2 Sammendrag

2.1 Moderniseringen av Forsvaret må videreføres

Gjennom den omfattende omleggingen av Forsvaret de senere år, har det vært tatt en rekke viktige grep som har bidratt til å skape et bedre norsk forsvar. En større andel av Forsvarets ressurser har blitt rettet inn mot den operative virksomheten. Den nasjonale operative beredskap er styrket, og norske styrkebidrag til operasjoner i utlandet er relevante og av høy kvalitet. Moderniseringen av Forsvaret er i hovedsak i rute i forhold til de konkrete omleggingsmål som er vedtatt for inneværende langtidsperiode.

Samtidig er Forsvarets rammevilkår i stadig utvikling. Endringene i Forsvarets virksomhet har vært betydelige, men endringene i Forsvarets eksterne omgivelser har vært større. For at Forsvaret skal kunne fremstå som et effektivt og relevant sikkerhetspolitisk virkemiddel også i fremtiden, må moderniseringen derfor videreføres. Et variert, sammensatt og mer uforutsigbart risikobilde vil prege Norges sikkerhetspolitiske omgivelser i fremtiden. Dette gjelder også potensielle sikkerhetsutfordringer i Norges egne nærområder, der nordområdenes strategiske betydning og ressursforvaltningen i store havområder fortsatt vil utgjøre sentrale rammebetingelser for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk.

Betydningen av geografisk avstand er redusert, og en økende gjensidig avhengighet preger forholdet mellom land så vel som verdensdeler. I denne situasjonen antar de potensielle truslene mot norsk og alliert sikkerhet en annen form enn tidligere. Disse vil sannsynligvis være av et mindre omfang, men vil kunne utvikle seg raskt og uten særlig forvarsel, kunne komme fra nye og uventede retninger og være knyttet til andre aktører enn tidligere. Dette stiller også Norge overfor nye utfordringer, og har konsekvenser for Forsvaret som sikkerhetspolitisk virkemiddel. Dette gjelder ikke minst mht. oppgaver Forsvaret må løse alene i norske områder. Forsvarsplanleggingen må ta høyde for at trusler av en mer begrenset karakter kan utvikle seg raskt. En ytterligere modernisering av Forsvaret er derfor avgjørende, ikke minst med hensyn til å kunne møte potensielle utfordringer i Norge og norske nærområder, og derigjennom ivareta våre nasjonale sikkerhetsinteresser på en best mulig måte.

Samtidig kan Norges sikkerhet bare trygges gjennom et forpliktende internasjonalt samarbeid, der FN danner den sentrale overordnede rammen og der NATO fortsatt vil utgjøre en hjørnesten for norsk sikkerhet. Flernasjonale løsninger vil bli viktigere som en utviklingsstrategi for Forsvaret. Dette gjelder først og fremst innenfor NATO og gjennom et samarbeid med våre allierte, men også innenfor en bredere internasjonal ramme. Det er intet motsetningsforhold mellom Forsvarets roller hjemme og ute, snarere tvert imot. Forsvaret må derfor videreutvikles innenfor rammen av en helhetlig tilnærming, der den nasjonale og internasjonale virksomheten ses i nær sammenheng og fremstår som gjensidig forsterkende.

Også utviklingen i andre strategiske rammevilkår for Forsvaret understreker behovet for fortsatt modernisering og omlegging. Den teknologiske utviklingen går svært raskt, og Forsvaret må holde tritt med denne, både hva gjelder materiell og utvikling av kapasiteter, og med sikte på å kunne håndtere de nye sårbarheter og sikkerhetsutfordringer denne utviklingen skaper. Videre har samfunnsutviklingen endret rammebetingelsene for Forsvarets virksomhet og for bruk av militærmakt som et sikkerhetspolitisk virkemiddel, samt medført et behov for et styrket og endret sivilt-militært samarbeid.

