8 Omleggingen av Forsvaret i et langsiktig perspektiv

8.1 Innledning

En vellykket omlegging og etablering av en ny struktur og organisasjon vil ikke alene løse Forsvarets grunnleggende utfordringer, selv om en vellykket omlegging er en absolutt forutsetning for at framtidens utfordringer skal være håndterbare.

Grunnleggende utviklingstrekk gjør det stadig dyrere å drive og fornye en gitt forsvarsstruktur. Det betyr at regjeringen og Stortinget, også etter omleggingen, vil stå overfor en vedvarende avveining: enten må Forsvarets kjøpekraft opprettholdes på et gitt nivå, hvilket vil innebære at budsjettrammene må økes gradvis, eller så må størrelsen på Forsvarets struktur og organisasjon reduseres ytterligere. Det sistnevnte kan skje enten gradvis og i takt med den relative svekkelsen av kjøpekraften, eller drastisk over en kort periode, tilsvarende den forestående omleggingen i perioden 2002-2005. En slik ytterligere reduksjon vil uansett innebære at hele våpengrener må tas ut og at Forsvarets rolle og oppgaver må vurderes på nytt.

8.2 Langsiktige utviklingstrekk

De problemene Forsvaret i dag strir med, vil ikke forsvinne som følge av omleggingen alene. De langsiktige utviklingstrekkene som skisseres nedenfor belyser årsakene til dette, og gjør det mulig å sette omleggingen av Forsvaret 2002-2005 i perspektiv.

De sikkerhetspolitiske utviklingstrender er behandlet i kapittel 3. Hovedbudskapet er at Norges sikkerhetspolitiske situasjon preges av usikkerhet, og at både utfordringer, risikobildet og rammevilkår er i rask endring. Dette tilsier at forsvarsplanleggingen må legge vekt på å opprettholde fleksibilitet, både med hensyn til hvilke oppgaver Forsvaret kan løse til enhver tid, og med hensyn til evnen til å møte vesensforskjellige oppgaver på lengre sikt. Samtidig indikerer andre overordnede utviklingstrekk - teknologiske, militærfaglige, samfunnsøkonomiske og kostnadsmessige - at det i framtiden vil være en betydelig nasjonal utfordring å opprettholde Forsvaret på et hensiktsmessig kvalitativt og kvantitativt nivå.

8.2.1 Militærteknologiske og konseptuelle utviklingstrekk

I dag er det først og fremst veksten innenfor informasjonsteknologien som bidrar til å endre både våpen, utstyr og måten moderne militære organisasjoner opererer på. Denne utviklingen har dramatisk forbedret evnen til å kommunisere, og dermed utnytte informasjon raskere og bedre enn før. Moderne datasystemer har også gjort det mulig å utvikle mer presise våpen. Disse mulighetene er en av forklaringene på de lave tapstallene som bruk av moderne militærmakt har medført i senere konflikter.

På lengre sikt vil utviklingen innen informasjonsteknologien trolig komme til å ha enda mer omfattende konsekvenser. Hittil er teknologiske nyvinninger hovedsaklig blitt utnyttet til å forbedre eksisterende måter å operere på. Teknologiske framskritt kan imidlertid først utnyttes fullt ut når man på grunnleggende vis endrer måten å operere på.

Informasjonsteknologien gjør det mulig å utvikle et konsept hvor bakkestyrker, fartøyer, flymaskiner, sensorer og hovedkvarter blir knyttet sammen i et nettverk. Konseptet innebærer at informasjon blir tilgjengelig for og i prinsippet kan utnyttes av alle som er tilknyttet nettverket. Dette vil føre til bedre samarbeid og ressursutnyttelse på tvers av forsvarsgrener og mellom nivåer. Dermed kan hele det militære systemet handle raskere i en gitt situasjon. Konseptet vil etter hvert kunne få like omfattende konsekvenser for militær organisasjon og operativ doktrine som motorisering og mekanisering tidligere har hatt.

Norge kan med sine begrensede ressurser ikke utvikle alle typer teknologi og kapasiteter på egen hånd. Den generelle militære utviklingen vil imidlertid få betydelige konsekvenser også for Norge, både med hensyn til utrustning, operasjonskonsepter og Forsvarets helhetlige organisering. Ikke minst er man på norsk side nødt til å ta hensyn til hvilken moderniseringstakt våre allierte har, med tanke på den evne til samvirke med allierte Norge er helt avhengig av. Dette kan kun oppnås gjennom utstrakt deltakelse i flernasjonalt militært og forsvarsindustrielt samarbeid.

