4 Forsvarspolitiske endringer

4.1 Innledning

Forsvarspolitikken må ta utgangspunkt i de sikkerhetspolitiske utfordringer som kan kreve bruk av Forsvarets ressurser. Hensikten med dette kapitlet er å vise hvordan Forsvaret bør anvendes som et sikkerhetspolitisk virkemiddel i framtiden.

Forsvarspolitikken er basert på tre hovedelementer: mål, konsept og oppgaver. De forsvarspolitiske målene viser hvordan forsvarspolitikken kan bidra til å oppfylle de overordnede sikkerhetspolitiske mål. Forsvarskonseptet beskriver den grunnleggende idé om utformingen av forsvarspolitikken og danner rammen for Forsvarets utvikling og virksomhet. Forsvarets oppgaver angir konkret hva Forsvaret må være i stand til å gjøre for å oppfylle målene for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk.

De konsekvenser endringene i forsvarspolitikken vil ha for Forsvarets framtidige struktur og organisasjon beskrives nærmere i kapittel 5.

4.2 Forsvarspolitiske mål

De forsvarspolitiske mål utgjør bindeleddet mellom forsvarspolitikken og sikkerhetspolitikken. Målene angir først og fremst hvordan Forsvaret kan anvendes som et sikkerhetspolitisk virkemiddel. Her må det imidlertid understrekes at selv om Forsvaret er det mest sentrale virkemiddel norske myndigheter har til rådighet i sikkerhetspolitikken, er det bare ett av mange virkemidler i arbeidet med å oppnå de overordnede sikkerhetspolitiske mål. Med utgangspunkt i de sikkerhetspolitiske utfordringer som vil kunne kreve bruk av Forsvarets ressurser, må forsvarspolitikken også gjenspeile andre forventninger som stilles til Forsvaret av omgivelsene.

Regjeringen mener at Forsvaret skal bidra til:

• å forebygge og møte utfordringer mot norsk sikkerhet

• å ivareta norske rettigheter, interesser og forpliktelser

• å løse andre samfunnsviktige oppgaver på utvalgte områder.

4.3 Forsvarskonseptet

Forsvarskonseptet angir de overordnede veivalg i forsvarspolitikken. I forrige langtidsmelding, St.meld. nr. 22 (1997-98), var forsvarskonseptet basert på: (i) et nasjonalt balansert forsvar, (ii) alliert militært samvirke og internasjonalt samarbeid, (iii) totalforsvar og (iv) verneplikt.

Regjeringen ser det som naturlig å tilpasse forsvarskonseptet til endrede rammebetingelser, utfordringer og behov. Det nye forsvarskonseptet bør hvile på følgende pilarer:

• et moderne og fleksibelt forsvar

• alliert og internasjonalt forsvarssamarbeid

• verneplikt

• sivil-militært samarbeid.

Det nye konseptet innebærer vesentlige endringer i Forsvarets oppgaver med økt vektlegging av fleksibilitet og reaksjonsevne, internasjonalt forsvarssamarbeid og medvirkning i allierte operasjoner, og en helt nødvendig tilpasning av verneplikten og samarbeidet mellom sivil og militær side til nye behov og rammebetingelser. Regjeringens anbefalinger er i samsvar med innstillingen fra Forsvarspolitisk utvalg, jamfør NOU 2000: 20.

4.3.1 Et moderne og fleksibelt forsvar

For å kunne møte et bredere og mer sammensatt risikobilde må Norge ha et moderne og fleksibelt forsvar både i forhold til oppgaver og kompetanse.

Forsvaret må ivareta nasjonale sikkerhetsbehov samtidig som det må yte betydelige bidrag i internasjonal sammenheng. De militære utfordringene er ikke som tidligere bare knyttet til én bestemt aktør eller én bestemt type konflikt.

Regjeringen mener at det er behov for en vesentlig endret utforming av Forsvarets oppgaver. Fram til i dag har forsvaret av norsk territorium vært dominerende i norsk sikkerhets- og forsvarspolitisk planlegging. Tidsavgrenset nasjonal evne til å kunne møte et omfattende militært angrep mot Norge bør i lys av den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen ikke lenger være den dimensjonerende oppgaven for Forsvaret. Regjeringen anbefaler derfor å erstatte et ensidig fokus på invasjonsforsvar med et bredere perspektiv på utformingen av Forsvaret.

Forsvaret må ha evne til å løse et bredt spekter av nasjonale og internasjonale oppgaver både i fredstid og i kriser. Flere av oppgavene må ses innenfor en bredere nasjonal og internasjonal ramme, da Forsvarets evne til å løse disse på en fullgod måte vil være avhengig av samarbeid med andre. Videre må Forsvaret ha styrker for anvendelse langs hele konfliktskalaen, og viktige enheter må ha rask reaksjonsevne. Forsvaret må i større grad enn tidligere være forberedt på å håndtere flere oppgaver samtidig. Evnen til å løse flere oppgaver over lengre tid vil imidlertid være begrenset. Om nødvendig må Forsvaret også kunne håndtere mindre kriser i det norske området uten allierte styrker (forsterkninger), og mer alvorlige kriser i en innledende fase.

Samarbeid med allierte for å kunne møte større utfordringer mot norsk sikkerhet vil bli ivaretatt av norske innsatsstyrker i samarbeid med NATO-styrker. Forsvaret må derfor bedre sin evne til å operere sammen med allierte, både i utlandet og i Norge.

Dagens norske forsvarsstruktur som består av relativt store, statiske styrker med lang reaksjonstid, vil i liten grad være egnet til å møte framtidens utfordringer. Det nye Forsvaret må ha bedre reaksjonsevne, deployeringsevne, operativ anvendelighet og evne til understøtte og skifte ut enheter som deltar i langvarige operasjoner. Gitt den relativt begrensede størrelsen på forsvarsstrukturen vil imidlertid utholdenheten være begrenset, spesielt ved høyintensitetsoperasjoner.

Kompetanse er en kritisk ressurs for Forsvaret. Kompetanse er avgjørende for at Forsvaret skal være i stand til å utføre de pålagte oppgavene, være et fleksibelt og effektivt virkemiddel for de politiske myndigheter og en troverdig alliert samarbeidspartner. Kompetanse skaper nødvendig handlefrihet til å kunne omstille Forsvaret til endrede rammebetingelser, derav også mulighet for oppbygging av et større forsvar i framtiden.

