1 Forsvaret i kryssilden

1.1 Dagens realiteter

Forsvaret befinner seg i en dyp og vedvarende strukturell krise. To grunnleggende ubalanser preger situasjonen: Forsvarets størrelse står ikke i forhold til de ressurser det blir tilført, og Forsvarets innretting er ikke egnet til å løse framtidens oppgaver.

Den første ubalansen - mellom ressursbehov og ressurstilførsel - er hovedsaklig økonomisk betinget. For det første er det i en årrekke blitt bevilget færre ressurser til Forsvaret enn det som er nødvendig for å vedlikeholde og fornye infrastruktur og materiell og for å gjennomføre tilstrekkelig utdannings-, trenings- og øvingsaktivitet. For det andre preges fredsorganisasjonen fortsatt i alt for stor grad av det Forsvar og det utgiftsnivå vi hadde under den kalde krigen.

Den andre ubalansen - mellom Forsvarets innretting og framtidens oppgaver - er hovedsaklig organisatorisk betinget. Selv om den strukturen som ble anbefalt i siste langtidsmelding for Forsvaret, St.meld. nr. 22 (1997-98), var blitt tilført de nødvendige økonomiske ressurser, ville den likevel hatt en skjev innretting i forhold til framtidens utfordringer og trusselbilder. Utviklingen i våre internasjonale rammevilkår, i det trusselbildet vi står overfor og innen militær teknologi og doktriner, stiller nye krav. De problemene Forsvaret hadde med å stille relevante enheter på kort varsel som et bidrag til NATOs Kosovo-aksjoner, illustrerer dette.

Kombinasjonen av disse ubalansene fører til at Forsvaret, til tross for at det tilføres betydelige ressurser og råder over høyt kompetent personell, ikke fungerer etter hensikten. Dagens forsvar kan ikke fylle den rollen regjeringen mener et moderne forsvar må ha.

Norge har ikke på noe tidspunkt etter den andre verdenskrig betalt for helheten av det forsvaret vi har rådet over. Materiell og infrastruktur finansiert gjennom USAs våpenhjelp i de første tiårene etter krigen, og gjennom NATOs infrastrukturprogram i hele etterkrigsperioden, utgjør fremdeles store deler av Forsvarets struktur. For eksempel ble fregattene som skal byttes ut i årene framover, i stor grad finansiert av USA på 1960-tallet. Verken det politiske miljø, opinionen for øvrig eller Forsvaret selv har derfor på noe tidspunkt erfart hva det koster på egen hånd å opprettholde et forsvar av den størrelse Norge har hatt. Effekten meldte seg med desto større tyngde fordi betydelige deler av dette materiellet begynte å bli modent for utskiftning på samme tid som forsvarsbudsjettene begynte å synke, omkring 1990.

En annen sentral årsak til at Forsvaret står i en vanskelig situasjon i dag, er at forsøkene på å endre og redusere Forsvarets organisasjon som følge av utviklingen på 1990-tallet, langt på vei mislyktes. Forsvarsreformene etter den kalde krigen har ikke godt nok reflektert endringene i de krav som stilles til Forsvaret og Forsvarets raskt fallende kjøpekraft. Det har heller ikke vært utvist tilstrekkelig forståelse for at de store endringene i internasjonal politikk gjennom 1990-årene førte til at NATO og allierte land gradvis stilte helt andre krav til militære kapasiteter og organisasjon.

På 1990-tallet ble forsvarsbudsjettet betydelig redusert; i reell kroneverdi lå det åtte prosent lavere i 1999 enn i 1990, og det var sunket fra 3,1 til 2,2 prosent av brutto nasjonalproduktet (inkludert utgifter til internasjonale operasjoner). Samtidig har det vært et misforhold mellom planer og virkelighet. For det første har kostnadsanslagene knyttet til de planer som ble vedtatt, gjennomgående vært altfor lave. I ettertid har det for eksempel vist seg at kostnadsberegningene som Forsvarskommisjonen av 1990 og St.meld. nr. 22 (1997-98) baserte sine anbefalinger på, var minst henholdsvis 20 og 30 prosent for lave. For det andre har det vært til dels betydelige negative avvik mellom de budsjettforutsetninger som ble lagt til grunn for Forsvarets langtidsplaner, og de bevilgninger Forsvaret faktisk ble tildelt i de årlige budsjettprosesser, jamfør figur 1.1. Til sammen har disse svakhetene ført til en sterk og kontinuerlig underfinansiering av Forsvaret.

