9 Gjennomføring av reformen
9.1 Innledning
En organisasjonsreform med etablering av en ny statlig etat for arbeid og velferd og en felles førstelinjetjeneste basert på samarbeid mellom stat og kommune vil være en stor og krevende organisasjonsendring. Reformen vil direkte berøre rundt 16 000 ansatte som årlig forvalter ca. 265 milliarder kroner og betjener om lag halvparten av befolkningen. Samordningen vil være en av de største og mest gjennomgripende forvaltningsreformene som er gjennomført i offentlig sektor i Norge.
For å oppnå snarlige og vesentlige resultater i forhold til målene som er satt for reformen er det avgjørende å sikre en effektiv og betryggende gjennomføring. Sentralt i gjennomføringsarbeidet vil være å legge til rette for gode prosesser som sikrer at målene med organisasjonsendringene hele tiden er i fokus, samtidig som den løpende driften ivaretas på en tilfredsstillende måte.
I dette kapitlet skisserer Regjeringen hovedpunktene i en samlet strategi for gjennomføring av reformen. Strategien har fokus på planleggings- og gjennomføringsaktiviteter fram til tidspunktet for den formelle etableringen av en ny statlig etat, men legger også visse føringer for det som skal skje den første tiden etterpå. Sentrale elementer i gjennomføringsstrategien er bl.a. avklaring av nødvendig lovgrunnlag, etablering av en statlig etat, utvikling av samarbeidet mellom stat og kommune, utforming og etablering av førstelinjetjenesten og organisering av selve gjennomføringsprosessen, inklusive samarbeidet med ansatte og brukere.
Regjeringen vil også vurdere regelverk og forvaltningsansvar for helserefusjoner m.v. som i dag administreres av trygdeetaten. Regjeringen vil videre vurdere å sette i gang en særskilt utredning av et framtidig klage- og ankesystem for en reorganisert og samordnet arbeids- og velferdsforvaltning.
Gjennomføringen må håndtere to særskilte utfordringer:
Sammen med kommunene å etablere en ny og samordnet førstelinjetjeneste, bestående av et arbeids- og velferdskontor i hver kommune. Dette skal skje bl.a. gjennom å utvikle et hensiktsmessig lovgrunnlag for samarbeid og samlokalisering, inngå avtaler og legge til rette for ulike samordnings- og samarbeidstiltak som kan bidra til at arbeids- og velferdskontoret blir brukerens kontaktsted for hele tjenestespekteret.
Etablere en helt ny statlig etat som tar opp i seg nåværende trygdeetat og Aetat. Denne etaten må både kunne forholde seg til et dynamisk arbeidsmarked og samtidig håndtere tunge og krevende forvaltningsoppgaver. I omorganiseringsfasen må den også kunne håndtere gjennomføring av en pensjonsreform, samtidig med at løpende produksjon og service skal ivaretas på en tilfredsstillende måte.
9.2 Viktige forutsetninger for å lykkes
Skal en lykkes med en målrettet og effektiv gjennomføring av reformen er det nødvendig å ha fokus på og iverksette tiltak også på andre områder enn det som dreier seg om formell organisasjonsstruktur. Regjeringen ser følgende områder som særlig viktige:
Legge opp til en styrings- og ledelsesfilosofi der beslutninger i størst mulig grad fattes nær brukeren.
Etablere en felles bevissthet hos alle berørte ledere og ansatte om formålet med organisasjonsendringene.
Bygge en felles kultur på tvers av gamle organisasjonsenheter som støtter opp under reformens mål og bidrar til å bygge det nye fellesskapet.
Utvikle ny kompetanse og sørge for nødvendig opplæring både som ledd i å endre og bygge en felles kultur, og for å imøtekomme behovene til ansatte som vil få nye arbeidsoppgaver som krever annen eller supplerende kompetanse.
Utvikle arbeidsmetoder og IKT-løsninger som understøtter en helhetlig arbeidsprosess.
At det legges stor vekt på åpenhet, kommunikasjon og medvirkning i forhold til de ansatte og deres organisasjoner.