Utvikling av et moderne og fleksibelt forsvar med høy kompetanse og rask reaksjonsevne skaper handlefrihet i forhold til endringer og krav i omgivelsene. Et slikt forsvar vil være bedre i stand til å løse framtidige oppgaver.

Forsvarets oppgaver følger av de overordnede forsvarspolitiske mål og de muligheter og begrensninger som ligger i forsvarskonseptet.

Forsvaret bør etter regjeringens syn ha følgende oppgaver:

• militær tilstedeværelse i prioriterte områder

• etterretning og overvåkning av norske interesseområder

• suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse

• krisehåndtering i norske områder

• forsvar av norske områder og tilrettelegging for å møte utfordringer mot norsk sikkerhet sammen med allierte

• sikring av vitale samfunnsfunksjoner

• internasjonalt engasjement

• annen samfunnsnyttig bruk av Forsvaret.

Oppgavene beskrives nærmere i kapittel 4.4.

4.3.2 Alliert og internasjonalt forsvarssamarbeid

Ved omleggingen av Forsvaret må vi se våre sikkerhetsutfordringer i et bredere internasjonalt, atlantisk og europeisk perspektiv. Norge må opprettholde og utvikle militære kapasiteter som gir evne og signaliserer vilje til å håndtere utfordringer mot egen og felles sikkerhet i samarbeid med andre. Gjennom deltakelse i internasjonale operasjoner kan norske styrker bidra til å redusere eller fjerne konflikter med potensial for spredning og destabilisering som også kan påvirke norsk sikkerhet. Våre alliertes motivasjon for å bidra til at norsk sikkerhet styrkes. Og ved å bidra ute bedres også Forsvarets evne til å operere effektivt sammen med allierte og andre land, noe som vil være kritisk nødvendig for forsvar av Norge. Også på andre måter bidrar internasjonalt militært engasjement til en gjennomgående kompetanseheving og kvalitetssikring av styrkene hjemme.

Under den kalde krigen ble Norges militære samarbeid først og fremst ivaretatt innenfor NATO-rammen gjennom felles planlegging for militær forsterkning og oppbygging av en betydelig NATO-finansiert infrastruktur i Norge, samt store og hyppige allierte øvelser på norsk territorium. I tillegg bidro Norge aktivt med styrker til internasjonale operasjoner i regi av FN. Nå er oppmerksomheten om norske utfordringer og nordområdene redusert, og den allierte øvingsaktiviteten i våre områder er sterkt redusert. Statiske og geografisk fokuserte planverk har fått mindre betydning i alliansen, og de militære strukturer er mindre, men langt mer mobile og fleksible.

Norge vil fortsatt være kritisk avhengig av tidlig alliert støtte og forsterkninger for å kunne møte større utfordringer mot egen sikkerhet. Avhengigheten av alliansen i alvorlige krisesituasjoner og krig gjør at vår evne til nasjonal krisehåndtering og våre bidrag til internasjonal krisehåndtering må ses i sammenheng. Norske innsatsstyrker som kan brukes i internasjonale operasjoner er også meget anvendelige for operasjoner i Norge.

I videreutviklingen av det allierte forsvarssamarbeidet må imidlertid koblingene mellom Norge og våre allierte tilpasses en ny virkelighet. Troverdigheten i planverket må opprettholdes i forhold til allierte forsterkninger til Norge i en krise- eller krigssituasjon. Dette krever at Norge framstår som en troverdig partner med hensyn til nasjonale prioriteringer og kapasiteter. I lys av den sikkerhetspolitiske utvikling og utviklingen i NATO mener regjeringen at man fra norsk side må foreta løpende vurderinger av Norges interesser knyttet til utformingen av alliert forsterkningsplanlegging.

Norge har sluttet seg til NATOs reviderte strategisk konsept som følgelig også gjelder utformingen av det norske forsvaret. Det strategiske konsept understreker at alliansens styrker må omstilles for å kunne løse et bredt spekter av oppgaver, inkludert kollektivt forsvar. Dette har direkte konsekvenser for de allierte landenes styrkestrukturer og styrkenivåer. I arbeidet med å modernisere og tilpasse alliansens styrkestruktur siktes det mot en optimal balanse mellom styrker på ulike beredskapsnivå samtidig som man beholder evnen til mer langsiktig gjenoppbygging dersom det skulle bli påkrevet.

Evne til effektivt engasjement, deployering og mobilitet, overlevelse for styrker og infrastruktur, samt utholdenhet som omfatter så vel logistikk som utskifting av styrker, blir i alliansen framhevet som avgjørende. Videre vil tilstrekkelig kapasitet innenfor områder som kommando og kontroll, kommunikasjon, etterretning og overvåkning forsterke styrkenes anvendelighet. Disse kravene har konsekvenser for styrkenes utrustning, beredskap, tilgjengelighet, utholdenhet, øvelser og trening, utplassering og evne til oppbygging og mobilisering.

Defence Capabilities Initiative (DCI) konkretiserer og operasjonaliserer hvilke militære kapasiteter NATO behøver for å kunne følge opp de krav som stilles i alliansens strategiske konsept. Forsvaret må derfor legges om i samsvar med målsettingene for alliansen. Norske enheter må fylle allierte krav og standarder, ikke minst uttrykt gjennom DCI, slik at enhetene kan stilles til disposisjon for NATO-operasjoner. Hvordan kravene søkes ivaretatt i Forsvarets styrkestruktur, er nærmere omtalt i kapittel 5. Det er imidlertid grunn til å understreke at dagens norske forsvar på mange og viktige områder ikke møter kravene i DCI.

Aktiv deltakelse i og oppfølging av NATOs forsvarsplanlegging vil være en viktig forutsetning for å ivareta norske interesser. Samtidig er det avgjørende at NATO kan ivareta norske interesser, og at den allierte styrkestruktur også er tilpasset operasjoner i nord og forsterkning av Norge.

Det må i økende grad tilrettelegges for alliert øving og trening i Norge. Stramme øvelsesbudsjetter i NATO har ført til at det i tiden som kommer vil gå relativt lang tid mellom hver gang Norge er vertskap for større NATO-øvelser. Dermed blir betydningen av alliert trening i Norge desto viktigere. Det er etter regjeringens syn viktig å sikre at potensialet for alliert trening utnyttes best mulig både når det gjelder deltakere og innhold. De kostnads- og kvalitetsmessige rammene for alliert trening i Norge må være fullt på høyde med forholdene i andre land.

