6 Rammer for omleggingen

6.1 Innledning

Det framtidsrettede Forsvaret som er beskrevet i kapittel 5, kan bare skapes gjennom en radikal omlegging av dagens forsvar. Denne proposisjonen legger derfor stor vekt på å beskrive hovedlinjene for utviklingen av Forsvaret i den tidsavgrensede omleggingsperioden 2002-2005. I dette kapitlet beskrives de overordnede rammer for omleggingen. Først presenteres hovedprinsippene for omleggingen (kapittel 6.2), deretter de økonomiske rammene (kapittel 6.3) og til slutt strategier, tiltak og virkemidler (kapittel 6.4). I kapittel 7 presenteres konkrete forslag til endringer i organisasjonen.

6.2 Hovedprinsipper for omleggingen

a) Bevare det beste i det gamle:

Det beste i det gamle Forsvaret skal bevares. Det innebærer blant annet at betydelig fokus vil rettes mot det personellet som skal fortsette i organisasjonen. Det legges stor vekt på å beholde kvalifisert arbeidskraft, ikke minst personell med spesielt viktig og konkurranseutsatt kompetanse. Generelt vil det være vesentlig å hegne om personell som kan dekke stillinger som er viktige for operativ virksomhet, og som kan sikre at norske enheter effektivt kan delta i internasjonale operasjoner.

b) Forutsigbare og stabile rammer:

Regjeringen legger til grunn at Forsvaret må ha forutsigbare og stabile rammer for omleggingen. Det gjelder spesielt de totale økonomiske rammer, som er avgjørende for om omstillingen skal kunne gi de forventede resultater. Regjeringen legger derfor avgjørende vekt på at de økonomiske rammene og hovedprioriteringene for øvrig for omleggingen av Forsvaret skal følges opp gjennom perioden. Det vises i denne sammenheng til boks 6.1.

c) Avgrensning i tid:

Omleggingen av Forsvaret skal gjennomføres slik at ny struktur og organisasjon i all hovedsak er på plass innen utgangen av 2005. Ved siden av behovet for å etablere et tidsmessig forsvar så raskt som mulig, legger regjeringen vekt på at en kort omstillingsperiode skaper avklaringer og forutsigbare rammebetingelser for alt personell som berøres av de nødvendige endringene.

d) Kraft og målbevissthet:

Omstillingen må gjennomføres med kraft og målbevissthet. Det krever målrettede prosesser og klare ansvarsforhold. De organisasjonsendringer som skal gjennomføres i den øverste forsvarsledelse, jamfør kapittel 5.4 og kapittel 7.2, er blant annet motivert ut fra dette hensyn.

e) Handlefrihet:

Regjeringen legger stor vekt på å sikre handlefrihet både i omleggingsperioden og på lengre sikt. Omleggingen er så omfattende og krevende at ingen kan garantere at den går nøyaktig som planlagt. Samtidig er omleggingen avgjørende viktig for å gjenopprette et forsvar i balanse og skape handlefrihet til å kunne møte nye utfordringer på lang sikt. For at omstillingen skal la seg gjennomføre, trenger Forsvaret betydelig handlefrihet til å gjennomføre nødvendige tiltak blant annet på personellsiden og infrastruktursiden. Regjeringen vil følge omleggingen nøye gjennom perioden.

f) Troverdig informasjon og åpen kommunikasjon:

Troverdig informasjon til, og åpen kommunikasjon med Forsvarets ansatte og andre som blir sterkt berørt av omstillingen, er høyt prioritert. Dette er en forutsetning for at prosessen skal lykkes, og skal bidra til å nå målene for omleggingsarbeidet.

6.3 Økonomiske rammer

For å ha et nødvendig minimum av handlefrihet er det avgjørende viktig å legge en nøktern styrkestruktur og tilpassede økonomiske rammer til grunn for forsvarsplanleggingen gjennom omstillingsperioden. Regjeringens anbefalte styrkestruktur er beskrevet i kapittel 5.3. I det følgende presenteres regjeringens anbefalte økonomiske rammer for perioden 2002-2005. Mulige retningslinjer for den langsiktige budsjettutviklingen er beskrevet i kapittel 8, boks 8.1.

De økonomiske rammene bygger på de omfattende kostnadsanalyser som er gjennomført i forbindelse med forsvarssjefens Forsvarsstudie 2000 og de påfølgende utredninger av endringene i fredsorganisasjonen. Analysene viser at det samlede ressursbehovet er usikkert, både på kort og lang sikt. Usikkerhetene kan trekke kostnadene både opp og ned, men erfaringene tilsier at det første er mer sannsynlig enn det siste. Kostnadene ved å videreføre regjeringens anbefalte retningslinjer for utviklingen av Forsvaret vil være meget betydelige i 2002-2005 som følge av omleggingen og fregattanskaffelsen. På lengre sikt står Forsvaret overfor en særlig stor utfordring etter 2010 når dagens kampfly (F-16) må erstattes. Dette er nærmere omtalt i kapittel 8.