I tillegg skaper økonomiske forhold et behov for fortsatt omlegging. Forsvarets ressurstilgang vil ikke øke betydelig i årene fremover. Regjeringen viderefører imidlertid sin betydelige satsning på Forsvaret, og anser det fullt mulig å skape et godt norsk forsvar innenfor de budsjettrammer som legges til grunn i denne proposisjonen. Dette forutsetter en konsekvent prioritering av kvalitet fremfor kvantitet, en målrettet bruk av investeringsmidlene og ytterligere rasjonaliseringstiltak, fremfor alt i Forsvarets logistikk- og støttestruktur, med sikte på å skape et mer kostnadseffektivt forsvar.

I sum tilsier endringene i de sikkerhetspolitiske omgivelser og i Forsvarets øvrige rammevilkår at omleggingen i retning av et moderne og fleksibelt forsvar, der oppgaver, struktur og ressurstilgang er i balanse, må fortsette. Dette forsvaret er i ferd med å ta form, og de forslag og tiltak som fremmes gjennom denne proposisjonen vil i betydelig grad bidra til dette.

2.2 Et helhetlig forsvarspolitisk grunnlag og fokus på transformasjon

Det må tilstrebes en logisk og helhetlig sammenheng mellom sikkerhetspolitikken, forsvarspolitikken og utviklingen av Forsvarets virksomhet, operative kapasiteter og kompetanse. Med utgangspunkt i den brede politiske enighet som tidligere er etablert om det sikkerhets- og forsvarspolitiske grunnlaget for Forsvarets utvikling, foreslår derfor regjeringen enkelte moderate justeringer i de sikkerhets- og forsvarspolitiske mål, i Forsvarets oppgaver og i forsvarskonseptet, for å bedre reflektere den utvikling som har funnet sted i og utenfor Forsvaret. Dette bidrar til å styrke det forsvarspolitiske grunnlaget for å styre moderniseringen av Forsvaret i en ønsket retning.

Transformasjon, som dreier seg om å endre militære styrkers sammensetning, egenskaper og måte å operere på, vil stå sentralt i det videre arbeidet for å modernisere det norske forsvaret. Transformasjon er et satsningsområde i NATO, og Norge vil spille en viktig rolle i alliansens transformasjonsarbeid gjennom Joint Warfare Centre (JWC) i Stavanger. Dette vil også ha positive ringvirkninger for den nasjonale transformasjonsprosessen. I arbeidet med å transformere Forsvaret ligger det en ambisjon om å gjøre Forsvaret mer forandringsdyktig, slik at det løpende kan tilpasses utfordringene innenfor rammen av et uforutsigbart risikobilde, og mest mulig effektivt kan utnytte de muligheter som den teknologiske utvikling skaper. Dette gjelder ikke minst i tilknytning til informasjons- og kommunikasjonsteknologien. En større vekt på utviklingen av et «nettverksbasert forsvar» (NBF), som fokuserer på hvordan militære operasjoner kan gjennomføres på en mer effektiv måte gjennom å knytte sammen enheter på tvers av forsvarsgrener og ulike nivåer ved bruk av informasjonsteknologi, vil stå sentralt i Forsvarets fremtidige utvikling.

Transformasjon handler imidlertid aller mest om mennesker og kompetanse. Tilgang på personell med kreativitet, endringsvilje og solid faglig kompetanse vil derfor være avgjørende for fremtidens norske forsvar.

