1 Forsvarssjefens prinsipielle syn på det nye Forsvaret, hovedutfordringer og langsiktige konsekvenser

1.1 Innledning

Det fagmilitære innspill til denne proposisjonen bygger på forslagene i Forsvarssjefens Forsvarsstudie 2000 (FS 2000), som ble lagt fram i juni i fjor. FS 2000 beskrev det forsvaret som kan videreføres innenfor gitte økonomiske rammer, i motsetning til tidligere studier som har tatt utgangspunkt i Forsvarets oppgaver. Strukturforslaget er således ikke en anbefaling fra Forsvarssjefens side, men en beskrivelse av hva som vil være den best mulige anvendelse av de tilgjengelige midler. Det avgjørende hensyn i den sammenheng er å komme ut av den ressursmessige ubalanse som Forsvaret etter hvert er kommet opp i på grunn av manglende sammenheng mellom ambisjoner og bevilgninger.

1.2 Det nye Forsvaret

FS 2000 bygger på disse økonomiske hovedforutsetningene:

• Et flatt (inflasjonsjustert) forsvarsbudsjett på 25 milliarder 2000-kroner.

• Tilleggsfinansiering av utgifter til internasjonale operasjoner knyttet til deployering, redeployering og drift av styrkene i operasjonsområdet.

• En tilleggsbevilgning på seks milliarder kroner til de nye fregattene over perioden 2001-2006.

• Omstilling av organisasjonen til et driftsnivå cirka to milliarder kroner under nivået i dag, dette innebærer en personellreduksjon på minimum 4.000 ansatte.

• En årlig vekst i driftskostnadene etter omstilling som ikke overstiger 1,5 prosent.

Den strukturen som er foreslått på dette grunnlag, er en organisasjon med vekt på kvalitet og reaksjonsevne, på bekostning av volum. Denne prioriteringen er i samsvar med så vel de nye sikkerhetspolitiske og strategiske behov, som med behovet for å bevare en høy teknisk og operativ kompetanse. Det siste er en kritisk viktig faktor, også dersom det på et senere tidspunkt skulle bli besluttet å regenerere et større forsvar. Den sterke kvantitative reduksjonen har imidlertid klare konsekvenser for Forsvarets seighet og utholdenhet. I stedet for et større mobiliseringsforsvar satses det på et mindre forsvar med høy materiellstandard, treningsstandard og reaksjonsevne, tilpasset både nasjonal og internasjonal krisehåndtering og konflikter av mer begrenset geografisk og styrkemessig omfang. Den nye sikkerhetspolitiske situasjon innebærer altså at det blir større sammenfall mellom nasjonale og internasjonale sikkerhetsutfordringer, og dermed også større sammenfall med hensyn til hva slags styrker dette krever.

Dersom landet likevel skulle bli utsatt for et omfattende angrep, vil utfallet avhenge av at store allierte forsterkninger blir satt inn på et tidlig tidspunkt.

En konsekvens av både større avhengighet av NATO og økt satsing på internasjonale operasjoner er at kravene til materiell og treningsstandard øker. Dette skyldes behovet for interoperabilitet med våre allierte både materielt og prosedyremessig, kombinert med kravet til sikkerhet for personellet. Den tidligere filosofi som gikk ut på å greie seg med materiell som var noe mindre moderne, kan dermed ikke benyttes i samme grad, etter som det i en rekke tilfeller bare er det tilnærmet beste som er tilstrekkelig.

1.3 Hovedutfordringer

1.3.1 Forutsetninger for strukturen

Dersom det skal lykkes å etablere et forsvar med disse egenskapene må tre forutsetninger oppfylles:

• Forsvarsbudsjettene må være forutsigbare og holdes på det forutsatte nivå, herunder med nødvendig tilleggsfinansiering av kostnader knyttet til internasjonale operasjoner.

• Det må gjennomføres en omstilling som reduserer Forsvaret med minst 4.000 årsverk for å oppnå en driftsinnsparing på to milliarder kroner per år fra 2005. Dette vil medføre omfattende nedleggelser av leire og stasjoner som det ikke lenger er bruk for. Å videreføre aktivitet og infrastruktur som ikke er helt nødvendig, vil raskt bringe Forsvaret inn i en ny ubalanse.

