3 Sikkerhetspolitiske rammevilkår og utviklingstrekk

3.1 Innledning

Dette kapitlet beskriver de sikkerhetspolitiske rammevilkår og internasjonale utviklingstrekk som antas å ha størst betydning for Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske situasjon og for planleggingen og utviklingen av Norges forsvar.

Norges strategiske posisjon er i første rekke bestemt av vår stilling innenfor en maktpolitisk struktur der NATO, USA, EU og Russland utgjør de viktigste tyngdepunktene. Forholdet mellom tyngdepunktene i dette systemet har forandret seg de siste årene. Russlands posisjon er blitt svekket, mens USA og EU har fått økt makt og betydning relativt sett. Samtidig har NATOs rolle og oppgaver endret seg.

Betydningen for Norge av forholdet mellom tyngdepunktene i den maktpolitiske struktur forsterkes ytterligere ved at EU er i ferd med å utvikle en egen sikkerhets- og forsvarspolitikk. Samtidig er NATO fortsatt inne i en dyptgripende endringsprosess. Alliansen er utvidet og dens strategiske konsept er tilpasset et bredere spekter av oppgaver enn tidligere. Nye utvidelser står for døren. Det har funnet sted en drastisk nedbygging av Russlands militære kapasitet. Dermed er også alliansen blitt mindre opptatt av nordområdene.

Norsk område forblir av stor strategisk betydning i transatlantisk sammenheng. Vår strategiske posisjon forsterkes av de naturressursene vi forvalter. Oljen og gassen på norsk sokkel er av stor strategisk betydning for andre stater.

3.2 Et nytt risikobilde og Forsvaret som sikkerhetspolitisk virkemiddel

Et bredere og mer sammensatt risikobilde vil prege våre sikkerhetspolitiske omgivelser i framtiden. Utfordringene og de potensielle trusler er mer diffuse enn før og kjennetegnes av glidende overganger mellom det nasjonale og det internasjonale og mellom fred, krise og krig. Økende gjensidig avhengighet preger forholdet mellom land så vel som verdensdeler. Dette bidrar til å viske ut skillene mellom nasjonal og internasjonal sikkerhet. Trusler kan oppstå og utvikle seg meget raskt og uten særlig forvarsel, blant annet fordi også ikke-statlige aktører kan true sikkerheten. Flere og ulike konflikter kan oppstå samtidig. Dette stiller Norge overfor nye utfordringer og har konsekvenser for det norske forsvaret som sikkerhetspolitisk virkemiddel.

Dagens Russland utgjør ingen militær trussel mot Norge. Forholdet mellom Russland og Norge vil i overskuelig framtid være preget av et asymmetrisk naboforhold mellom en småstat og en stormakt. Håndteringen av dette forholdet innebærer en utfordring for norsk sikkerhetspolitikk.

Nye sikkerhetspolitiske utfordringer er oppstått, og noen av dem kan utvikle seg til potensielle trusler. Spredningen av masseødeleggelsesvåpen og deres leveringsmidler vil trolig utgjøre en økende risiko som kan svekke internasjonal stabilitet i årene som kommer. Forandringer i mønsteret av internasjonal terrorisme og organisert kriminalitet kan også true sikkerheten.

Et nytt risikobilde preger Europa. Det siste tiåret har vist hvordan motsetninger langs etniske skillelinjer på nytt har gitt seg voldelige uttrykk. Slike etniske konflikter vil ventelig utgjøre en alvorlig sikkerhetspolitisk utfordring for Europa i mange år. I tillegg vil sikkerhetsutfordringene i Midt-Østen fortsatt kunne ha betydelige implikasjoner for vestlig sikkerhet.

Det er nødvendig med en bred tilnærming for å kunne møte de nye sikkerhetsutfordringene. Militærmaktens rolle som sikkerhetspolitisk redskap er i denne sammenheng fortsatt av direkte betydning. Likevel er militærmakt kun ett av flere virkemidler for å nå overordnete sikkerhetspolitiske mål. Dette krever en bred tilnærming til sikkerhet og at eventuell bruk av militærmakt samordnes med politiske, diplomatiske og økonomiske virkemidler.

Muligheten for at Norge blir trukket inn i konflikter i den lavere delen av krisespekteret kan være i ferd med å øke. Det er også økende sannsynlighet for at flere mindre konflikter kan opptre samtidig. Motsetninger mellom stater eller ulike grupper kan spre seg i nye og uventede retninger og forårsake nye konflikter. Norge kan bli trukket inn i konflikter på en indirekte måte. De potensielle truslene vi står overfor som del av en mer globalisert verden er altså ikke borte, de er flere og mer uoversiktlige.

Et nasjonalt militært forsvar er fortsatt av vital betydning. Norge trenger et godt og troverdig forsvar - et forsvar tilpasset en ny tid og med de nødvendige egenskaper til å kunne håndtere morgendagens sikkerhetspolitiske utfordringer. Forsvaret må være i stand til å bidra aktivt til å ivareta de overordnete mål for norsk sikkerhetspolitikk slik de er nedfelt i St.meld. nr. 22 (1998 - 99):

• å forebygge krig og bidra til stabilitet og fredelig utvikling

• å ivareta norske rettigheter og interesser, og beskytte norsk handlefrihet overfor politisk og militært press

• å ivareta norsk suverenitet.

Disse målene ligger fast. Virkemidlene og forholdet mellom dem må imidlertid tilpasses. For Norge er det særlig viktig å videreutvikle en bred sikkerhets- og forsvarspolitisk forankring i flere retninger for å sikre at våre interesser og behov blir tilstrekkelig ivaretatt.

