1 En ny arbeids- og velferdsforvaltning - hovedpunkter

Regjeringen legger gjennom denne stortingsproposisjonen fram forslag til en ny arbeids- og velferdsforvaltning og foreslår bevilgning av budsjettmidler i 2005 til å starte opp gjennomføringen av reformen.

Arbeids- og velferdsforvaltningen er i dag organisert gjennom Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten i kommunene. Gjennom statsetatene og sosialtjenesten kanaliseres stønader og tjenester på totalt rundt 265 milliarder kroner, og det uføres til sammen om lag 16 000 årsverk.

Regjeringen mener at en ny og samordnet arbeids- og velferdsforvaltning vil være et avgjørende bidrag for å:

• få flere i arbeid og aktivitet, og færre på stønad

• forenkle for brukerne og tilpasse til brukernes behov

• få en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning

Regjeringen foreslår en gjennomgripende endring av arbeids- og velferdsforvaltningen. Det skal etableres en førstelinjetjeneste med et arbeids- og velferdskontor i hver kommune som er brukernes kontaktsted for hele tjenestespekteret i dagens tredelte forvaltning. Førstelinjetjenesten skal baseres på et forpliktende samarbeid mellom stat og kommune nedfelt i lokal samarbeidsavtaler. Samarbeidsavtaler og samlokalisering skal ha en lovmessig forankring. Det statlige ansvaret, som i dag er delt på to etater, samles i én ny etat; arbeids- og velferdsetaten. Kommunene skal fortsatt være en viktig medspiller i arbeids- og velferdspolitikken og beholder sitt ansvar for oppgaver etter lov om sosiale tjenester.

Forslaget om en ny arbeids- og velferdsforvaltning er et ledd i Regjeringens helhetlige strategi for et mer inkluderende samfunn og arbeidsliv. Arbeid er den viktigste strategien for velferd og mot fattigdom og sosial nød. Arbeids- og velferdspolitikkens viktigste oppgaver er å legge til rette for deltakelse i arbeidslivet for alle som kan, og å sikre økonomisk og sosial trygghet for alle. Andre viktige ledd i regjeringens strategi er:

• samarbeidet med partene i arbeidslivet om et mer inkluderende arbeidsliv,

• forslag til en ny arbeidsmiljølov

• en ny arbeidsmarkedslov,

• introduksjonsordningen for innvandrere

• Regjeringens tiltaksplan mot fattigdom,

• forslag om en pensjonsreform

• videreutviklingen av stønader og tiltak som virkemidler i arbeids- og velferdspolitikken.

Gjennomgang av måloppnåelsen og analyser av langsiktige samfunnsmessige utviklingstrekk, viser at det er et klart behov for en reform av arbeids- og velferdsforvaltningen. Reformbehovet vises tydelig ved at 700 000 personer i yrkesaktiv alder står helt eller delvis utenfor arbeidslivet og er avhengig av offentlige stønader, ved at for mange brukere blir gående for lenge på passive stønader før de får aktiv hjelp, og ved at brukerne møter en oppsplittet forvaltning som er organisert på tvers av mange brukeres behov.

Det er stor usikkerhet knyttet til å anslå de samlede økonomiske konsekvensene av reformen. Det er et stort potensial til samfunnsøkonomiske gevinster gjennom å få flere i arbeid og færre på stønad. Selv små forbedringer i måloppnåelsen, vil kunne gi store gevinster. Omstillingskostnadene vil først og fremst være knyttet til å etablere en felles førstelinjetjeneste, til kompetanse og opplæringstiltak og til etablering av nødvendige IKT-løsninger. På sikt bør en samordnet forvaltning kunne drives med lavere administrative driftskostnader enn i dag og dermed frigjøre ressurser til bedre oppfølging av brukerne. Regjeringen legger til grunn at reformen vil være klart samfunnsøkonomisk lønnsom. De samfunnsøkonomiske effektene av å få flere i arbeid og færre på stønad er så store at selv relativt små forbedringer i måloppnåelsen, vil over tid kunne dekke inn forholdsvis store omstillingskostnader.

Kilde: NOU 2004: 13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning

1.1 Bakgrunn

Regjeringen vil organisere arbeids- og velferdsforvaltningen slik at den med større kraft kan medvirke til å nå målene i arbeids og velferdspolitikken. I Regjeringens politiske grunnlag, Semerklæringen, pekte regjeringspartiene på samordning av arbeidet ved de kommunale sosialkontorer, trygdekontorene og Aetats lokalkontorer, som et viktig virkemiddel for å bringe flere mennesker inn i og raskere tilbake til arbeid for både å bekjempe fattigdom og øke tilgangen på arbeidskraft.

I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2002, fremmet en samlet Sosialkomité følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen utrede spørsmålet om én felles etat for sosial-, arbeidsmarkeds- og trygdeetaten og legge saken fram for Stortinget på egnet måte i løpet av 2002.»

Forslaget ble vedtatt av et enstemmig Storting 12. desember 2001.

I tråd med Stortingets vedtak la Regjeringen 13. desember 2002 fram St.meld. nr. 14 (2002-2003) Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten. I Innst. S. nr. 189 (2002-2003) fremmet et flertall i Sosialkomiteen følgende to forslag:

«I: St.meld. nr. 14 (2002-2003) Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten - sendes tilbake til Regjeringen. II: Stortinget ber Regjeringen utrede ulike modeller for én felles velferdsetat bestående av dagens Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten.»

Ved behandlingen av stortingsmeldingen 12. mai 2003, vedtok Stortinget disse forslagene.

Som ett ledd i oppfølgingen av Stortingets vedtak, oppnevnte Regjeringen ved kongelig resolusjon 15. august 2003, et utvalg med mandat å utrede ulike organisasjonsmodeller. Samtidig ble det opprettet en referansegruppe for utvalget med medlemmer fra brukerorganisasjonene, arbeidslivets organisasjoner, KS, statsetatene og andre berørte parter. Utvalget la fram sin utredning - NOU 2004: 13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning - 29. juni 2004. Utredningen ble sendt på en bred høring med frist 1. november 2004, jf. liste over inviterte høringsinstanser i vedlegg 1.

Fra 1. oktober 2004 opprettet Regjeringen Arbeids- og sosialdepartementet. Det politiske ansvaret på regjeringsnivå for en stor del av arbeids- og velferdspolitikken, er dermed samlet som et grunnlag for videre reformer.

1.2 Behov for nye grep

I St.meld. nr. 14 (2002-2003) ble måloppnåelse og reformbehov i arbeids- og velferdsforvaltningen grundig analysert med vekt på sysselsettings- og stønadsutviklingen og brukerretting og brukernes erfaringer. NOU 2004: 13 inneholder en selvstendig og oppdatert vurdering av reformbehovet. Høringssvarene til NOU 2004: 13 gir et ytterligere grunnlag for å vurdere i hvilken grad det er behov for en reform. Høringsinstansene slutter i stor grad opp om analysen i NOUen. Etter Regjeringens syn viser både de faglig baserte analysene og synspunktene fra ulike brukere av og aktører i arbeids- og velferdsforvaltningen, at det er et klart reformbehov. Reformbehovet er både knyttet til de langsiktige samfunnsmessige utviklingstrekk og måloppnåelsen i dag.