8.2.2 Samfunnsøkonomisk utvikling

Norsk økonomi vokste sterkt i en periode på 1990-tallet, men veksten har i den senere tid flatet ut. Like fullt tilsier regjeringens prognoser en fortsatt og noe økende vekst de nærmeste årene, jamfør St.meld. nr. 1 (2000-2001) Nasjonalbudsjettet 2001. Både på kort og lang sikt står imidlertid norsk økonomi overfor betydelige utfordringer.

De umiddelbare utfordringene omfatter blant annet knapphet på arbeidskraft, presstendenser i deler av økonomien, fare for svekkelse av konkurranseevnen for norsk næringsliv som følge av kostnadsutviklingen, og betydelig variasjon i oljeprisene. På lengre sikt er de potensielle problemene mer dyptgripende. Spesielt kan den forventede økningen av «låste» offentlige utgifter til pensjonsordninger, sosiale formål og helsevesen komme til å begrense den politiske handlefrihet. Disse utfordringene vil bli desto større ettersom andelen aktive arbeidstakere synker relativt til befolkningen som helhet, og petroleumsinntektene reduseres.

Fortsatt økonomisk vekst innebærer dermed ikke uten videre at prioriteringen av ressurser mellom samfunnssektorene vil bli lettere. Forsvarsplanleggingen må derfor bygge på realistiske forutsetninger om framtidige budsjetter.

8.2.3 Forsvarets kostnadsutvikling

Kostnadsutviklingen for Forsvaret vil, av flere årsaker, måtte antas å stige gradvis også i perioden etter 2005. På det nåværende tidspunkt er det imidlertid vanskelig mer presist å forutse effektene av framdriften i teknologisk nyvinning, i hvilken takt nye løsninger kan framstå, og hva prislappen vil være på nasjonale og felles løsninger.

Det underliggende presset i Forsvarets driftskostnader, justert for den kompenserte lønns- og prisvekst, har i de senere år vært omkring to prosent årlig. Kostnadsveksten for Forsvaret er noe høyere enn for et gjennomsnitt av samfunnet for øvrig. Dette skyldes først og fremst at Forsvaret er avhengig av varer og tjenester som er dyrere enn det gjennomsnitt som danner grunnlag for konsumprisindeksen, og at Forsvaret har store lønnsutgifter. Dermed får høy reallønnsvekst og forbedrede velferdsordninger i samfunnet generelt store utslag for Forsvaret.

Forsvarsstudien 2000 søkte å ta høyde for disse forholdene ved å basere seg på en gjennomsnittlig ikke-kompensert driftsvekst på 1,5 prosent per år. Dette anslaget ligger noe under den gjennomsnittlige veksten på 1990-tallet, hvilket skyldes at Forsvarsstudien baserer seg på en forutsetning om en gitt årlig rasjonaliseringsgevinst. Anslag over utviklingen av Forsvarets driftsutgifter er imidlertid beheftet med betydelig usikkerhet, først og fremst fordi den er avhengig av reallønnsveksten, som igjen avhenger av den generelle økonomiske utvikling og dermed av faktorer som internasjonale konjunkturer og oljepris.

Denne usikkerheten har store konsekvenser for forsvarsplanleggingen. Innenfor et 20-årsperspektiv - som er nødvendig for å fange inn fornyelsen av hele strukturen - vil for eksempel et årlig avvik på en halv prosent i forhold til den forutsatte økningen i driftsutgiftene, beløpe seg til omkring 23 milliarder kroner. Dette tilsvarer mer enn halvannen gang anskaffelseskostnadene knyttet til de nye fregattene. Et avvik i en slik størrelsesorden vil åpenbart kunne få dramatiske virkninger for Forsvaret.

Et annet forhold som skaper både press og usikkerhet i forsvarsplanleggingen, er prisstigningen på militært materiell og utstyr. Denne prisstigningen varierer fra materielltype til materielltype, i størrelsesorden to til fem prosent årlig.

8.3 Forsvarets framtidige utvikling

De langsiktige utviklingstrekk som er beskrevet ovenfor stiller ikke i og for seg Forsvaret i noen særskilt situasjon. Også andre samfunnssektorer, for eksempel helsesektoren, kjennetegnes av store utgifter til lønn og investeringer i avansert materiell. Utfordringene for Forsvaret blir imidlertid ikke mindre av den grunn.