Regjeringen legger derfor stor vekt på å føre en aktiv og balansert sikkerhets- og forsvarspolitikk. Dette må skje gjennom nært samarbeid med andre land. Norge må være direkte engasjert i og ha medinnflytelse på den videre utvikling av det euro-atlantiske og europeiske samarbeidet som finner sted i flere og ulike fora.

3.3 En sammenfatning av særlig viktige utviklingstrekk

Norges sikkerhet er avhengig av et forpliktende samarbeid i NATO. Regjeringen ønsker at Norge skal bidra til å bevare og styrke NATO politisk og militært og på den måten også trygge det transatlantiske samarbeidet. Videre ønsker regjeringen å medvirke i utviklingen av mer effektive krisehåndteringsmekanismer i regi av EU. Regjeringen legger stor vekt på at Russland trekkes med i det europeiske og bredere internasjonale forsvars- og sikkerhetspolitiske samarbeidet.

Europa er i sterk endring. I løpet av 1990-tallet har nye utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidsmønstre vokst fram, ikke minst i regi av NATO og EU. I årene som kommer vil viktige spørsmål som berører hele Europa langt på vei bli avklart. Dette gjelder ikke minst NATOs og EUs utvidelser østover. NATO vil videreføre sin «åpen dør» politikk i forhold til søkerlandene. Regjeringen støtter denne prosessen. Samtidig tar EU sikte på omfattende utvidelser med søkerlandene fra Sentral- og Øst-Europa og andre søkerland, og forhandler i dag med 12 land om medlemskap. De europeiske land veves stadig nærmere sammen gjennom et dynamisk samarbeid på tvers av tidligere skillelinjer. NATOs forsvarspolitiske og militære samarbeid med partnerland gjennom Partnerskap for fred (PfP) er en viktig del av dette. Dagens dynamiske endringsprosess i Europa vil trolig fortsette i mange år.

NATOs bruk av militær makt vil i de nærmeste år etter alt å dømme primært være knyttet til krisehåndtering og konfliktforebygging, med fokus på sikkerhetspolitiske utfordringer som ikke direkte truer allierte lands suverenitet eller territorielle integritet. Alliansens styrkeplanlegging tar utgangspunkt i at NATO er og ventelig vil forbli engasjert i regionale militære operasjoner av lengre varighet slik man i dag er det på Balkan. Det legges stor vekt på at det enkelte medlemsland må ha evne til å operere effektivt sammen med sine allierte og med andre samarbeidsland. Dette gjenspeiles i nye krav til trening, utrustning, materiell, organisasjon og personellets kvalifikasjoner.

EU har ambisjoner om å kunne påta seg humanitære operasjoner og redningsaksjoner, så vel som fredsbevaring og fredsoppretting. Utfordringen blir å skape en forbedret evne til å ta ansvar for europeisk sikkerhet gjennom EU uten at dette skaper motsetninger som kan svekke NATO og det transatlantiske samarbeidet. Dette krever et tett samarbeid mellom EU og NATO.

Også Norge ønsker og har forpliktet seg til å delta i et bredt internasjonalt samarbeid for å opprettholde stabilitet og en fredelig utvikling i og rundt Europa, inkludert rustningskontroll, for å løse konflikter og hindre at nye oppstår. Forsvaret er det mest håndfaste sikkerhetspolitiske virkemiddel regjeringen har til rådighet for å nå dette målet.

3.4 Teknologi og masseødeleggelsesvåpen

Informasjonsrevolusjonen er i ferd med å forandre rammebetingelsene for krig og konflikt. Angrep på sivile og militære informasjonssystemer må antas å ville utgjøre et sentralt element i framtidens konflikter. Den teknologiske utviklingen har gjort avansert teknologi mer tilgjengelig for politisk ustabile stater, eller andre nasjonale og internasjonale grupperinger som kan ønske å anvende vold for å oppnå sine hensikter. Kostnadene ved å anvende moderne teknologi i offensivt øyemed er ofte relativt sett billigere i forhold til hva det koster å forsvare seg effektivt mot eller avskrekke slik bruk.

Et moderne samfunn er sårbart for trusler og angrep. Utstrakt bruk av informasjonsteknologi har ført til økt sårbarhet, og det finnes knapt noen samfunnssektor som ikke er kritisk avhengig av at IT-systemer fungerer. Elektronisk terrorisme skaper nye utfordringer knyttet til etterretning og beskyttelse. Disse utfordringene må vies større oppmerksomhet både av Forsvaret og det sivile samfunn og vil også kreve et tettere sivil-militært samarbeid.

Faren for utvikling og spredning av kjernefysiske, biologiske og kjemiske våpen (masseødeleggelsesvåpen) og deres leveringsmidler utgjør en potensielt svært alvorlig sikkerhetsutfordring. Den nødvendige kunnskap for å framstille biologiske og kjemiske våpen er forholdsvis lett tilgjengelig og flere land har som mål å anskaffe slike våpen med tilhørende leveringsmidler. Det er etablert en rekke multilaterale rustningskontrollregimer for å hindre bruk, spredning og produksjon av masseødeleggelsesvåpen, men det har vist seg vanskelig å få etablert effektive kontroll- og overvåkningsordninger som kan bidra til å sikre at avtalene etterleves. Flere land har heller ikke sluttet seg til eksisterende avtaleverk.

NATO har i de senere årene arbeidet aktivt for å bedre alliansens evne til å håndtere de utfordringer som er knyttet til spredning av masseødeleggelsesvåpen. Målet er å redusere sårbarheten overfor eventuell bruk av masseødeleggelsesvåpen både for NATO-landenes militære styrker og for medlemslandene mer generelt. I tillegg til slike passive forsvarstiltak arbeides det med å utvikle militære kapasiteter som gjør NATO i stand til å håndtere eventuelle trusler om bruk av masseødeleggelsesvåpen.