I St.meld. nr. 8 (2004-2005) Perspektivmeldingen 2004, drøfter Regjeringen internasjonale og nasjonale utviklingstrekk som er sentrale for politikkutformingen framover. Ikke minst den langsiktige demografiske utviklingen gir klare utfordringer til arbeids- og velferdspolitikken. Den vil bety en sterk økning i offentlige utgifter til pensjoner og helse- og omsorgstjenester, og dermed en sterkt økende forsørgelsesbyrde for den yrkesaktive delen av befolkningen og et press på arbeidskraftressursene. Samtidig betyr den økende internasjonaliseringen begrensinger i mulighetene til å møte økte offentlige utgifter gjennom en skattepolitikk som avviker mye fra andre land

En annen hovedutfordring er knyttet til endringer i brukernes forventninger. I NOU 2004: 13 pekes det særlig på at brukerne har større forventninger enn tidligere til kompetent og individuell behandling. Samtidig har familie- og husholdningsstrukturen endret seg betydelig. Sammen med en sterk økning i yrkesaktiviteten blant kvinner betyr dette økte forventninger til hvilket omsorgsansvar det offentlige bør ivareta. En økt innvandring de siste tiårene har gjort Norge til et mer flerkulturelt samfunn. Integrering av innvandrere er en særskilt utfordring for arbeids- og velferdsforvaltningen.

Det norske arbeidsmarkedet er preget av internasjonalt sett lav arbeidsledighet, høy yrkesdeltakelse, særlig blant kvinner og eldre, og rask overgang til jobb for de fleste som blir arbeidsledige. Analysen av måloppnåelsen i dagens arbeids- og velferdsforvaltning viser likevel et klart reformbehov særlig knyttet til to forhold:

• For mange personer i yrkesaktiv alder står helt eller delvis utenfor arbeidslivet og mottar stønader over lang tid.

• For mange brukere møter en oppsplittet forvaltning. Dagens organisering av forvaltningen reflekterer ikke brukernes behov for en helhetlig vurdering og tjenestetilbud på tvers av tradisjonelle fag- og etatsskiller.

Det er rundt 700 000 personer (2004) i yrkesaktiv alder som helt eller delvis står utenfor arbeidslivet og mottar ytelser fra det offentlige på grunn av sykdom, arbeidsledighet eller sosiale problemer, jf. figur 1.1. Det har vært en sterk vekst i de sykdomsrelaterte stønader de senere årene. Sykefraværet stoppet opp i 2004 og nivået falt på slutten av året. Likevel ligger sykefraværet på et svært høy nivå. Antall personer som mottar tidsbegrenset uførestønad eller uførepensjon er fortsatt stigende. Dette er en utvikling som ikke er bærekraftig.

Kilde: RTV, Aetat og SSB

I NOU 2004: 13 er det gjort omfattende analyser av de enkelte mottakeres stønadsforløp i perioden 1993-2000. En har sett på stønadsforløp som har startet med arbeidsledighet, helseproblem eller et sosialt problem. Analysene avdekker at mange mottar midlertidige sykdomsrelaterte stønader over lang tid, og at det kan ta svært lang tid før aktive arbeidsrettede tiltak settes inn. Det samme bildet vises for stønadsforløp som starter med sosialhjelp. Samtidig viser analysene og annen forskning at sannsynligheten for at en varig faller ut av arbeidslivet øker kraftig med lengden på den passive stønadsperioden i et stønadsforløp. I NOU 2004: 13 konkluderes det med at innelåsing på stønader og sen innsats av aktive, arbeidsrettede tiltak er en viktig medvirkende årsak til svak måloppnåelse når det gjelder tilbakevending til arbeid, og at dagens oppdelte organisering har bidratt til dette. Regjeringen er enig i dette og ser en organisatorisk reform som et avgjørende grep for å få til raskere innsats av aktive tiltak.

Ønsket om bedre brukerretting er et viktig utgangspunkt for å vurdere behovet for en reform av arbeids- og velferdsforvaltningen. Et stort antall brukere av de to statsetatene og sosialtjenesten trenger i dag å forholde seg til bare én etat. Selv om det også for disse er et klart behov for en utvikling av tjenestene i retning av større brukerretting, gir ikke dette i seg selv grunnlag for å si at dagens organisering i tre etater er lite brukerrettet. Når det gjelder brukere som har behov for tjenester fra flere av dagens etater, enten samtidig eller over tid, er situasjonen imidlertid en annen. De lange og sammensatte stønadsforløpene og den sene innsatsen av aktive tiltak er den tydeligste bekreftelsen på dette. Analyser basert på statistiske data viser at det ikke er svært mange brukere som blir kasteballer mellom etatene, dvs. der det viser seg å være vanskelig å få til en helhetlig løsning for brukeren og hvor brukeren opplever en tyngende rundgang mellom etatene. Det kan likevel ikke være tvil om at dette for enkelte brukere er et problem, noe som bekreftes av de tilbakemeldinger som kommer fra brukerorganisasjonene og brukerrepresentanter.

Høringsuttalelsene fra brukerorganisasjonene gir i stor grad tilslutning til reformbehovet slik det er beskrevet i NOU 2004: 13. Samordningsbehovet er særlig stort i forhold til brukere med redusert yteevne som trenger hjelp i forbindelse med arbeid. Brukerorganisasjonene peker imidlertid også på at det er et klart samordningsbehov knyttet til brukere med behov for et videre sett med tjenester. Det gjelder bl.a. for brukere med nedsatt funksjonsevne og for brukere som ikke vil kunne delta i arbeidslivet uten betydelig tilrettelegging.

Etter Regjeringens syn markerer også de viktige politiske satsingene i arbeids- og velferdspolitikken knyttet til et inkluderende arbeidsliv, fattigdomsbekjempelse, integrasjon av innvandrere og reaktivisering av uføretrygdede, at det eksisterer et reformbehov. Alle disse satsingene er kjennetegnet ved at de forutsetter et tett samarbeid mellom to eller alle de tre etatene. Også erfaringene fra forsøkene med samordning lokalt avdekker at nedbygging av mange av barrierene for tett samarbeid, krever mer fundamentale endringer på sentralt nivå.

1.3 Organisering er en del av svaret på reformbehovet

Regjeringens hovedmål i arbeids- og velferdspolitikken er å skape et inkluderende samfunn og et inkluderende arbeidsliv med plass til alle. Arbeids- og velferdspolitikken skal bidra til at flere kommer i arbeid og forblir i arbeid. Dette betyr at det må arbeides for å skape en bredere vei inn i arbeidslivet og en smalere vei ut. Samtidig skal arbeids- og velferdspolitikken sikre økonomisk og sosial trygghet for enkeltmennesket, skape nye muligheter for de som har falt utenfor og legge til rette for aktivitet og deltakelse for alle. Arbeids- og velferdspolitikken skal bidra til at den enkelte sikres et verdig liv og en livskvalitet uavhengig av personlige ressurser. En forutsetning for å lykkes er å sikre høy yrkesdeltakelse og god bruk av arbeidskraften slik at vi kan opprettholde og videreutvikle velferdssamfunnet.

Regjeringens mål for arbeids- og velferdspolitikken krever en helhetlig reformpolitikk der etableringen av det nye Arbeids- og sosialdepartementet og en ny arbeids- og velferdsforvaltning er de organisatoriske grep. Fire hovedsatsingsområder står sentralt i Regjeringens politikk; innsats for et inkluderende samfunn, innsats for et inkluderende arbeidsliv og et velfungerende arbeidsmarked, kamp mot fattigdom, og pensjonsreform.

Sentralt i Regjeringens arbeid for et mer inkluderende samfunn er å gi mennesker med nedsatt funksjonsevne muligheter til personlig utvikling, deltakelse og livsutfoldelse på linje med andre samfunnsborgere. I St.meld. nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer, redegjorde Regjeringen for mål og strategier for arbeidet. Med utgangspunkt i stortingsmeldingen og Stortinges behandling av den, har Regjeringen fulgt opp sin strategi gjennom forslag i statsbudsjettet for 2004 og 2005 med et bredt spekter av tiltak.

