dette systemet, slik at det oppnås betydelige innsparinger og effektiviseringer. Innføring av ny informasjonsteknologi skal også gi reell beslutningsstøtte i planlegging og gjennomføring av Forsvarets virksomhet, herunder strategisk ledelse og styring. Etableringen av et felles integrert forvaltningssystem i Forsvaret vil således utgjøre et viktig redskap i den videre omleggingen.

8.5.6 Ulike former for offentlig-private løsninger

For å oppnå økt fokus på strategiske områder, kvalitetsforbedring av kjernevirksomheten og reelle kostnadsreduksjoner, vil Forsvaret aktivt benytte ulike former for løsningsmodeller som involverer privat virksomhet. Disse mulige formene er bortsetting, partnering og offentlig privat samarbeid (OPS). Internt i forsvarssektoren vil disse løsninger inngå i et «konsept for offentlig-privat partnerskap» (OPP). De enkelte elementer forklares nærmere nedenfor.

Konkurranseutsetting innebærer at Forsvaret bruker markedet aktivt, og inviterer interne og eksterne leverandører (offentlige eller private) til å konkurrere om å levere definerte ytelser. Forut for den merkantile anbudsprosessen vil Forsvaret gjennomføre en sammenlignende konkurranse. Forsvarets egen virksomhet sammenlignes med eksterne leverandørers leveranser som en metodisk del av vurderingen om det aktuelle virksomhetsområdet skal konkurranseutsettes med anbudsrunde i markedet. Denne eksponeringen kan medføre bortsetting, men kan også resultere i at egen virksomhet effektiviseres som et resultat av konkurransen. Ved reell konkurranseutsetting med anbudsrunde i markedet, kan interne aktører delta i konkurransen dersom dette er hensiktsmessig. Dette krever imidlertid en endret tilknytningsform til Forsvaret for vedkommende virksomhet, slik at konkurransen skjer på like vilkår i henhold til gjeldende lover og forskrifter. Hensikten er å oppnå best mulig ressursutnyttelse, ved at tjenesten produseres så rimelig som mulig.

Bortsetting er prosessen med å overlate hele eller deler av en avdelings funksjon(er) til en eller flere eksterne leverandører, som forpliktes til å levere avtalte ytelser tilbake. Bortsetting kan i denne sammenheng også omfatte overføring av virksomhet fra Forsvaret til andre deler av offentlig sektor. Bortsetting kan skje på bakgrunn av konkurranseutsetting, men kan også skje direkte uten at Forsvarets interne aktører får anledning til å delta i konkurransen. Sistnevnte vil i så fall være resultat av en strategisk beslutning om at de aktuelle oppgaver ikke lenger skal utføres av Forsvaret. En slik beslutning vil basere seg på en helhetlig vurdering, der avveininger knyttet til hva som er totaløkonomisk mest lønnsomt for Forsvaret, tillegges avgjørende vekt. Bortsetting er aktuelt for store deler av Forsvarets støttevirksomhet, og en rekke initiativer og prosjekter vil bli vurdert i perioden.

Partnering som begrep anvendes i mange ulike sammenhenger. Generelt kan man slå fast at begrepet betegner ulike typer gjensidig forpliktende, langsiktige avtaler mellom to eller flere parter, hvor integrerte samarbeidsformer ofte anvendes, og hvor finansieringen i sin helhet eller i all hovedsak forestås av den offentlige part. Dette gjelder både investerings- og driftsfasen, selv om leverandøren til en viss grad vil kunne skyte inn egeninnsats/-kapital i en eller begge disse faser hvis dette er hensiktsmessig. Målet er en best mulig ressursutnyttelse, ved at Forsvaret og den private part utnytter hverandres komplementære kjerneressurser til felles beste. En rekke initiativer og prosjekter vil bli vurdert i perioden.

Offentlig privat samarbeid (OPS) er en samarbeidsform der privat leverandør finansierer størstedelen av en utbygging eller materielleveranse, og stiller sitt produkt til rådighet for det offentlige mot leie i et antall år. OPS vil kun unntaksvis bli vurdert benyttet, og aldri hvis motivet er alternativ finansiering alene. Forsvaret vil kun vurdere OPS-løsninger i de tilfeller der risikoveiet pris for finansiering, anskaffelse, drift og vedlikehold samlet sett blir billigst for staten. Beslutning om bruk av OPS skal i alle tilfeller forelegges Forsvarsdepartementet for avgjørelse. 1