2.3 En tilgjengelig og anvendbar operativ struktur

Utviklingen av Forsvarets operative struktur må ta utgangspunkt i de kapasiteter Forsvaret trenger for å kunne løse sine oppgaver på en mest mulig effektiv måte, innenfor rammen av det endrede sikkerhetsbildet. I denne forbindelse legger regjeringen vekt på at Forsvaret skal ha kapasiteter som er fleksible, som underbygger evnen til å ivareta både de nasjonale og de internasjonale oppgavene, som utfyller hverandre, som bidrar til transformasjon, er etterspurt i NATO og som Norge har spesielle forutsetninger for å bidra med. Prioritet er lagt på deployerbare kapasiteter, med høy mobilitet, reaksjonsevne, kvalitet og tilgjengelighet, fremfor på stasjonære styrker med lang reaksjonstid. Det er først og fremst slike kapasiteter Norge og NATO trenger for å kunne møte nye sikkerhetsutfordringer. Den strukturen regjeringen foreslår gjennom denne proposisjonen, vil ha evne til å løse oppdrag i hele oppgavespekteret, og vil ha en betydelig økt anvendbarhet og relevans. Dette gjelder ikke minst mht. de nasjonale oppgavene i Norge og i norske områder.

Moderne militære operasjoner preges av økt operativt samvirke på tvers av forsvarsgrenene og felles ressursutnyttelse. Forslaget til ny struktur omfatter således en rekke kapasiteter som er plassert i en slik felles ramme.

I tillegg foreslår regjeringen en rekke andre konkrete tiltak for å heve kvaliteten på og relevansen av strukturen, blant annet gjennom materiellinvesteringer og endringer på personellområdet.

2.4 Hensiktsmessig forvaltning av personell og kompetanse

Reformer på personellområdet vil være en av de viktigste forutsetninger for å lykkes i den videre moderniseringen av Forsvaret, og utgjør en meget sentral del av de anbefalinger som fremmes i denne proposisjonen. Personellforvaltningen og Forsvarets utdanningssystem må tilpasses de betydelige endringene som har funnet sted i og utenfor Forsvaret etter den kalde krigens slutt. Det er særlig Forsvarets behov for rett kompetanse, en hensiktsmessig aldersstruktur, stabil og forutsigbar tilgang på personell til alle typer operasjoner, og behovet for å sikre at verneplikten gir Forsvaret tilgang på de mest motiverte og mest egnede ungdommene, som nødvendiggjør endringer på personellområdet. Det overordende målet er å ha et høyt motivert personellkorps, med relevant kompetanse til å løse Forsvarets oppgaver.

I denne forbindelse foreslår regjeringen en rekke tiltak. Her er ikke minst den nye befalsordningen og tiltak i tilknytning til denne, samt forslaget om en endret praktisering og kvalitetsheving av verneplikten, avgjørende.

2.5 Effektiv styrkeproduksjon, logistikk- og støttevirksomhet

Det er av grunnleggende betydning for Forsvarets fremtidige operative evne at Forsvaret kontinuerlig fornyes med sikte på å kunne drives på en mest mulig kosteffektiv måte. Det er på denne bakgrunn et behov for å kanalisere en større andel av ressursene mot modernisering og transformasjon av Forsvarets operative styrker. Dette må oppnås gjennom effektivisering, rasjonalisering og tilpasning av styrkeproduksjon, logistikk- og støttevirksomhet.

Summen av de tiltak regjeringen anbefaler vil i betydelig grad bidra til å dreie ressursinnsatsen over mot operativ virksomhet og materiellinvesteringer. Dette er avgjørende for å sikre en forsvarsstruktur som er i balanse også i et lengre tidsperspektiv. Regjeringen anbefaler å øke tilgjengeligheten og relevansen på støtten til den operative virksomheten, å innføre et nytt logistikk- og støttekonsept, å etablere mer effektive modeller for styrkeproduksjon og ytterligere å tilpasse basestrukturen. I planperioden 2005-2008 foreslås det imidlertid kun en begrenset nedleggelse av baser. De distriktspolitiske konsekvenser vil derfor være beskjedne sammenlignet med de tiltak som blir gjennomført i inneværende planperiode. Helheten av de tiltak som fremmes vil imidlertid i sum gi en betydelig mer effektiv logistikk- og støttestruktur.

I denne forbindelse er ytterligere tiltak knyttet til omleggingen av Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) av særlig betydning.