6.3.1 Omlegging - kostnader

Omleggingen representerer en helt ekstraordinær utfordring, både i omfang og vanskelighetsgrad. I likhet med Forsvarspolitisk utvalg, jamfør NOU 2000:20, og Forsvarsstudie 2000, har regjeringen anslått omstillingskostnadene til om lag 10 milliarder kroner. Disse fordeler seg på tre kategorier:

• avgangsstimulerende tiltak (3,0 milliarder kroner)

• kritiske investeringer i eiendommer, bygg og anlegg (6,0 milliarder kroner)

• andre omstillingskostnader (1,0 milliarder kroner).

De nye personellpolitiske virkemidler i omstillingen, som er beskrevet nærmere i kapittel 6.4.1, er avgjørende for å redusere bemanningen i Forsvaret med 5.000 årsverk. De samlede kostnadene til avgangsstimulerende tiltak er anslått til om lag tre milliarder kroner. Anslaget for de investeringer i eiendom, bygg og anlegg som vil være helt nødvendige for å gjennomføre omleggingen, er på seks milliarder kroner. Disse anslagene bygger på nøkterne minimumsløsninger med standard påslag for å håndtere usikkerhet. Prinsippene for investeringene i eiendom, bygg og anlegg er beskrevet i kapittel 6.4.2, mens investeringene knyttet til de foreslåtte organisasjonsendringer framgår av kapittel 7.

Andre omstillingskostnader på til sammen en milliard kroner vil påløpe som følge av gjennomføringen av omleggingen. Dette omfatter blant annet utredninger, flytting og ekstraordinære omstillingsmidler til kommuner som rammes særlig hardt av Forsvarets nødvendige omlegging.

Endringene av organisasjonen som er beskrevet i kapittel 7, vil kunne gi negative sysselsettingsmessige utslag for en rekke kommuner. Regjeringen legger vekt på å føre en politikk som bidrar til å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret i Norge. Enkelte kommuner vil berøres så sterkt av omleggingen av Forsvaret at regjeringen er innstilt på å tilføre disse ekstraordinære omstillingsmidler. Basert på erfaringstall fra tidligere omstillinger av statlig virksomhet, setter regjeringen til sammen 250 millioner kroner for å håndtere de regionale konsekvenser av omleggingen. Denne rammen dekker perioden 2002-2006, og bidrar til å synliggjøre de samlede kostnadene ved omleggingen av Forsvaret. Midlene vil bli finansiert over Forsvarsdepartementets budsjett. Kommunal- og regionaldepartementet styrer bruken av midlene i samråd med Forsvarsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og andre departementer.

Regjeringen understreker at avsetningen til regionalpolitiske tiltak utgjør en maksimumsramme som er nødvendig for å kunne føre en helhetlig og ansvarlig politikk. Den faktiske bruken av regionalpolitiske virkemidler vil bli nøye avstemt mot behovet for slike virkemidler i hvert enkelt tilfelle. Den lave arbeidsledigheten og de nye personellpolitiske virkemidlene i omstillingsprosessen for Forsvaret er faktorer som bidrar positivt til sysselsettingssituasjonen i områder hvor Forsvaret reduserer sin virksomhet. Dette kan føre til at de faktiske kostnadene blir betydelig lavere enn rammen på 250 millioner kroner gir rom for. Overdragelse av Forsvarets eiendommer, bygg og anlegg til særlig sterkt berørte lokalsamfunn til redusert pris, jamfør kapittel 6.4.2, vil også dempe behovet for andre regionalpolitiske virkemidler. Effekten av de samlede regionalpolitiske tiltakene vil bli nøye vurdert av Kommunal- og regionaldepartementet i samarbeid med andre berørte departementer.

Samtidig med de tunge, organisatoriske endringene knyttet til Forsvarets kjernevirksomhet, vil det bli gjennomført andre organisasjonsendringer og tiltak, herunder opprettelse av Forsvarets logistikkorganisasjon, omorganisering av Forsvarets ledelse og kommandoapparat, felles garnisonsforvaltning og andre effektiviseringstiltak. Kostnadene for disse tiltakene vil dekkes innenfor den øvrige forsvarsrammen.

Omstillingskostnadene på til sammen 10 milliarder kroner dekker bare de helt kritiske deler av omleggingen av Forsvarets organisasjon. For å endre Forsvarets innretting i forhold til de sikkerhets- og forsvarspolitiske endringer som er beskrevet i henholdsvis kapittel 3 og 4, må både kompetanse, materiell og utstyr i Forsvaret vedlikeholdes og moderniseres, jamfør kapittel 5. Disse tunge utgiftene ved omleggingen dekkes innenfor den øvrige forsvarsrammen.

6.3.2 Omlegging - innsparinger

Regjeringens mål for omleggingen er - i likhet med Forsvarspolitisk utvalg og forsvarssjefens studie - å redusere Forsvarets årlige driftskostnader med til sammen to milliarder kroner sammenlignet med et alternativ uten omlegging. Det omfattende utredningsarbeidet som er gjennomført for å endre organisasjonen, har først og fremst tatt sikte på å identifisere hvilke organisatoriske tiltak som skal inngå i omleggingen. Som oppfølging av Stortingets behandling av proposisjonen, vil tiltakene omsettes i detaljerte planer for gjennomføring.

