6 Mål for en organisatorisk reform
6.1 Innledning
Regjeringen legger til grunn følgende mål for arbeidet med en organisatorisk reform av arbeids- og velferdsforvaltningen:
Flere i arbeid og aktivitet, færre på stønad.
Enklere for brukerne og tilpasset brukernes behov.
En helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning.
Målene betyr at en ny organisering må gi større kraft til arbeidet med å få flere i arbeid, støtte opp under arbeidet med et inkluderende arbeidsliv, og ha fokus på det hele mennesket og brukernes samlede behov. Den grundige og forskningsbaserte analysen som ble gjort i NOU 2004: 13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning, og som det er redegjort for i kapittel 3, understøtter at målene som Regjeringen har satt for reformen er helt sentrale dersom vi skal kunne møte de grunnleggende utfordringer for arbeids- og velferdspolitikken. For Regjeringen er helhetsperspektivet med reformen viktig. Ny organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen må forsterke arbeidet med å fremme sosial inkludering og redusere risikoen for marginalisering av utsatte grupper i samfunnet. Under punkt 6.2-6.4 utdypes målene i reformen nærmere.
Regjeringen tar nye grep i arbeids- og velferdspolitikken. Opprettelsen av et nytt Arbeids- og sosialdepartement fra 1. oktober 2004 er et ledd i Regjeringens mål om en helhetlig politikk for arbeidsmarked, arbeidsliv og levekår og sosial inkludering, arbeidsrettede ytelser, sosiale stønader og pensjoner.
En slik samling av ansvaret gir økt handlekraft til å gjennomføre Regjeringens hovedmål i arbeids- og velferdspolitikken som er et inkluderende samfunn og et inkluderende arbeidsliv med plass til alle. Dette målet betyr at det skal arbeides for å skape en bredere vei inn i arbeidslivet og en smalere vei ut. Samtidig skal arbeids- og velferdspolitikken sikre økonomisk og sosial trygghet for enkeltmennesket, skape nye muligheter for mennesker som har falt utenfor og legge til rette for aktivitet og deltakelse for alle.
Regjeringen ser en ny organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen som et sentralt virkemiddel for å nå disse målene. Regjeringen legger til grunn at både politikkutformingen og kontakten mellom det offentlige og den enkelte bruker skal ha det enkelte menneskes egenverdi som utgangspunkt. For Regjeringen er det viktig at alle skal ha den samme trygghet i forhold til arbeids- og velferdsordningene, uavhengig av økonomi, bosted og funksjonsevne. Det betyr at arbeids- og velferdsforvaltningen må betjene ulike brukergrupper, både enkeltpersoner og bedrifter med ulikt behov, slik at behovene til den enkelte bruker i større grad styrer hvilke tjenester som gis og hvordan de gis.
6.2 Flere i arbeid og aktivitet, færre på stønad
Det er en nær sammenheng mellom arbeid og velferd. God bruk av arbeidskraft og gode muligheter for den enkelte til å delta i arbeidslivet er av avgjørende betydning for en vellykket arbeids- og velferdspolitikk.
Målet om flere i arbeid og aktivitet - færre på stønad, er begrunnet både ut fra fellesskapets behov og ut fra den enkeltes behov. Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Hvordan vi forvalter denne ressursen blir avgjørende for hvordan vi klarer å møte framtidens arbeids- og velferdsutfordringer. Velferd skapes ikke av seg selv. Den finansierer heller ikke seg selv. Høy yrkesdeltakelse er derfor nødvendig for å få en best mulig balanse mellom samlet verdiskapning og de ressurser som settes inn i velferdstiltak og stønadsordninger.
Altfor mange mennesker står i dag utenfor arbeidslivet og er i større eller mindre grad avhengige av offentlige ytelser som følge av redusert arbeidsevne. Til enhver tid er rundt 700 000 personer enten midlertidig borte fra arbeidslivet, eller mer varig utenfor arbeidslivet, på grunn av problemer knyttet til sykdom, arbeidsledighet eller sosiale problemer, samtidig som de mottar stønader fra det offentlige. Flere i arbeid og aktivitet og færre som mottar stønader er helt grunnleggende, både av hensyn til behovet for arbeidskraft i framtiden, den framtidige finansiering av velferdsstaten og av hensyn til den enkelte. Det vises her til nærmere drøftinger i kapittel 3.