• Krigsorganisasjonen må ikke tilføres materiell eller avdelinger som det i realiteten ikke er økonomi til, heller ikke når hensikten er å styrke strukturen. Resultatet vil da i realiteten bli det motsatte, fordi det skapes en økonomisk ubalanse som ødelegger mulighetene for å videreføre også de sektorene som i utgangspunktet er finansiert.

Dersom ikke disse forutsetningene innfris, vil det umiddelbart utløse behov for nye omstillingstiltak i Forsvaret. Selv om forutsetningene innfris, er det likevel usikkert om strukturen lar seg opprettholde på sikt. Dette gjelder spesielt kampflysektoren, der det må anskaffes nye kampfly til erstatning for F-16 MLU tidlig i perioden etter 2010. Et nytt kampflyprosjekt, som vil kreve meget betydelige beløp, må derfor senest starte opp i neste langtidsmeldingsperiode. Mulighetene for å finne rom for å gjenanskaffe 48 moderne kampfly synes i øyeblikket usikre på grunn av stor usikkerhet om hva prisen på de mulige kandidatene vil være om ti år. Dersom denne viser seg å bli høyere enn forutsatt i FS 2000, vil videreføringen av et nasjonalt kampflyvåpen også avhenge av tilleggsfinansiering.

1.3.2 Alliert samarbeid, DCI, kommando- og styrkestruktur

Som et ledd i arbeidet med å modernisere alliansens styrker og øke samarbeidsevnen, har NATO iverksatt det såkalte Defence Capabilities Initiative (DCI). Innenfor rammen av DCI studeres mulighetene for så vel økt arbeidsdeling og styrkeintegrasjon som for innføring av nye og fremtidsrettede militære kapasiteter. Forsvaret vil i tiden som kommer legge ned et betydelig arbeid for å finne frem til samarbeidsformer som øker muligheten for å videreføre operative kapasiteter på denne basis. Slike løsninger innebærer av naturlige årsaker begrensninger i den nasjonale disposisjonsfrihet over ressursene, men det vil på stadig flere områder bli et valg mellom å ha en kapasitet på flernasjonal basis eller ikke ha den i det hele tatt. For øvrig er det beste bidraget vi kan gi DCI-samarbeidet å stille avdelinger som er godt trent, utrustet og ledet for å operere sammen med våre allierte.

Utviklingen i NATO angår også kommando- og styrkestrukturen. Denne utviklingen og drivkreftene bak den berører alle medlemsland. Vi må derfor etablere en kosteffektiv og framtidsrettet kobling mellom den nasjonale og allierte kommando- og styrkestruktur. Forsvarssjefens evne til utøvelse av alminnelig kommando over Forsvarets avdelinger og virksomhet må styrkes for å møte fremtidens utfordringer, nasjonalt og internasjonalt.

1.3.3 Internasjonale operasjoner

Den økte satsingen på internasjonale operasjoner har fått stor innflytelse på Forsvarets totale virksomhet. På enkelte områder er det internasjonale engasjementet i ferd med å bli dimensjonerende for så vel organisasjon som innkallingsstyrke og materiellanskaffelser. De internasjonale operasjonene tilfører Forsvaret meget verdifull kompetanse, og gir muligheter for å kvalitetssikre styrker som også vil ha en avgjørende oppgave i det nasjonale forsvar.

1.3.4 Nye kapasiteter

Når det gjelder mulighetene for å innføre nye og moderne kapasiteter i det norske forsvaret, er handlefriheten begrenset. Dette skyldes at vi samtidig har et behov for å opprettholde mer tradisjonelle styrketyper og våpensystemer som en del av den militære basiskapasitet og -kompetanse. Selv videreføring av disse basiskapasitetene krever imidlertid nå så store ressurser at vi ikke greier å fornye strukturen med den type nye kapasiteter som ellers hadde vært ønskelig, blant annet luft-til-luft etterfylling av drivstoff, langtrekkende missiler og kamphelikoptre.