At brukerne og brukerorganisasjonene trekkes med i omstillingsarbeidet.
Regjeringen vil understreke betydningen av å ha god kontakt med de ansatte og deres organisasjoner, og med brukere og brukerorganisasjoner underveis i arbeidet. Avtaleverket gir et godt og omforent verktøy for samarbeidet med arbeidstakerorganisasjonene. Synspunkt og vurderinger fra brukerorganisasjonene er ikke minst viktig ved utformingen av førstelinjetjenesten og grensesnittet mellom bruker, forvaltning og tjenesteytere.
I tillegg vil Regjeringen påpeke betydningen av tidlig avklaring av roller og ansvar mellom de impliserte parter i gjennomføringsprosessen. Dette er nærmere omtalt bak i dette kapitlet.
9.3 Tidsplan for iverksetting og gjennomføringsprosess
Tidsplan for iverksetting
Regjeringen tar sikte på en rask, men forsvarlig iverksetting. Dette er ikke minst viktig for å sikre motivasjon og målrettethet hos ledelse og ansatte i statsetatene og kommunene.
Behandlingen i Stortinget av stortingsproposisjonen vil danne grunnlaget for planleggingen av organisasjonsendringene. Dersom Stortinget avklarer valg av organisasjonsmodell våren 2005, tar Regjeringen sikte på å legge fram forslag til nødvendige lovendringer ved årsskiftet 2005/2006, slik at den formelle etableringen av en ny, felles statlig etat kan skje fra annet halvår 2006.
Nødvendige lovendringer og harmonisering av avtaler
Nødvendige lovendringer omfatter bl.a. å etablere lovgrunnlag for en felles statlig etat, lovgrunnlag for utforming av en felles førstelinjetjeneste basert på samarbeid mellom stat og kommune, bestemmelser om klage- og ankebehandling og ev. personvern.
Dagens lovgivning som hjemler virksomheten til Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten (sysselsettingsloven, folketrygdloven og sosialtjenesteloven) har i varierende grad bestemmelser om tjenestenes organisering og hvordan saker skal behandles. Aetat har i dag frihet til å organisere seg selv ut fra brukernes behov og tilgjengelige administrative ressurser. Stortinget sluttet seg til dette prinsippet senest ved behandling av ny arbeidsmarkedslov. Folketrygdloven har bestemmelser om at det skal være et trygdekontor i hver kommune, et fylkestrygdekontor og en hjelpemiddelsentral i hvert fylke, og at folketrygden sentralt skal administreres av Rikstrygdeverket.
Kommuner og statlige etater skal ha stor frihet til å organisere tjenestene for å sikre høy formålseffektivitet, og mulighet for tilpasning til lokale forhold. I overensstemmelse med dette vil Regjeringen legge opp til at omfanget av organisatoriske bestemmelser i lov og forskrift for den nye arbeids- og velferdsforvaltningen begrenses til et nødvendig minimum.
For å ivareta viktige rettsikkerhetshensyn legges det til grunn en to-trinns klagebehandling og ankebehandling som nå. Det vil bli vurdert å etablere et felles og enhetlig system for klagebehandling for vedtak som fattes på statsetatens ansvarsområde.
Regjeringen vil vurdere nærmere behovet for lovendring for å legge bedre til rette for effektivt samarbeid og ivaretakelse av personvern og taushetsplikt. Førstelinjetjenesten vil ha ansatte med både statlig og kommunalt ansettelsesforhold. Dette gir en utfordring for praktiseringen av personalpolitikken fordi staten og kommunal sektor har forskjellige lov- og avtaleverk på dette området. Departementet er derfor innstilt på å samarbeide tett med hovedorganisasjonene med sikte på å finne fram til gode praktiske løsninger når det gjelder anvendelsen av lov- og avtaleverket. Hensikten må være å finne smidige løsninger som resulterer i en god samlet personalpolitikk.
Gjennomføringsprosess
Gjennomføringsstrategien vil legge grunnlag for planlegging av de foreslåtte organisasjonsendringene som skal starte opp straks denne proposisjonen er framlagt.