Regjeringen legger stor vekt på arbeid som verdi i seg selv. De fleste av oss har et grunnleggende ønske om i størst mulig grad å ta vare på seg selv og bidra til fellesskapet. Regjeringen ser derfor arbeid som den beste garantien mot fattigdom og store sosiale forskjeller. Arbeid gir sosial forankring, det gir mulighet for å bidra til fellesskapet, og det gir ikke minst mulighet for læring og realisering av egne evner.
Målet om flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad betyr at flest mulig av de som har forutsetninger for det, kommer i arbeid på et nivå som de kan klare over tid. For noen kan ulike kombinasjoner av deltidsarbeid og trygd gi gode løsninger. I tillegg til å fokusere på arbeid som mål i arbeids- og velferdspolitikken er det også viktig å stimulere til tilrettelagt arbeid for de som ikke uten videre kan komme i ordinært arbeid. Blant dem som i perioder av ulike grunner er forhindret fra å delta i ordinært arbeidsliv, har mange behov for aktive tiltak og aktiv virksomhet. Slike virkemidler bidrar til inkludering og styrker mulighetene til ordinært arbeid på lenger sikt.
Det å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønader er en av våre største samfunnsutfordringer, og Regjeringen følger opp arbeidet på flere områder. En aktiv arbeidsmarkedspolitikk der virkemidler skal bidra til at den enkelte kan få utnyttet sine evner og anlegg til produktivt arbeid til beste for seg selv og for samfunnet, står sentralt. I arbeidsmarkedspolitikken stilles det klare aktivitetskrav til den enkelte om kvalifisering og jobbsøking. Samhandlingen mellom bruker og forvaltning kjennetegnes av at det primære målet er overgang til arbeid. Jobbrettet bistand til den enkelte forutsetter aktive brukere og tett oppfølging fra forvaltningen. Det legges videre vekt på å gi bistand, kvalifisering og arbeidstrening for arbeidssøkere som ikke kommer i arbeid på egen hånd. I arbeidsmarkedspolitikken prioriteres et høyt antall tiltaksplasser for yrkeshemmede. Regelverket for de ulike tiltaksområder for utsatte grupper i arbeidslivet gjennomgås nå for å sikre at dette blir fleksibelt, målrettet og lettere kan tilpasses brukernes behov. Enkelte arbeidssøkere vil ha så omfattende yrkeshemminger at de ikke kan forventes å fungere i et ordinært arbeidsliv, selv med omfattende assistanse. Disse bør også ha et tilbud om aktivisering eller en varig tilpasset arbeidsplass.
Regjeringen følger opp og legger stor vekt på samarbeidet med partene i arbeidslivet om et mer inkluderende arbeidsliv. Samarbeidet skal bidra til å redusere sykefraværet, få flere med redusert funksjonsevne i arbeid og hindre utstøting av eldre arbeidstakere. Myndighetenes rolle er å støtte opp om arbeidet gjennom ulike virkemidler. Både gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken og samarbeidet om et inkluderende arbeidsliv forutsetter god kontakt med arbeidsgivere og kunnskap om arbeidsmarkedet.
Arbeidsmiljø- og sikkerhetspolitikken skal bidra til å sikre forsvarlige forhold i arbeidslivet og til trygge tilsettingsforhold og meningsfylt arbeid for den enkelte.
Regjeringen har nylig lagt fram forslag til ny arbeidsmiljølov. Arbeidstilsynets organisering og strategi er også endret, slik at myndighetene i enda større grad fokuserer på forebygging av de helseplager som i størst grad fører til utstøting fra arbeidslivet (muskel/skjelettplager og psykiske lidelser). Disse grepene vil bl.a. bidra til å forebygge langvarig utstøting til trygdeordninger, gjennom sterkere krav til forebyggende helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i bedriftene. Med utgangspunkt i etatenes respektive roller og ansvarsområder er det også under utvikling et økende samarbeid mellom Arbeidstilsynet og trygdeetaten i arbeidet for et mer inkluderende arbeidsliv.