Det samlede potensialet for innsparinger i driftskostnader som følge av de foreslåtte endringer av fredsorganisasjonen som er beskrevet i kapittel 7, utgjør omlag 1,5 milliarder kroner årlig. Dette innebærer at bemanningen reduseres med i størrelsesorden 3.000 årsverk. Organisasjonsendringer i forbindelse med opprettelse av Forsvarets logistikkorganisasjon og felles garnisonsforvaltning i Oslo gir et innsparingspotensial på ytterligere 900 årsverk. Sammen med igangsatte effektiviseringstiltak, blant annet i GOLF-prosjektet, er det grunnlag for et samlet reduksjonspotensial som innebærer at målene på 5.000 færre årsverk og to milliarder kroner i reduserte årlige driftskostnader i Forsvarets samlede virksomhet vil kunne nås.

Innsparingene kan ikke bidra vesentlig til å gjennomføre selve omleggingen. På personellsiden vil riktig nok innsparingene komme gradvis gjennom de nærmeste årene. Men en rekke andre kostnader vil påløpe som følge av den betydelige aktivitet som omleggingen vil medføre for praktisk talt alle deler av organisasjon. I tillegg må Forsvaret i overgangsperioden opprettholde et minimum av aktivitet på mange av de steder som skal nedlegges inntil den nye infrastrukturen er på plass. Samtidig er Forsvaret avhengig av materiell, varer og tjenester som stiger raskere i pris enn gjennomsnittet for samfunnet. Dette er i all hovedsak utenfor Forsvarets kontroll og vil bidra til et underliggende prispress både under og etter omleggingen.

Innsparingene vil først komme for fullt etter at omleggingen er gjennomført i 2005. Det vil derfor være lite hensiktsmessig allerede nå å utforme detaljerte planer for utviklingen av Forsvaret i perioden 2006-2009.

Regjeringen vil understreke at det viktigste resultatet av omleggingen er å skape et relevant Forsvar som setter oss i stand til å møte framtidens utfordringer og gir oss et minimum av langsiktig handlefrihet. Skal vi oppnå dette, finnes det ikke noe ansvarlig alternativ til en omlegging langs den kurs som er skissert.

6.3.3 Samlet forsvarsramme

Regjeringen understreker at det vil være helt avgjørende at omleggingen gjennomføres langs hovedlinjene i denne proposisjonen. Derfor må omleggingen gis prioritet i perioden 2002-2005. Omleggingen er imidlertid så krevende at ingen kan garantere at den går nøyaktig som planlagt, eller nøyaktig hvilke innsparinger den vil gi. Dette tilsier at de økonomiske rammene for Forsvaret må gi et minimum av handlefrihet og samtidig innpasses i en samlet og ansvarlig økonomisk politikk. På denne bakgrunn vil regjeringen innrette forsvars-planleggingen mot en gjennomsnittlig årlig økonomisk ramme på 28 milliarder 2001-kroner i de kommende fire år. Rammen inkluderer alle utgifter over forsvarsbudsjettet, inkludert utgifter til internasjonale fredsoperasjoner og fregattanskaffelsen. Denne gjennomsnittlige rammen representerer en økning på 875 millioner kroner sammenliknet med saldert budsjett for 2001.

Til sammen foreslår regjeringen i løpet av fireårsperioden å tilføre Forsvarsdepartementet en samlet ramme på 112 milliarder 2001-kroner. Dette betyr en betydelig og helt nødvendig satsing på Forsvaret. Likevel er omleggingen sårbar - et negativt avvik fra forutsetningene i fireårsperioden vil på få år kunne undergrave moderniseringen og skape operative mangler. Oppfølging av budsjettforutsetningene er derfor kritisk viktig for en vellykket omstilling.

Det vil naturlig nok fortsatt være knyttet usikkerhet til kostnadene fra år til år ved norske bidrag til deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner. Dagens utviklingstrekk kan tale for at Norge vil opprettholde hovedtyngden av sitt militære utenlandsengasjement i ett bestemt område i kommende fireårsperiode uten at det betyr at regjeringen har tatt stilling til varigheten av engasjementet på Balkan. En viss forutsigbarhet og stabilitet med hensyn til hvilket konfliktområde norske styrker vil være engasjerte i, skaper større forutsigbarhet også for kostnadssiden. Regjeringen har derfor lagt avgjørende vekt på å skape handlefrihet for omleggingen gjennom en samlet forsvarsramme som også omfatter utgifter til internasjonale operasjoner. Regjeringen er innstilt på at omfanget på norsk deltakelse i internasjonale operasjoner de nærmeste år skal reduseres i forhold til et volum som har gitt ekstraordinære høye utgifter i 2000 og 2001. Hvis det i løpet av perioden oppstår situasjoner i området hvor norsk styrkeinnsats er konsentrert i dag eller i andre områder hvor regjeringen anser at innsats med betydelige norske militære styrker er nødvendig, og som vil medføre vesentlig høyere utgifter, vil regjeringen gjøre særskilte vurderinger.