Departementet legger stor vekt på snarest mulig å få på plass en leder for den statlige etaten, og vil starte ansettelsesprosessen så snart Stortinget har behandlet saken. Departementet tar sikte på å peke ut etatsleder som fram til etableringen av den nye etaten, skal lede en interimsorganisasjon med ansvar for planlegging og gjennomføring av oppgaver som ikke naturlig tilligger departementet.
Det vil bli lagt opp til et tett samarbeid med de ansatte og deres organisasjoner om gjennomføringen. Det vil bli holdt nær kontakt med KS og de enkelte kommuner om dette. Det vil bli etablert en omstillingsavtale/medbestemmelsesavtale mellom departementet og berørte tjenestemannsorganisasjoner. På politisk plan vil det bli lagt opp til god kontakt med hovedsammenslutningene i arbeidslivet. Arbeidslivspolitisk råd vil være et egnet forum for dette. Regjeringen vil understreke at ingen tilsatte skal sies opp i forbindelse med gjennomføringen av organisasjonsreformen, men for noen kan det bli tale om å bytte arbeidssted. Regjeringen forutsetter også at effektiviseringsgevinstene ved omorganiseringen i hovedsak hentes ut gjennom bedre service, økt oppfølging og økt måloppnåelse.
Departementet legger ellers vekt på at den nye etaten fra iverksettingstidspunktet skal framstå med ett direktorat, og med mest mulig integrerte administrative og faglige funksjoner. Samtidig skal også brukerne møte en ny etat med én ledelse og en helhetlig service. Samlokaliseringen både på sentralt, lokalt og regionalt nivå vil imidlertid måtte ta noe lengre tid.
IKT-området representerer spesielle utfordringer i en omorganisering. For å møte disse utfordringene i forkant, utarbeides det en strategi og plan for etablering av en basis IKT-plattform. Det tas sikte på at en felles første basisplattform for IKT-løsninger i en ny statlig etat og i en felles førstelinjetjeneste skal være tilgjengelig fra 1. januar 2007.
For at en reorganisert arbeids- og velferdsforvaltning skal nå de oppsatte mål, er det av stor betydning at den har den nødvendige kompetanse. Regjeringens forslag til organisasjonsreform vil medføre kompetansemessige utfordringer og behov bl.a. for:
breddekompetanse i en felles førstelinjetjeneste
kompetanse som gjør økt desentralisering av oppgaver mulig
kompetanse for økt bruk av skjønn, for eksempel til vurdering av arbeidsevne
samhandlings- og veiledningskompetanse
kompetanse om arbeidslivets behov.
Departementet vil møte disse utfordringene gjennom systematisk kompetansekartlegging og målrettet satsning på å utvikle kompetansefremmende tiltak i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen. Det dreier seg om tiltak både på kort sikt og om en mer langsiktig kompetansebyggende satsing rettet mot de som allerede er ansatt og i forhold til rekruttering av nye medarbeidere.
Etablering av en fullt ut operativ førstelinjetjeneste vil måtte skje over tid. Det må bl.a. etableres en hensiktsmessig kontorstruktur, det må etableres rutiner og systemer for faglig og administrativt samarbeid, den tekniske infrastrukturen må tilpasses, det må satses på lederutvikling, oppbygging av nødvendig kompetanse og en felles organisasjonskultur. Selv om det nødvendigvis vil ta en del tid før alt dette er på plass i landets kommuner, er det Regjeringens mål å få til en rask etablering av førstelinjetjenesten.
Per 31. desember 2004 er de to statsetatene og sosialtjenesten samlokalisert i 52 kommuner. 11 av disse har ikke felles mottak og i 4 kommuner omfatter samlokaliseringen kun mottaket. I tillegg har knapt 100 kommuner samlokaliseringsløsninger mellom to av de involverte etatene. Med utgangspunkt i kjente planer m.v. for samlokalisering, forventes at ca. 90 kommuner vil ha samlokaliseringsløsninger mellom de to involverte statsetatene og sosialtjenesten innen medio 2006. Dette innebærer at nesten halvparten av kommunene på dette tidspunktet vil kunne være dekket av samlokaliseringsløsninger i en eller annen form. Regjeringen vil legge opp til en forsering av antall samlokaliseringer fram mot etableringstidspunktet for den nye statsetaten der dette er hensiktsmessig.