Regjeringen har nylig i et forslag til Stortinget skissert hovedlinjene i en ny pensjonsreform som belønner innsats i arbeidslivet ute eller i omsorgsfunksjon hjemme, og som samtidig sikrer en verdig alderdom. Når Stortinget har vedtatt hovedprinsippene i en ny pensjonsreform, vil Regjeringen komme tilbake med konkrete forslag til utforming av et nytt pensjonssystem.
Regjeringen viderefører og forsterker innsatsen i kampen mot fattigdom. Vedvarende lavinntekt og påfølgende levekårsproblemer er i stor grad knyttet til manglende eller liten tilknytning til arbeidslivet. Regjeringens hovedstrategi for å forebygge fattigdom og hjelpe personer ut av fattigdom er å gjøre flere i stand til å forsørge seg selv gjennom eget arbeid.
Vansker i forhold til arbeidsmarkedet vil for noen ha sammenheng med helsemessige og sosiale problemer. Regjeringens tiltaksplan mot fattigdom omfatter derfor et bredt spekter av tiltak, herunder tiltak for målretting av velferdsordningene, for å gjøre det mulig for flere å nyttiggjøre seg av arbeidsmarkedstiltak og komme i arbeid.
6.3 Enklere for brukerne og tilpasset brukernes behov
Regjeringen er opptatt av å sette brukernes behov i sentrum når ny arbeids- og velferdsforvaltning skal utformes. Offentlig sektor er til for brukerne og organiseringen av offentlig sektor må skje ut fra brukernes behov.
Å sette brukernes behov i sentrum betyr for Regjeringen et offentlig apparat hvor organisering, arbeidsmåter, rutiner, ledelse, personalpolitikk og administrativ kultur gjennomsyres av respekt for brukeren som menneske og enkeltindivid, og gir brukeren mulighet til medvirkning og innflytelse på sin egen sak. Ivaretakelse av rettssikkerhet, likeverdig behandling og personvern er grunnleggende deler av en slik brukerretting. Å tilpasse tjenestene til brukernes behov dreier seg derfor både om hvordan man møter brukeren og hva man kan gi brukeren. Det handler om service, respekt, informasjon, tilgjengelighet, kompetanse og et godt tilpasset tjenestetilbud. Dette gjelder også overfor arbeidsgiverne som er en sentral bruker av arbeids- og velferdsforvaltningen.
Arbeids- og velferdsforvaltningen er ikke bare tjenesteleverandør og veileder overfor brukerne, men har også rollen som myndighetsutøver og «portvakt» til rettighetsordninger. Brukerens kompetanse om egen situasjon må sammenholdes med forvaltningens innsikt, for eksempel i forhold til krav og muligheter på arbeidsmarkedet og de lover og budsjetter forvaltningen er bundet av.
En arbeids- og velferdsforvaltning som setter brukerens behov i sentrum skal ha fokus på brukerretting både på individnivå og systemnivå. På systemnivå skal det være kontakt med ulike brukerorganisasjoner for å få drøftet og få innspill til ulike virkemidler, skape legitimitet og forståelse for de beslutninger som tas, og få tilbakemeldinger om forhold som ikke fungerer tilfredsstillende. På individnivå skal den enkelte bruker aktiviseres og ansvarliggjøres i forhold til egen situasjon. Videre skal forvaltningens ansatte samhandle med den enkelte for å finne fram til en best mulig løsning tilpasset de individuelle behov.
I større grad å tilpasse tjenestene til brukernes behov krever innsats på flere plan. For det første krever det ansatte i forvaltningen med faglig kompetanse og evne til å sette seg inn i den enkeltes situasjon. For det andre krever det et regelverk for tiltak og ytelser som gjør det mulig med individuell tilpasning, samtidig som de er effektive virkemidler i forhold til de samfunnsmessige mål. For det tredje må brukeren bidra aktivt selv. Det krever at forvaltningen gir ham eller henne mulighet til det, og det krever at brukeren selv tar ansvar for sin egen situasjon og framtid.
Arbeidet med å tilpasse tjenestene til brukernes behov står sentralt i dagens tre arbeids- og velferdstjenester. Brukermedvirkning, i betydningen brukernes innflytelse på sin egen sak, er et grunnfestet prinsipp i dagens etater og har en sentral plass i metodebeskrivelser, styringsdokumenter, kvalitetssikringssystemer og i opplæringen av de ansatte. Brukermedvirkning inkluderes i dag i etatenes arbeid som en metodisk tilnærming på individnivå. På overordnet nivå praktiseres brukermedvirkning bl.a. gjennom sentrale og lokale brukerfora, brukerundersøkelser, og brukerpanel ved utvikling og testing av nye tjenester. God brukermedvirkning forutsetter delegerte fullmakter og godt faglig skjønn i forvaltningen.
