5 Erfaringer fra forsøk m.v.

5.1 Innledning

Regjeringen ser forsøk og særskilte satsinger som et viktig erfaringsunderlag både for prinsippvalg og den mer detaljerte utforming av førstelinjetjenesten i en ny arbeids- og velferdsforvaltning.

Det er gitt en oversikt over tidligere forsøks- og utviklingsarbeid på dette området i St.meld. nr. 14 (2002-2003) Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten og i NOU 2004: 13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning. Her gis det en oppdatert oversikt over nyere forsøk og satsinger som har vært gjenstand for ekstern evaluering. De forsøk og satsinger som omtales nærmere er:

• Samordningsforsøket og oppgavedifferensieringsforsøk i Oslo kommune

• Tiltaksforsøket

• Arbeidsmarkedssatsingen i tiltaksplanen mot fattigdom

Flere kommuner og lokale statsetater deltar i flere av forsøkene og satsingene. En systematisk evaluering av de ulike forsøkene og satsingene er viktig både med tanke på valg av organisasjonsmodell, men ikke minst for å få erfaringer og utvikle kunnskap til nytte ved den praktiske iverksetting av en ny arbeids- og velferdsforvaltning.

5.2 Samordningsforsøket

5.2.1 Beskrivelse av forsøksprogrammet

I tilknytning til stortingsbehandlingen av St.meld. nr. 14 (2002-2003) ble det både i Innst. S. nr. 189 (2002-2003) og i stortingsdebatten understreket at forsøksarbeidet ikke må stoppe opp, men at det gis muligheter for å forsøke ulike modeller.

For å legge til rette for en systematisk bruk av forsøk som forberedelse til en organisatorisk reform, har Regjeringen lagt strategiske føringer for forsøks- og utviklingsarbeidet med sikte på utprøving av mest mulig relevante modeller for samordning. Det er lagt opp til at det prøves ut lokale felles førstelinjer basert på 1) dagens ordning, 2) anbefalt modell i St.meld. nr. 14 (2002-2003) (noe modifisert), 3) at statens ansvar samles og staten får ansvar for hele/deler av sosialhjelpen, og 4) større kommunalt ansvar for tjenester. I tillegg har en lagt vekt på å forsøke ut en interkommunal/regional modell. I forsøksstrategien har det også vært lagt opp til systematisk utprøving av arbeidsmåter og verktøy som vil komme til nytte i en ny arbeids- og velferdsforvaltning uansett valg av modell. Det har vært fokusert på følgende områder:

• Utforming og gjennomføring av felles verktøy for avklaring av funksjons- og/eller arbeidsevne

• Utforming og gjennomføring av felles grunnlag for individuelle planer/handlingsplaner for brukere med sammensatte problemer

• Forsøk med koordinator/rådgiver for oppfølgingsarbeidet

• Modeller for samarbeid med andre sentrale tjenester, med særlig vekt på helsetjenesten og utdanningssektoren

• Brukermedvirkning og dialog

Forsøksarbeidet og evalueringen har vært lagt opp med sikte på å:

• gi erfaringer og innspill til arbeidet i utredningsutvalget (NOU 2004: 13)

• gi regjering og Storting et best mulig beslutningsunderlag for valg av organisasjonsmodell

• gi erfaringer og utvikle kunnskap som er til nytte for iverksetting av reformen i tråd med mål og intensjoner

Sosial- og helsedirektoratet har i samarbeid med Aetat Arbeidsdirektoratet og Rikstrygdeverket ansvaret for iverksetting og oppfølging av prosjektene. Samordningsforsøket går i utgangspunktet ut 2005, men det vil bli vurdert nærmere hvilken forsøks- og utviklingsaktivitet som bør iverksettes i forbindelse med gjennomføring av en ny arbeids- og velferdsforvaltning.

De lokale forsøkene ble invitert til å utforme sine prosjekter på bakgrunn av Regjeringens strategiske føringer. De fleste forsøkene har holdt seg innenfor dagens ansvars- og oppgavefordeling mellom etatene og mellom staten og kommunene. Når ikke flere ønsket å utfordre dagens ansvars- og oppgavefordeling kan det bl.a. skyldes at lov- og regelverk gjør forberedelser og gjennomføring av slike forsøk svært komplisert og arbeidskrevende, bl.a. på grunn av dagens regelverk om taushetsplikt og personvern, som i stor grad er knyttet opp mot dagens etatsorganisering.

Lov om forsøk i offentlig forvaltning av 26. juni 1992 nr. 87, gir adgang til å drive forsøk med unntak fra gjeldende lov- og regelverk i offentlig forvaltning. Formålet med loven er å prøve ut nye løsninger som kan gi grunnlag for forvaltningsutvikling, og erfaringer som kan gi grunnlag for endringer i lov og regelverk.

Telemarksforsking har gjort to underveisevalueringer av Samordningsforsøket, henholdsvis i mars 2004 og i november 2004. Den første omhandlet alle forsøkene som da var i gang, mens den andre har tatt for seg de tolv lokale forsøkene som er kommet lengst eller forsøker ut modeller som er særlig interessante i forhold til valg av en nasjonal modell for arbeids- og velferdsforvaltningen. Med de data som nå er tilgjengelige, er det ikke mulig å fastslå om forsøkene har medført at flere har kommet i arbeid i forhold til sammenlignbare kommuner eller bydeler. Flere av de lokale prosjektene har imidlertid rapportert om positive resultater i forhold til de mål de har satt seg i forhold til å få flere i arbeid, færre på passive ytelser, kortere avklaringstid m.v. Systematiske svar på ev. positive effekter vil en først få i sluttevalueringen. Omtalen av forsøkene i dette kapitlet bygger i stor grad på evalueringsrapportene fra Telemarksforsking.