Tidsperspektivet for videre samlokalisering og etablering av nye arbeids- og velferdskontorer i den enkelte kommune vil bl.a. måtte bero på lokale forhold som utløp av nåværende husleieavtaler, tilgang på hensiktsmessige kontorlokaler for samlokalisering m.v., og må vurderes opp mot samlede kostnader og nytteverdi. Regjeringen tar sikte på at førstelinjetjenesten i det alt vesentlige skal være samlokalisert over hele landet innen 2010. Når lederen for den nye statsetaten er på plass, vil det bli utarbeidet en framdrifts- og utrulleringsplan for førstelinjetjenesten i samarbeid med kommunene.
Parallell gjennomføring av en organisasjonsreform og en pensjonsreform
Gjennomføring av en organisasjonsreform vil i tid kunne falle sammen med forberedelse og gjennomføring av en ny pensjonsreform. Den samme etaten vil ha et vesentlig ansvar for gjennomføringen av begge reformene. Samlet sett vil dette utgjøre en stor utfordring for etaten, både ressursmessig og på kompetansesiden. Regjeringen vil legge stor vekt på å minimalisere gjennomføringsrisiko gjennom å planlegge og gjennomføre reformene sett i sammenheng.
Videre arbeid med reformen
Når Stortinget har avklart valg av organisasjonsmodell, vil det bli lagt mer detaljerte planer for gjennomføringen. Departementet tar sikte på å etablere et gjennomføringsprosjekt for omorganiseringen og de ulike aktiviteter og tiltak som det er aktuelt å sette i gang for å støtte opp under de organisatoriske endringene. Noen av oppgavene, som for eksempel overordnet planlegging, kvalitetsikring, kostnadskontroll og arbeidet med nødvendige lovforslag, må ivaretas av departementet. De mer konkrete gjennomføringsoppgavene vil, inntil en ny statsetat formelt er etablert, så langt som mulig bli lagt til en interimsorganisasjon under ledelse av framtidig etatsleder. Det kan være aktuelt at planleggingen av enkelte av disse oppgavene startes opp i regi av departementet. Det vil raskt bli tatt initiativ til å fremforhandle en rammeavtale med KS som kan være retningsgivende for lokale avtaler om samarbeid og samlokalisering. En slik avtale bør være klar innen den nye statlige etaten er etablert.
9.4 Ressursbehov for 2005 til forberedelse og planlegging av reformen.
Det foreslås 7 millioner kroner for 2005 til forberedelse og planlegging av reformen under nytt kapittel 604 Ny arbeids- og velferdsforvaltning. Bevilgningene under kapittel 620 Utredningsvirksomhet, forskning m.v., post 21 og kapittel 2600 Trygdeetaten, post 01 Driftsutgifter foreslås redusert med henholdsvis 4,4 millioner kroner og 2,6 millioner kroner. Til sammen reduseres bevilgningene med 7 millioner kroner.
Hoveddelen av utgiftene er knyttet til etablering av en interimsorganisasjon som skal ha ansvar for de mer konkrete gjennomføringsoppgavene inntil ny statsetat formelt er etablert, og til en mindre styrking av Arbeids- og sosialdepartementet for å ivareta gjennomføringsoppgaver som naturlig tilligger departementet. Interimsorganisasjonen vil bli etablert så snart ny etatsleder er på plass. Det er i tillegg budsjettert med utgifter til ekstern ekspertbistand og til ulike aktiviteter av forberedende karakter knyttet til oppgaver som det bør arbeides med så snart Stortinget har behandlet saken.
Interimsorganisasjonens behov for særskilte fullmakter i forhold til eksisterende etater vil bli vurdert nærmere. Regjeringen vil, dersom det er behov for det, komme tilbake til Stortinget med nødvendige forslag om dette.
Behov for tilførsel av ekstra ressurser for 2005 til implementering av nødvendige tilpasninger i IKT-systemene vil bli vurdert i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2005.