Regjeringen legger til grunn at brukermedvirkning, både på system og individnivå, skal bli en sentral del av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Mange av høringsinstansene la også stor vekt på dette og flere, spesielt brukerorganisasjonene, framhever at brukermedvirkning er en forutsetning for å oppnå en brukerrettet forvaltning. Regjeringen vil foreslå at det i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen lovfestes en plikt som skal bidra til å sikre brukermedvirkningen i ny organisert forvaltning. Det vises i den forbindelse til Ot.prp. nr. 62 (2003-2004) Om lov om arbeidsmarkedstjenester (arbeidsmarkedsloven), § 4 som ble vedtatt av Stortinget i desember 2004. § 4 lyder:
«Aetat skal sørge for at brukerrepresentanter blir hørt i forbindelse med planlegging og evaluering av Aetats tjenester».
Regjeringen mener det ikke er hensiktsmessig å lovfeste i detalj hvordan brukermedvirkningen skal sikres i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Det vises i den forbindelse til drøftingen i Innst. O. nr. 12 (2004-2005) jf. Ot.prp. nr. 62 (2003-2004). Den nye arbeids- og velferdsforvaltningen bør på lik linje med argumentasjonen i ovennevnte dokumenter ha mulighet til å kunne videreutvikle en hensiktsmessig strategi for styrking av brukermedvirkning for de ulike områder. Regelverket bør også åpne for at det i tiden framover kan tas i bruk nye modeller for brukermedvirkning.
I St.meld. nr. 14 (2002-2003) Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten er selve brukerbegrepet i vesentlig grad brukt om enkeltindivider som er i kontakt med forvaltningen fordi de skal ha, eller kan være interessert i å motta, ytelser eller tjenester. Velferdstjenestene har imidlertid også andre brukere, der arbeidsgivere er en viktig gruppe, mens andre som man samhandler med, som ulike behandlere eller kursarrangører, i de fleste tilfeller vil klassifiseres som leverandører eller samarbeidspartnere. Regjeringen legger her til grunn at brukerne er de som nyter godt av ytelser og tjenester, både enkeltpersoner og bedrifter. Det betyr at begrepet avgrenses mot ulike grupper av leverandører og mot at alle samfunnsborgere har et forhold til arbeids- og velferdsforvaltningen.
I en brukerrettet velferdsforvaltning står brukerens møte med forvaltningen sentralt. Utformingen av førstelinjetjenesten skal gjøre at brukernes behov for hjelp og aktuelle muligheter videre skal bli identifisert tidligere og at tiltak skal kunne iverksettes raskere. Spesielt i forhold til å kunne nå målet om flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad, er det viktig at brukerne, som hver og en er forskjellige mennesker med sine unike behov, får individuelt tilpassede tiltak som gir størst mulig sjanse til å kunne komme i arbeid - og til å kunne forbli der så lenge som mulig. Behovene til den enkelte bruker må i større grad styre hvilke tiltak som gis slik at sannsynligheten øker for at de offentlige hjelpetiltakene skal gi et godt resultat både for den enkelte og for samfunnet.
6.4 En helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning
Flere brukerorganisasjoner og sosialfaglige høringsinstanser er opptatt av at det så langt i reformarbeidet har vært lite fokus på de brukergrupper som ikke kan være i ordinært arbeidsliv, og de brukergrupper som har sammensatte og utvidede hjelpebehov herunder grupper med behov for sammensatte og koordinerte tjenester over tid.
For Regjeringen er det viktig å understerke at den nye arbeids- og velferdsforvaltningen skal ivareta alle grupper brukere. For at dette aspektet skal komme tydelig fram i arbeidet med en organisatorisk reform av arbeids- og velferdsforvaltningen, setter Regjeringen et tydelig mål om at en skal ha en helhetlig forvaltning. Tjenester og oppgaver innen pensjons- og familieområdet skal også ivaretas i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Regjeringen legger videre til grunn at det i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen settes høye krav til at forvaltning og produksjon av arbeids- og velferdstjenestene skal skje på en mest mulig effektiv måte.