To hovedkonklusjoner synes nærliggende. For det første må Forsvarets struktur gjennomgå betydelige og til dels kostnadskrevende tilpasninger på lang sikt. Ikke minst gjelder dette behovet for å tilpasse våre militære styrker til de krav alliansen vil stille, og dermed sikre at det norske forsvaret fortsatt skal kunne inngå som en relevant del av NATOs militære kapasiteter. For det andre synes en gradvis reduksjon av Forsvaret uunngåelig, dersom en forutsetter et vedvarende flatt budsjettnivå.

For å kunne møte framtidens militære krav, har regjeringen anbefalt en «dobbel» omlegging i perioden 2002-2005; betydelige reduksjoner i Forsvarets omfang kombinert med kvalitative endringer i Forsvarets innretting. Samtidig er det lagt vekt på at Forsvaret skal beholde en balansert struktur, i den forstand at en selvstendig nasjonal kapasitet skal opprettholdes for nøkkelsektorene innen hver forsvarsgren. I kombinasjon med realistiske forutsetninger om framtidige budsjetter begrenser denne ambisjonen i betydelig grad handlingsrommet med hensyn til å innføre nye strukturelementer.

På lang sikt står valget mellom gradvis nedbygging av Forsvaret og gradvis reell økning av forsvarsbudsjettet. Like lite som det kan forventes at helsevesenet skal kunne opprettholde sin relative standard med flate budsjettrammer, kan noe slikt forventes av Forsvaret. Når det likevel ikke oppgis konkrete budsjettrammer for perioden etter 2005, skyldes dette at regjeringen anser at usikkerheten knyttet til kostnadsutviklingen, den sikkerhetspolitiske utvikling samt til den endelige innsparingen ved omleggingen 2002-2005, innebærer at ethvert presist kostnadsanslag for perioden etter at omleggingen er gjennomført, vil bære preg av kvalifisert gjetning.

De realiteter - og den usikkerhet - som knytter seg til den framtidige kostnadsvekst for Forsvaret, er det ikke mulig å planlegge seg bort fra. Etableringen av den struktur og organisasjon som skisseres i kapittel 5, gir imidlertid Forsvaret kompetanse og fleksibilitet til å løse de mest sannsynlige oppgaver på kort og mellomlang sikt, kombinert med evnen til å kunne tilpasses en vesensforskjellig situasjon på lang sikt. Dette er en tilnærming som etter regjeringens syn bør legges til grunn for Forsvarets strukturutvikling også på lengre sikt.

Gitt denne tilnærmingen, bør den kvalitetsmessige utviklingen av Forsvaret bevege seg langs to spor. For det første må kapasiteter for nøkkelsektorene oppdateres i henhold til den militærteknologiske utvikling, så langt det er militærfaglig formålstjenlig og mulig gitt budsjettutviklingen. I tillegg er det regjeringens syn at Norge må bidra til den generelle moderniseringen av NATO blant annet gjennom å tilføre den nasjonale strukturen nye DCI-relaterte strukturelementer, gjennom flernasjonalt samarbeid der det er hensiktsmessig.

Som ledd i utviklingen av Forsvaret og som bidrag til moderniseringen av alliansen, skal det blant annet innføres ubemannede luftfartøyer (UAVer) innen 2008. Videre vil anskaffelse av tankfly bli vurdert i en flernasjonal ramme. I tillegg vil Forsvaret arbeide for å etablere ordninger som sikrer rask og forutsigbar tilgang på strategisk sjøtransport, jamfør kapittel 5.3.4.

NATO har lenge anmodet Norge om å anskaffe kamphelikoptre, som vil kunne introdusere nye og mer fleksible kapasiteter, blant annet knyttet til forsvar av olje- og gassinstallasjoner dersom de er tilpasset maritime operasjoner. Etter regjeringens syn vil imidlertid dette innebære en så betydelig utgift at det i dagens situasjon ikke framstår som et aktuelt tiltak. Spørsmålet må imidlertid vurderes på nytt etter at denne proposisjonens omlegging er gjennomført.