Regjeringen arbeider for et mer inkluderende arbeidsliv og et velfungerende arbeidsmarked gjennom innsats på en rekke områder. Regjeringen legger stor vekt på samarbeidet med partene i arbeidslivet om et mer inkluderende arbeidsliv og ser dette som en svært sentral arena for bred medvirkning i arbeids- og velferdspolitikken. Regjeringen har trukket opp retningslinjer for en aktiv og målrettet arbeidsmarkedspolitikk. Sentralt står at personer med ingen eller svak tilknytning til arbeidsmarkedet skal få bistand. Regjeringen har i forslaget til ny arbeidsmiljølov (Ot.prp. nr. 49 (2004-2005)), lagt spesiell vekt på arbeidsmiljøets betydning for et mer inkluderende arbeidsliv.

Regjeringen la høsten 2002 fram St.meld. nr. 6 (2002-2003) Tiltaksplan mot fattigdom. Tiltaksplanen er Regjeringens hovedinstrument i kampen mot fattigdom. Siden samarbeidsregjeringen tiltrådde er nå den årlige særlige innsatsen mot fattigdom styrket med til sammen 1,2 milliarder kroner. Tiltakene er rettet inn mot å styrke tilknytningen til arbeidslivet for personer som står helt eller delvis utenfor arbeidsmarkedet, mot å målrette velferdsordningene slik at de treffer dem som trenger det mest og bidrar til at den enkelte får hjelp til å komme i arbeid, og mot å forebygge sosial utstøting.

I St.meld. nr. 12 (2004-2005) Pensjonsreform - trygghet for pensjonene, har Regjeringen lagt fram forslag til den største omleggingen av pensjonssystemet siden folketrygden ble innført i 1967. Et hovedmål for omleggingen er å etablere et bærekraftig pensjonssystem som gir en rimelig byrdefordeling mellom generasjonene. Pensjonssystemet skal sikre et pensjonsnivå som står i rimelig forhold til tidligere inntekt samtidig som alle pensjonister må få en forsvarlig minsteinntekt. For at pensjonssystemet skal bli bærekraftig må det bidra til å begrense veksten i antall pensjonister ved at flere er i arbeid. Regjeringen foreslår derfor et system som belønner arbeid sterkere enn i dag.

Regjeringen har allerede gjennom opprettelsen av Arbeids- og sosialdepartementet, tatt organisatoriske grep for en helhetlig reformpolitikk. En samling av det politiske ansvaret gir økt handlekraft til å gjennomføre Regjeringens hovedmål og legger til rette for en koordinert innsats der de ulike initiativer spiller sammen og forsterker politikken. En ny arbeids- og velferdsforvaltning vil være et nytt og avgjørende skritt videre på denne veien.

1.4 Mål for en organisatorisk reform

Regjeringen legger til grunn følgende mål for en organisatorisk reform av arbeids- og velferdsforvaltningen:

• Flere i arbeid og aktivitet, færre på stønad

• Enklere for brukerne og tilpasset brukernes behov

• En helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning.

En organisasjonsreform som bidrar til å nå disse målene, vil være en reform rettet inn mot å møte de grunnleggende og viktigste utfordringene arbeids- og velferdsforvaltningen står overfor.

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Velferd skapes ikke av seg selv, og den finansieres ikke av seg selv. Høy yrkesdeltakelse er nødvendig både for den verdiskaping som trengs for å opprettholde velferdsordningene, for å dekke arbeidskraftbehovet knyttet til stadig økende omsorgsoppgaver, og for at store utgifter til trygd og stønader ikke skal hemme offentlig innsats på andre viktige områder. Samtidig legger Regjeringen stor vekt på at arbeid er en verdi i seg selv. De fleste av oss har et grunnleggende ønske om å ta vare på oss selv og å bidra til fellesskapet. Arbeid er den beste garantien mot fattigdom, det gir sosial forankring og det gir mulighet for læring og realisering av egne evner.

Arbeids- og velferdspolitikken skal også favne personer i yrkesaktiv alder som ikke uten videre kan komme i arbeid. Et inkluderende samfunn betyr at også de som må stå utenfor arbeidslivet og som trenger det skal få bistand til en aktivt og meningsfylt tilværelse og et fullverdig medborgerskap.

I en arbeids- og velferdsforvaltning som setter brukeren i sentrum må organisering, arbeidsmåter, rutiner, ledelse, personalpolitikk og administrativ kultur gjennomsyres av respekt for brukeren som menneske og enkeltindivid. Å bedre tilpasse tjenestene til brukernes behov dreier seg både om hvordan man møter brukeren og hva man kan gi brukeren. Det handler om evne til mellommenneskelig kontakt, service, informasjon, tilgjengelighet, kompetanse og et godt tilpasset tjenestetilbud. Tilpasning til brukernes behov krever medvirkning fra brukerne. Regjeringen legger til grunn at brukermedvirkning, både på system og individnivå skal bli en sentral del av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Brukermedvirkning betyr både mulighet til å ha innflytelse på egen sak og krav til aktiv medvirkning.

Målet om en helhetlig arbeids- og velferdsforvaltning betyr at forvaltningen skal ha fokus på hele mennesket og brukerens samlede bistandsbehov. Et slikt perspektiv er ikke minst viktig for mange personer med nedsatt funksjonsevne, som har behov for hjelp både å fungere i arbeidslivet, i hjemmesituasjon og for å kunne få en aktiv fritid. Også mange langtidsmottakere av sosialhjelp har et svært sammensatt hjelpebehov som både krever et sammenhengende og bredt spekter av tiltak. Regjeringen ønsker å legge økt vekt på bruk av individuelle planer for personer med behov for koordinerte tjenester. Mennesker med langvarige og sammensatte hjelpebehov skal ha en individuell plan som en sosial kontrakt med samfunnet som viser rettigheter og plikter.

En effektiv arbeids- og velferdsforvaltning må ha oppmerksomhet både rettet mot at ressursene brukes på de rette tiltak (formålseffektivitet) og at tiltakene frambringes uten unødig ressursbruk (kostnadseffektivitet). Avgjørende vil det være at en ny arbeids- og velferdsforvaltning kan sette sammen virkemidlene og bidra til samarbeid mellom de ulike aktørene, slik at effekten av innsatsen blir forsterket. Dette er ikke minst avgjørende for om en skal nå målet om flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad.

En organisasjonsreform alene er ikke tilstrekkelig til å møte de utfordringene vi står overfor men må være del av en helhetlig og mer omfattende strategi. Ikke minst vil det være nødvendig å videreutvikle arbeids- og velferdsforvaltningens virkemidler i tråd med målene for en organisasjonsreform. Men Regjeringen mener at en organisasjonsreform vil gi et avgjørende og selvstendig bidrag. En organisasjonsreform vil ikke bare bety at formelle organisasjonsstrukturer endres slik at de legger bedre til rette for samarbeid og dermed avspeiler brukernes behov, men vil også være en tydeliggjøring av politiske mål og prioriteringer og må følges av endringer i kultur, kompetanse og arbeidsmåter i organisasjonen. Lederutvikling, breddekompetanse i en felles førstelinjetjeneste, kompetanse og verktøy til å utøve skjønn og vurdere arbeidsevne, samhandlings- og veiledningskompetanse og kunnskap om næringslivets behov, vil stå sentralt. Regjeringen vil som et ledd i gjennomføringen av reformen, sette i gang en målrettet satsing på utvikling av kompetanse og verktøy og på kulturbyggende tiltak.

Regjeringen har allerede startet opp videreutvikling av arbeids- og velferdsetatens virkemidler i tråd med målene for reformen. Sentralt står at virkemidlene rettet mot personer i yrkesaktiv alder skal gi insentiver til arbeid både for arbeidssøkere og arbeidsgivere. Innføring av tidsbegrenset uførestønad og ordningen med uførepensjon som lønnstilskudd er to eksempler på gjennomførte tiltak. Til slutt i dette kapitlet redegjør Regjeringen for sin plattform for arbeidet med videreutvikling av virkemiddelapparatet.