8.5.7 Strategier for investeringsstyring

Det er en sentral utfordring å legge til rette for bedre strategisk styring av investeringsvirksomheten i Forsvaret. Denne virksomheten skal gjennomføres på en måte som sikrer at Forsvaret totalt sett får dekket sine kapasitetsbehov på en mest mulig helhetlig og balansert måte innenfor foreliggende rammer. Samlede operative behov skal tilfredsstilles raskere og bedre enn i dag. Dette må skje gjennom å styrke styringsprosessene for å anskaffe, eller på annen måte sørge for tilgang til prioritert materiell. Det vil bli lagt økt vekt på strategisk styring av de tidlige faser av investeringsvirksomheten, hvor premissene legges. Dette er viktig for å sikre reell politisk kontroll, raskere gjennomføring og størst mulig handlefrihet.

For å sikre at investeringsvirksomheten i størst mulig utstrekning er en refleks av de samlede operative behov, skal det etableres en tett kopling mellom det grunnleggende og helhetlige planarbeidet og denne virksomheten. Én sentral oppgave for strategisk nivå er å sikre at alle relevante alternativer, blir vurdert i de innledende faser. Materiell som Forsvaret skal ha eller få tilgang til, må gjøres til gjenstand for grundige vurderinger og avdømming i langtidsplanprosessene. Det må i større grad vektlegges hvilke elementer av arven som ikke lenger er å anse som funksjonell eller tilstrekkelig prioritert - med andre ord hva som bør utfases, jf. kapittel 8.5.9. Aktiviteter for å fremskaffe prioritert materiell må også gjenspeile tydelige prioriteringer mht. hvilke alternativer og initiativ det ikke skal brukes ressurser på. Det beste fundamentet for evne til å foreta endringer og justeringer ved behov, er en gjennomarbeidet og samtidig fleksibel plan som er satt inn i en helhet. På et slik grunnlag kan investeringsvirksomheten tilpasses potensielt raskt oppdukkende krav til omprioriteringer, slik at Forsvaret på den beste måte kan dekke summen av de operative behov. Det må sikres at de alternativ som i hver fase blir forelagt for beslutning, er de som gir Forsvaret helhetlig og langsiktig den beste løsning, gitt strategisk fastsatte mål om utvikling av forsvarsstrukturen.

For å imøtekomme dagens krav til rask tilgjengelighet og kostnadseffektivitet, vil det bli lagt økt vekt på andre strategier enn tradisjonelt kjøp og utvikling, bl.a. OPP-løsninger og bruktkjøp, jf. kapittel 8.5.6. Det er viktig at Forsvaret, når det er formålstjenlig, benytter næringslivet, nasjonalt og internasjonalt, til å levere varer og tjenester ikke bare i anskaffelsesfasen, men også under drifts- og avhendingsfasen. En slik tilnærming vil over tid ofte gi billigere helhetlige løsninger.

Porteføljehåndteringsevne på strategisk nivå er et nøkkelbegrep i utvikling av investeringsstyringen. Porteføljehåndteringsevne skal i et planperspektiv bidra til at det fremskaffes materiell og infrastruktur slik at fastsatt forsvarsstruktur får den kapasiteten den trenger til rett tid. I et gjennomføringsperspektiv skal porteføljestyring bidra til å sikre at investeringsmidlene brukes der det totalt sett er best tjenlig innenfor den tilgjengelige ramme. En strukturert og felles organisering av plan- og gjennomføringsporteføljene hos alle berørte aktører, vil gi bedre mål- og resultatstyring.

Totalprosjektering, som innbærer at alle konsekvenser for materiell, personell, organisasjon og bygg og anlegg utredes, samt etablering av bedre kvalitet i beregning av livsløpskostnader ( Life Cycle Cost - LCC), er sentrale elementer i innføring av en helhetlig porteføljetilnærming. Det er på denne bakgrunn satt økt fokus også på driftskonsekvenser av materiellanskaffelser, og det vil med dette formål bli gjennomført konkrete tiltak for å forbedre beslutningsgrunnlaget for investeringsvirksomheten. Med sikte på å redusere de samlede kostnadene, må det legges til rette for at Forsvaret eventuelt kan bruke mer midler i investeringsfasen for å gjennomføre grundige beregninger av alternative konsepter og livsløpskostnader. Det skal ikke tilveiebringes materiell som ikke i tilstrekkelig grad er vurdert i levetidsperspektivet, og nye driftskonsepter, både innenfor vedlikehold, logistikk og øvrige administrative tjenester, må ses i sammenheng med øvrige reorganiseringsprosesser, herunder økt flernasjonalt militært samarbeid.