Den kjernefysiske rustningskontroll er for en stor del utviklet gjennom bilaterale prosesser mellom USA og Russland. ABM-avtalen ( Anti-Ballistic Missile Treaty) og START-avtalene ( Strategic Arms Reduction Talks) er blant de viktigste. Russland råder fortsatt over et meget stort antall kjernefysiske våpen, og kjernevåpendimensjonen i det russiske sikkerhetskonsept og den nye militærdoktrinen er mer framtredende enn før. Russland anser kjernevåpnene for å være landets viktigste garanti for fortsatt stormaktsstatus og for forsvar av eget territorium. Dette har konsekvenser for Norge og for den strategiske betydning av nordområdene.

3.5 Interne, etniske og andre lokale og regionale konflikter som internasjonalt sikkerhetsproblem

Flertallet av konfliktene som har utspilt seg på 1990-tallet har vært interne konflikter. Denne type konflikter har vist seg å bli et økende internasjonalt sikkerhetsproblem, både fordi de ofte får regionale konsekvenser og fordi de utfordrer etablerte internasjonale normer og rettsregler. Mennesket og menneskelig lidelse er i større grad enn tidligere blitt en del av sikkerhetspolitikken. Økt fokus på menneskerettigheter har skapt en ny debatt knyttet til spørsmålet om humanitær intervensjon. Ikke-intervensjonsprinsippet har i løpet av det siste tiåret ved flere anledninger måttet vike for krav om ivaretakelse av grunnleggende menneskerettigheter.

FNs Sikkerhetsråd har vedtatt resolusjoner hvor indre anliggender er blitt sett som trusler mot internasjonal fred og stabilitet. FNs rolle i forhold til internasjonal krisehåndtering er dermed endret. Samtidig har også forventningene til FN økt. FN kan ikke alene makte å løse verdenssamfunnets utfordringer når det gjelder fred, sikkerhet og ivaretakelse av menneskerettigheter. Tvert imot har man erfart FNs begrensninger. En arbeidsdeling er dermed oppstått mellom FN og andre organisasjoner.

De vanskeligste operasjonene setter så store krav til at styrkene kan operere sammen, og til kommando- og kontrollapparatet, at bare NATO har de nødvendige ressurser. NATO er fra et militært synspunkt den klart mest effektive organisasjon for flernasjonale, internasjonale operasjoner. FN er likevel fortsatt den viktigste aktøren når det gjelder håndtering av internasjonale kriser og konflikter. Det betyr at medlemslandene må være villig til å stille med tellende militære bidrag til fredsoperasjoner som gjennomføres av FN eller med mandat fra FN.

Etter slutten på den kalde krigen har motsetninger langs nasjonale, etniske og religiøse skillelinjer på nytt blusset opp i Europa, etter at stater som Sovjetunionen og Jugoslavia har gått i oppløsning. Slike konflikter har ofte dype historiske røtter, men lå fastfrosset eller ble aktivt undertrykket under kommunismen. De moderniserings- og integrasjonsprosesser som i stor grad har fjernet slike historiske konfliktlinjer i Vest-Europa har ennå ikke funnet sted i en rekke områder i Øst-Europa og på Balkan og heller ikke i andre regioner som Kaukasus. Også i Midt-Østen og i Nord-Afrika er potensialet for konflikter stort.

Konflikter av etnisk eller religiøs natur, selv om de i første rekke kan være interne, fører lett til flyktningeproblemer og økt fare for destabilisering av omkringliggende stater, noe som igjen kan true bredere europeiske interesser.

Også skarpere økonomiske og sosiale skillelinjer innenfor og mellom land, grenseoverskridende kriminalitet, miljøproblemer og kamp om begrensede ressurser, blant annet vann, kan skape grobunn for nye konflikter. Betydelige folkeforflytninger kan oppstå som følge av krig og konflikt, fattigdom eller miljøforandringer. Disse utfordringene vil berøre europeisk sikkerhet på ulike måter. Også Norge vil bli berørt - indirekte eller eventuelt også direkte. Regjeringen vil derfor legge stor vekt på å bidra til å forebygge slike konflikter, først og fremst gjennom bruk av sivile virkemidler for å støtte opp om økonomisk og sosial utvikling, demokratisering og respekt for grunnleggende menneskerettigheter.

3.6 Utviklingen av det sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet i NATO

NATO har i løpet av de senere år gjennomført en rekke omfattende endringer for å tilpasse seg den nye sikkerhetspolitiske situasjon. På NATO-toppmøtet i Washington i 1999 godkjente stats- og regjeringssjefene et oppdatert strategisk konsept som vil være styrende for alliansens utvikling i årene som kommer. Alliansen vil forbli et avgjørende transatlantisk konsultasjonsforum.

NATOs hovedoppgave vil fortsatt være å ivareta det kollektive forsvar av medlemslandene, inkludert å avskrekke en eventuell motpart fra å iverksette et militært angrep på NATO eller ett eller flere av alliansens medlemsland (artikkel 5-operasjoner). Fokus for det kollektive forsvaret har likevel endret seg fra forsvar mot et storstilt angrep mot alliansens territorium til felles evne til å håndtere regionale konflikter. Det er i den sammenheng avgjørende å ha evne til å forebygge, begrense og løse en konflikt i NATOs nærområder som kan utvikle seg til å true sikkerheten til ett eller flere av medlemslandene. Evnen til å gjennomføre internasjonale fredsoperasjoner (ikke-artikkel 5-operasjoner, det vil si utenfor NATOs geografiske ansvarsområde) og partnersamarbeid er i dag fundamentale oppgaver for NATO og bidrar til å trygge sikkerhet og stabilitet i det euro-atlantiske området og dermed de alliertes egen sikkerhet.