Norge har et høyt utdanningsnivå sammenliknet med andre land. Utdanningspolitikken har en sentral oppgave i å bidra til å skaffe landet en kompetent, fleksibel og omstillingsdyktig arbeidsstyrke, men er også viktig for den enkeltes personlige utvikling og i et utvidet demokratiperspektiv. Det har over lang tid vært arbeidet for å bedre samhandlingen mellom aktørene i utdannings- og arbeidsmarkedspolitikken bl.a. gjennom kompetansereformen. I det videre arbeidet med reformen vil det bli vurdert hvordan utdanningssystemet kan brukes bedre, og hvordan førstelinjetjenesten best mulig kan ivareta brukernes behov for kompetanseheving for å nå målet om flere i arbeid og færre på stønad. I 2005 vil det bli satt i gang et forskningsprosjekt om behovene for kvalifiserings- og opplæringstiltak for arbeidsledige. Prosjektet vil bli gjennomført i samarbeid mellom Arbeids- og sosialdepartement og Utdannings- og forskningsdepartementet. De to departementene samarbeider også om å definere enkelte pilotprosjekter i grenseflaten mellom de to politikkområdene.

En ny arbeids- og velferdsforvaltning må videreutvikle den nære kontakten med arbeidsgivere, både for å fange opp hva som er arbeidslivets kompetansebehov og for å utnytte bedriftene som en effektiv arena for læring.

1.5 Krav til en ny arbeids- og velferdsforvaltning

Regjeringen ser følgende krav som sentrale dersom organiseringen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning skal bidra til å nå de oppsatte målene:

• Ansvaret for virkemidler knyttet til arbeid og redusert arbeidsevne må samles i størst mulig grad

• Det må ikke skapes nye grensesnitt som gir nye koordineringsbehov og åpner for nye kasteballsituasjoner

• Brukere som trenger det må raskt få avklart sine behov og få et samordnet tjenestetilbud

• Brukerne må få ett tilgjengelig kontaktsted lokalt for alle arbeids- og velferdsforvaltningens tjenester.

I tillegg må forvaltningen organiseres slik at formåls- og kostnadseffektiv drift sikres. Det vil bl.a. bety klare mål, klare ansvarsforhold, en organisering som fanger opp koblingen mellom rettigheter og plikter for den enkelte bruker, at stordriftsfordeler utnyttes, dobbeltarbeid unngås og at den kan utnytte effektivitetsgevinster som ligger i kjøp av tjenester fra eksterne leverandører som konkurrerer om oppdrag.

1.6 NOU 2004: 13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning

NOU 2004: 13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning, belyser grundig de hovedvalg en står overfor ved valg av framtidig organisasjonsmodell. I rapporten er drøftingen konsentrert rundt fire hovedtyper av modeller:

1. Statlig arbeidslinje. Kommunene beholder om lag samme ansvar som i dag. Det statlige ansvaret fordeles på to nye etater, en etat for arbeid og inntekt, og en etat for pensjoner, familieytelser og helserefusjoner.

2. Kommunal arbeidslinje. Kommunene får ansvar for alle tjenester og ytelser knyttet til arbeid og/eller redusert arbeidsevne. Ansvaret for pensjoner m.v. samles i en statlig etat.

3. Statlig enetatsmodell. De samlede oppgavene i Aetat, trygdeetaten og den tradisjonelle sosialkontortjenesten samles i en etat.

4. Kommunemodell. Kommunene overtar ansvar oppgavene som i dag ligger i Aetat og trygdeetaten.

Utvalget mente det ikke var aktuelt å samle ansvaret for oppfølgingen av arbeidslinjen i velferdspolitikken i kommunene. Utvalget tilrådde en framtidig organisering etter en statlig arbeidslinjemodell. Utvalget begrunnet sitt forslag om å dele det statlige ansvaret på to statlige etater med at dette ville være mest formålseffektivt. To etater ville gi en tydelig organisering rundt sammenhengende hovedformål og en mulighet for hver enkelt etat til å spesialisere seg på sine oppgaver og rekruttere og motivere medarbeidere med den riktige kompetansen. Utvalget mente også at brukernes samordningsbehov i stor grad var knyttet til arbeidsrettet bistand.

Utvalgets anbefaling ligger nær opp til forslaget i St.meld. nr. 14 (2002-2003). Forslaget innebærer imidlertid større frivillighet knyttet til å etablere en felles førstelinjetjeneste enn forslaget i stortingsmeldingen, og utvalget anbefalte at det ble arbeidet med å utforme en statlig arbeidssøkerstønad som kan fange opp sosialhjelpsmottakere som har behov for arbeidsrettet bistand.

Blant høringsinstansene til NOU 2004: 13 er det er ulike syn på hva som er den beste framtidige organiseringen. Ingen høringsinstanser går inn for en fullstendig kommunemodell. KS og de fleste kommuner går inn for en kommunal arbeidslinjemodell som bygger på et større kommunalt ansvar for oppfølging av arbeidslinjen. Svært mange av de øvrige høringsinstanser slutter seg til at ansvarsdelingen mellom stat og kommune bør være som i dag, men noen ønsker at staten skal ta ansvar for økonomisk sosialhjelp. Blant de høringsinstansene som ønsker et fortsatt stort statlig ansvar, er det ulike syn på om dette ansvaret bør legges til én eller to etater. De fleste høringsinstansene ønsker en førstelinjetjeneste som gjennom samlokalisering sikrer brukerne ett kontaktpunkt til forvaltningen.

1.7 Regjeringens forslag til en ny arbeids- og velferdsforvaltning

Dersom de sentrale krav til en ny organisering skal kunne møtes, er det nødvendig med en gjennomgripende endring av arbeids- og velferdsforvaltningen. Helt avgjørende er det at brukerne opplever at de møter en forvaltning som evner å ivareta brukerens samlede behov for bistand. Regjeringen foreslår derfor at det etableres én førstelinjetjeneste for hele tjenestespekteret i arbeids- og velferdsforvaltningen. Førstelinjetjenesten skal baseres på et forpliktende samarbeid mellom stat og kommune nedfelt i lokale samarbeidsavtaler. Samarbeidsavtaler og samlokalisering skal ha en lovmessig forankring. Det skal være et arbeids- og velferdskontor i hver kommune som er brukernes kontaktsted for hele tjenestespekteret. Det statlige ansvaret skal samles i én etat; arbeids og velferdsetaten. Kommunene skal fortsatt være en viktig medspiller i arbeids- og velferdspolitikken og beholder sitt ansvar for oppgaver etter lov om sosiale tjenester.

Ansvarsdelingen mellom stat og kommune

Avgjørende for utformingen av en framtidig organisasjonsmodell vil være om det løpende politiske ansvaret for de enkelte oppgaver i arbeids- og velferdsforvaltningen skal legges på nasjonalt/statlig nivå eller på lokalt/kommunalt nivå. Etter Regjeringens syn er det klare grunner som taler for en fortsatt direkte nasjonal forankring av folketrygdens pensjons- og stønadsordninger. Dette gjelder både for pensjon og familieytelser, og for korttidsytelser knyttet til sykdom og arbeidsledighet. Hensynet til nasjonale mål som likebehandling og rettssikkerhet tilsier at forvaltningen av slike rettighetspregede ordninger bør være et direkte nasjonalt politisk ansvar. Regjeringen legger også vekt på at dette synspunktet deles av brukerorganisasjonene og arbeidslivets organisasjoner. Slike ordninger er heller ikke egnet for rammefinansiering og legger derfor ikke til rette for å utløse de sterke sidene ved kommunalt ansvar.