Bilaterale forsterkningsavtaler vil også i framtiden utgjøre en viktig sikkerhets- og forsvarspolitisk forbindelse som må videreføres og videreutvikles. Som en del av det allierte forsvarssamarbeid, er en videreføring av det strategiske partnerskapet med USA særlig viktig. Dette forutsetter blant annet at norske styrker har tilstrekkelig evne til å operere sammen med amerikanske og allierte styrker både hjemme og ute. Forhåndslagring av amerikansk militært utstyr og bilaterale forsterkningsavtaler vil også i framtiden utgjøre en viktig sikkerhets- og forsvarspolitisk kobling mellom USA og Norge, og må derfor videreføres og videreutvikles. Det vil også være viktig å videreføre amerikansk trenings- og øvingsaktivitet i Norge og et effektivt etterretningssamarbeid.

Norge har betydelig interesse av å utvikle et forsvarspolitisk samarbeid med EU. Det konkrete innholdet i et slikt samarbeid vil avhenge av hvilken medvirkning Norge får innenfor det samarbeid som nå etableres i EU og mellom NATO og EU. Deltakelse i EUs militære ledelses-, planleggings- og styrkestrukturer, herunder deltakelse i europeiske flernasjonale styrker, er sentrale momenter. Også på trenings- og øvingssiden og på forsvarsmateriellområdet (forskning og utvikling, anskaffelser, drift og vedlikehold) vil et utvidet samarbeid være aktuelt.

Betydningen av flernasjonale løsninger mellom allierte og i Europa øker. Et endret trusselbilde, gjennomførte reduksjoner i de fleste lands forsvarsutgifter, større krav til militært samvirke og økte kostnader knyttet til utvikling og anskaffelse av forsvarsmateriell, har ført til at grupper av land i større grad går sammen om å løse felles utfordringer. Dette er særlig aktuelt for Norge, som av ressursmessige hensyn - og i likhet med andre små NATO-land - ikke vil ha evne til verken å anskaffe eller drive mange av DCI-elementene på egenhånd.

Internasjonalt samarbeid om utvikling, anskaffelse og drift av forsvarsmateriell vil få økt betydning. For å effektivisere dette samarbeidet i Europa har Frankrike, Italia, Storbritannia og Tyskland etablert en egen internasjonal organisasjon (OCCAR) for å gjennomføre felles materiellprosjekter. Samarbeidet er forankret i en traktat som er ratifisert av de fire lands nasjonalforsamlinger. De fire landene har sammen med Spania og Sverige også inngått en avtale i den hensikt å etablere felles rammebetingelser for forsvarsindustrien. Slike rammebetingelser kan bidra til å bryte ned tradisjonelle handelsbarrierer som har preget forsvarsmateriellmarkedet, og legge forholdene til rette for en gjennomgående restrukturering av europeisk forsvarsindustri. Det er overveiende sannsynlig at framtidig forsvarsmateriell og -industrielt samarbeid i Europa vil bli forankret innenfor disse samarbeidsordninger. På denne bakgrunn vil regjeringen utrede nærmere mulighetene for eventuell norsk deltakelse.

Regjeringen vil arbeide for økt norsk deltakelse i flernasjonale strukturer, primært innenfor allianserammen, men også i nordisk og europeisk sammenheng. Flernasjonalt samarbeid har betydelig politisk verdi, og er viktig med hensyn til utvikling av kompetanse i og modernisering av de norske styrkene. Internasjonalt samarbeid vil i mange tilfeller være en operativ og økonomisk forutsetning for å kunne delta i internasjonale operasjoner, samt å nå de mål Norge har sluttet seg til i alliansesammenheng. Denne type samarbeid kan imidlertid også innebære begrensninger med hensyn til kapasitetenes tilgjengelighet. Det vil derfor være en stor utfordring for Norge å sikre en tilstrekkelig grad av forutsigbarhet når det gjelder tilgangen til flernasjonale ressurser.

Følgende retningslinjer legges til grunn for videreutvikling av det allierte og internasjonale forsvarssamarbeidet:

• Samarbeidet bør særlig rettes mot de mest krevende aktiviteter knyttet til forsvar av eget territorium og internasjonale operasjoner, uten at dette utelukker samarbeid på andre områder.

• Samarbeidet bør knyttes opp mot andre lands kapasiteter som kan være aktuelle som forsterkningsstyrker til Norge i en krise eller krigssituasjon. Det må fra norsk side legges betydelig vekt på tilrettelegging for alliert øving og trening, kapasiteter for mottak av allierte styrker og øvrig vertslandsstøtte.

• Samarbeidet bør rettes mot aktiviteter hvor potensialet for synergieffekter inn i det norske Forsvaret er størst, blant annet med hensyn til utvikling av kompetanse og evne til militært samvirke.

• Flernasjonale løsninger må i økende grad søkes etablert i forbindelse med forskning og utvikling, anskaffelser, drift og vedlikehold, strategisk transport, logistikkstøtte, kommando- og kontrollsystemer og operative enheter fra alle forsvarsgrener. Dette taler for norsk deltakelse i de samarbeidsfora som er i ferd med å etableres i Europa på disse felt. I forbindelse med eventuelt samarbeid på logistikksiden bør den norske deltakelsen reflektere ansvarsfordelingen mellom sivil og militær side nasjonalt.

• Utvikling av flernasjonale militære løsninger bør skje i tråd med DCI. Dette er nærmere omtalt i kapittel 5.

4.3.3 Verneplikt

Verneplikten sikrer stabil tilgang og hensiktsmessig fordeling av personell til vårt nasjonale forsvar og et bredt rekrutteringsgrunnlag for internasjonale operasjoner. Ordningen er viktig som sosial og kulturell smeltedigel og ved at Forsvaret får en bred forankring i folket. Verneplikten vil være et viktig fundament for en eventuell oppbygging av et større forsvar dersom dét skulle vise seg nødvendig på lengre sikt. Et yrkesbasert forsvar ville måtte være vesentlig mindre enn det som regjeringen har anbefalt i denne proposisjonen, jamfør kapittel 5.6. I overskuelig framtid vil et slikt forsvar ikke kunne ivareta norsk sikkerhet. Regjeringen ser det derfor som uaktuelt å gå bort fra prinsippet om verneplikt.