Ved fastsettelse av den samlede forsvarsrammen er det også tatt hensyn til at fregattanskaffelsen medfører et ekstra stort behov for investeringsmidler i de nærmeste årene.

For å skape ytterligere handlefrihet under gjennomføringen av omleggingen, vil det bli nødvendig fra år til år å vurdere enkelte aktivitetsregulerende tiltak. Det vil kunne berøre innkallingen av vernepliktige, trenings- og øvingsnivå, igangsetting av materiellanskaffelser og vedlikehold av eiendommer, bygg og anlegg. Hensikten med slike tiltak av midlertidig art vil være å møte særskilte utfordringer i omleggingsfasen.

Det vil være svært viktig i en overgangsperiode å finne et riktig leie for den relative disponering av budsjettmidlene. Som et resultat av omleggingen er det et mål at en større del av budsjettmidlene skal brukes til investeringer og operativ virksomhet framfor administrasjon, støttefunksjoner og ledelse. Imidlertid vil det i omleggingsperioden være nødvendig å redusere volumet på materiellinvesteringer i forhold til i 2001 som bidrag til å finansiere omstillingen. Fordelingen av de viktigste kostnadselementene i budsjettet for omstillingsperioden 2002-2005 er illustrert i tabell 6.1. Det understrekes at tabellen primært er ment som en illustrasjon over de viktigste kostnadselementene. Det vil innenfor rammen på 112 milliarder kroner i de faktiske årlige budsjetter være variasjoner mellom de ulike kostnadselementer i forhold til hva som er vist i illustrasjonen. En endelig kostnadsprofil kan ikke utformes før en detaljert framdriftsplan er lagt for omleggingen.

Rammen for materiellinvesteringer vil være på 24 milliarder kroner. Det tilsvarer 21,4 prosent av den totale rammen, men stigende fra 20,4 prosent i 2002 til 23,7 prosent i 2005. Andelen er relativt lav i forhold til tilsvarende andel i 2001 (25 prosent). Dette skyldes at det i omleggingsperioden vil være nødvendig å gjennomføre tiltak blant annet for å frigjøre tilstrekkelige midler for framtidige materiellanskaffelser. I motsetning til å videreføre dagens kurs, gir omleggingen av Forsvaret etter få år betydelig styrket evne til slike anskaffelser. Utenom fregattanskaffelsen og enhetshelikoptre, viser tabellen at det i perioden 2002-2005 også vil investeres betydelige midler til ledelse- og informasjonssystemer. Også disse investeringene er meget viktige i forbindelse med omleggingen av Forsvaret. Den totale rammen for investeringer i eiendommer, bygg og anlegg er på til sammen 12 milliarder kroner hvorav seks milliarder kroner inngår i omleggingskostnadene. Rammen inkluderer også nasjonale utgifter til gjennomføring av NATOs investeringsprogram for sikkerhet i Norge og Norges andel av bidrag til NATOs investeringsprogram.

6.4 Strategier, tiltak og virkemidler

For å kunne gjennomføre omstillingen i det tempo og omfang som er nødvendig, er det avgjørende å råde over egnede virkemidler. Det er utarbeidet konkrete planer for bruken av de viktigste virkemidler i omleggingsprosessen som omfatter personellpolitiske virkemidler og tiltak for å gjennomføre en relativt rask utfasing og utrangering av materiell, eiendommer, bygg og anlegg. Det vil også bli lagt stor vekt på at nytt materiell og nye bygg og anlegg fases inn i tråd med de endringer som er planlagt i styrkestrukturen og fredsorganisasjonen. Regjeringen legger også stor vekt på at troverdig informasjon skal nå de som berøres av omleggingen.

6.4.1 Personellpolitikk

Behov for personellreduksjoner

Forsvaret står overfor store utfordringer på personellområdet. Samtidig som bemanningen må reduseres med omlag 5.000 årsverk, må Forsvaret fortsatt framstå som en god og attraktiv arbeidsplass. Forsvaret må være tiltrekkende for ungdom i konkurranse med andre utdanningstilbud og yrkesvalg. En god og framtidsrettet personellpolitikk sammen med utfordrende og meningsfull tjeneste, vil fortsatt være de viktigste sporer for å beholde kvalifisert arbeidskraft og sikre nødvendig kompetanse i Forsvaret.

Omleggingen av Forsvaret vil imidlertid ikke lykkes med mindre årsverksreduksjoner brukes som et hovedvirkemiddel. De tiltak som skisseres skal samlet være tilstrekkelige til å opprettholde en balansert personellstruktur, både med hensyn til totalmengde og kompetanse- og alderssammensetning. Enkelte av disse virkemidlene vil måtte videreføres på permanent basis. Regjeringen legger vekt på betydningen av et nært samarbeid med Forsvarets arbeidstakerorganisasjoner, og vil arbeide aktivt med dette i omstillingsperioden.