Det er også grunner som taler for at det politiske ansvaret for arbeidsmarkedspolitikken forblir nasjonalt. Selv om arbeidsmarkedspolitikken nå i større grad må rette oppmerksomheten mot grupper som står utenfor eller svakt i arbeidsmarkedet, vil den fortsatt være tett knyttet til nasjonal økonomisk politikk og til nasjonal mobilitet i arbeidsmarkedet. Kommunene er ikke naturlige enheter i arbeidsmarkedssammenheng. Selv lokale arbeidsmarkeder dekker nesten uten unntak flere kommuner. Regjeringen mener derfor at ansvaret som hovedregel må forbli statlig. I større kommuner er det imidlertid aktuelt å gi kommunen et ansvar for arbeidsrettede tiltak til sosialhjelpsmottakere.

Skal ansvaret for virkemidler knyttet til arbeid og redusert arbeidsevne samles, bør derfor dette skje under statlig ansvar. For å realisere en ytterligere samling har Regjeringen også vurdert om deler av det kommunale ansvaret for sosialtjenesten - først og framst økonomisk sosialhjelp - bør legges til staten. I NOU 2004: 13, er det som en del av modelldrøftingene gitt en grundig vurdering av dette. Regjeringen vil beholde økonomisk sosialhjelp som en skjønnsbasert og behovsprøvd ytelse i kommunal regi. Svært mange sosialhjelpsmottakere har også behov for andre kommunale tjenester knyttet til omsorg, helse- og rehabilitering, bolig og integrering av nyankomne innvandrere. En statlig overtakelse av økonomisk sosialhjelp vil skape nye grenseflater med betydelige samarbeidsutfordringer mellom stat og kommune. Regjeringen vil vurdere spørsmålet om innføringen av en arbeidssøkerstønad, ev. andre aktuelle virkemidler, i forbindelse med en gjennomgang av virkemiddelapparatet, jf. omtalen til slutt i dette kapitlet.

En felles førstelinjetjeneste

Regjeringen vil sikre at brukerne kan møte en arbeids- og velferdsforvaltning som ivaretar brukernes samlede behov for bistand gjennom en felles førstelinjetjeneste i samarbeid mellom stat og kommune. Det skal gjøres gjennom å etablere felles lokale arbeids- og velferdskontorer. Disse kontorene skal være en gjenkjennelig inngangsdør til arbeids- og velferdsforvaltningens tjenester og skal oppleves av brukerne som en samlet enhet. Dette nettverket av lokale kontorer skal samlet utgjøre en helhetlig førstelinjetjeneste med et tjenesteansvar for bla. arbeid, sykemeldte, rehabilitering og attføring, uførepensjonister, økonomisk sosialhjelp, pensjoner og familieytelser. En slik samlet førstelinjetjeneste skal ha resultatansvar og mulighet til å kunne utløse de virkemidlene som er nødvendig for å møte den enkelte brukers behov.

Styrende for utformingen av de lokale arbeids- og velferdskontorene skal være:

• Det skal være et lett tilgjengelig arbeids- og velferdskontor i alle kommuner, men med mulighet for interkommunale løsninger der det ligger til rette for det.

• Flere brukere med arbeidsevne skal tidligere inn i aktive, arbeidsrettede prosesser.

• Brukere som trenger det skal raskt få en helhetlig behovsavklaring og et samordnet tjenestetilbud.

• Brukerne skal få likeverdig service og tilbud uavhengig av bosted.

• Brukerne skal møte et kontor som inviterer til brukermedvirkning og egenaktivitet.

Det enkelte arbeids- og velferdskontor skal være brukerens fysiske, lokale kontaktsted. Kontoret skal gjennom egen bemanning som et minimum dekke kommunenes oppgaver knyttet til å yte økonomisk sosialhjelp og statlige oppgaver knyttet til informasjon, enklere veiledning og bistand inklusive bistand til å søke arbeid, fatte helt enkle vedtak, motta søknader, sørge for at vedtak blir fattet og være brukerens kontaktpunkt videre mot andre funksjoner. De aller fleste brukere vil kunne forholde seg til et arbeids- og velferdskontor med bemanning på stedet som også for de statlige oppgavene dekker funksjoner som avklaring av arbeidsevne og mer komplekse bistandsbehov, utarbeiding av handlingsplan/individuell plan, mer komplekse vedtak (eller sørge for at slike blir fattet), utløsing av virkemidler, oppfølging av bruker, formidling av arbeidssøkere og bistand til arbeidsgivere og bedriftskontakt. Den kompetanse og de ressurser som skal stå til disposisjon for den enkelte bruker, skal ikke være avhengig av bemanningen i det enkelte kontor han eller hun bruker som kontaktsted. Det som er nødvendig bistand skal kunne hentes fra andre lokaliseringer, alt etter brukers behov.

Førstelinjetjenesten skal baseres på et fast regulert og forpliktende samarbeid mellom stat og kommune nedfelt i lokale samarbeidsavtaler. Innenfor de fastsatte rammer skal det gis stor frihet til å finne fram til hensiktsmessige løsninger lokalt. Som underlag for avtaleinngåelsen lokalt vil Regjeringen invitere KS til å inngå en rammeavtale. En slik avtale vil være et viktig instrument til å gi felles styringssignaler til statsetaten og de enkelte kommuner om etablering av førstelinjetjenesten. Gjennom rammeavtalen vil en også kunne identifisere og anbefale andre kommunale tjenesteområder som ut fra lokale vurderinger kan være aktuelle for samlokalisering i et arbeids- og velferdskontor.

For å støtte opp under en avtalebasert prosess om etableringen, og for å markere at reformen er forpliktende både for stat og kommune, må en felles førstelinje få en lovmessig forankring. Dette kan mest hensiktsmessig gjøres ved at inngåelse av lokale samarbeidsavtaler og et minimumskrav til samlokalisering gjøres obligatorisk med hjemmel i lov. Det er også nødvendig å legge lovmessig bedre til rette for at taushetsplikt og personvern kan ivaretas når stat og kommune samarbeider om og med felles brukere og Regjeringen tar sikte på å komme tilbake til Stortinget med forslag på dette området sammen med øvrige lovendringsforslag.

For å legge til rette for fleksible løsninger tilpasset lokale behov, og for å kunne prøve ut alternative løsninger vil Regjeringen også foreslå:

• en lovhjemmel som gir utvidet mulighet til på oppdrag å utføre oppgaver for hverandre i tilfeller hvor begge parter mener dette er hensiktsmessig.

• en lovhjemmel for interkommunalt samarbeid om myndighetsoppgaver etter sosialtjenesteloven

• en lovhjemmel for oppgavedifferensiering slik at det kan være mulig å gi større kommuner ansvar for arbeidsmarkedstiltak til personer som har ytelse fra kommunen som hovedinntektskilde.

Parallelt med den lovmessige tilretteleggingen, må etableringen av en felles førstelinjetjeneste understøttes av ulike tiltak som kan fremme felles holdninger og kultur og etablere en felles faglig plattform på tvers av dagens tre etater. Regjeringen legger derfor opp til felles kompetanse- og lederutvikling, etablering av felles samarbeidsorganer mellom stat og kommune på ledernivå, utvikling av felles metodisk verktøy bl.a. knyttet til kartlegging, individuell plan og koordinatorfunksjon, utvikling av felles rutiner og prosedyrer, felles forsøks- og utviklingsarbeid, statistikk og resultatmål på tvers av nivåene og tilrettelegging av IKT-systemene for samarbeid.