Dagens praktisering av verneplikten er imidlertid ikke tilpasset framtidens forsvar. Forsvaret vil bli betydelig redusert i omfang. Dagens og framtidens stridsmiljø og deltakelse i internasjonale operasjoner stiller andre og til dels høyere krav til personellet. Dette gjelder både evnen til å tilegne seg faglige kunnskaper og god fysisk og psykisk helse. De nye kravene tilsier en strengere utvelgelse som også vil bidra til at en større del av den innkalte styrken gjennomfører førstegangs- og repetisjonstjenesten. Man kan dermed basere seg på en lavere innkallingsstyrke.

Forsvarets behov og ressurstilgang skal være styrende for fordeling av de vernepliktige og dimensjonerende for innkallingsstyrken. Innenfor disse rammebetingelsene er det et mål å utdanne flest mulig vernepliktige. Dette vil gi Forsvaret handlefrihet og ikke minst vil det frigi midler til en mer meningsfylt tjeneste for de som gjennomfører verneplikten. Regjeringen legger vekt på at verneplikten skal bygge på prinsippet om bred forankring i befolkningen og bred fordeling av byrdene. Dette er også i samsvar med innstillingen fra Forsvarspolitisk utvalg, jamfør NOU 2000: 20.

Regjeringens konkrete anbefalinger om praktiseringen av verneplikten er nærmere beskrevet i kapittel 5.6.1.

Mulige konsekvenser for sivil verneplikt av omleggingen av vernepliktsordningen kan ikke utelukkes. Regjeringen vil vurdere hvorvidt praktiseringen av sivil verneplikt bør justeres, både i tilknytning til arbeidet med oppfølgingen av denne proposisjonen og i behandlingen av regjeringens kommende melding om samfunnssikkerhet og beredskap.

4.3.4 Sivil-militært samarbeid

I framtiden vil det fortsatt være behov for helhetlig utnyttelse av sivile og militære ressurser for å ivareta norsk sikkerhet og norske interesser. Forsvaret vil trenge sivil støtte både ved sikkerhetspolitiske kriser i våre nærområder, til mottak av allierte avdelinger og i forbindelse med deltakelse i internasjonale operasjoner. Totalforsvarets prinsipper ligger derfor fast.

Totalforsvaret er basert på prinsippet om å kunne mobilisere samfunnets samlede ressurser dersom landet eller alliansen blir utsatt for angrep. Totalforsvaret består av det militære forsvar og det sivile beredskap. Det sivile beredskap skal sørge for at samfunnet fungerer mest mulig robust, gi befolkningen beskyttelse og yte støtte til Forsvaret ved nasjonale kriser og i krig. For å utløse adgangen til å rekvirere omfattende sivile ressurser, må beredskapslovgivningen være iverksatt. Det er derfor en nær sammenheng mellom det tradisjonelle totalforsvar og beredskapslovgivningen. Beredskapslovgivningen vil også i framtiden være et grunnleggende instrument for å håndtere de mest alvorlige utfordringene mot norsk sikkerhet og i forbindelse med artikkel 5-operasjoner gjennom NATO. Imidlertid må beredskapslovgivningen suppleres med andre virkemidler i situasjoner hvor det er mer hensiktsmessig å skaffe til veie ressurser på annen måte enn ved rekvisisjon.

Forsvarets behov for sivil støtte vil bli betydelig endret samtidig som forutsetningene for å yte slik støtte også forandres. Regjeringen ser det som viktig å stimulere til endring og nytenkning på dette feltet. Totalforsvarsidéen bør derfor videreføres i et bredere perspektiv under betegnelsen sivil-militært samarbeid. Man bør søke å dra nytte av erfaringer, kompetanse og nettverk som er opparbeidet i totalforsvaret, også når beredskapslovgivningen ikke er iverksatt.

Et fungerende sivilt samfunn er en forutsetning for at Forsvaret skal kunne motta den nødvendige sivile støtte, og er derfor av stor betydning for landets forsvarsevne. Forsvaret bidrar i denne sammenheng ved sikring av vitale samfunnsfunksjoner. Dette er en av Forsvarets oppgaver som er nærmere beskrevet i kapittel 4.4.6. Annen samfunnsnyttig bruk av Forsvaret er også et vesentlig element i det sivil-militære samarbeidet, jamfør kapittel 4.4.8.

Regjeringen har vurdert fritaksordningen i forbindelse med mobilisering ut fra hensynet til økt sivilt ansvar og redusert behov for personell i Forsvarets oppsetninger i krise og krig. Politiet har med virkning fra 2002 fått økt sin fritakskvote slik at bare inntil 150 tjenestemenn med befals grad skal avgis til Forsvaret ved mobilisering. Andre samfunnssektorer kan også få utvidet sine fritakskvoter, men det forutsettes at Forsvarets behov fortsatt ivaretas på en tilfredsstillende måte. Den raskere gjennomstrømningen i mobiliseringsoppsetningene gjør at en økt andel av befolkningen er disponible i sine sivile stillinger i en krisesituasjon.

Resten av dette kapitlet beskriver først og fremst de deler av det sivil-militære samarbeidet som angår Forsvarets behov for sivil støtte, både i og utenfor Norge.

Kapasiteter og systemer på sivil og militær side må gjøre det mulig på kort tid å etablere en fleksibel sivil støtte. Forsvaret har igangsatt et arbeid for å beskrive hvilke behov Forsvarets avdelinger har for sivil støtte for å kunne løse sine oppgaver i en krise eller krig. Dette arbeidet må følges opp i nært samarbeid mellom Forsvarsdepartementet og andre berørte departementer.

Utviklingstrekk i næringslivet som sentralisering og nedbygging av lagre, internasjonalisering av eierskap og privatisering av offentlig virksomhet vanskeliggjør militære rekvisisjoner. De uheldige konsekvensene av denne utviklingen kan til en viss grad motvirkes ved å gjøre den sivile støtte mer rettet mot å skaffe de varer og tjenester det er behov for i den aktuelle situasjon. Det bør vurderes å se nærmere på hensiktsmessigheten av felles forvaltning av sivile og militære ressurser på bestemte områder, for eksempel legemidler og medisinsk materiell. Sentralisering av sivil lagerstruktur krever mer oppmerksomhet om distribusjon av varer. En redusert forsvarsstruktur tilsier at de samme militære enhetene må kunne benyttes mer uavhengig av geografisk område. Innføringen av et manøverorientert operasjonskonsept innebærer også økt krav til mobilitet. Disse faktorene medfører at transportstøtte og evne til utbedring og vedlikehold av kommunikasjonslinjer og -knutepunkter får økt betydning.