Det strategiske konsept understreker at alliansens væpnede styrker må omstilles for å kunne møte et bredt spekter av oppgaver og utfordringer. Evne til å ivareta alliansens oppgaver krever grunnleggende operative militære kapasiteter. Det er særlig viktig at europeiske og amerikanske enheter kan operere sammen. Dette innebærer at viktige teknologiske ulikheter må utjevnes. Det har oppstått et økende teknologisk gap mellom de amerikanske og de fleste europeiske militære enheter.

NATO har satt seg som mål å utvikle en enhetlig styrkestruktur som er fleksibel nok til at den kan møte alle de typer oppgaver styrkene kan bli satt til å løse. Washington-toppmøtet i april 1999 vedtok en plan for å utvikle de militære kapasiteter som er nødvendige for å kunne nå de målene det strategiske konsept forutsetter, det såkalte Defence Capabilities Initiative, forkortet DCI. Gjennom DCI vil NATO forbedre sin evne innenfor de fem områdene mobilitet, utholdenhet, fleksibilitet, overlevelsesevne og ledelse. DCI har også som mål å bidra til en bedre transatlantisk byrdefordeling.

Den videre utvikling av NATO-samarbeidet er avhengig av de alliertes evne og vilje til å følge opp det strategiske konsept og DCI. Manglende samsvar mellom landenes nasjonale forsvarsplanlegging og styrkeplaner på den ene siden og omforente allierte styrkemål på den andre har over en årrekke ført til overvekt av noen våpensystemer og en kritisk mangel på andre i forhold til alliansens behov. De store utgifter knyttet til utvikling, anskaffelse og vedlikehold av mange nye militære systemer gjør at få allierte vil kunne framskaffe visse nøkkelkapasiteter på egenhånd.

Etter regjeringens oppfatning er økt satsing på flernasjonalt samarbeid både politisk ønskelig og militært og økonomisk sett nødvendig for å utvikle og anskaffe nødvendige kapasiteter. For Norge vil flernasjonale løsninger være særlig viktig.

NATOs oppmerksomhet er etter slutten av den kalde krigen gradvis dreiet sørover - mot urolige områder først og fremst på Balkan, men også mer generelt mot den politisk ustabile sonen fra Nord-Afrika og Midt-Østen til Kaukasus. Norge må engasjere seg i de sikkerhetspolitiske problemstillinger og eventuelle kriser som våre allierte er opptatt av, og som kan berøre alliansens sikkerhet. Tellende bidrag til alliansens politiske og militære handlekraft vil her være av stor betydning.

Spørsmålet om byrdefordeling har lenge gjort seg gjeldende i forholdet mellom USA og Europa. Rettferdig byrdefordeling er nå i økende grad også blitt et politisk tema i Europa. Fra amerikansk side har man lagt vekt på at Europa skal påta seg et større ansvar for europeisk sikkerhet både politisk, økonomisk og militært. Det er kommet advarsler fra amerikansk side om at manglende europeisk evne til å ta ansvar kan få konsekvenser for USAs engasjement i Europa og for NATOs framtid. I mange sammenhenger forventer USA at de europeiske allierte skal bidra til å sikre felles interesser også utenfor NATOs kjerneområde. NATOs strategiske konsept opererer her med begrepet «det euro-atlantiske området». Sikkerheten til statene i dette området henger nært sammen.

Regjeringen vil arbeide for å ivareta norske sikkerhetsinteresser i NATO gjennom aktiv deltakelse i og oppfølgning av NATOs styrke- og forsvarsplanlegging, inkludert støtte til EU, gjennom medvirkning i allierte og NATO-ledete operasjoner og gjennom tellende bidrag til alliansens fellesbudsjetter. Dette vil bidra til å bevare NATO som troverdig forsvarsallianse og vil også gjøre det lettere å opprettholde alliert oppmerksomhet når det gjelder de interesser og problemstillinger som man på norsk side er særlig opptatt av. Ved å delta i videreutviklingen av NATOs felles evne til internasjonal krisehåndtering styrkes samtidig Norges evne til nasjonal krisehåndtering. Også NATOs evne til krisehåndtering i det norske området styrkes gjennom en generelt sett bedret evne til internasjonal krisehåndtering.

Det er etter regjeringens syn viktig å verne om og styrke NATOs konsultasjonsmekanismer for å hindre en eventuell marginalisering av de mindre lands interesser. Bilaterale kontakter, særlig mellom de større land, har fått økt betydning også for samarbeidet i NATO. For Norge er det vesentlig at NATO ikke utvikler seg til å bli et forum som stadfester enighet man kommer fram til i andre og mer lukkede fora.

Den videre utvidelse av NATO retter betydelig oppmerksomhet mot Sentral- og Øst-Europa. Når NATO utvides vil et økt antall medlemmer representere en utfordring for alliansens evne til å oppnå konsensus gjennom politiske konsultasjoner og til militært samvirke. For å bevare et effektivt og troverdig militært samarbeid stilles det klare krav til eventuelle nye medlemmer. Dette er viktig for at NATO skal kunne opprettholde sin grunnleggende oppgave som garantist for kollektivt forsvar og det enkelte medlemslands sikkerhet. Regjeringen støtter NATOs «åpen dør» politikk.