Et nasjonalt kampflyvåpen er en nødvendig del av ethvert moderne forsvar. Kampfly er også et viktig bidrag til internasjonale operasjoner. Forsvarets kampflyflåte må erstattes etter 2010. Alternative veivalg i denne sammenheng blir nå utredet, herunder politiske, operative, økonomiske og industrielle konsekvenser. Blant annet blir det vurdert om ubemannede fly i fremtiden kan løse deler av de oppdrag som i dag forutsettes løst med kampfly og andre enheter i Forsvaret. Neste generasjons kampfly vil etter all sannsynlighet være et resultat av et multinasjonalt samarbeid, og som sådan være med å legge forholdene til rette for operativt og teknisk samarbeid mellom deltagernasjonene i systemets levetid. Dette innebærer at valg av fly også vil ha konsekvenser for valg av fremtidige samarbeidspartnere med tanke på styrkebidrag i internasjonale operasjoner.

Norge har deltatt i en tidlig fase av det amerikanske Joint Strike Fighter (JSF)-programmet, og må i løpet av 2001 ta beslutning om eventuell videreføring av deltagelsen. Videre foreligger det et konkret tilbud om deltagelse i det europeiske Eurofighter-programmet. Andre kandidater har også signalisert interesse for å bringe Norge inn i et samarbeid. Dersom vi skulle ønske å delta i et utstrakt samarbeid om utvikling, anskaffelse, drift og vedlikehold av neste generasjons kampfly, kan det være formålstjenlig allerede i nær fremtid å fatte beslutning om en nærmere assosiering med en av kandidatene. Det kan imidlertid ikke utelukkes at ressurssituasjonen blir så anstrengt at Norge må avvente deltakelse. Dette vil i så fall begrense våre muligheter til å trekke veksler i framtiden på de fordeler et tett samarbeid kan gi. Stortinget vil bli informert om regjeringens videre arbeid i denne saken.

Boks 8.1 Forskjeller i budsjettnivå med varierende budsjettforutsetninger

Omleggingsperioden 2002-2005 krever spesielle finansieringsprinsipper som er tilpasset en ekstraordinær situasjon preget av store ubalanser. For å møte utviklingen med stadig synkende kjøpekraft kan det i framtiden være aktuelt å vurdere å knytte finansiering av forsvarsutgiftene til mer stabile forutsetninger. Det kan tenkes flere slike modeller. Noen av disse illustreres i det følgende. Illustrasjonen gjelder for perioden 2006-2021.

• Den første finansieringsmodellen bygger på prinsippet om tilleggsfinansiering av helt spesielle investeringsprosjekter. En tilsvarende ordning ble innført i forbindelse med fregattanskaffelsen. For perioden 2006-2021 peker særlig to slike prosjekter seg ut. Det første prosjektet gjelder utskiftingen av F-16 flåten etter 2010, som størrelsesmessig sett vil være en ekstremt stor utfordring. Det andre prosjektet gjelder erstatningen av kystvaktfartøyer av Nordkapp-klassen som trolig må påbegynnes rundt 2020. Det siste prosjektet vil være spesielt fordi fartøyene brukes i stort omfang til sivile oppgaver. En ordning med tilleggsfinansiering ble også benyttet da Nordkapp-klassen ble anskaffet.

• En annen finansieringsmodell tar utgangspunkt i driftssiden og forutsetter at budsjettene kompenseres med den underliggende reelle driftskostnadsvekst. Figuren viser hvor mye midler som må tilføres budsjettet i 2006-2021 for å opprettholde kjøpekraften, hvis vi legger til grunn den underliggende vekst på 1990-tallet (en vektet årlig faktor på 1,4 prosent).

• En tredje modell kan være å knytte utviklingen i forsvarsutgiftene til den antatte veksten i BNP. Figuren illustrerer hvor mye midler Forsvaret vil tilføres hvis budsjettets utvikling holder tritt med de prognoser som ligger til grunn for BNP-utviklingen for fastlands-Norge 2006-2021. Det kan tilføyes at utviklingen av forsvarsutgiftenes andel av BNP er den mest sentrale indikator i NATOs evaluering av medlemslandenes forsvarsanstrengelser i en byrdefordelingssammenheng, særlig når man ønsker et sammenlignende mål for alliansens medlemsland over tid.

Figuren illustrerer også konsekvenser av en eventuelt årlig budsjettreduksjon på en halv prosent. Det vil gi en samlet underdekning på 17 milliarder kroner i forhold til en flat budsjettutvikling, hvilket tilsvarer minst halvparten av hva utskiftingen av kampflyflåten vil koste, og omtrent hele de totale planlagte investeringskostnader for henholdsvis Hæren og Sjøforsvaret i angjeldende periode.