1.3.5 Trening og øvelser

En annen hovedutfordring vil være å sørge for at Forsvarets enheter ikke bare har tilstrekkelig og godt materiell, men også at vi har det øvings- og aktivitetsnivå som sikrer den nødvendige treningsstandard til enhver tid. Moderne treningsutstyr og metoder gjør det i dag mulig å både utdanne og evaluere avdelingene på en helt annen og mer realistisk måte enn før. Simulatorer og annen computer-assistert trening på alle nivåer vil derfor bli tatt i bruk i økende omfang. Dette forutsetter imidlertid stabile og forutsigbare økonomiske rammer, etter som kutt i øvingsaktiviteten ofte er den eneste muligheten Forsvaret har for å tilpasse seg kortsiktige budsjettkutt. Mens det tidligere kunne tas noe lettere på kravet til treningsnivå til enhver tid, fordi et stort, mobiliseringsbasert invasjonsforsvar uansett ville trenge betydelig tid til gjenoppøving etter mobilisering, er høy treningsstandard i dag en forutsetning for reaksjonsevne både nasjonalt og internasjonalt.

1.3.6 Verneplikten

Det er bred politisk og fagmilitær enighet om at det norske forsvaret skal bygge på verneplikt. Også når det etter hvert innføres avdelinger med et større innslag av vervede, vil verneplikten forbli en bærebjelke for Forsvaret. Det er imidlertid helt avgjørende at innkallingsstyrken tilpasses Forsvarets behov, dersom driftskostnadene skal kunne holdes på det forutsatte nivå. Det betyr at innkallingen tilpasses Forsvarets bemanningsbehov, kravkatalogens bestemmelser samt behovet for å sikre rekruttering til internasjonale operasjoner.

1.3.7 Nye oppgaver

Forsvaret er i de senere år blitt tillagt en rekke nye oppgaver, til dels med betydelige økonomiske konsekvenser. Samfunnsøkonomisk er det ofte hensiktsmessig å tildele Forsvaret oppgaver innenfor for eksempel redningstjeneste, miljøvern, katastrofeberedskap, der oppgavene krever kapasiteter som Forsvaret allerede har, og som det ville være meget kostbart å bygge opp parallelt i andre etater. Tilføring av nye oppgaver til Forsvaret kan imidlertid svekke Forsvarets evne til å løse sine egentlige oppgaver, og dermed føre til en ubalanse som utløser nye reduksjoner i strukturen. Det er i tillegg viktig å være klar over at krigsorganisasjonen nå er redusert til det minste antall enheter av hver type som Forsvaret overhodet kan ha, dersom de ulike sektorene skal opprettholdes på nasjonal basis. Derfor vil ytterligere reduksjoner i strukturen ikke lenger bestå i at en og en enhet fjernes. Heretter vil man måtte nedlegge hele sektorer samlet, dersom det ikke er mulig å allianseintegrere dem i en eller annen form.

1.3.8 Omstillingen

Forsvaret er helt avhengig av at den omstillingen som er nødvendig for å redusere driften med to milliarder kroner per år gjennomføres som forutsatt. Dette vil kreve så vel rettidige beslutninger som rask implementering, kombinert med handlefrihet for å fange opp uforutsette forhold. Bare på den måten kan vi opprettholde det nødvendige trykket i omstillingsprosessen.

1.4 Langsiktige konsekvenser av utviklingen

Av årsaker utenfor Forsvarets egen kontroll kommer så vel investeringskostnader som driftskostnader til å vise en reell vekst også i framtiden. Kombinert med flate budsjetter representerer dette et helt grunnleggende problem for videreføring av strukturen i et 15-20 års perspektiv. Den forestående omstilling er derfor ikke den endelige løsning på Forsvarets strukturproblem. Det er snarere et tiltak for å gjenvinne balansen mellom aktivitet og ressurser, og på den måten vinne tid som kan brukes til å ta stilling til langsiktige og prinsipielle spørsmål knyttet til Forsvarets framtidige oppgaver og struktur.