NATO samarbeider med Russland innenfor rammen av Det permanente fellesråd (PJC) og gjennom Det euro-atlantiske partnerskapsråd (EAPC) og PfP i den grad Russland ønsker å delta i disse fora. Samarbeidet med Russland er vesentlig for å etablere en stabil europeisk sikkerhetspolitisk orden. Regjeringen anser det som svært viktig at samarbeidet mellom NATO og Russland utvikles videre.

Regjeringen vil arbeide for å videreutvikle et sterkt NATO, både politisk og militært, med kapasitet til å utføre hele spekteret av alliansens oppgaver. Dette stiller nye krav også til Forsvaret. Kapittel 4.3.2 beskriver disse kravene nærmere.

3.7 Utviklingen i EU

Svært mye taler for at EU representerer en styringsform som er et nødvendig supplement til nasjonalstaten i den globaliserte tidsalder. Dette gjelder i økende grad også innenfor sikkerhets- og forsvarspolitikken. Med Norges nei til EU-medlemskap står vi på sidelinjen med begrensede muligheter for å øve norsk innflytelse på det nye sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet som nå utvikles i Europa. Uten medlemskap vil Norge i tiden som kommer måtte arbeide videre fra utsiden for å søke å ivareta vår politiske innflytelse på utviklingen av det forsvars- og sikkerhetspolitiske samarbeidet i Europa. Et EU-medlemskap ville kunne gi bedre politisk ryggdekning i situasjoner der det ikke er aktuelt for NATO å engasjere seg.

EU har ambisjoner om å framstå som en utenriks- og sikkerhetspolitisk enhet med egen evne til sivil og militær krisehåndtering. Prosessen har stor tyngde. EU har imidlertid ikke til hensikt å bli en tradisjonell militær allianse med ansvar for kollektivt forsvar. Det er også gjort klart at EU-ledet militær krisehåndtering bare er aktuelt i de tilfeller der NATO som sådan ikke er engasjert. Det er grunn til å understreke at det sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet i EU ( European Security and Defence Policy - ESDP) er mellomstatlig og at det ikke er tale om å opprette en «Europahær». EUs militære oppgaver er begrenset til krisehåndtering i tråd med de såkalte Petersberg-oppgavene. Disse inkluderer humanitære operasjoner, søk- og redningsoperasjoner, fredsbevaring, fredsopprettelse og annen militær krisehåndtering.

EU har som mål innen 2003 å utvikle en flernasjonal styrke for fredsoperasjoner på opp til 60.000 soldater, støttet av sjø- og luftstridskrefter, som kan opprettholde sitt engasjement i inntil ett år. Disse styrkene vil i overveiende grad også være meldt inn i andre styrkeregistre og til NATO. EU er videre i ferd med å etablere egne styrkeregistre for sivile bidrag, blant annet politi. Etablering av nødvendige støttefunksjoner og kapasiteter til EUs nye flernasjonale styrke vil bli langt mer krevende enn opprettelsen av selve styrken. Det dreier seg om en rekke nye og kostbare kapasiteter som bedre etterretning, kommando og kontroll, kommunikasjon, samt strategisk transportkapasitet.

Per i dag er EUs evne til krisehåndtering lav. Dette står i skarp kontrast til NATOs evne til krisehåndtering. Det er oppnådd prinsipiell enighet om at EU skal kunne benytte NATO-ressurser i eventuelle europeisk ledede operasjoner. EU skal også kunne trekke på NATO-ressurser i form av militær planleggingskapasitet. Hvordan EUs og NATOs militære planlegging vil bli harmonisert og hvilken adgang EU skal ha til NATOs kapasiteter rent konkret vil bli nærmere avklart i tiden framover. Etter regjeringens syn er en forutsetning for ESDPs effektivitet og troverdighet at vedtakene fra EUs toppmøte i Nice om samarbeid og konsultasjoner med tredjeland, herunder også de seks europeiske NATO-land som ikke er medlemmer av EU, settes ut i livet. Disse landene må få et tettest mulig samarbeid med EU innenfor rammene av ESDP, både når det gjelder videreutvikling av Europas militære kapasiteter og planlegging og gjennomføring av eventuelle krisehåndteringsoperasjoner.

Det er ingen grunn til å tvile på at EU i løpet av få år vil disponere de nødvendige militære kapasiteter til å ivareta Petersberg-oppgavene. Hvis den videre utvikling fører til en styrket europeisk pilar i NATO og til at EU påtar seg et større ansvar innenfor et bredt spekter av oppgaver på de felt som NATO ikke naturlig dekker vil dette være positivt. Slik kan prosessen føre til en styrking av Europas samlede kapasiteter. Et sterkere og mer selvstendig Europa er etter regjeringens syn både ønskelig og uunngåelig.

Spørsmålet synes ikke lenger å være hvorvidt EU vil framstå som en sterkere maktfaktor, men heller hvordan EU vil framstå og hvilken virkning dette vil få på NATO og det transatlantiske samarbeidet. På tross av flere uavklarte forhold forventer regjeringen at EU vil spille en mer aktiv rolle i europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk i de kommende år. EUs mest verdifulle bidrag vil være unionens mulighet til å spille en helhetlig og dynamisk rolle i europeisk krisehåndtering gjennom et bredt spekter av politiske og økonomiske virkemidler, understøttet av militære ressurser.