Arbeids- og velferdsetaten

Regjeringen mener at samling av det statlige ansvaret i én etat for arbeid og velferd er det organisatorisk grepet som best oppfyller de sentrale kravene til en ny organisering. I NOU 2004: 13 drøftes spørsmålet om den statlige organiseringen grundig. Utvalget konkluderer med å tilrå en organisering i to etater, men peker også på at organisering i én etat vil ha sine fordeler ved at det vil gi en sterkere samling av virkemidler og tjenester, administrative samordningsgevinster og en enkel førstelinjetjeneste. Høringsinstansene er delt i synet på dette spørsmålet.

Regjeringen legger vesentlig større vekt på å få etablert en felles førstelinjetjeneste som er brukerens inngangsport til alle tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen, enn det utredningsutvalget gjorde. Ønsket om en slik bred samordning kommer også tydelig til uttrykk i høringsuttalelsene til NOU 2004: 13, bl.a. fra brukerorganisasjonene. Det blir derfor av stor viktighet hvilken organisering av det statlige ansvaret som legger best til rette for å få etablert en felles førstelinje med god tilgjengelighet, bred samordning uten unødige organisatoriske skiller og mulighet til å realisere effektiviseringsgevinster. Dette taler for at det statlige ansvaret organiseres i én etat. Førstelinjetjenesten vil da bli et samarbeid mellom to parter og ikke tre. Det vil være formelt ukomplisert å utnytte statlige ansatte fleksibelt over et stort tjenesteområde. Dermed legges det til rette for den effektive ressursutnyttelsen som er nødvendig for å kunne etablere et nett av arbeids- og velferdskontorer med tilstrekkelig geografisk spredning. Organisering i en etat vil også legge til rette for å utnytte stordriftsfordeler knyttet til drift av etaten som et hele, bl.a. i forbindelse med drift og utvikling av IKT-systemer, felles lønns- og regnskapssystemer, personalpolitikk, kompetanseutvikling, statistikk og andre støttefunksjoner.

Gjennom utforming av klare mål og resultatkrav og budsjettstyring vil Regjeringen sikre at etaten for arbeid og velferd har fokus på og prioriterer arbeidet med å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad. Etaten skal bl.a. styres gjennom bruk av konkrete og realistiske resultatmål med operasjonaliserte resultatkrav. Regjeringen ser også et behov for å gå igjennom oppgaveporteføljen for å legge til rette for fokus på kjerneoppgavene og arbeid spesielt. Bl.a. forsøksvirksomheten lokalt har reist problemstillingen om stor bredde i tjenestetilbudet i førstelinjetjenesten gjør det vanskelig å ha tilstrekkelig fokus på brukere som trenger hjelp til arbeid og brukere som trenger en sammensatt bistand. I NOU 2004: 13 er det anbefalt at helserefusjonsområdet bør gjennomgås med sikte på forenkling og bedre organisering. Regjeringen følger opp dette og vil sette i gang et arbeid med å vurdere regleverk og forvaltningsansvar på helseområdet, bl.a. i forbindelse med syketransport. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget om dette på en egnet måte.

1.8 Samfunnsøkonomiske effekter og omstillingskostnader

Beregninger og analyser av økonomiske konsekvenser viser at dersom en organisasjonsreform gir bedre måloppnåelse, vil det kunne gi betydelige samfunnsøkonomiske gevinster. Dette understøttes av det materialet som presenteres av utredningsutvalget i NOU 2004: 13, og som etter Regjeringens oppfatning gir et godt grunnlag for å vurdere samfunnsøkonomisk lønnsomhet ved den foreslåtte reformen.

Basert på analysene av reformbehovet og utredninger fra Møreforsking, ble det i NOU 2004: 13 ved illustrative beregninger vist mulige samfunnsøkonomiske gevinster ved å få flere i arbeid, og ved å redusere den gjennomsnittlige varigheten i stønadsforløpene. Det framgår at selv små forbedringer i måloppnåelsen vil kunne gi store samfunnsøkonomiske gevinster, som under bestemte forutsetninger vil kunne beløpe seg til flere milliarder kroner, jf. boks 1.1.

En bedre samordning av arbeids- og velferdsforvaltningen vil også kunne føre til reduserte ulempekostnader for brukerne som følge av redusert inntektstap på grunn av kortere ventetider før tiltak settes i verk m.v., og ved at brukerne slipper å bli sendt fram og tilbake mellom ulike tjenesteytere uten å få en avklaring av sin situasjon. Utredningsutvalget peker på at det også på dette området vil være store gevinster å hente på en organisasjonsreform. Samlet sett konkluderer utvalget med at reformen har et samfunnsøkonomisk lønnsomhetspotensial som vil kunne forsvare selv betydelige omstillingskostnader.

Regjeringens forslag til organisasjonsreform vil også kunne gi betydelige administrative effektiviseringsgevinster på lenger sikt. Det dreier seg bl.a. om muligheter den gir til å kunne redusere dobbeltarbeid og dobbeltkompetanse, etablere en mer hensiktsmessig kontorstruktur, sikre bedre utnyttelse av stordriftsfordeler, oppnå effektiviseringsgevinster når det gjelder ledelse, stabs- og støttefunksjoner og en mer effektiv arealutnyttelse. Etter omstillingsperiodens utløp og den nye arbeids- og velferdsforvaltningen er fullt operativ er det ikke urimelig å anta at de årlige gevinstene etter hvert vil kunne komme opp i 3-5 prosent av driftsbudsjettet. Mulighetene for å oppnå dette bygger på ulike forutsetninger og krav til hvordan den statlige etaten, i samarbeid med kommunene, organiserer og innretter virksomheten for å ivareta målene for reformen, og at reformen gjennomføres raskt og på en kontrollert måte.

For å få et best mulig bilde av gjennomføringskostnadene ved reformen, er det identifisert viktige kostnadselementer, og med utgangspunkt i disse anslått kostnader ved gjennomføring av den foreslåtte organisasjonsløsningen. En grunnleggende forutsetning for beregningene er at produksjon og servicenivå i gjennomføringsfasen skal opprettholdes minst på dagens nivå. De viktigste kostnadselementene omfatter utvikling av funksjonelle IKT-systemer, etablering av en samlokalisert førstelinjetjeneste over hele landet (bl.a. investeringer i nye lokaler, anskaffelse av utstyr, tomgangsleie og flyttekostnader), opplæring og kompetanseutvikling inklusiv kulturbygging, og kompensasjon for produktivitetstap i beslutnings- og gjennomføringsfasen. Samlet er kostnadene til en IKT-plattform og organisatoriske omstillingskostnader, med den usikkerhet som ligger i forutsetninger og beretningsmetoder, anslått til nærmere 3 milliarder kroner fordelt over en periode på 5-7 år. Det er da ikke tatt hensyn til eventuelle merkostnader ved utvikling av en langsiktig IKT-løsning utover slike kostnader uten en organisasjonsreform, eller kostnader ved en ev. omstrukturering av det fylkesvise/regionale nivået i den statlige etaten utover samlokalisering. Kostnadene er knyttet til nødvendige investeringer og tiltak for å kunne ta ut potensielle effektiviseringsgevinster og sikre at reformen skal kunne være samfunnsøkonomisk lønnsom.

Det er ikke gjort vurderinger av kostnadsfordelingen mellom stat og kommune. Regjeringen legger til grunn at staten skal bære kostnadene dersom kommunene får utgifter knyttet til flytting for å oppnå det nye kravet til minimumsløsning for samlokalisering i av førstelinjetjenesten, og vil komme tilbake til et konkret forslag til kostnadsdeling.