Ingen av modellene vil kunne kompensere for en mislykket omlegging av Forsvaret i perioden 2002-2005. Regjeringen legger stor vekt på Forsvarets eget ansvar for å gjennomføre omleggingen på basis av virkemidler og tiltak Forsvaret selv har kontroll over, og som i utgangspunktet anses som tilstrekkelige for å gjennomføre omleggingen og å løse oppgavene.

8.4 Forsvaret i 2010 - tre scenarier

Avhengig av i hvilken grad omleggingen lykkes, samt bevilgningsnivået og andre rammevilkår i perioden deretter, vil Forsvarets utvikling kunne gå i vidt forskjellige retninger de kommende ti år. Den vesentligste forutsetning for en positiv utvikling, er at omleggingen gjennomføres i tråd med hovedlinjene i denne proposisjonen.

I det følgende skisseres - for å illustrere hvilke fundamentale valg vi nå står foran - tre alternative scenarier. Det første forutsetter at omleggingen gjennomføres i henhold til de retningslinjer som skisseres i denne proposisjonen og at Forsvarets kjøpekraft deretter opprettholdes. Det andre scenariet tar utgangspunkt i at omleggingen gjennomføres i henhold til intensjonen, men at budsjettene deretter flater ut eller synker. Det tredje scenariet beskriver konsekvensene av at en ukontrollert nedbygging videreføres gjennom delvise omstillingstiltak og/eller gradvis synkende reelle budsjetter. Det siste vil gi noe mindre dramatiske konsekvenser enn de som vil følge av å videreføre dagens forsvarspolitiske hovedkurs, som ble skissert i kapittel 1.

8.4.1 Scenario I - vellykket omlegging, deretter stabil kjøpekraft

Gitt at omleggingen blir gjennomført som planlagt, og at Forsvarets kjøpekraft deretter holdes stabil og forutsigbar, vil Forsvaret i 2010 ha noenlunde det samme omfang som i 2005. De operative styrkene vil imidlertid gjennomgående ha bedre kvalitet sammenlignet med situasjonen i 2005 og ikke minst i dag. Forsvaret vil ha kapasitet til å kunne håndtere et bredt spekter av episoder og kriser, yte gode, og ut fra norske forutsetninger betydelige, bidrag til internasjonale operasjoner, samt operere sammen med våre allierte både i og utenfor norske områder. Forsvaret vil imidlertid ha begrenset utholdenhet, og trusler av et visst omfang mot Norges sikkerhet vil, som i dag, måtte møtes av norske enheter som en del av en større NATO-styrke.

Samtidig vil Forsvaret opprettholde og fornye kompetanse både blant befal og mannskaper. Dette gjør det mulig å videreutvikle Forsvaret i takt med endrede rammebetingelser. Spesielt den operative kompetansen vil være klart styrket i forhold til i dag, grunnet et stabilt og tilstrekkelig høyt aktivitetsnivå i strukturen. Dette vil også underbygge Norges troverdighet i internasjonale samarbeidsprosesser, spesielt i NATO.

Materiellparken vil være av begrenset omfang, men på et akseptabelt teknologisk og vedlikeholdsmessig nivå. Utskiftingen av materiell vil foregå i et tempo som tilsier at alle komponenter vil kunne skiftes ut innen et rimelig tidsintervall, uten for store investeringstopper for Forsvaret sett under ett. Fornyelsen av kampfly i årene etter 2010 vil imidlertid representere et unntak. Antagelig vil vesentlige deler av denne anskaffelsen måtte tilleggsfinansieres. I tillegg til de nye fregattene vil ubemannede luftfartøyer, deltagelse i en flernasjonal tankflyenhet og full etablering av Forsvarets innsatsstyrke (FIST), ha tilført Forsvaret en betydelig økt operativ evne.

Som følge av det høye aktivitets- og kvalitetsnivået, vil offisersyrket fortsatt være attraktivt for yngre mennesker for hele eller deler av deres yrkesaktive karriere. En betydelig del av befolkningen vil dessuten avtjene verneplikten på en måte som vil være nyttig og meningsfylt for både dem selv og Forsvaret.