Regjeringen ønsker å føre en aktiv europapolitikk og ønsker utviklingen av en mer effektiv europeisk krisehåndteringskapasitet i EU velkommen. En best mulig tilknytning for Norge til ESDP er viktig i denne sammenheng slik det også er beskrevet i St.meld. nr. 12 (2000-2001) Om Norge og Europa ved inngangen til et nytt århundre. Norge har tilbudt seg å delta med militære ressurser til en styrket europeisk evne til krisehåndtering gjennom EU. Videre har man fra norsk side understreket behovet for å utvikle gode samarbeids- og konsultasjonsordninger mellom NATO og EU. Det er blitt lagt stor vekt på betydningen av å oppnå tilfredsstillende ordninger for medvirkning for Norge når det gjelder utviklingen av ESDP generelt og krisehåndtering spesielt. Slike ordninger vil bidra til å sikre at de norske bidragene blir relevante og at en fra norsk side raskt kan fatte vedtak om eventuell deltakelse i en EU-ledet aksjon.

Etter regjeringens syn er utviklingen av en egen europeisk militær evne i Norges interesse, forutsatt at det øker den samlede evne til konfliktforebygging, krisehåndtering og kriseløsning og imøtekommer USAs krav om en ny byrdefordeling innenfor det transatlantiske fellesskap. Gjennom ESDP kan Europa bidra til å bevare forbindelsene over Atlanterhavet, styrke USAs motivasjon til å forbli aktivt engasjert i europeiske sikkerhetsspørsmål og avlaste NATO. Utviklingen av EUs forsvars- og sikkerhetspolitikk har stor betydning for NATO og er i økende grad en viktig del av alliansens fortsatte omstilling.

3.8 Det transatlantiske samarbeidet

Samarbeidet mellom USA og Europa har vært en bærebjelke i NATO-samarbeidet og i europeisk sikkerhet siden Den annen verdenskrig. USAs sikkerhetsgaranti og militære tilstedeværelse har vært et konkret uttrykk for transatlantisk solidaritet og interessefellesskap. I takt med endrede sikkerhetspolitiske rammebetingelser har imidlertid innholdet i det transatlantiske forholdet endret karakter. Antall amerikanske styrker i Europa er redusert fra 320.000 i 1989 til om lag 100.000 ved utgangen av 2000. Men fortsatt er Europa militært avhengig av USA, og Europa har begrenset evne til å operere uavhengig av USA dersom større militære operasjoner skulle være påkrevet. På samme tid trenger USA også Europa som et viktig ankerfeste for å fremme stabilitet og demokrati i det euro-asiatiske området.

I dag er den sikkerhetspolitiske rollefordeling mellom EU og NATO, og med det også mellom EU og USA, i støpeskjeen. EUs rolle i europeisk politikk vil trolig endres som følge av en videre utvikling av en mer helhetlig utenriks- og sikkerhetspolitikk og en videre utvidelse som vil omfatte svært mange europeiske land. Dermed vil EU kunne spille en langt viktigere rolle for europeisk sikkerhet og stabilitet. Dette vil også kunne virke inn på det transatlantiske samarbeidet som i større grad vil kunne skje i form av en tettere dialog direkte mellom EU og USA. En slik utvikling vil også få betydning for NATO.

Skulle EUs sikkerhetspolitiske linje på lengre sikt gå på tvers av amerikanske målsettinger, for eksempel ved at den franske linje om økt europeisk selvstendighet i forhold til USA og NATO setter et for stort preg på EU-samarbeidet, vil forholdet mellom USA og EU kunne bli mer anstrengt. Skulle det komme til en eventuell redusert vektlegging av NATO og en drastisk revurdering med hensyn til fordelingen av oppgaver og ansvar mellom EU og NATO, ville dette i verste fall kunne undergrave NATOs integrerte militære struktur. I så fall ville man risikere å få en mer fragmentert europeisk sikkerhetsorden med redusert sikkerhet og stabilitet for Europa. For Norge ville en slik situasjon være svært alvorlig, gitt avhengigheten av NATO, herunder amerikanske forsterkninger. Med Norge utenfor EU, medlemskap i et NATO med svekket troverdighet og et Europa uten et sterkt amerikansk engasjement ville vårt lands sikkerhetspolitiske stilling bli vesentlig forringet.

Sannsynligheten for den type negativ utvikling som her er skissert er i dag lav. Gitt Norges avhengighet av den transatlantiske dimensjon er det av stor betydning å sikre at vi fortløpende deltar i den transatlantiske dialogen. En viktig utfordring blir å bidra til å hindre at det oppstår alvorlig friksjon over Atlanterhavet i forbindelse med den videre utvikling av samarbeidet mellom EU og NATO og sikre at dette samarbeidet får et mest mulig substansielt innhold. Videre legger regjeringen stor vekt på å videreutvikle det sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet med USA. Det er vesentlig å arbeide for å opprettholde interessen for nordområdene både hos USA og andre allierte, blant annet gjennom alliert trening og øvelser i Norge.

3.9 Utviklingen i Norges nærområder

Under den kalde krigen spilte Norge en strategisk meget viktig rolle for NATO og fikk dermed stor oppmerksomhet fra alliansen. Nå har NATOs og de alliertes oppmerksomhet dreid sørover og østover. Norsk territorium og tilstøtende områder er likevel fortsatt av stor strategisk, politisk og økonomisk betydning. Dette innebærer en rekke kontroll- og oppsynsoppgaver for Forsvaret. Hovedutfordringen knytter seg til sikring av ressursene og tilhørende infrastruktur og til mulige konflikter om utnyttelse og forvaltning av disse ressursene.

Det kan ikke utelukkes at det vil kunne oppstå uoverensstemmelser med andre land i forbindelse med norsk myndighetsutøvelse på Svalbard og norsk jurisdiksjonsutøvelse i vernesonen rundt Svalbard. Effektiv nasjonal ressurs- og miljøkontroll samt et forbedret internasjonalt og bilateralt avtaleverk, særlig vedrørende ressurs- og miljøspørsmål, kan redusere faren for konflikt, men vil ikke forhindre at Norges rolle kan bli utfordret. Forsvaret må derfor ha effektive og troverdige kapasiteter for tilstedeværelse, suverenitetshevdelse, overvåking og krisehåndtering for å bidra til å forhindre og om nødvendig mestre slike situasjoner.