Regjeringen vil understreke at anslagene, både når det gjelder samfunnsøkonomisk lønnsomhet, administrative effektiviseringsgevinster på lang sikt og gjennomføringskostnadene ved reformen er usikre. Regjeringen vil derfor legge stor vekt på å analysere usikkerheten i forutsetninger og anslag, og sikre god oppfølging av og kontroll med kostnadsutviklingen. Det vil løpende bli arbeidet med å få fram et best mulig underlagsmateriale for budsjettering av reformen. Stortinget vil bli orientert om dette i forbindelse med Regjeringens forslag i de årlige budsjettproposisjonene.

1.9 Gjennomføring av reformen

Etablering av en ny arbeids- og velferdsforvaltning som foreslått i denne proposisjonen vil være en av de største og mest gjennomgripende forvaltningsreformene som er gjennomført i Norge. Reformen vil direkte berøre rundt 16 000 ansatte som årlig forvalter om lag 265 milliarder kroner og betjener om lag halvparten av befolkningen. Gjennomføringsprosessen må sikre en rask og effektiv iverksetting der målene for reformen forblir i fokus samtidig som den løpende virksomheten ivaretas på en betryggende måte.

Utfordringene i gjennomføringen vil særlig være knyttet til å etablere en ny og samordnet førstelinjetjeneste med brukerrettede arbeids- og velferdskontorer over hele landet, etablere et godt samarbeid mellom stat og kommune og å etablere en ny statlig arbeids- og velferdsetat som både kan møte dynamikken i arbeidsmarkedet og håndtere tunge og krevende forvaltningsoppgaver.

Tidligere organisasjonsreformer gir erfaringer om faktorer som kan være kritiske for å få til en vellykket gjennomføring. Regjeringen ser det som viktig at en allerede fra starten av retter oppmerksomheten mot og setter i gang tiltak for å:

• etablere en felles bevissthet i de nåværende etatene om formålet med omstillingen

• etablere et felles verdigrunnlag og virksomhetskultur

• utvikle en styrings- og ledelsesfilosofi der beslutninger i størst mulig grad fattes nær brukeren

• utvikle ny kompetanse og sørge for nødvendig opplæring på tvers av de nåværende organisasjonene

• utvikle arbeidsmetoder og IKT-løsninger som understøtter en helhetlig arbeidsprosess

• få en omstillingsprosess basert på åpenhet, kommunikasjon og medvirkning i forhold til de ansatte og deres organisasjoner. En omstillingsavtale vil bli inngått så snart som praktisk og formelt mulig

• at brukerne og brukerorganisasjonene trekkes inn i omstillingsarbeidet.

Regjeringen tar sikte på en rask, men forsvarlig gjennomføring av reformen. Dette er viktig for å sikre målrettethet og motivasjon hos ledelse og ansatte i forvaltningen. Forutsatt at Stortinget avklarer valg av organisasjonsmodell våren 2005, tar Regjeringen sikte på å legge fram forslag til nødvendige lovendringer ved årsskiftet 2005/2006, slik at den formelle etableringen av en ny felles statlig etat kan skje fra annet halvår 2006. De nødvendige lovendringer vil være knyttet til å etablere lovgrunnlag for en ny statlig etat, og lovgrunnlag for etablering av en felles førstelinje mellom stat og kommune inklusive bestemmelser som sikrer at personvern kan ivaretas i et tett samarbeid mellom stat og kommune om og med felles brukere. Det må også gis bestemmelser som sikrer rettssikker klage og ankebehandling. Regjeringen vil legge stor vekt på å raskt få på plass en ny leder for den statlige etaten og tar sikte på å starte opp ansettelsesprosessen så snart Stortinget har lagt grunnlaget for dette. Det kan være aktuelt at leder blir utpekt før vedkommende formelt tiltrer sin stilling, og at vedkommende da leder en interimsorganisasjon som planlegger og forbereder gjennomføringen.

Det er Regjeringens mål å få til en rask etablering av arbeids- og velferdskontorer over hele landet. Etableringen av en fullt samlokalisert og samordnet førstelinjetjeneste må likevel skje over tid. Rutiner og systemer for faglig og administrativt samarbeid må på plass, og det bør også legges til grunn kost/nytte vurderinger av tidspunkt for samlokalisering i forhold til eksisterende leieavtaler, tilgang på hensiktsmessige lokaler m.v. Ledelsen i den nye statsetaten må i samarbeid med kommunene utarbeide en utrullingsplan for førstelinjetjenesten.

Det vil være en krevende oppgave å etablere IKT-systemer for en ny og samordnet arbeids- og velferdsforvaltning. Det er derfor utarbeidet en strategi for en basis IKT-løsning for en samordnet forvaltning med sikte på at en slik løsning kan være på plass til 2007. Regjeringen har også startet opp arbeidet med å kartlegge nødvendige endringer og utvikling av IKT-systemene for å gjennomføre pensjonsreformen.

Gjennomføring av reformen vil i tid falle sammen med forberedelse og gjennomføring av en pensjonsreform. Den nye statlige arbeids- og velferdsetaten vil ha et vesentlig ansvar for gjennomføring av begge reformene. Samlet sett vil dette representere en stor utfordring for etaten, og Regjeringen vil legge stor vekt på å minimalisere gjennomføringsrisiko gjennom å planlegge og gjennomføre reformene i sammenheng.

1.10 Samlet gjennomgang og videre utvikling av virkemiddelapparatet

Et viktig mål i arbeids- og velferdspolitikken er at de som vil og kan ha inntektsgivende arbeid skal få mulighet til dette. Et inkluderende arbeidsliv og tiltak for å kvalifisere, formidle, rehabilitere og attføre personer som trenger det, har stått sentralt.

De siste årene er det gjennomført en rekke endringer i virkemiddelapparatet parallelt med arbeidet med å utrede en ny organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen. Det dreier seg om viktige endringer innenfor dagpengeregelverket, sykepenger, rehabilitering og attføring samt i uførepensjonsordningen. Endringene har inngått i et målrettet arbeid for å oppnå en bredere vei inn i arbeidsmarkedet og en smalere vei ut av det. Det har vært et mål å forkorte den samlede perioden på ulike ytelser gjennom å oppnå bedre og raskere tilbakeføring eller inngang til arbeidslivet. Forenkling og opprydding i lover og regler står også sentralt i Regjeringens moderniseringsarbeid. I et videre perspektiv med å skape et arbeidsliv hvor det er plass til alle inngår også arbeidet med en ny arbeidsmiljølov, Intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen), forslaget til et nytt pensjonssystem samt Regjeringens innsats mot fattigdom.

Regjeringen vil nå ta flere grep for en helhetlig arbeids- og sosialpolitikk. En mer enhetlig og samordnet førstelinjetjeneste i en ny arbeids- og velferdsforvaltning er et viktig virkemiddel for å oppnå dette. Regjeringen har i tillegg satt i gang et arbeid med en samlet gjennomgang av virkemidlene som er rettet mot personer i arbeidsdyktig alder. Formålet er å klarlegge hvordan det samlede virkemiddelapparatet best kan bidra til å realisere målene om hjelp til selvhjelp, sosial trygghet og inkludering av personer som har problemer på arbeidsmarkedet. Det er viktig at regelverk, ordninger og tiltak bidrar best mulig til å realisere målene for en ny arbeids- og velferdsforvaltning. Gjennomgangen vil omfatte aktuelle stønader, tiltak og tjenester som er rettet mot personer som har problemer med å få eller beholde arbeid. Det legges vekt på å se ulike ordninger og tiltak i sammenheng. Gjennomgangen vil bl.a. bygge på erfaringer med aktuelle regelendringer og reformer, satsinger og tiltak som er gjennomført.

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2005 ba Stortinget Regjeringen om å legge fram en bred og faglig anlagt attføringsmelding etter at forslaget om ny arbeids- og velferdsforvaltning er behandlet av Stortinget (Budsjett-innst. S. nr. 5 (2004-2005)). Regjeringen vil innrette virkemiddelgjennomgangen mot en slik melding.