Sivil støtte til mottak av allierte forsterkninger vil fortsatt være meget viktig. Med et norsk forsvar som er redusert i omfang, og med betydelige allierte styrker som kan bli satt inn på norsk territorium i tilfelle en alvorlig krise eller krig, vil vertslandsstøtte i større grad være dimensjonerende for hele den sivil-militære planleggingen. Man må regne med at de allierte forsterkningsplanene i framtiden vil inneholde større fleksibilitet og færre detaljer enn i dag. På samme måte må det være en hensiktsmessig detaljeringsgrad i våre nasjonale planer. I tillegg vil allierte forsterkningsstyrker ha bedre reaksjonsevne, mobilitet og evne til operativ logistikk. Dette vil også kunne påvirke den sivil-militære planleggingen. Det er derfor viktig at berørte departementer trekkes inn i prosessen når man fra militær side gjør avtaler med andre land som kan innebære behov for vertslandstøtte.

I tillegg til å støtte Forsvaret ved krise og krig, må den sivile støtte i større grad rettes inn mot understøttelse av Forsvaret i internasjonale operasjoner. For å sette inn styrkebidrag i de fleste internasjonale operasjoner er tilgang til strategisk sjøtransport viktig. Forsvarsdepartementet vil derfor, i samarbeid med berørte departementer, arbeide for å etablere et samarbeid med rederinæringen om frakt av materiell. Videre ønsker Norge, som en del av DCI-prosessen, å bidra aktivt til å styrke alliansens evne til strategisk sjøtransport. Dette omtales nærmere i kapittel 5.3.4.

Når NATOs og/eller Norges sikkerhet ikke er truet direkte, må sivil støtte kunne frambringes uten at beredskapslovgivningen benyttes. I den lavere del av krisespekteret, og særlig hvis krisen er av tydelig ikke-artikkel 5-karakter og befinner seg langt fra Norge, vil det neppe være aktuelt å sette vanlige markedsmekanismer ut av funksjon. Sivil støtte til Forsvaret må i slike situasjoner baseres på frivillige, men forpliktende avtaler med næringslivet, frivillige organisasjoner og eventuelle andre aktører.

Kriser på lavt intensitetsnivå eller av begrenset omfang vil kunne oppstå med betydelig kortere varslings- og forberedelsestid enn tidligere. Det samme vil gjelde et begrenset angrep på norsk eller alliert territorium eller kritisk infrastruktur. Dette stiller økte krav til fleksibilitet og reaksjonsevne hos det sivile støtteapparat.

For å oppnå ønsket grad av fleksibilitet vil det være hensiktsmessig å utarbeide et nytt konsept for sivil støtte i situasjoner der beredskapslovgivningen ikke kan anvendes. Et slikt konsept må utvikles i nært samarbeid med departementer som har fagansvar for levering av ressurser til Forsvaret. Konseptet bør ta utgangspunkt i totalforsvarets helhetstenkning hvor sivile og militære ressurser ses i sammenheng. Dette innebærer, på kommersielle vilkår, bruk av ekspertise, kompetanse, nettverk og organer som er bygget opp for å kunne håndtere en artikkel 5-situasjon. Hensikten er å legge grunnlaget for en fleksibel, sivil støtte med kort reaksjonstid. På sikt kan det vise seg at et slikt konsept, eller deler av det, også vil være hensiktsmessig i artikkel 5-situasjoner både i og ikke minst utenfor Norge.

I forbindelse med internasjonale fredsoperasjoner i land hvor hele statsapparatet mer eller mindre er gått i oppløsning eller har blitt ødelagt, vil behovet for sivil bistand ved gjenoppbygging av sivile samfunnsinstitusjoner og infrastruktur være meget stort.

4.4 Forsvarets oppgaver

Forsvarets framtidige oppgaver ble introdusert i kapittel 4.3.1. I det følgende beskrives disse oppgavene nærmere.

4.4.1 Militær tilstedeværelse i prioriterte områder

Militær tilstedeværelse legger grunnlag for effektiv myndighetsutøvelse og suverenitetshevdelse i fredstid og sikrer samtidig nasjonal handlefrihet og evne til krisehåndtering. Militær tilstedeværelse kan også bidra til å forebygge ustabilitet og konflikter. Med forsvarsstrukturens begrensede størrelse må imidlertid Forsvarets tilstedeværelse konsentreres til et fåtall prioriterte områder. Tilstedeværelse i nordområdene vil fortsatt stå sentralt. Forsvarets evne til å håndtere utfordringene i et endret risiko- og trusselbilde, nødvendigheten av en kostnadseffektiv innretting av Forsvarets virksomhet, evne til mottak av allierte forsterkninger og effektiv utnyttelse av eksisterende infrastruktur, vil være andre viktige forhold i denne prioriteringen.

4.4.2 Etterretning og overvåking av norske interesseområder

Overvåking av norske interesseområder og en effektiv og operativ etterretningstjeneste som kan innhente, bearbeide og analysere informasjon om fremmede stater, organisasjoner og individer, er viktig for å sikre sentrale nasjonale interesser og for at Forsvaret skal kunne utføre øvrige oppgaver effektivt. Nye utfordringer og et mer sammensatt risikobilde der utfordringer mot norsk sikkerhet kan oppstå raskt, gjør norske myndigheter mer avhengige av tidskritisk informasjon og kvalifiserte vurderinger. Evne til risikovurderinger og tidlig varsling, fortløpende analyser av endringer i omgivelsene og varsler av strategisk karakter vil derfor ha stor betydning.

Med et nytt risikobilde må etterretningstjenesten innrette sin virksomhet mot et bredere spekter av utfordringer som også omfatter for eksempel spredning av masseødeleggelsesvåpen, sabotasje mot vitale samfunnsfunksjoner og mot petroleumsvirksomheten. Fokus må rettes både mot Norges nærområder og mer fjerntliggende områder etter behov, blant annet i forbindelse med norsk deltakelse i internasjonale operasjoner. Dette vil fordre en mer feltoperativ etterretningstjeneste. En bredere tilnærming bør imidlertid ikke gå på bekostning av områder hvor den norske etterretningstjenesten har utviklet spesialkompetanse, som for eksempel i spørsmål relatert til nordområdene, hvor Norge kan fungere som en viktig premissleverandør for forskjellig bi- og multilateralt samarbeid. Et tett internasjonalt samarbeid, inkludert samarbeid med tjenester i andre land, er viktig for utførelsen av både etterretnings- og overvåkningsoppgaver.