Flernasjonalt samarbeid er generelt en grunnleggende forutsetning for å finansiere tilgang til nye kapasiteter, jf. kapittel 4.2. Sammen med andre kan mindre land som Norge få tilgang på kapasiteter Forsvaret alene ikke vil kunne anskaffe og drifte. Det vil i planperioden bli lagt til rette for en nasjonal kapasitetsplanlegging innenfor en bred flernasjonal tilnærming. Det er behov for å oppnå styrket gjennomgående interoperabilitet mellom norske og allierte militære kapasiteter. Et sentralt element er å få til en størst mulig grad av felles materiell. Det vil da i større utstrekning være mulig å trekke på felles understøttelse, gjennomføre felles kompetansebygging, felles anskaffelser og felles drifts- og vedlikeholdsløsninger. Krav til transformasjon og satsing på bredere flernasjonalt samarbeid, vil innebære at større materiellanskaffelser i fremtiden i all hovedsak bør skje innenfor en flernasjonal ramme. Kun unntaksvis bør Norge i fremtiden foreta større materiellanskaffelser på egen hånd. En forutsetning for flernasjonalt samarbeid er økonomisk handlefrihet. En slik handlefrihet kan kun skapes gjennom god planlegging. Dette forhold forsterkes ved at prosessene tilknyttet investeringsvirksomheten må være fleksible og kunne gjennomføres hurtig.

Det har vært en sterk trend mot økt internasjonalt samarbeid og konsolidering innenfor forsvarsrelatert industri, jf. kapittel 4.2. Dette skyldes blant annet en kombinasjon av reduserte forsvarsbudsjetter og teknologisk fordyrelse. Behovet for tidlig å realisere en del kostbare kapasiteter knyttet til utviklingen av en mer deployerbar styrkestruktur, vil trolig forsterke denne utviklingen. Norsk forsvarsrelatert industri bør så tidlig som mulig søke å knytte seg an til nye flernasjonale samarbeidsformer. Dette gjelder også for forsvarsrelatert forskning og utvikling.

8.5.8 Nye EBA-løsninger

Målsettingen om et mer mobilt og fleksibelt forsvar stiller også større krav til en fleksibel EBA-struktur og kostnadseffektive løsninger. Forsvarsdepartementet legger vekt på at EBA-investeringer skal gjennomføres til satser per kvadratmeter for sammenlignbare investeringer i offentlig og privat sektor. For at omstillingen skal lykkes, er det en forutsetning at EBA-investeringer prioriteres i henhold til det effektiviseringspotensial de kan frigjøre, og gjennomføres i henhold til plan.

Det er behov for fleksibilitet både når det gjelder valg av standard og type EBA-løsninger i forhold til brukergrupper og formål, jf. f.eks et behov for flere containerbaserte lagre. Kraftsamlingen til færre baser betyr også at det i fremtiden i svært lite omfang vil foretas nyinvesteringer utenfor Forsvarets kjerneområder. Det vil bli tatt i bruk midlertidige løsninger i selve omstillingsperioden, slik at omstillingen kan gjennomføres så raskt som mulig. Samtidig vil man søke å se disse midlertidige løsningene i sammenheng med Forsvarets økte fremtidige behov for flyttbare eller mobile løsninger, slik at investeringene også har en verdi i et mer langsiktig perspektiv.

En hovedutfordring også i perioden 2005-2008 vil være å avhende overflødig bygningsmasse til markedspris.

I tillegg til ovennevnte er det lagt til grunn et sett konkrete EBA-tiltak for å oppnå nødvendige innsparinger. For det første vil satsene for investeringer bli redusert i tråd med nivå for tilsvarende bygg i det sivile. Dette innebærer en reduksjon per kvadratmeter med 10-20 % i forhold til dagens kostnadsnivå, som i 4-års-perioden tilsvarer reduserte investeringer på ca 200 mill. kr. For det andre vil kvadratmeternormen for kontor og administrasjon bli redusert fra 25 til 20 kvadratmeter per person ved bygging av administrasjonsbygg iht. til eksterne måltall. Lavere norm krever økt bruk av landskapsløsninger og nye bruksmønstre. For det tredje vil Forsvaret ikke bygge egne personellboliger i tettbebygde strøk.

8.5.9 Utfasing og avhending

Det er et kontinuerlig behov i Forsvaret for å gjennomføre materiellavhendinger. I 2005-2008 vil betydelige endringer og omlegging i hærstrukturen medføre at store mengder materiell vil bli utfaset, samtidig som noe blir omfordelt til Heimevernet. I tillegg vil endringer i forsvarsgrenenes administrasjon innebære at betydelige mengder intendantur og annet type materiell vil kunne avhendes.