Samtidig har endringene som faktisk er blitt gjennomført, lidd under tre svakheter. For det første har det vært betydelig vanskeligere enn forutsatt å redusere antall ansatte i Forsvarets fredsorganisasjon. Reduksjonene har bare vært noe over en tredel av de over 6.000 som det ble lagt opp til i St.meld. nr. 16 (1992-93). Forsvarets lønnsutgifter er høyere i dag enn de var i 1992, jamfør figur 1.2. For det andre har reduksjonene først og fremst rammet styrkestrukturen. Nedskjæringene i ledelses-, stabs- og støtteapparatet har langt fra vært av samme omfang. For det tredje har utviklingen av Forsvaret i begrenset grad reflektert endringene i Forsvarets oppgavespekter, slik at vi i dag for eksempel har for få styrker med kort reaksjonstid.

Symptomene på ubalansene er mange. Nødvendige investeringer er blitt skjøvet ut i tid i stadig flere sektorer, det tæres på beredskapslagre og vedlikehold av eiendom, bygg og anlegg forsømmes. Det innkalles stadig færre vernepliktige, og de som blir innkalt får stadig færre tjenestedager med stadig lavere aktivitetsnivå. Trenings- og øvingsnivået for Forsvarets styrker blir utilstrekkelig, for eksempel får jagerflyverne ikke tilstrekkelig flytimer til å holde seg operative i henhold til NATOs krav.

1.2 Morgendagens utfordringer

Den sikkerhetspolitiske utvikling vil stille endrede krav til Forsvaret i framtiden. Den generelle geopolitiske utvikling og utviklingen i våre nærområder, spesielt Russland, er det ingen gitt å forutse. Sårbarhetssamfunnet - som kjennetegnes av blant annet økende spesialisering og økende gjensidig avhengighet - innebærer nye risikoer, som også Forsvaret må kunne bidra til å håndtere. Samtidig stiller utviklingen i NATO nye krav til Norge, blant annet om å bidra til alliansens arbeid for en stabil utvikling i det euro-atlantiske området. Det er dessuten uklart hvilken retning og hvilke konsekvenser utviklingen av samarbeidet om sikkerhets- og forsvarspolitikken i EU vil få, også for Norge og NATO som helhet. Samtidig vil FN i overskuelig framtid fortsatt ha behov for støtte til fredsbevaring og fredsopprettende aksjoner.

Presset på Forsvarets driftsutgifter vil fortsette som følge av den generelle pris- og lønnsveksten i samfunnet. Samtidig tilsier erfaringene at prisene på militært materiell og utstyr fortsatt vil stige raskere enn prisene i samfunnet for øvrig. Med en videreføring av budsjettnivået for 2001 og en driftsvekst på to prosent per år, vil Forsvaret i 2013 ikke ha en eneste krone til investeringer i nytt materiell, gitt at dagens struktur og organisasjon opprettholdes. Samtidig øker omfanget av statens faste utgifter, spesielt innen trygde-, helse- og omsorgssektorene. Regjeringen anser derfor ikke at Forsvarets problemer kan løses med bevilgninger alene. En grunnleggende omlegging av Forsvaret må til. Dette er et problem som også andre europeiske allierte sliter med, selv om de fleste av dem er kommet lenger i omleggingen av sine forsvar enn Norge.

Dersom dagens utvikling ikke snus, vil ubalansene i Forsvaret tilta ytterligere. Forsvaret vil i stadig større grad bli en «hul» organisasjon, som til tross for at den sysselsetter over 20.000 mennesker, og investerer betydelige summer i nytt militært materiell hvert år, i stadig mindre grad blir i stand til å løse sine oppgaver. Med en slik utvikling vil en økende andel av innsatsen i Forsvaret gå med til improviserte løsninger på akutte utfordringer - nasjonalt og internasjonalt. Disse improviserte løsningene vil etter hvert være det eneste som vil fungere i Forsvaret. Dette vil uvegerlig føre til et sammenbrudd i norsk forsvarspolitikk og tap av Norges troverdighet i NATO.

1.3 Regjeringens hovedmål

Forsvaret er i ferd med å forvitre. Regjeringen ser Forsvarspolitisk utvalgs påpekning av gapet mellom «retorikk og realitet» i norsk forsvarspolitikk som høyst betimelig, jamfør NOU 2000: 20. Uten drastiske grep vil de grunnleggende problemene Forsvaret sliter med i dag, forsterkes. Regjeringen mener derfor at Forsvaret både må og bør legges om.