Personellpolitiske omstillingstiltak og virkemidler

Det ble i St.meld. nr. 31 (1993-94) redegjort for personellpolitiske virkemidler i omstillingen i Forsvaret. Hovedbudskapet var omstilling under trygghet, og det ble utformet en rekke tiltak for å stimulere til frivillig avgang. De viktigste var:

• førtidspensjonering for sivile ved 60 års alder

• avgangskontrakt med studiestønad i inntil tre år

• inntil ett års lønn som støtte til å starte egen virksomhet

• i tillegg ble ordningen for befal med avskjed på redusert lønn forbedret i 1996.

Av disse tiltakene har førtidspensjonering for sivile vært mest effektiv. Det er også grunn til å merke seg at omkring halvparten av befalet som pensjoneres gjør dette etter 85-års regelen. Denne gir anledning til å fratre tjenesten med full pensjon inntil tre år før ordinær pensjonsalder (60 år) dersom summen av alder og opptjeningstid i Statens pensjonskasse utgjør 85 år. Adgangen til førtids-pensjonering vil fortsatt være viktig i omleggingsperioden.

Regjeringen forutsetter at personellreduksjonen i Forsvaret i hovedsak videreføres etter de retningslinjer som er nedfelt i St.meld. nr. 31 (1993-94). Regjeringen har imidlertid også innført nye supplerende tiltak for å oppfylle kravene til omstillingen. Disse er:

a) Sluttvederlag

Befal og sivile tilbys sluttvederlag hvor størrelse avhenger av alder, jamfør tabell 6.2. Sluttvederlaget utbetales som månedslønn over det antall måneder tillegget er innvilget.

b) Begrenset arbeidsplikt

Befal i aldersgruppen 53-57 år og sivile i aldersgruppen 60-62 år tilbys en ordning med 75 prosent lønn med inntil tre måneders arbeidsplikt mot at befalet fratrer sin stilling etter 85-års regelen fra fylte 57 år og sivile fratrer i henhold til AFP-ordningen fra fylte 62 år.

c) Hurtig fratreden

De som kan fratre innen to måneder etter at oppfordring om å slutte er gitt, gis ytterligere tre måneders lønn.

Tiltakene ble gjort gjeldende fra 1. september 2000 med varighet til 31. desember 2002. Det er lagt vekt på å informere grundig om skatte- og pensjonsmessige forhold knyttet til tiltakene. Tiltakene er ikke en rettighet for den enkelte arbeidstaker. Hver enkelt vurdering foretas i lys av Forsvarets kompetansebehov, og det er derfor arbeidsgivers behov som ved de aller fleste tilfeller som vil måtte være styrende.

Isolert sett kan tiltakene virke kostbare. Det er imidlertid langt dyrere å ha overtallig befal med full lønn i oppsettingene uten at det er reelt behov for deres arbeidskraft, eller å utbetale ventelønn over flere år til sivilt ansatte.

Gjennomføringsstrategi

Befalet har oppsigelsesvern etter yrkesbefalsloven. Sivilt personell kan etter tjenestemanns- og arbeidsmiljøloven sies opp når stillingen eller arbeidet faller bort. Det er regjeringens mål at de som må forlate Forsvaret, stimuleres til frivillig avgang. Med de tiltak som er iverksatt og den interesse som er vist, foreligger det klare indikasjoner på at dette i stor utstrekning vil la seg gjøre. Overtallig sivilt personell som ikke benytter seg av tiltakspakker og som det ikke lykkes å omskolere eller finne annet arbeid til i Forsvaret, vil bli behandlet i henhold til tjenestemannslovens regler.

Ansvaret for gjennomføring av personellreduksjonene er tillagt linjeorganisasjonen. Forsvarets ressursorganisasjon vil også i framtiden yte verdifull støtte både til linjeorganisasjonen og i forhold til den enkelte arbeidstaker i bestrebelsene på å finne alternativ sysselsetting. Regjeringens syn er at man ut fra dette er godt rustet til å møte omstillingsprosessen. Dersom det skulle oppstå forsinkelser i gjennomføringen grunnet manglende kapasitet i omstillingsapparatet, vil departementet treffe tiltak for å bøte på dette. Forsvarsdepartementet vil ha et nært samarbeid med Arbeids- og administrasjonsdepartementet i prosessen.

Andre tiltak - inntak av personell

Forsvarsdepartementet har allerede iverksatt tiltak for å redusere inntaket av både sivilt og militært tilsatte. Det må imidlertid tas hensyn til behovet for å sikre både en balansert grads- og aldersstruktur og nødvendig kompetanse. Blant befal og sivile er det et for stort innslag av personell over 50 år. At aldersstrukturen ikke er ideell vil bli tatt i betraktning ved praktiseringen av personellpolitiske tiltak.

Dersom det ikke lykkes å redusere personellkorpset tilstrekkelig, vil det kunne bli nødvendig å redusere rekruttering og inntak av både sivile og befal i større grad enn hva som isolert sett er ønskelig. Forsvarsdepartementet har allerede iverksatt tiltak for å redusere inntaket ved Forsvarets skoler, og vil se på muligheten for å redusere inntaket ved befals- og krigsskolene ytterligere i forhold til inntaket i 2001. Omfattende inntaksstopp kan imidlertid lett føre til nye skjevheter i strukturen, og bør derfor unngås. Det vil være nødvendig med en fast styring av inntaket på sivil side, eksempelvis gjennom å innføre styrt tilsetting, noe Forsvaret også tidligere har benyttet seg av.