På dette området er det ikke mulig å kvantifisere eksakt hvilke inntekter som kan forventes. Det er også knyttet usikkerhet til tidspunktet for planlagt utfasing av større systemkomponenter. Et mulig salg av for eksempel RB-70, Lynx helikopter og enkelte fartøy (MTB Hauk-klassen og KNM Horten) vil kunne generere inntekter. Dette vil bli innarbeidet i de årlige budsjetter.

Store mengder EBA vil bli utrangert og avhendet til markedspris iht. avhendingsinstruksen.

Fellesfinansiert NATO-infrastruktur, som ikke benyttes i dag eller er planlagt brukt, vil bli søkt slettet fra NATOs inventarlister, samtidig som annen bruk innenfor Forsvaret blir vurdert. Der hvor ingen har bruk for infrastrukturen, vil den bli søkt avhendet. NATO-infrastruktur som ikke er lagt inn i noen av NATOs planer som en ressurs, men fortsatt ønskes benyttet innenfor Forsvaret til annet enn det som det primært ble bygd for, vil bli søkt slettet fra NATOs inventarlister.

Forslagene til nedleggelser medfører ikke grunnlag for å forvente en netto inntekt på forsvarsbudsjettet når også utgifter i tilknytning til avhending tas i betraktning.

8.5.10 Regionalpolitiske forhold

Regjeringen vil føre en fremtidsrettet og mulighetsorientert distrikts- og regionalpolitikk. Opprettholdelse av bosettingsmønster og sikring av likeverdige levevilkår i alle deler av landet er en sentral målsetting i regjeringens politikk. Forsvaret med sin landsomfattende virksomhet har tradisjonelt hatt mye å si for bosetting, sysselsetting og annen aktivitet i en rekke lokalsamfunn. Den omfattende omleggingen av Forsvaret innebærer at flere kommuner og lokalsamfunn vil bli berørt. Dette vil føre til færre arbeidsplasser direkte tilknyttet Forsvaret, og redusert etterspørsel etter varer og tjenester, både lokalt og sentralt. Enkelte steder vil forsvarsvirksomheten bli lagt ned, flyttet eller slått sammen, og andre steder vil få tilført ny virksomhet. Det viktigste er å sikre Forsvarets evne til å møte fremtidens utfordringer. Dette kan bare oppnås gjennom å videreføre omleggingen av Forsvaret, jf. kapittel 1.

Regjeringen vil, så langt det er i samsvar med de overordnede målene for utviklingen av Forsvaret, søke å gjøre omstillingen så skånsom som mulig, og begrense de negative konsekvensene for distriktene. Det legges i denne forbindelse stor vekt på at omstillingsprosessen skal være så fleksibel og oversiktig som mulig for alle parter.

I forbindelse med den pågående omleggingen av Forsvaret har Forsvarsdepartementet etablert et nært samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet (KRD).

Forsvarsdepartementet har med hjelp av ekstern konsulentbistand vurdert konsekvensene for befolknings- og sysselsettingsutviklingen for de 10 mest berørte kommuner. Samlet sett viser disse vurderingene at kommunene i liten grad vil bli rammet av de tiltak som anbefales, og at konsekvensene ikke er av en slik karakter at det bør påvirke valg av løsninger.

De distriktspolitiske konsekvensutredningene viser allikevel at noen få kommuner vil bli forholdsvis sterkt berørt av omstillingen av Forsvaret. I enkelte kommuner vil virkningene være så omfattende for kommunenes økonomi og sysselsetting at det vil kunne være behov for å tilføre ekstraordinære omstillingsmidler. Regjeringen anbefaler derfor å sette av en økonomisk ramme på til sammen totalt 60 mill. kr for hele perioden, for å håndtere de distriktspolitiske konsekvensene av omleggingen, og anbefaler at arbeidet organiseres på samme måte som i den pågående omleggingen. Hovedhensikten med denne omstillingsbevilgningen er å bidra til etablering og videreutvikling av arbeidsplasser i de mest berørte kommunene.

For omstillingstiltak og bistand til ny næringsutvikling generelt, kan det være aktuelt at de berørte kommuner vurderer ordinære distriktspolitiske virkemiddel under fylkeskommunen og Innovasjon Norge.