8.4.2 Scenario II - vellykket omlegging, deretter ny gradvis nedbygging

En vellykket omlegging i perioden 2002-2005 vil gjenopprette et forsvar i balanse.

Dersom Forsvarets kjøpekraft deretter synker, ved at Forsvarets reelle budsjetter videreføres på samme nivå eller reduseres, vil imidlertid nye ubalanser oppstå i løpet av relativt kort tid.

I første omgang vil aktivitetsnivået i Forsvaret - og dermed operativiteten og evnen til rask reaksjon - synke som følge av reduserte driftsmidler. Dette vil svekke evnen til å løse Forsvarets oppgaver og føre til problemer med å møte de krav som stilles til oss i NATO-sammenheng.

I løpet av relativt kort tid vil også tidligere praksis med å utsette eller avstå fra materiellanskaffelser, måtte gjenopptas. Dette vil ytterligere svekke Forsvarets evne til å løse de oppgaver det er tiltenkt.

På lengre sikt vil utviklingen under dette scenariet i prinsipp tilsvare utviklingen i scenario III, om enn mer gradvis og på en mer kontrollert måte. De tiltakende ubalansene vil kunne håndteres ved at Forsvarets omfang igjen reduseres gjennom en ny omleggingsprosess med oppstart før 2010. En slik prosess vil imidlertid innebære at sektorer som er kritisk viktig for dagens Forsvar, må legges ned.

8.4.3 Scenario III - manglende omlegging / gradvis nedbygging

Dersom innholdet i regjeringens omleggingspakke endres gjennom reduserte budsjetter eller manglende organisatoriske og strukturelle endringer, vil dette få store konsekvenser for Forsvaret. Store investeringer må skyves vesentlig ut i tid, samtidig som det må spares inn på de deler av driftsbudsjettet der det kan kuttes. Slike akutte justeringer i aktivitets- og investeringsnivå vil over tid føre til irrasjonell bruk av ressurser fordi de ikke foretas på bakgrunn av langsiktige planer, men tvinges fram av kortsiktige økonomiske problemer. Dette vil igjen skape selvforsterkende ubalanser i Forsvaret og øke behovet for omlegging. Ytterligere omlegging vil imidlertid være umulig i en slik situasjon. Hvor alvorlig situasjonen blir, og hvor raskt, avhenger av graden av avvik fra regjeringens omleggingspakke.

Gitt vesentlige avvik fra de anbefalte omleggingsplaner, vil Forsvaret i 2010 lett bli en «hul» organisasjon, i den forstand at styrkenes operative kapasitet vil være sterkt svekket. Nedslitt materiell og streng rasjonering av driftsmidler vil føre til minimal aktivitet. Strengt nødvendige kapasiteter - som for eksempel bidrag til internasjonale operasjoner - vil måtte improviseres til uforholdsmessige høye kostnader.

Tilstanden for materiellparken vil være kritisk. Bortsett fra nye fregatter - de som kan holdes operative - vil mye av Forsvarets materiell være modent for utskiftning. Mangel på ressurser til vedlikehold og oppdateringer vil forsterke de negative konsekvensene av dette. Samtidig vil ingen moderne høyteknologiske enheter være tilført strukturen. Driftskostnadene vil være uforholdsmessig høye gitt strukturens yteevne.

Årlige justeringer i praktiseringen av verneplikten - lavere innkallingsprosent, kortere tjenestetid, færre døgn i felt - vil måtte gjennomføres av økonomiske årsaker, med risiko for gradvis synkende legitimitet i befolkningen som resultat. Kompetansenivået i organisasjonen vil, som følge av det lave aktivitetsnivået og mangelen på moderne utstyr, være stadig synkende. Kvalifisert personell vil antakelig søke annet arbeid utenfor Forsvaret, samtidig som rekrutteringen vil svikte dramatisk.

Betydelige offentlige midler vil bevilges til, og store mengder arbeidskraft brukes på, en organisasjon som ikke på noen måte vil kunne løse sine oppgaver. Forsvaret vil være inne i en ond sirkel - offentlig vilje til å bruke ressurser til Forsvaret vil svekkes, legitimiteten i befolkningen vil være lav og synkende, rekrutteringen vil svikte, materiellparken vil forvitre og aktivitetsnivået vil måtte justeres ned, med ytterligere tap av kompetanse og legitimitet som resultat. Dermed vil viljen til å bruke ressurser på Forsvaret svekkes enda mer.