Befalsordningen

Det er et mål til enhver tid å ha et befalskorps tilpasset Forsvarets behov. Omleggingen av Forsvaret tilsier en gjennomgang av befalsordningen. Erfaringer med tilsvarende ordninger i andre land vil bli innhentet. Forslag til eventuelle endringer vil bli forelagt Stortinget.

Militær og sivil kompetanse

Forsvaret vil ha stadig større behov for spisskompetanse på områder som ressursstyring, endringsledelse, økonomi og informasjonsteknologi. Dette vil stå sentralt i vurderingen av hvilke stillinger som skal besettes av personell med henholdsvis militær og sivil kompetanse. Stillinger som ikke krever militærfaglig spisskompetanse, bør kunne besettes av sivile, også fordi det er svært dyrt å utdanne offiserer til slike stillinger i forhold til å ansette sivile som har bekostet sin egen utdanning. Likevel vil det fortsatt være behov for i visse tjenestefunksjoner å ha personell med både militær og sivil utdanningsbakgrunn. Også hensynet til styrkestrukturen tilsier også et større antall befal i fredsorganisasjonen enn hva det ellers hadde vært behov for.

Vernepliktig befal

Vernepliktig og utskrevet befal vil også i framtiden være en viktig ressurs for Forsvaret, både i nasjonal og internasjonal sammenheng. Videre spiller det vernepliktige befalet både som gruppe og enkeltindivider, en sentral rolle som målbærere av Forsvarets betydning i samfunnet. Det er derfor viktig at denne gruppen av befal blir motivert for videre innsats, og gis tilstrekkelig trening for å vedlikeholde og utvikle sin militære kompetanse.

Omleggingen av Forsvaret gjør det nødvendig å gjennomgå det vernepliktige befalets oppgaver og funksjoner i det framtidige Forsvar. Det vil bli igangsatt en bred utredning av dette spørsmålet under ledelse av Forsvarsdepartementet.

Avtaleverket

Personellkostnadene har økt betraktelig, blant annet på grunn av den generelle lønnsøkning i statlig sektor og de særavtaler som er inngått med arbeidstakerorganisasjonene. Ved framtidig forhandling av avtaleverket vil man søke å reforhandle uhensiktsmessige ordninger og se nærmere på avtaler som er særlig kostnadsdrivende.

Likestillings- og familiepolitikk

Likestillingsarbeidet i Forsvaret som helhet har kommet et godt stykke på vei. Strategisk plan for likestilling i Forsvaret angir målsettinger innenfor områdene kompetanseoppbygging, markedsføring, familiepolitikk og karriereutvikling i ulike livsfaser. Målsettingen om sju prosent andel kvinnelige befal og vervede og 13 prosent andel kvinnelige sivile ledere i Forsvaret innen 2005 ligger fast.

Det må fokuseres på både å rekruttere og gjøre Forsvaret til en attraktiv arbeidsplass for kvinnelige arbeidstakere. Omleggingen av Forsvaret stiller imidlertid arbeidet for økt andel kvinnelige ansatte og ledere i Forsvaret overfor nye utfordringer. Det er igangsatt en undersøkelse for å kartlegge hvorfor kvinner slutter i Forsvaret. Resultatet av denne kartleggingen kan gjøre det aktuelt å foreta en justering av nåværende handlingsplan.

Boligpolitikken i Forsvaret

Boligpolitikken er en integrert del av personellpolitikken i Forsvaret. Forsvarssjefen har et helhetlig ansvar for personellpolitikken i Forsvaret, herunder boligpolitikken. Forsvarsdepartementet tar derfor sikte på å fremme forslag om at Forsvarets boligtjeneste legges under forsvarssjefens ansvarsområde.

6.4.2 Eiendommer, bygg og anlegg

Forsvaret er i dag Norges klart største eiendomsforvalter med ansvar for omkring seks millioner m² bygningsmasse og om lag 1,4 millioner dekar grunnareal hvorav 2/3 er leid grunn. Bygningsmassen er spredt på over 400 av landets kommuner. Det er et mål å avhende mellom en og to millioner m² bygningsmasse i løpet av, eller som følge av omstillingsprosessen. Samtidig vil det oppføres ca 300.000 m² ny bygningsmasse. En vellykket strategi for avhending, kassasjon og innfasing av eiendommer, bygg og anlegg (EBA) er derfor viktig for at omleggingen av Forsvaret skal kunne gjennomføres. Endringene vil berøre mange kommuner over hele landet.