Å overvåke de store norske interesseområdene er en meget krevende oppgave. Norske interesseområder omfatter land- og havområder hvor Norge har formelle rettigheter samt prioriterte deler av norsk nærområde. Oppgaven ivaretas av alle forsvarsgrener og involverer en rekke av Forsvarets ressurser. Tilstedeværelse med tradisjonelle enheter er fortsatt viktig, men i tillegg må nye teknologiske midler benyttes i økende grad.

4.4.3 Suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse

Suverenitetshevdelse er en kjerneoppgave for Forsvaret og forutsetter evne til å håndtere større og mindre episoder på land, i territorialfarvannet og i norsk luftterritorium. I krise og krig innebærer håndhevelse av norsk suverenitet evne til å hindre en motstander i å få adgang til norsk territorium. Effektiv og troverdig suverenitetshevdelse forutsetter at Forsvaret har tilstrekkelige ressurser til å overvåke aktiviteten i våre områder og være tilstede på kort varsel med egnet materiell og personell.

Forsvarets myndighetsutøvelse er knyttet til oppsyns- og kontrollvirksomhet på vegne av andre offentlige etater. I forbindelse med at Schengen-avtalen trer i kraft fra mars 2001 vil grensevaktstyrkene ved Garnisonen i Sør-Varanger få utvidede oppgaver i forhold til oppsyn med grensen mot Russland. I tillegg vil Kystvakten få utvidede oppgaver knyttet til sjøgrenseoppsyn.

Kystvakten har en nøkkelrolle i forbindelse med ressurskontroll og utøvelse av myndighet på vegne av andre statlige aktører i kystforvaltningen. Kystvakten har sin primære oppgave i fredstid og i situasjoner der episoder i havområder under norsk jurisdiksjon står i fare for å trappes opp. Generelt vil tilstedeværelse av Kystvakten i disse områdene heve terskelen for at en konflikt utvikler seg.

Forsvaret har de senere år fått flere og mer krevende oppdrag i forbindelse med suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse. Regjeringen ser det som viktig å vurdere løpende og kritisk Forsvarets rolle i forbindelse med utøvelse av myndighet på vegne av andre, slik at andre prioriterte oppgaver ikke blir skadelidende.

4.4.4 Krisehåndtering i norske områder

Norge må ha selvstendig evne til å forebygge og håndtere mindre episoder og kriser i norske ansvarsområder i fredstid. Forsvaret vil i denne sammenheng være et meget viktig virkemiddel for å ivareta norske interesser. Uten en selvstendig evne til å kunne håndtere kriser av varierende omfang og karakter kan vi miste vår troverdighet, både i NATO-sammenheng og i forhold til potensielle motparter. Dette er også en nødvendig forutsetning for å kunne påregne og motta hjelp utenfra dersom krisen skulle utvikle seg i en mer alvorlig retning, særlig dersom den får et slikt omfang at nasjonale ressurser alene ikke strekker til.

En sentral utfordring er å kunne møte uforutsette situasjoner i den lavere delen av krisespekteret og håndtere disse på en god måte. Effektiv ledelse og koordinering, både internt i Forsvaret og mellom sivile og militære aktører, vil være viktige forutsetninger for å løse denne oppgaven. Videre kreves tilgjengelige og fleksible militære kapasiteter med kort reaksjonstid. Slike kapasiteter må utvikles innenfor alle forsvarsgrener. Generelt må disse styrkene også kunne forsterkes, om nødvendig med allierte enheter. I mange tilfeller vil de nasjonale enheter som er best egnet til å håndtere kriser og episoder også være aktuelle for internasjonal krisehåndtering. I tillegg vil Heimevernets styrker ved dets desentraliserte struktur og gode tilgjengelighet være en anvendbar ressurs ved større nasjonale kriser.

4.4.5 Forsvar av norske områder og tilrettelegging for å møte større utfordringer mot norsk sikkerhet sammen med allierte

Både utviklingen i Russland og NATOs strategiske konsept tilsier at å opprettholde et nasjonalt invasjonsforsvar i tradisjonell forstand ikke lenger er verken påkrevet eller hensiktsmessig. Forsvaret bør heller være i stand til å stanse eller avvise begrensede militære angrep mot det norske området, herunder mot militære mål eller styrker, olje- og gassinstallasjoner, energiforsyning og andre vitale samfunnsfunksjoner. Det kan imidlertid ikke utelukkes at en mer omfattende konvensjonell invasjonstrussel kan oppstå på lang sikt. Derfor må tilstrekkelig langsiktig handlefrihet sikres. Forsvaret må kunne opprettholde og utvikle tilstrekkelig militær kompetanse som gjør det mulig å bygge ut eller legge om Forsvaret over tid hvis det skulle bli nødvendig.

Norge er og vil fortsatt være kritisk avhengig av alliert støtte for å møte større militære utfordringer mot eget område. I slike tilfeller må Forsvaret være raskt tilgjengelig og yte umiddelbar militær motstand for å tydeliggjøre at Norge og NATO står overfor en artikkel 5-situasjon. Forsvaret må kunne sikre innsettingsområder for allierte styrker og ha evne til å operere sammen med disse. Norge må dessuten legge stor vekt på å ivareta egne forpliktelser når det gjelder å tilrettelegge for, og støtte mottak av, forsterkningsstyrker i en krise- eller krigssituasjon.

Et troverdig nasjonalt forsvar, opprettholdelse av et alliert planverk og en tilfredsstillende infrastruktur er viktig. De allierte forsterkningsplanene bygger på en fleksibel styrkeoppbygging tilpasset ulike nivåer i en tenkt krise eller konfliktsituasjon. Alliert planlegging for forsvar av Norge og norske interesser må være troverdig for at kriser eller konflikter skal kunne håndteres effektivt og bringes til en snarlig og akseptabel løsning. Alliansesamarbeidet har en viktig forebyggende funksjon ved at kollektiv sikkerhet bidrar til å redusere sannsynligheten for anslag eller angrep.