Olje- og gassleveranser fra norsk sokkel har strategisk betydning for andre stater. Norge dekket i 1999 omkring en fjerdedel av Vest-Europas gassbehov. I eventuelle konflikter hvor tilgang til olje og gass settes i fokus vil også Norge kunne bli trukket inn. Olje- og gassinstallasjonene er sårbare for eventuelle angrep. Beskyttelses- og sikringstiltak av viktige anlegg og infrastruktur i fred, krise og krig utgjør derfor en stor sikkerhets- og forsvarspolitisk utfordring for Norge. I situasjoner der norske forsvarsressurser ikke strekker til vil NATO kunne spille en viktig rolle i sikring og beskyttelse av petroleumsinfrastrukturen offshore.

Forholdene i Norges nærområder legger føringer på norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk. Av særlig betydning er utviklingen i Russland, de baltiske stater og Østersjøregionen, samt utviklingen av det nordiske samarbeidet.

3.9.1 Russland

De sikkerhetspolitiske forhold i nord dreier seg i første rekke om forholdet til Russland. Det er grunn til å understreke at forholdet mellom våre to land historisk sett har vært preget av fravær av konflikt. Selv under den kalde krigen samarbeidet man om spørsmål av felles interesse. Det er regjeringens mål å videreføre dette og å opprettholde et best mulig bilateralt forhold til myndighetene i Moskva. I overskuelig framtid vil imidlertid forholdet mellom Russland og Norge være preget av det asymmetriske forholdet mellom en småstat og en stormakt. De to lands interesser møtes dessuten i et område av åpenbar strategisk betydning.

Russisk politikk preges fortsatt av en viss indre spenning og begrenset forutsigbarhet, og det er liten grunn til å forvente noen endring i dette grunnleggende forhold. Dagens Russland utgjør ikke en trussel mot Norge. Regjeringen legger stor vekt på å bidra til sikkerhet og stabilitet i våre nærområder og vil videreføre sin forutsigbare forsvars- og sikkerhetspolitikk i nord. Et viktig mål for samarbeidet med Russland er å fremme åpenhet og redusere mistenksomhet knyttet til militære aktiviteter på begge sider av grensen. Det legges i den sammenheng stor vekt på russisk deltakelse i PfP eller PfP-relaterte militære aktiviteter i Norge.

Det er viktig å understreke at sikkerheten i våre nærområder ikke kan ses i isolasjon fra sikkerheten i resten av Europa og i det euro-atlantiske området. Russland utgjør en sentral faktor i dette forholdet. Regjeringen vil understreke at varig stabilitet og sikkerhet i Europa bare kan bygges i nært samarbeid med Russland. Etter regjeringens syn oppnås dette best gjennom å videreutvikle det praktiske og politiske samarbeidet med Russland, både bilateralt og gjennom multilaterale fora.

Forholdet mellom Russland og resten av verden, særlig forholdet mellom Russland og USA, vil være av stor betydning for forholdet mellom Russland og Norge. Dette betyr at det eksisterer en mulighet for at spenningsnivået mellom Norge og Russland kan øke på bakgrunn av faktorer som i utgangspunktet ikke knytter seg til det bilaterale forholdet og som ligger utenfor norsk kontroll. Et Russland som i økende grad markerer nasjonale interesser vil uansett være en vanskeligere forhandlingspart. Vi må kunne håndtere en situasjon der Norge eventuelt settes under press.

Situasjonen og utviklingen i nordområdene med stor konsentrasjon av militære styrker og kjernefysiske våpen vil fortsatt ha stor betydning for utformingen og dimensjoneringen av det norske forsvaret. Russland legger i dag større vekt på de kjernefysiske styrkene enn tidligere. Betydningen for Russland av basene i nord er fortsatt stor slik at Kola og Nordvest-Russland må forventes å ville spille en viktig strategisk rolle for Russland i overskuelig framtid. I lys av dette vil det forbli betydelige militære kapasiteter konsentrert i dette området. Det understreker den fortsatte betydning av tiltak som kan skape gjensidig innsyn og tillit.

En omfattende restrukturering av Russlands væpnede styrker er i gang. Det er fremdeles stor usikkerhet med hensyn til resultatet av restruktureringen. Russland prioriterer nå innsatsstyrker med høy kvalitet, høy beredskap og mobilitet, og dermed kortere reaksjonstid. Dette skifte i fokus har også betydning for russiske militære styrker i Norges nærområder. Reform av de konvensjonelle styrkene tar sikte på å gi disse høyere stridsevne, fleksibilitet og reaksjonsevne, samt bedret evne til å gjennomføre fellesoperasjoner. Reformen vil trolig føre til at Russlands konvensjonelle styrker reduseres ytterligere i omfang.

Generelt reguleres konvensjonell nedrustning av avtalen om konvensjonelle styrker i Europa (CFE-avtalen), som er en grunnpilar i arbeidet med å begrense offensiv militær kapasitet i Europa. Som tillitsskapende tiltak er en full gjennomføring av CFE-avtalen fortsatt av fundamental betydning. Fra norsk side har det vært lagt vekt på at CFE-avtalen må bidra til å hindre destabiliserende styrkekonsentrasjoner i områder innenfor avtalens virkeområde, også i krisesituasjoner. På bakgrunn av krigføringen i Tsjetsjenia har Russland overskredet de samlede avtalefestede materielltak i den såkalte flankesonen som blant annet omfatter Norge og de russiske militærdistriktene Leningrad og Nord-Kaukasus. Manglende russisk vilje til å etterleve CFE-avtalens begrensninger i flankesonen utgjør en alvorlig utfordring.