Utrangering av EBA

Den fastlagte instruksen for avhending av fast eiendom tilhørende staten, skal som hovedprinsipp følges. Enkelte spesielle forhold må tas i betraktning. En del eiendommer er av stor betydning kulturhistorisk og/eller for naturvern og allmennhetens muligheter til friluftsliv. Forsvaret samarbeider med miljøvernmyndighetene om kartlegging og vurdering av slike verdier, og har nylig utarbeidet en egen landsverneplan for kulturminner. Miljøverdiene vil bli ivaretatt etter reglene i ovennevnte instruks, som omfatter vurderinger om fredning, passende klausulering og forvaltningsoverføring til annen statsetat. I områder som det av beredskapsgrunner kan være ønskelig å beholde i Forsvarets eie eller som har ubetydelige drifts- eller vedlikeholdsutgifter, kan allmennheten sikres fri ferdsel gjennom vederlagsfri brukstillatelse til offentlige instanser mot at disse har tilsyn og holder områdene i orden. Ved avhending av EBA i byer, bynære områder eller større tettsteder hvor markedet har et visst volum, vil et større utbud av forsvarseiendom neppe skape ubalanse. I enkelte tilfeller vil et stort utbud gi ubalanse og må følgelig reguleres. Det betyr at avhendingen noen steder ikke kan skje så hurtig som ønskelig.

Under omstillingen i 1990-årene ble det lagt stor vekt på å hjelpe de kommuner som ble sterkest berørt av nedleggelse av militær virksomhet. Overdragelse av eiendommer, bygg og anlegg som Forsvaret ikke lenger har behov for, var et virkemiddel som ble benyttet. Det er utformet egne retningslinjer for denne type avhending. Den forestående omleggingen av Forsvaret vil berøre et meget stort antall kommuner og dette virkemidlet er et mulig avbøtende tiltak. Avvik fra avhendingsinstruksens bestemmelser bør imidlertid bare foretas etter en nærmere vurdering i særskilt sterkt berørte lokalsamfunn eller i spesielle tilfeller.

For boliger gjelder egne retningslinjer for avhending som tilgodeser Forsvarets personell. Disse retningslinjer vil fortsatt gjelde.

Restverdi av fellesfinansiert infrastruktur som avhendes skal tilbakeføres NATO. Utgifter ved avhending og kassasjon som måtte overstige restverdien, må betales av Norge.

Vernede og fredete objekter

I Forsvarets store anleggs- og bygningsmasse er det en rekke vernede og fredete objekter. Dersom det ikke er behov for enkelte av disse, vil regjeringen gå inn for avhending. I St.meld. nr. 54 (1992-93) er det gitt en oversikt over festningsverk som forvaltes av Forsvarsdepartementet. Ivaretakelse av slike kulturminner, hvor det ikke lenger er militær virksomhet, men som av nasjonale hensyn må bevares, bør på sikt vurderes overført til et eget statlig organ og ikke belastes forsvarsbudsjettet. Andre land har slike ordninger. Valg av løsning bør skje i samarbeid med kulturminnemyndighetene og øvrig statsforvaltning med ansvar for verneverdige bygninger. Det vil bli opprettet en prosjektorganisasjon i Forsvarets bygningstjeneste for å forberede dette og samtidig synliggjøre utgiftene i de årlige budsjetter på en klarere måte enn hittil.

Innfasing av EBA

Som en viktig del av omleggingen, må det gjøres store investeringer i eiendom, bygg og anlegg. Nybyggings- og tilpasningstiltak som er kritiske for omstillingen, vil bli prioritert i 4-årsperioden. Dette betyr at virksomhet som relokaliseres, også vil måtte ta eksisterende bygningsmasse i bruk. For å sikre egnede bygg og anlegg med gode arbeidsforhold, samt hensynet til kostnadseffektiv drift over tid, må det også gjennomføres annen byggevirksomhet i perioden, inkludert rehabilitering og modernisering.

Stortinget godkjenner i dag alle Forsvarets EBA-prosjekter med planbeløp over 25 millioner kroner. Dette vil i praksis si ca 45 prosent av prosjektene og dette utgjør igjen ca 85 prosent av investeringsmidlene. Regjeringen vil senere fremme forslag om at denne beløpsgrensen heves, slik at færre prosjekter på sikt vil bli forelagt Stortinget. Dette er et effektiviseringstiltak som vil gjøre det enklere å igangsette eller endre mindre prosjekter uten forsinkelser, ikke minst i omstillingsperioden. Når det er hensiktsmessig og praktisk mulig, vil all byggevirkesomhet som naturlig hører sammen i et geografisk område, bli behandlet og lagt fram for Stortinget under ett.

Erfaring viser at det tar forholdsvis mye lenger tid å etablere nye øvingsområder og anlegg for skarpskyting enn å reise nye bygg i eksisterende etablissementer. En overordnet målsetting, jamfør St.meld. nr. 16 (1992-93), har vært at enhver avdeling skal ha adgang til skyte- og øvingsfelt hvor samtlige av de programmer avdelingen er forutsatt å skulle øve, kan gjennomføres. Adgang til gode øvingsområder er derfor blitt vektlagt under vurderingen av hvilke etablissementer som skal beholdes og videreutvikles.