Situasjonen fordrer en omfattende reduksjon og betydelig endring av hele Forsvarets struktur og organisasjon - mindre justeringer vil ikke være tilstrekkelig. Samtidig må fokus flyttes fra å kunne mobilisere en størst mulig militær styrke etter langvarige forberedelser, til å ha klart større operativitet i styrkestrukturen. Dette er nødvendig for å få et forsvar som kan løse sine mest presserende oppgaver på kort og mellomlang sikt, og som vil kunne tilpasses en vesensforskjellig situasjon på lengre sikt.

Regjeringen legger stor vekt på to overordnede forhold knyttet til omleggingen: for det første at den kan gjennomføres med tilstrekkelig tempo og kraft, for det andre at Forsvaret etter omleggingen ikke på ny havner i en situasjon med store ubalanser.

Formålet med denne proposisjonen er å anbefale konkrete rammer og vedtak som kan legge til rette for en rask og effektiv omlegging av Forsvaret i perioden 2002-2005. Ingen er tjent med å utsette eller utvanne omfanget av omleggingen. I så stor grad som mulig må det derfor nå fattes konkrete beslutninger for omleggingen av styrkestrukturen og fredsorganisasjonen. Dette er årsaken til at regjeringen har valgt å fremme en proposisjon som inneholder både overordnede politiske avveininger og konkrete anbefalinger til vedtak.

Etter regjeringens syn har ikke den nåværende organisering av den øverste forsvarsledelse gitt tilstrekkelig kapasitet for overordnet strategisk planlegging, ledelse, styring og kontroll. Videre har Forsvaret hatt mangelfulle virkemidler til disposisjon for å utvikle sin organisasjon og struktur i henhold til nye rammebetingelser.

I denne proposisjonen foreslår regjeringen derfor en rekke nye tiltak og virkemidler, blant annet å konsentrere og effektivisere Forsvarets fredsorganisasjon, endre vernepliktsordningen og styrke evnen til strategisk ledelse av Forsvaret. Regjeringen har dessuten allerede innført nye personellpolitiske virkemidler for omleggingen av Forsvaret. Disse grepene vil bidra både til at omleggingen kan gjennomføres som forutsatt, og at Forsvaret ikke på ny havner i en situasjon med store ubalanser.

1.4 Proposisjonens innhold

I motsetning til tidligere langtidsmeldinger for Forsvaret, som har trukket opp de lange linjer i Forsvarets utvikling, legger denne proposisjonen sterkere vekt på en tidsavgrenset omleggingsperiode 2002-2005. Utover denne perioden skisseres den mulige utviklingen på et overordnet nivå. Dette er etter regjeringens syn logisk med tanke på den usikkerhet som gjør seg gjeldende på sikt, både om den sikkerhetspolitiske og den militærteknologiske utvikling, og om de nøyaktige resultatene av omleggingsprosessen. Omleggingen er så omfattende og krevende at ingen kan garantere at den går nøyaktig som planlagt, eller fastlegge nøyaktig hvilke innsparinger den vil gi. Til tross for denne usikkerhet er det likevel ingen fornuftig vei utenom en grunnleggende omlegging av Forsvaret.

Selve omleggingen er proposisjonens hovedformål. Hensikten med kapittel 1 har vært å skissere Forsvarets situasjon og framtidsutsikter, og behovet for en omfattende og umiddelbar omlegging av hele Forsvaret.

Kapittel 2 gir et kort sammendrag av proposisjonens innhold. De øvrige kapitler er strukturert for å utdype behovet for og forklare retningen på omleggingen. Kapittel 3 skisserer de sikkerhetspolitiske rammevilkår og utviklingstrekk, med vekt på hvilke krav dette vil stille til Forsvaret. Kapittel 4 beskriver de forsvarspolitiske mål, forsvarskonseptet og Forsvarets oppgaver, med særlig vekt på de endringer som er nødvendige i forsvarspolitikken.

I kapittel 5 beskrives Forsvarets struktur og organisasjon - slik den vil framstå etter at omleggingen er gjennomført. Grunnidéen er at hele Forsvaret må utformes i forhold til den nye og reduserte styrkestrukturens behov og innretting.

I kapittel 6 presenteres de rammer regjeringen ser som nødvendige for å gjennomføre omleggingen.

Deretter, i kapittel 7, legger regjeringen fram grunnlaget for konkrete vedtak om endringer i Forsvarets organisasjon.

Avslutningsvis, i kapittel 8, skisseres utviklingstrekk som preger Forsvarets rammevilkår og forutsetninger for en positiv utvikling av Forsvaret etter omleggingsperioden. Det sentrale poeng er at en vellykket omlegging er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig, forutsetning for å kunne videreføre et balansert Forsvar på sikt.

Forsvarssjefens prinsipielle syn på Forsvarets utvikling i perioden følger som vedlegg 1.