For å sikre norsk innflytelse i utarbeidelsen av slike planverk, for å tilføre NATO kunnskap om norske forhold, og for å demonstrere samhold innad i alliansen, er opprettholdelse av et alliert hovedkvarter i Norge og stasjonering av norsk militært personell i allierte hovedkvarter i utlandet av stor betydning.

Trusselen fra masseødeleggelsesvåpen og langtrekkende våpensystemer vil over tid få større aktualitet for forsvaret av norske områder. I løpet av 10 - 20 år må det forventes at europeisk og norsk territorium er innenfor rekkevidde av missilsystemer fra regioner som i dag har liten betydning for vår sikkerhet. Vår deltakelse i internasjonale operasjoner vil også kunne føre til økt risiko for at norske styrker og personell i utlandet kan bli utsatt for angrep, eller trussel om bruk av, masseødeleggelsesvåpen. Derfor er det viktig i samarbeid med allierte og partnerland å videreføre arbeidet med å forbedre og utvikle passive forsvarstiltak, herunder verne- og deteksjonsutstyr, vaksiner og etterretning. Å etablere et aktivt og effektivt forsvar mot slike våpen - ikke minst mot eventuelle missilangrep - er så teknologisk og økonomisk krevende at det ikke er mulig innenfor en nasjonal ramme.

4.4.6 Sikring av vitale samfunnsfunksjoner

Faren for militære angrep på sivile mål som nasjonalt ledelsesapparat, energiforsyning, telekommunikasjoner og datasystemer gjør det nødvendig å videreutvikle Forsvarets evne til å sikre vitale samfunnsfunksjoner. På militær side vil territorialforsvaret, først og fremst Heimevernet, spille en nøkkelrolle for å ivareta disse sikringsoppgavene. Forsvarets bidrag til å beskytte kritisk sivil virksomhet er støtte til det sivile beredskap og de sivile myndigheter som har ansvaret for å sikre disse samfunnsfunksjonene. I tillegg vil det sivile beredskap kunne trekke på Forsvarets kompetanse, for eksempel i tilknytning til beskyttelse av informasjons- og kommunikasjonssystemer. For øvrig vises det til 4.4.8 om Forsvarets sikkerhetstjeneste.

Sikring og beskyttelse av petroleumsinfrastrukturen offshore er én viktig deloppgave. I dag utføres denne sikringsoppgaven i samarbeid med politiet som har ansvaret i fredstid. I overskuelig framtid vil det imidlertid bare være Forsvaret som har kompetanse, ledelsesapparat og ressurser til å håndtere trusler og anslag mot petroleumsinfrastrukturen offshore. I medhold av beredskapsloven kan det besluttes at ansvaret for sikring av installasjonene skal overføres til Forsvaret. Det er nødvendig å iverksette et lovarbeid slik at det åpnes for at dette ansvaret kan overføres til Forsvaret ved regjeringsbeslutning uavhengig av beredskapsloven, slik at Forsvaret kan overta en mer helhetlig styring av slike sikringsoppdrag under sikkerhetspolitiske kriser.

På grunn av det store antall objekter kombinert med store avstander på sokkelen vil ikke det norske forsvar alene være i stand til å sikre petroleumsinfrastrukturen offshore ved krisehåndtering av større omfang. I slike situasjoner vil man fra norsk side kunne be NATO og våre allierte om assistanse. Fra norsk side vil man da først og fremst ha ansvaret for «punktforsvar» av plattformene, mens NATO vil kunne få ansvaret for områdeforsvar og områdeovervåking.

4.4.7 Internasjonalt engasjement

Forsvarets internasjonale engasjement har i de senere år fått en sentral plass i Forsvarets virksomhet. Det internasjonale engasjementet omfatter deltakelse med militære enheter i ulike typer internasjonale operasjoner og andre former for internasjonalt forsvarsrelatert samarbeid, for eksempel i internasjonale staber og hovedkvarter, utvekslingsordninger, felles utdanning, rustningskontroll og felles materiellprosjekter.

Regjeringen finner grunn til å understreke at dette internasjonale engasjementet vil være en sentral oppgave for Forsvaret i framtiden. Et aktivt internasjonalt engasjement fra Forsvarets side vil kunne bidra til internasjonal fred og stabilitet, og samtidig styrke Norges egen sikkerhetspolitiske stilling. Norges innsats i internasjonale operasjoner vil også kunne involvere en rekke andre sivile nasjonale myndigheter og et bredt spekter av frivillige organisasjoner.

Ved å demonstrere vilje til innsats overfor våre allierte bidrar vi også til å styrke andres vilje til å bistå Norge i en krisesituasjon. Det internasjonale forsvarssamarbeidet bidrar også til å videreutvikle Forsvarets kompetanse og evne til militært samvirke. Forsvarets aktivitet ute og hjemme må derfor ses i nær sammenheng og som gjensidig forsterkende i arbeidet med å oppnå de overordnede sikkerhets- og forsvarspolitiske mål.

St.meld. nr. 38 (1998 - 99) inneholder en helhetlig framstilling av prinsipper, ambisjonsnivå og retningslinjer for og organisering av Forsvarets framtidige deltakelse i internasjonale operasjoner. Regjeringen legger til grunn at Stortinget med enkelte tillegg har sluttet seg til meldingens innhold i sin helhet, og at det er etablert en bred politisk enighet om å gjennomføre anbefalingene i meldingen. Regjeringen ønsker særlig å framheve hvilken betydning etableringen av en egen innsatsstyrke har for det nasjonale forsvar som helhet. I tillegg til å skape en mer forutsigbar og helhetlig ramme for innsatsen i utlandet, vil denne styrken også gjøre Forsvaret bedre egnet til å løse en rekke nasjonale oppgaver. Regjeringen er innstilt på å nå meldingens ambisjonsnivå for styrkenes kapasitet, omfang og reaksjonsevne i henhold til den angitte tidsplan, men med enkelte nødvendige tilpasninger. Dette er nærmere omtalt i kapittel 7.3.1.

Regjeringen understreker at norsk militær deltakelse i internasjonale operasjoner må ha en tilstrekkelig overordnet folkerettslig forankring. Bare unntaksvis bør norske styrker delta i operasjoner som ikke har mandat fra FN, og da bare når dette er velbegrunnet ut fra folkerettslige betraktninger.