Helhetlig
Regjeringens mål er at alle som kan arbeide, skal få tilbud om arbeid eller arbeidsforberedende tiltak slik at flest mulig i yrkesaktiv alder kan forsørge seg selv gjennom eget arbeid. Enkelte vil over kortere eller lengre tid av helsemessige grunner og andre forhold ikke kunne delta på arbeidsmarkedet. Det vil også være grupper i samfunnet som aldri kan komme inn i ordinært arbeidsliv, eller der målet om selvforsørgelse gjennom eget arbeid ligger langt fram.
Personer med ulike funksjonshemninger er en viktig gruppe som arbeids- og velferdsforvaltningen skal yte gode og helhetlige tjenester til. For Regjeringen er det viktig at mennesker med nedsatt funksjonsevne skal ha muligheter til personlig utvikling, deltakelse og livsutfoldelse på linje med andre samfunnsborgere. Alle skal i utgangspunktet ha like rettigheter og muligheter til å bestemme over eget liv og bli respektert for sine ønsker. Personer med nedsatt funksjonsevne er, og skal ha mulighet til å oppleve seg som, fullverdige borgere i det norske samfunn. Det skal derfor legges til rette for, bl.a. gjennom organiseringen av de offentlige tjenestene, at alle grupper i samfunnet skal få mulighet til å delta i det sosiale fellesskapet og få mulighet til å bruke sine evner og ressurser slik at de kan sikres et fullverdig liv.
Mange langtidsmottakere av sosialhjelp har sammensatte problemer, herunder somatiske og psykiske problemer, og problemer med misbruk av rusmidler. For mange av disse vil målet om selvforsørgelse gjennom eget arbeid ligge veldig langt fram. Regjeringen er derfor opptatt av at for denne gruppen må det legges bedre til rette for en sammenhengende behandlings- og tiltakskjede mellom rehabilitering, kvalifisering og arbeid. Etter Regjeringens oppfatning oppnås dette best ved fortsatt kommunalt ansvar for økonomisk sosialhjelp. En bevarer da mulighetene for tett samordning mot andre kommunale tjenester innen helse, rehabilitering, omsorg og bolig for denne brukergruppen. Samtidig er det viktig å få til et tettere og mer forpliktende samarbeid mellom det kommunale og det statlige hjelpeapparatet slik at det offentlige hjelpeapparatets, det være seg stat eller kommune, helhetlige tilnærming til denne brukergruppen forsterkes. Regjeringens forslag til ny organisering av forvaltningen vil sikre dette. Helhetlige tjenestetilbud betyr videre at begge nivåers tjenester og tilbud skal vurderes, og at bruker ved behov skal få bistand til utarbeidelse og gjennomføring av en helhetlig, individuell plan som en form for sosial kontrakt.
En ny arbeids- og velferdsforvaltning skal vise respekt for menneskeverdet og fremme verdier som personlig ansvar og råderett over eget liv. Det er i den forbindelse viktig at forvaltningen har fokus på hele mennesket og tar totaliteten i brukerens behov i betraktning. Dette krever gode og avklarte samarbeidsformer med andre tjenester og ytelser den enkelte bruker trenger for eksempel i forhold til det kommunale tjenesteapparat, helsetjenesten og utdanningssektoren. Bistanden må innrettes slik at nødvendige tjenester kan tilbys parallelt, arbeidsrettede tiltak må kunne kombineres med bistand av helsemessig, sosial eller annen art. Individuell plan er et viktig redskap for samarbeid mellom sektorene. Det vises til nærmere omtale av forholdet til tilgrensede tjenesteområder i kapittel 7.
Regjeringens forsterkede fokus på en helhetlig arbeids- og velferdsreform kommer klart til utrykk gjennom Regjeringens forslag til utforming av førstelinjetjenesten i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen, og til forslaget om at det statlige ansvaret samles i en statlig etat. Det vises her til egne drøftinger i kapittel 7.