Arbeids- og velferdspolitikken skal primært oppfylle to hovedmål:

• Å bidra til at arbeidssøkere og stønadsmottakere med arbeidsevne kommer i arbeid og kan forsørge seg selv.

• Å sikre livsopphold for personer som er uten arbeid eller som av helsemessige eller andre årsaker har vansker med å komme i arbeid.

De to målene må ses i sammenheng og balanseres. Det er viktig at inntektssikring, tiltak og tjenester henger godt i sammen. Utfordringen er å videreutvikle en helhetlig arbeids- og velferdspolitikk som i størst mulig grad oppfyller de to hovedmålene, og hvor man finner en godt samsvar mellom målene og virkemidlene.

Ytelsene

Regelverket for de ulike ytelsene er utformet ut fra de målgruppene og situasjonene de er tenkt å treffe. Det varierer derfor etter en rekke kriterier, som inngangsvilkår, kompensasjonsnivå, inntektsprøving, varighet og krav til stønadsmottakeren. Det kan være grunn til å vurdere nærmere hvordan de ulike stønads- og tiltaksordningene kan virke best mulig sammen for å fremme hensiktsmessige, gode og effektive attføringsforløp.

I NOU 2004: 13 er det ikke vurdert eller foreslått endringer i virkemidlene, bortsett fra forslaget om å arbeide videre med å utforme en arbeidssøkerstønad. Forslaget om en samlet etat for arbeids- og velferdsforvaltning og et forpliktende samarbeid med kommunene i førstelinjetjenesten vil redusere problemer knyttet til at enkeltpersoner må forholde seg til flere etater. Det kan redusere behovet for en arbeidssøkerstønad. Regjeringen vil likevel vurdere om det bør innføres en arbeidssøkerstønad og andre alternative løsninger som del av den samlede gjennomgangen av virkemidler. Det vises til nærmere omtale i kapittel 7.

Tiltak og tjenester

Mange av de som er på vei ut av eller som står utenfor arbeidslivet, trenger oppfølging og aktive tiltak, slik som helsetjenester, rehabiliteringstjenester, attføringstiltak, formidlingstjenester og arbeidsmarkedstiltak, språkopplæring, kvalifisering og utdanningstilbud, tilsynsordninger for barn, hjelpemidler og transporttjenester til funksjonshemmede m.v. Noen vil også trenge hjelp fra det offentlige til å skaffe seg eller beholde en bolig.

Tiltakene nevnt over retter seg mot arbeidssøkere og stønadsmottakere. I tillegg kan det også rettes inn tiltak og tjenester mot etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. I visse sammenhenger kan det være behov for tilrettelegging på arbeidsplassen, for eksempel i overgangen fra tiltak til ordinær tilsetting. Ulike typer lønnstilskudd kan være eksempel på etterspørselsrettede tiltak som kan benyttes for å redusere bedriftenes kostnader ved å ansette bestemte typer arbeidskraft, eksempelvis personer med redusert yteevne. Mer generelt bør fokus rettes mot hvilke typer tiltak og tilrettelegging som er mest hensiktsmessige og effektive for å øke sysselsettingen for personer med midlertidig eller varig redusert yteevne.

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2004 ba Stortinget Regjeringen om å foreta en samlet vurdering av behovet for tiltaksplasser for yrkeshemmede, jf. Anmodningsvedtak nr. 160 av 15. desember 2003 og Budsjett-innst. S. nr. 5 (2003-2004). Som omtalt i St.prp. nr. 1 (2004-2005) Arbeids- og sosialdepartementet, arbeider Regjeringen med en bred gjennomgang av behovet for tiltaksplasser for yrkeshemmede, og vurderingen ses i sammenheng med yrkeshemmedes behov for avklaring, arbeidspraksis og opplæring slik Stortinget ba om. Regjeringen vil i de årlige budsjettproposisjonene komme med forslag på nivået på tiltakene basert på en analyse av arbeidsmarkedet. Tiltaksstrukturen vil bli nærmere gjennomgått i meldingen om gjennomgang av attføringspolitikken.

Krav til stønadsmottakerne

Aktivitetskrav og plikter som stilles til stønadsmottakere kan fungere som en formalisert og forpliktende kobling mellom økonomiske ytelser på den ene siden og aktive tiltak og tjenester på den andre siden. I de norske stønadsordningene varierer innslaget av aktivitetskrav og muligheter for sanksjoner betydelig. Det er også variasjon med hensyn til hvordan kravene faktisk praktiseres. Det stilles også andre typer vilkår og krav til stønadsmottakere.

Vilkår og krav til stønadsmottakere er strengest innenfor stønadsordninger under arbeidsledighet og attføring, der en har et bredt spekter av tiltak og tjenester til rådighet. Også i sykepengeordningen er det nylig innført flere aktivitetskrav, og utviklingen i sykefraværet tyder på at det nå er en større overgang fra fulle til graderte sykepenger. Det er behov for å se nærmere på erfaringene med bruken av vilkår og krav til den enkelte og vurdere om disse erfaringene også kan ha relevans på tvers av de ulike ordningene

Helsemessig rehabilitering

Sandmanutvalget (NOU 2000:27) foreslo at man i større grad skulle legge vekt på den enkeltes funksjons- og arbeidsevne og mindre vekt på medisinsk diagnose. Utvalget forutsatte at det fortsatt skulle være medisinske inngangsvilkår for trygdeytelser. Vekt på funksjonsvurdering er fulgt opp gjennom IA-avtalen. Behandlende lege har etter at avtalen ble inngått, fått i oppgave å vurdere pasientens funksjon i forbindelse med sykmelding. Det er igangsatt et utviklingsarbeid omkring funksjonsvurdering både i trygdeetaten, Aetat og i Sosial- og helsedirektoratet.

Helsetjenester og helsemessig rehabilitering henger ofte sammen med og kan være en nødvendig forutsetning for en vellykket arbeidsrettet attføring. Ytelser, tiltak og tjenester vil ofte følge etter hverandre i tid eller supplere eller erstatte hverandre. Helse- og omsorgsdepartementet vil i samarbeid med Sosial- og helsedirektoratet legge fram en nasjonal plan for helsemessig rehabilitering i løpet av 2005. Arbeidet med den nye attføringsmeldingen og planen for rehabilitering vil bli samordnet.

Konsistent, effektivt og brukerrettet virkemiddelapparat

Ved vurderingen av virkemidlene for å oppnå et bedre samlet velferdssystem, er det viktig med konsistens og sammenheng i regelverket. Særlig gjelder dette i forhold til de sykerelaterte ytelsene, hvor flere regelsett avløser hverandre i tid. Det gjør seg også gjeldende i skjæringspunkter mellom arbeidsrettede, sykdomsrettede og sosiale ytelser og tiltak. I tillegg til å vurdere hvordan regelverket er innrettet i forhold til overordnede mål om inntektssikring og arbeidsretting, bør det også være et mål at regelverket utformes slik til at man bruker mindre ressurser på administrative oppgaver, og mer til brukerrettet oppfølging av den enkelte innenfor en gitt samlet ramme. Det er viktig at regelverket er klart og enkelt å praktisere og å forholde seg til for brukere.

Stortingsmelding om attføringspolitikken

Regjeringen tar sikte på å legge fram en bred gjennomgang av attføringspolitikken for Stortinget. Med bakgrunn i de momentene som er trukket fram i omtalen over, arbeides det med en samlet gjennomgang og vurdering av stønader, tiltak og tjenester som er rettet mot personer i arbeidsdyktig alder, og som har problemer i forhold til arbeidsmarkedet.