6.4.3 Materiell

Avhending av materiell

Omleggingen av Forsvaret vil føre til at store mengder materiell blir overflødig og må avhendes. Når strukturen reduseres kan ikke Forsvaret videreføre en materiellpark som langt overstiger Forsvarets reelle behov. Materiellet krever ettersyn og vedlikehold og binder opp bygningsmasse som ellers kan omdisponeres eller avhendes. Dersom det finnes udekkede behov for en type materiell i en annen forsvarsgren enn der overskuddet oppstår, skal materiellet omfordeles. Det materiell som det ikke er behov for i Forsvaret, vil bli solgt eller destruert. Et hovedprinsipp for avhendingen er at Forsvarets økonomiske netto utbytte skal bli størst mulig. Dersom tungtveiende grunner tilsier det kan det i særskilte tilfeller bli aktuelt å vurdere vederlagsfri overdragelse av materiell.

Det vil bli lagt vekt på å etablere effektive prosesser for å gjennomføre avhendingen. Blant annet er det ønskelig i størst mulig grad å avhende hele materiellkategorier samlet. Det vil bli opprettet en database over overflødig materiell. Denne vil kunne benyttes internt i Forsvaret og som et verktøy ved eventuelt salg av materiell. Nødvendige ressurser vil bli avsatt for å sikre at avhendingen kan gjennomføres så raskt og effektivt som mulig.

Ved overføring av materiell til tredjepart, myndigheter eller privatpersoner, vil gjeldene regelverk bli lagt til grunn. Dette innebærer blant annet at ved avhending av materiell til andre nasjoner vil Utenriksdepartementets retningslinjer for eksport av militært materiell bli lagt til grunn.

Materiell som inneholder helse- eller miljøskadelige stoffer skal behandles som spesialavfall og avhending vil skje i henhold til gjeldende lover og regler.

Anskaffelsesstrategier

Det er et mål å effektivisere anskaffelsesprosessene for å sikre at budsjettmidlene utnyttes best mulig. Ved valg av materiell skal vurdering av levetidskostnadene stå sentralt. Det skal ikke brukes ressurser på å utvikle nytt materiell når systemer som er «gode nok» er tilgjengelige i markedet. I enkelte tilfeller vil det imidlertid være behov for å utvikle nye løsninger, enten fordi løsninger som er gode nok ikke er tilgjengelige, eller fordi de løsninger som tilbys ikke er kosteffektive.

Av ressursmessige årsaker, og som en konsekvens av at Forsvaret blir mindre, er det lite sannsynlig at det i framtiden vil være kosteffektivt å utvikle plattformer og større avanserte våpensystemer nasjonalt. De fleste europeiske land befinner seg i en liknende situasjon. Samtidig øker kravene til interoperabilitet og at nasjonene samarbeider om trening, vedlikehold, oppdateringer med mer. Derfor er det sannsynlig at framtidige avanserte plattformer og våpensystemer i økende grad vil utvikles og anskaffes gjennom internasjonalt samarbeid. Forsvaret må tilpasse seg en slik utvikling og være forberedt på å delta når nye flernasjonale samarbeidsprosjekter etableres og det foreligger planer om å anskaffe slikt materiell til Forsvaret.

Totalprosjektering som innebærer at alle konsekvenser for materiell, personell og bygg og anlegg utredes, skal være gjennomført for alle større anskaffelser før endelig beslutning om investering tas. Vurderinger av usikkerhet skal gis økt oppmerksomhet. Det skal legges vekt på risikoreduserende tiltak som bidrar til å sikre at anskaffelsene kan gjennomføres som planlagt uten vesentlige kostnadsoverskridelser eller forsinkelser. Anskaffelsesmetoder som kan bidra til å redusere gjennomføringstiden for anskaffelsene og usikkerhet i prosjektene, skal innføres.

Stabilitet i planverk og ressurstilgang samt å stille ressurser til disposisjon i tidlige faser av anskaffelsesprosjekter, er også viktig for å kunne effektivisere prosessen, jamfør kapittel 5.8.1.

I sum innebærer dette at prosjektenes tidlige faser vil få økt oppmerksomhet og at det vil bli satt av ressurser til å sikre at prosjektene er fullstendig utredet før endelige investeringsbeslutninger tas. Forsvarets anskaffelsesregelverk og prosjektstyringssystemer er under revisjon for å legge forholdene til rette for å gjennomføre nødvendige endringer i eksisterende prosedyrer og beslutningsmekanismer.

6.4.4 Kommunikasjon og informasjon

Omleggingen av Forsvaret stiller store krav til kommunikasjon og informasjon. Dette arbeidet skal være basert på etterrettelighet og troverdighet, og skal praktiseres med en størst mulig grad av åpenhet. Kommunikasjonen skal ta utgangspunkt i samfunnets ønsker og behov, og komme til uttrykk gjennom løpende dialog med de forskjellige målgrupper.

Kommunikasjonsinnsatsen skal bidra til å nå målene for omleggingsarbeidet. Innsatsen skal også bidra til å styrke den løpende dialogen med samfunnet, som igjen er en forutsetning for økt forståelse for omleggingsprosessen og for den oppslutning i befolkningen som Forsvaret er avhengig av. Kommunikasjonen skal dessuten bidra til å gi publikum den informasjon det har rett og krav på. Det vises for øvrig til Forsvarsdepartementets overordnede kommunikasjonsstrategi.