Miljøtrusselen fra Nordvest-Russland, både kjernefysiske og konvensjonelle, representerer en betydelig sikkerhetsmessig utfordring for Norge. Organisert kriminalitet og narkotikatrafikk fra Russland er også et spørsmål om samfunnssikkerhet. Det store velferdsgapet mellom de to land kan på lengre sikt få sikkerhetspolitiske konsekvenser dersom dette fører til kriser og ustabilitet i området.

3.9.2 Norden, de baltiske stater og Østersjøen

De siste ti år er det nordiske samarbeidet på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området blitt stadig viktigere, inkludert på materiellsiden. De nordiske land har en rekke sammenfallende interesser i forsvars- og sikkerhetspolitikken. Videre gir språklige, sosiale og kulturelle fellestrekk et godt grunnlag for samarbeid. Alle nordiske land har gjennomført eller vil gjennomføre betydelige forsvarsreformer.

Det nordiske sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet knytter seg særlig til deltakelse i internasjonale operasjoner. Etablering av NORDCAPS ( Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support) og nordisk samarbeid i fredsoperasjoner på Balkan er de meste konkrete uttrykk for dette. Videre gjennomføres årlige felles nordiske øvelser i PfP-samarbeidets ånd, med fokus på tradisjonell fredsbevaring og sivil-militært samarbeid. Det er opprettet et nordisk styrkeregister med enheter fra alle forsvarsgrener og nylig ble også et permanent militært planleggingselement etablert i Sverige. Målet er å kunne stille en nordisk flernasjonal styrke opp til brigadestørrelse i operasjoner ledet av FN, OSSE eller NATO og fra 2003 også av EU. Storbritannia er invitert til å knytte seg til dette samarbeidet, noe som vil styrke NORDCAPS' europeiske og allierte forankring. Samarbeidet i NORDCAPS danner et solid grunnlag for et bredere nordisk forsvarspolitisk samarbeid, blant annet omkring videre utvikling av flernasjonale styrker bestående av bidrag fra allierte land og partnerland.

De nordiske lands ulike tilknytningsform til EU og NATO kan i utgangspunktet virke begrensende på det nordiske samarbeidet, men dette synes i liten grad å være tilfellet i dag. Heller synes økt nordisk samarbeid å virke positivt ved at det gir de ulike land innsyn i de politiske prosesser i henholdsvis EU og NATO. Regjeringen arbeider derfor aktivt for å trekke alle de fire EU-land som ikke er medlemmer av NATO så tett inn mot alliansens arbeid med krisehåndtering som mulig. Det bør være de fire selv som i praksis setter grensene for hvor tett kontakten bør være. Etter regjeringens syn vil en slik ordning også være et vesentlig bidrag til arbeidet med å forhindre opprettelse av parallelle og dupliserende strukturer i EU.

En stabil og demokratisk utvikling i de tre baltiske stater og Østersjøregionen er av stor betydning for europeisk sikkerhet. De nordiske land føler et særskilt ansvar for å bistå de baltiske land og har sammen med en rekke NATO-land i flere år ytet støtte til oppbyggingen av balternes nasjonale forsvarsstrukturer.

Sverige, Danmark og Finland er som Østersjøstater direkte berørt av utviklingen i regionen. For Norge er berøringspunktene mer indirekte, men også for oss dreier det seg om å bidra til en gunstig utvikling i våre geografiske nærområder. Forholdet mellom de baltiske stater og Russland står sentralt. Det er viktig å arbeide for flernasjonale tillitsskapende tiltak som omfatter de baltiske stater og Russland.

3.10 Internasjonale rammevilkår og omleggingen av Forsvaret

Utgangspunktet for dette kapitlet har vært de faktorer som utgjør viktige rammebetingelser for planleggingen og utviklingen av Norges forsvar. De overordnete sikkerhetspolitiske rammer som avtegner seg preges av et mer diffust og sammensatt risikobilde. Det er nødvendig med en bred tilnærming for å kunne møte de sikkerhetsutfordringer og potensielle trusler som Norge kan risikere å måtte håndtere. Militærmaktens rolle som sikkerhetspolitisk redskap er i denne sammenheng fortsatt av direkte relevans. Forsvaret må imidlertid være tilpasset den virkeligheten som de militære styrker skal forholde seg til og de oppgaver som følger.

For å ivareta norsk sikkerhet må Forsvaret være i stand til å møte utfordringer som kan oppstå på kort og mellomlang sikt. Tidshorisonten kan her settes til ti år. Videre må Forsvaret kunne tilpasses en eventuell vesensforskjellig situasjon i perioden etter 2010. Begrensede ressurser krever imidlertid klare valg. Det er ikke realistisk å skulle gardere seg mot enhver tenkelig potensiell trussel. Norges framtidige forsvar må innrette sine ressurser mot å håndtere de sikkerhetspolitiske situasjoner som anses som mest sannsynlige og alvorlige. I tillegg må Forsvaret i økende grad være forberedt på å kunne håndtere flere kriser samtidig.

Etter regjeringens syn har de utviklingstrekk som er skissert i dette kapitlet direkte og konkret betydning for Norges og det norske samfunnets sikkerhet og for hvorfor et nasjonalt militært forsvar fortsatt er av vital betydning. De forsvarspolitiske konsekvenser av de rammebetingelser, utviklingstrekk og sikkerhetspolitiske utfordringer som er oppsummert i dette kapitlet er nærmere beskrevet i kapittel 4.