4.4.8 Annen samfunnsnyttig bruk av Forsvaret

Forsvaret skal kunne yte støtte til det sivile samfunn i fredstid der dette er forenlig med de forsvarspolitiske mål og Forsvarets øvrige oppgaver, og i den grad støtten framstår som legitim og relevant anvendelse av de militære ressursene. Forsvaret har verken ekspertise eller ressurser til å løse et stort antall oppgaver av sivil karakter. Forsvarets bistand til det sivile samfunn i fred er et supplement til de sivile myndigheters innsats.

Forsvaret utfører i dag rutinemessig støtte til det sivile samfunn innenfor en rekke områder. Dette gjelder spesielt grenseoppsyn langs den norsk-russiske grensen, redningstjeneste, kystvaktoppgaver og etterretnings- og sikkerhetstjeneste. Også i forbindelse med kystberedskap har Forsvaret en viktig rolle. De berørte departementer vil vurdere og fremme tiltak som vil bedre organiseringen og samordningen av sikkerhet og beredskap langs kysten. Videre yter Forsvaret ved behov bistand til politiet, katastrofehjelp og i enkelte situasjoner støtte til det sivile samfunn i forhold til andre oppgaver der det er hensiktsmessig å benytte Forsvarets personell.

Forsvarets sikkerhetstjeneste har ansvaret for å sikre informasjon, installasjoner, materiell og personell mot fremmed etterretningsvirksomhet, sabotasje og terrorhandlinger. Sikkerhetstjenesten skal i første rekke ivareta Forsvarets behov, men har i tillegg et videre ansvar som blant annet omfatter hele statsforvaltningen. Også en rekke sivile aktører bidrar til det forebyggende sikkerhetsarbeidet i samfunnet.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet er i dag organisert som Forsvarets overkommando/Sikkerhetsstaben. Når sikkerhetsloven trer i kraft, vil Nasjonal sikkerhetsmyndighet få et koordinerende og kontrollerende ansvar for sikkerhetstiltak i tilknytning til informasjons- og objektsikkerhet (herunder også personellsikkerhet og sikkerhetsgraderte anskaffelser). Ansvaret vil omfatte så vel den offentlige forvaltning som de deler av privat sektor som gjennom sin virksomhet må håndtere sikkerhetsgradert informasjon eller objekter. En stor del av sikkerhetstjenestens ressurser vil dermed benyttes til å løse nasjonale sikkerhetsoppgaver som ligger utenfor Forsvaret.

For å sikre effektiv styring, god kontroll, klare roller og langsiktig handlefrihet anbefaler regjeringen at Nasjonal sikkerhetsmyndighet opprettes som et direktorat direkte underlagt Forsvarsdepartementet. Direktoratet vil benevnes Direktoratet for forebyggende sikkerhet. En vurdering av eventuell alternativ plassering av direktoratet kan bli aktuelt på et senere tidspunkt. Bakgrunn for og vurderinger knyttet til etablering av Nasjonal sikkerhetsmyndighet er nærmere omtalt i kapittel 7.7.

Justisdepartementet har det overordnede ansvar for den nasjonale redningstjenesten i Norge. Forsvaret har operatøransvar for redningshelikopterskvadronen (330). Skvadronen har avdelinger på flystasjonene Banak, Bodø, Ørland og Sola og midlertidig detasjement på Rygge. I dag dekkes alle driftsutgifter for redningshelikopterskvadronen over forsvarsbudsjettet. I løpet av våren 2001 tar regjeringen sikte på å legge fram en stortingsmelding om redningshelikoptertjenesten i Norge hvor blant annet ansvarsforhold og finansieringsprinsipper vil bli vurdert.

Forsvarets støtte til det sivile samfunn krever betydelige ressurser. Mange av oppgavene er også av en slik karakter at Forsvaret løpende blir utsatt for press om å øke innsatsen. Forsvarets begrensede økonomiske ressurser tilsier en stram prioritering. Den støtte Forsvaret yter til det sivile samfunn i fredstid må også ses i sammenheng med Forsvarets evne til å løse sine oppgaver i krise og krig. Slik støtte må rettes inn mot viktige samfunnsområder og bidra til å skape positive effekter mellom ulike deler av Forsvarets virksomhet. Forsvarets bistand til det sivile samfunn i fred bør under enhver omstendighet begrenses til de oppgaver organisasjonen er trent og utstyrt for. Et grunnleggende prinsipp bør være at oppgaveløsning på vegne av andre etater ikke skal være dimensjonerende for forsvarsstrukturen og virksomheten. Forsvaret bør ikke yte bistand til det sivile samfunn der oppgavene kan løses like godt av frivillige eller kommersielle aktører, eller der dette kan fortrenge kommersielle interesser. Videre ønsker regjeringen at prinsippet om brukerbetaling for ytelser som faller utenfor Forsvarets prioriterte oppgaver, i større grad må gjøres gjeldende.

4.5 Behovet for nasjonal samordning og utfordringer knyttet til samtidighet

Siden bruk av militærmakt alene sjelden vil være tilstrekkelig, er koordinert bruk av sivile og militære virkemidler helt nødvendig. Behovet for nasjonal samordning har blitt større i forhold til alle Forsvarets oppgaver.

Den nasjonale håndtering av blant annet Kosovo-krisen understreker behovet for et forbedret nasjonalt system for krisehåndtering. Det vil være mest hensiktsmessig å videreutvikle et system basert på det formelle linjeansvaret, men som samtidig bedrer koordineringen mellom departementene i tidskritiske situasjoner.

I forhold til vårt internasjonale engasjement er det behov for en mer helhetlig bruk av virkemidler. Bedre samordning gjør det mulig å oppnå best mulige resultater med de ressurser som settes inn. Det er nødvendig at slike forberedelser finner sted før det blir aktuelt å benytte virkemidlene. Dette tilsier god koordinering mellom de berørte departementer og frivillige organisasjoner. I den kommende langtidsperioden vil det være helt nødvendig å forbedre denne koordineringen ytterligere, samt foreta nødvendige avklaringer av ansvar.

Forsvaret må i større grad enn tidligere være forberedt på å håndtere flere oppgaver samtidig. Forsvarets begrensede størrelse fordrer at styrkene har den nødvendige fleksibilitet. Dette vil legge føringer på strukturens reaksjonsevne, deployeringsevne og operative anvendelighet, jamfør kapittel 4.3.1. Samtidig vil strukturens begrensede størrelse føre til at man nasjonalt må prioritere meget hardt for å sikre at Forsvaret til enhver tid er i besittelse av en viss styrkereserve.