Effektiv
Regjeringen legger til grunn at forvaltning og produksjon av arbeids- og velferdstjenestene skal skje på en mest mulig effektiv måte. En effektiv arbeids- og velferdsforvaltning må ha oppmerksomheten rettet både mot at ressursene brukes på de rette tiltak og tjenester (formålseffektivitet), og på at de tjenester en yter frambringes uten unødig ressursbruk (kostnadseffektivitet). Det vises i den forbindelse til drøftingen av effektivitet i offentlig forvaltning i NOU 2004: 13.
En formålseffektiv drift krever en klar definisjon av formålet, og nødvendig handlingsrom for lokale og individuelle tilpasninger i tjenestetilbudet. En formålseffektiv drift krever at arbeids- og velferdsforvaltningen systematisk evaluerer bruken av tjenester og tiltak i forhold til hva som er målet med innsatsen. Dette er nødvendig for løpende å kunne korrigere ressursbruk og prioriteringer slik at aktiviteten innrettes på en mest mulig målrettet måte. Når Regjeringen går inn for at mer myndighet og ansvar skal delegeres til det laveste effektive nivået, er bruk av systematisk evaluering av virksomheten en del av strategien. For å sikre formålseffektivitet må forvaltningen utnytte den kunnskap som ligger i den del av organisasjonen som er nær brukerne. Arbeids- og velferdsforvaltningen må også ta et eget ansvar for at man gjennom forskning, utredning, utvikling og forsøk stadig øker kunnskapen om hvilke tjenester, tiltak og arbeidsmetoder som gir effekter. Dette krever god kontakt og samarbeid med parter utenfor arbeids- og velferdsforvaltningen, som for eksempel brukerorganisasjoner, arbeidslivets parter og forskningsmiljøer.
Regjeringen legger til grunn at organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen i størst mulig grad skal legge til rette for at alle aktuelle aktører kan samarbeide, slik at de ulike tiltakene som settes i verk rundt brukeren forsterker hverandre, og ikke virker i ulike retninger. For å sikre formålseffektivitet, må alle aktørene som påvirker et område arbeide mot det samme målet, og ulike tiltak og virkemidler som settes inn må ha en sammenheng som gjør at de forsterker hverandre, og ikke hindrer måloppnåelse.
Behandlingsapparatet har en viktig rolle både som portvoktere/premissgivere i forhold til å få færre på trygd, og som forvaltere av virkemidler for å bidra til at brukerne i minst mulig grad og i kortest mulig tid er fraværende fra arbeidslivet på grunn av sykdom. Arbeidsgiverne har en nøkkelrolle i å legge til rette for arbeidstakere med redusert arbeidsevne/helseproblemer. Ved rekruttering har arbeidsgiverne en betydelig arbeidskraftsressurs blant dem som har vært ute av arbeidslivet i en periode. Mange av disse har oppgradert sin kompetanse gjennom ulike former for utdanning. Både disse partene og andre aktuelle samfunnsaktører bør ha insentiver for å begrense antallet som kommer på trygd i stedet for arbeid.
En kostnadseffektiv drift kan defineres som riktig kvalitet til lavest mulig kostnad. En kostnadseffektiv drift av forvaltningen setter krav til en helhetsvurdering der konsekvenser av en gitt beslutning blir analysert og vurdert, også konsekvenser i forhold til andre offentlige instanser og tjenester. Forvaltningens ressurser er begrenset, og det er en styringsoppgave å sikre at disse blir prioritert riktig i forhold til de oppgaver som skal løses og de mål som er satt.
I den nye arbeids- og velferdsforvaltningen legges det opp til sterk politisk styring gjennom tydelige politiske prioriteringer/signaler og klare mål- og resultatkrav. Å følge opp målet om flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad er en særskilt utfordring, og Regjeringen vil legge stor vekt på å gi den nye arbeids- og velferdsforvaltningen klare mål og resultatkrav på dette området. Å oppnå større formålseffektivitet er helt sentralt for reformen.
6.5 Krav til organisering av en ny arbeids- og velferdsforvaltning
Som grunnlag for utformingen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning har det vært viktig for Regjeringen å tydelig identifisere og formulerer noen sentrale krav en ny arbeids- og velferdsforvaltning må møte. Etter Regjeringens syn kan disse kravene i stor grad utledes av den grundige gjennomgangen av reformbehovet som er gjort i St.meld. nr. 14. (2002-2003) og NOU 2004: 13, og ut fra de målene som Regjeringen har utformet for reformen.