Norsk troverdighet i NATO vil være fallende, og bare marginale deler av Forsvaret vil være i stand til å operere sammen med våre allierte, selv i forsvaret av Norge. Norsk innflytelse i forhold til allierte og et utvidet NATO med oppmerksomheten rettet mot nye medlemmer og aktuelle kriseområder vil bli sterkt redusert. En enda mer dramatisk omlegging enn dagens vil være påkrevet - men samtidig en nesten uoverkommelig oppgave, gitt at kompetanse vil måtte gjenoppbygges og tilnærmet hele materiellparken fornyes i en situasjon der det politiske miljø vil ha vanskelig for å legitimere bruk av ytterligere ressurser til et lite troverdig Forsvar.

8.5 Langsiktige forsvarspolitiske forutsetninger

Regjeringens mål er å styre Forsvaret i retning av det første scenariet, slik at Norge skal kunne opprettholde et moderne og fleksibelt Forsvar på lengre sikt. For å klare dette, må følgende grunnleggende forutsetninger være på plass:

For det første må omleggingen av Forsvaret gjennomføres i henhold til intensjonen i denne proposisjonen. Den nødvendige reduksjon av de samlede driftsutgiftene forutsetter at et betydelig antall årsverk må bort, at Forsvaret må drive sin virksomhet på langt færre steder og at hele Forsvarets organisasjon og struktur må dimensjoneres med utgangspunkt i den nye styrkestrukturens behov.

For det andre må Forsvaret i omleggingsperioden tilføres de ressurser regjeringen anbefaler. På lengre sikt er en flat eller synkende budsjettutvikling uforenlig med mulighetene for å videreføre det Forsvar som er beskrevet i denne proposisjonen. Det er uakseptabelt igjen å la utviklingen drive mot et forsvar dominert av nye ubalanser.

For det tredje må følgende tiltak gjennomføres for å få mest mulig ut av de bevilgede ressurser:

• Muligheter som ligger i flernasjonalt samarbeid - spesielt innen rammen av NATO - må utnyttes fullt ut.

• Forsvarets evne til strategisk planlegging, ledelse, styring og kontroll må styrkes. Kvalitative endringer på dette felt - i tråd med det som anbefales i denne proposisjonens kapittel 5.4 - er av grunnleggende betydning for å sikre en bærekraftig utvikling av Forsvaret i framtiden.

• Det må innføres strukturelle mekanismer som gjør det enklere å unngå nye ubalanser. I denne sammenheng er det spesielt viktig å finne mekanismer for å kontrollere Forsvarets personellrelaterte utgifter og utgiftene knyttet til praktiseringen av verneplikten, videreføre prosessene med å rasjonalisere Forsvarets fredsorganisasjon - spesielt støttevirksomheten, minimalisere kostnadene knyttet til materiellutvikling, -anskaffelser, -drift, -vedlikehold- og -oppdateringer, og unngå restelementer i organisasjonen som suger ressurser uten å tilføre operativ kapasitet.

For det fjerde må Forsvarets styrkestruktur på lang sikt utvikles i krysningsfeltet mellom tre hensyn: behovet for å opprettholde en balansert nasjonal struktur med kapasiteter innen kritisk viktige sektorer som gjør det mulig å løse et bredt spekter av nasjonale og internasjonale oppgaver; behovet for å opprettholde tilstrekkelig kompetanse til at Forsvaret skal kunne tilpasses en vesensforskjellig situasjon på lang sikt; og behovet for å bidra - innenfor rammen av våre forutsetninger - til videreutviklingen og moderniseringen av NATOs samlede styrker.

Dersom disse forutsetningene innfris, vil Forsvaret kunne møte de utfordringer mot norsk sikkerhet som man med en viss grad av sannsynlighet vil kunne risikere å møte. Det vil også kunne gi et best mulig bidrag til å opprettholde et sterkt NATO og et konstruktivt transatlantisk samarbeidsklima, hvilket er en hovedforutsetning for å kunne føre en effektiv norsk sikkerhetspolitikk. Det vil samtidig kunne bidra til krisehåndtering i FN- og EU-regi og i regi av andre organisasjoner.

Den mest avgjørende forutsetning for en positiv utvikling er imidlertid at Forsvaret lykkes med omleggingen i perioden 2002-2005. Klarer ikke Forsvaret å håndtere den utfordringen, vil utviklingen på lengre sikt bli dramatisk.