8.5.11 Næringspolitiske forhold

De næringspolitiske aspektene ved Forsvarets virksomhet, og den tilnærming som legges til grunn for Forsvarets materiellanskaffelser, må først og fremst bidra til å bygge opp under den videre utviklingen av Forsvaret. Dette innebærer at utformingen av Forsvarets investeringsportefølje må baseres på de konkrete oppgaver Forsvaret er satt til å løse, og at Forsvarets operative behov må veie tyngst ved materiellanskaffelser.

Forsvarsmarkedets egenart, jf. kapittel 4.2, og Forsvarets behov for kapasiteter som det kan være vanskelig å få tilgang til i markedet på grunn av materiellets sensitivitet og av hensyn til nasjonal sikkerhet, innebærer særskilte utfordringer. Dette gjør det nødvendig enten å opprettholde tilstrekkelig kompetanse i Forsvaret for, eller å inngå i et forpliktende internasjonalt samarbeid om, produksjon av denne type materiell.

Flernasjonalt samarbeid knyttet til anskaffelse og utvikling av forsvarsmateriell blir stadig viktigere for mindre land og for deres forsvarsindustri, jf. kapittel 4.2. Flernasjonale løsninger med prioriterte samarbeidspartnere må derfor etterstrebes, og internasjonalt materiellsamarbeid gis økt prioritet. I fremtiden må bl.a. potensialet som ligger i samarbeidet mellom våre viktigste allierte, inkludert landene i Nordsjøstrategien, jf. boks 3.4, utnyttes fullt ut.

Dette vil også innebære nye muligheter for forsvarsindustrien i Norge, forutsatt at den viser konkurranseevne og at den kontinuerlig videreutvikler sin kompetanse og evner å posisjonere seg, bl.a. gjennom å bygge strategiske allianser med internasjonale samarbeidspartnere.

Forsvaret vil i større grad legge til grunn at sivil kompetanse og produkter nyttes der dette gir en god nok tilfredsstillelse iht. kravspesifikasjonene. Nasjonale utviklingsprosjekter finansiert av Forsvaret skal kun gjennomføres etter strategisk beslutning og dersom det er tilstrekkelig godtgjort at dette tjener Forsvarets interesser best. Kjøp av kompetanse skal prioriteres fremfor å opprettholde en egen kompetanseorganisasjon i Forsvaret på områder der dette er kostnadseffektivt.

Forsvarets ressursbruk knyttet til industriprosjekter vil fokuseres til prosjekter som kan bidra til en mer effektiv løsning for Forsvaret og understøtte behovet for interoperabilitet med allierte. Tidlig aktivitet og konkurransefremmende kompetanseutvikling i industrien på forsvarsmateriellsektoren skal ta utgangspunkt i Forsvarets behov.

Offentlig privat partnerskap, jf. kapittel 8.5.6, der Forsvaret og eksterne aktører inngår et partnerskap mht. bl.a. anskaffelse og eventuelt finansiering og drift av materiell over tid, vil også kunne ha positive konsekvenser for norsk næringsliv i form av oppdrag og arbeidsplasser.

Ved behandlingen av Innst. S. nr. 232 (2001-2002), jf. St.prp. nr. 55 (2001-02), sluttet Stortinget seg til en begrenset justering i retningslinjene for gjenkjøp, men understreket samtidig betydningen av å videreføre ordningen. Denne ligger således fast. I fremtiden bør gjenkjøpsordningen fortsatt praktiseres slik at den i størst mulig grad bidrar til å understøtte Forsvarets behov.

8.6 Konklusjon

De prinsipper, økonomiske rammer og virkemidler som er beskrevet i det foregående, skaper til sammen et godt grunnlag og den nødvendige handlefrihet for å lykkes i den videre omleggingen av Forsvaret. Dette arbeidet vil være krevende, og medføre betydelige utfordringer også i perioden 2005-2008.

Skal utviklingen i Forsvarets driftsutgifter holdes innenfor de rammer som er omtalt ovenfor, må alle de tiltak som beskrives i kapittel 5-8 gjennomføres med kraft og hurtighet. Alternativet til fortsatt omlegging er stagnasjon og en gradvis svekkelse av Forsvarets relevans og troverdighet. Dette vil verken det norske samfunnet eller Forsvaret være tjent med.

Gjennom å bygge videre på de gode resultater som er oppnådd i inneværende langtidsperiode, vil en gjennomføring og aktiv oppfølging av de tiltak og grep som er beskrevet i denne proposisjonen, bidra til å gi oss et enda bedre norsk forsvar. Dette forsvaret vil være av høy kvalitet og stå godt rustet til å kunne møte fremtidens utfordringer, både nasjonalt og internasjonalt. Med andre ord vil vi råde over et relevant forsvar, i dag og for fremtiden.