Behovet for å få en større del av arbeidsstyrken inn i aktivt arbeid er en av de største utfordringene velferdsstaten står overfor. Dagens tredeling av forvaltningen skaper behov for overføring av brukere som skal hjelpes til arbeid mellom etatene, og fare for at en del brukere i skjæringsfeltet mellom de tre etatene ikke blir fanget opp i tilstrekkelig grad. Et betydelig omfang av langvarig stønadsbruk indikerer at «innelåsing» i en stønadsform er et problem. Varig eller midlertidig reduksjon i funksjonsevne, familieforhold, bosituasjon og livsfase har innvirkning på hvordan brukeren vil kunne fungere både i forhold til arbeidslivet og i hverdagen. Det er derfor viktig at forvaltningen har fokus på den enkeltes helhetlige behov avhengig av livssituasjon. Regjeringen vil ut fra det som er nevnt over formulere følgende sentrale krav til organiseringen av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen:
Ansvaret for virkemidler knyttet til arbeid og redusert arbeidsevne må samles i størst mulig grad
Det må ikke skapes nye grensesnitt som gir nye koordineringsbehov og åpner for nye kasteballsituasjoner.
Brukere som trenger det må raskt få avklart sine behov og få et samordnet tjenestetilbud.
Brukerne må få et tilgjengelig kontaktsted lokalt for alle arbeids- og velferdsforvaltningens tjenester.
En organisatorisk samling av ansvaret for virkemidler knyttet til arbeid og redusert arbeidsevne er, i følge NOU 2004: 13, avgjørende for å møte reformbehovet - fordi det knyttet til disse oppgavene er stort samordningsbehov for mange brukere. Med ansvar for de samlede oppgavene menes ansvar for alle de oppgaver Aetat og trygdeetaten har i dag, og store deler av det ansvar kommunene har etter lov om sosiale tjenester. Arbeids- og velferdsforvaltningen må organiseres slik at en er sikker på at arbeidet med å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad får større kraft. Samtidig skal forvaltningen ivareta de brukergrupper som ikke kan være i arbeid.
Kravet om at brukerne raskt må få vurdert sine behov og få et samordnet tjenestetilbud vil stille arbeids- og velferdsforvaltningen overfor store utfordringer. Dette gjelder både i forhold til enkeltpersoner, og i forhold til samhandling med arbeidslivet. Det innebærer en samlet og samtidig vurdering av brukerens totale behov for ytelser, tiltak og tjenester, og planmessige, koordinerte «pakkeløsninger» til personer som trenger forskjellige former for bistand fra det offentlige - enten samtidig eller i sekvens. For å oppnå dette er det spesielt viktig at forvaltningen har den nødvendige kontaktflaten med og virkemidler i forhold til arbeidsgiver. Kompetanse og kunnskap om arbeidslivet og arbeidsgivers behov står derfor meget sentralt i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Det blir også viktig å ha gode kontaktflater mot de sentrale og viktige sektorene helse og utdanning.
Brukerne må få et lett tilgjengelig kontaktsted lokalt. Slik Regjeringen ser det, vil de kritiske kravene til en ny organisert arbeids- og velferdsforvaltning i stor grad måtte innfris gjennom organisering av førstelinjetjenesten. Krav sett fra brukernes ståsted må vektlegges sterkt. Også arbeidsgivere skal kunne forholde seg til ett kontaktsted. Det vises her til drøftingen og krav til utforming av førstelinjen i kapittel 7.
I tillegg til ovennevnte krav er det også viktig at arbeids- og velferdsforvaltningen organiseres slik at den sikrer en mest mulig formålseffektiv og kostnadseffektiv drift. En formålseffektiv drift vil bl.a. kreve en mest mulig klarhet og entydighet i målstruktur og ansvarsforhold og en organisasjonsform som ivaretar den nødvendige kopling mellom rettigheter og plikter for den enkelte bruker. Organiseringen skal også bidra til kostnadskontroll og dermed redusere risiko for kostnadsoverveltning. En kostnadseffektiv drift vil bl.a. kreve at stordriftsfordeler utnyttes, dobbeltarbeid unngås og at en utnytter effektivitetsgevinster som ligger i kontraktstyring og kjøp av tjenester fra eksterne leverandører som konkurrerer om oppdrag.