2.6 Forutsigbare rammer, klare mål og riktige virkemidler

Det er avgjørende at det videre arbeidet med å modernisere Forsvaret gjennomføres på basis av stabile og forutsigbare rammer, definerte, konkrete målsettinger og ved hjelp av tilpassede virkemidler. Erfaringene fra den pågående omleggingen har gitt viktig kunnskap i denne forbindelse.

Regjeringen anbefaler at Forsvaret tilføres 118 mrd. 2004-kr i perioden 2005-2008. I gjennomsnitt gir dette en årlig bevilgning på 29,5 mrd. kr i perioden. Forsvarsbudsjettet for 2004 er på 29,2 mrd. kr.

Det etableres nye omleggingsmål for perioden 2005-2008, som bygger på de resultater som er oppnådd i inneværende planperiode. Disse knytter seg både til økonomiske innsparinger i drift, logistikk- og støttevirksomheten, omfanget av materiellinvesteringer, årsverkutviklingen og omfanget av eiendom, bygg og anlegg (EBA). Hovedmålsettingen er ved full effekt å forskyve minimum 2 mrd. 2004-kr fra logistikk- og støttevirksomhet til operativ virksomhet og materiellinvesteringer, relativt til 2004-nivået. Formålet er å gi Forsvaret nødvendig handlefrihet, frigjøre ressurser til den operative virksomheten, til investeringer i nytt materiell og få bedre kontroll over Forsvarets kostnadsutvikling.

Et bredt spekter av virkemidler vil bli lagt til grunn i den videre omleggingen for å sikre at de konkrete omleggingsmål blir nådd. Erfaringene fra perioden 2002-2004 har klargjort et behov for ytterligere virkemidler knyttet til styringen av omleggingen. Dette gjelder spesielt på personellområdet. I tillegg vil innføring av ny informasjons- og kommunikasjonsteknologi, bruk av nye drifts- og anskaffelsesmåter, en bedre styring og prioritering av materiellinvesteringene og innføring av nye EBA-løsninger utgjøre sentrale virkemidler i omleggingen.

Skal Forsvarets driftsutgifter holdes på dagens nivå, må de tiltak regjeringen skisserer i denne proposisjon gjennomføres med kraft og hurtighet. Oppnår en dette er mulighetene gode for en positiv utvikling av Forsvaret også på sikt. Gevinster ved omleggingen hentes ikke bare ut i inneværende og neste langtidsperiode. De grep som foretas er også med på å legge grunnlaget for et bedre norsk forsvar i perioden etter 2008, som vil stå sterkere rustet til løse de utfordringer som da vil kunne gjøre seg gjeldende.

Den tyngste utfordringen for Forsvaret på både kort og lengre sikt er å få redusert veksten i driftsutgiftene, prioritere operativ virksomhet og skape rom for nødvendige materiellinvesteringer. Betydelige grep i denne retning tas som nevnt i denne proposisjonen. I tillegg vil det være nødvendig å gjennomføre kontinuerlige rasjonaliseringstiltak i løpet av planperioden.

Likefullt vil det gjenstå store utfordringer på dette området, fordi det er aspekter ved kostnadsutviklingen som Forsvaret selv ikke har kontroll over, og ikke minst fordi Forsvaret står overfor svært tunge investeringsprosjekter i perioden etter 2008, der store deler av Hærens og Luftforsvarets materiellparker må fornyes. Selv med de mest optimistiske prognoser vil det ikke være mulig å gjennomføre disse anskaffelsene innenfor rammen av en flat budsjettutvikling.

Like viktig som de konkrete tiltak som denne proposisjonen anbefaler, er den retning som pekes ut for Forsvarets fremtidige utvikling, der prioritering av operativ virksomhet og materiellinvesteringer, effektivisering av logistikk- og støttevirksomheten, økt satsning på en personellstruktur med hensiktsmessig kompetanse, grads- og aldersstruktur, samt økt vekt på flernasjonalt samarbeid, står i fokus. En slik utvikling vil være avgjørende for å bevare et relevant forsvar, og må videreføres også etter 2008.