5.2.2 Beskrivelse av det enkelte forsøk

Tabell 5.1 gir en oversikt over hovedinnretningen i det enkelte samordningsforsøket og oppgavedifferensieringsforsøket i Oslo.

Noen forsøk er særlig interessante med tanke på valg av organisasjonsmodell og utforming av en lokal førstelinjetjeneste. Det er forsøkene som prøver ut modeller med utvidet statlig eller kommunalt ansvar i Verdal og Løten kommuner, og to bydeler i Oslo kommune. Orkdalsregionen forsøker ut er en interkommunal/regional løsning som er interessant som modell for løsninger i mindre og mellomstore kommuner. Disse forsøkene omtales derfor noe nærmere under.

Verdal

Forsøket i Verdal kan deles inn i to faser. Den første fasen som ble kalt «Arbeid i Sikte» har pågått siden 2002 og ble avviklet ved årsskiftet 2003-2004. I denne fasen er det gjennomført et tverretatlig prosjekt som lå på siden av den ordinære etatsstrukturen og med en spesielt utvalgt gruppe deltakere, særlig sosialhjelpsmottakere, med særlig behov for oppfølging. Den andre fasen kalles «Arbeid og Velferd» og ble startet opp i januar 2004. Arbeid og Velferd omfatter en samlokalisert og samorganisert virksomhet under felles ledelse som dekker alle de tre etatenes brukere. Virksomheten er organisert i tre avdelinger: brukermottak, arbeidsavdeling og inntektsavdeling. Prosjektet drives i henhold til forsøksloven og innebærer forsøk med statlig sosialhjelp med trygdekontoret som ansvarlig instans. Parallelt med dette er det også drevet utprøving av en egen dagpengeordning for personer uten opptjente dagpengerettigheter.

Verdalsprosjektet er svært ambisiøst og planlegging og gjennomføring har vært krevende. Som følge av samling av fullmakter både fra Aetat, trygdeetaten og sosialkontortjenesten hos én ledelse, har kravet til ivaretakelse av personvern gjort det nødvendig å søke konsesjons hos Datatilsynet. Dette har tatt lang tid og krevd stor arbeidsinnsats. Prosjektet vil ikke være fullt ut operativt før konsesjon fra Datatilsynet er gitt. Forsøket har likevel gitt viktige erfaringer til det videre arbeidet med en ny arbeids- og velferdsforvaltning.

Løten

Forsøket innebærer at tjenester fra Aetat, trygdeetat og sosialkontor samordnes, og målgruppen er alle kommunens brukere av tjenester fra disse etatene. Prosjektet er delt i en tjenesteavdeling som har hovedansvar for tiltak og tjenester, og en forvaltningsavdeling som har ansvar for utbetalinger i henhold til Rikstrygdeverkets reglement og deler av lov om sosiale tjenester. Det forsøkes også ut en ordning der den økonomiske sosialhjelpen betales ut over trygdeetatens datasystem Infotrygd. Utbetalinger i henhold til Aetats reglement foretas av Forvaltningsenheten ved Aetat Hamar. To tilsatte fra Aetats lokalkontor på Hamar er stasjonert ved kontoret.

Kommunen har overlatt bl.a. forvaltningen av den økonomiske sosialhjelpen og fullmakten til å fatte enkeltvedtak, til staten ved trygdeetaten, men har beholdt det juridiske og økonomiske ansvaret og kan til enhver tid trekke fullmakten tilbake. De ansatte ved sosialkontoret har fått midlertidig ansettelse i trygdeetaten. Trygdesjefen har dermed det samlede ansvar for trygdekontorets oppgaver og forvaltningen av de oppgaver som er delegert fra kommunen innenfor sosialtjenesteloven. Denne løsningen kan bidra til en helhetlig førstelinje ved bruk av virkemidler, kompetanse og ressurser fra kommunen, uten å endre på om det er kommune eller stat som har det grunnleggende ansvaret for oppgaven.

Oslo - oppgavedifferensieringsforsøk i fire bydeler

I Oslo kommune er det som en del av Kommunal- og regionaldepartementets forsøk med kommunal oppgavedifferensiering, igangsatt et forsøk hvor to bydeler, Sagene og Gamle Oslo har overtatt ansvaret for Aetats arbeidsmarkedstiltak for sosialhjelpsmottakere. Fra 2005 omfatter forsøket også personer på introduksjonsstønad og er utvidet til også å omfatte bydelene Alna og St. Hanshaugen. Kommunen har med hjemmel i forsøksloven overtatt den myndighet som tilligger Aetat etter sysselsettingsloven med forskrifter når det gjelder arbeidsmarkedstiltak, tiltaksplasser, stønader til tiltaksdeltakere og tilskudd til tiltaksarrangører i de bydelene som omfattes av forsøket. Forsøket skal gå over fire år og inngår i evalueringen Telemarksforsking har gjort av samordningsforsøkene.

Formålet med forsøket er å prøve ut at kommunen har et helhetlig og sammenhengende ansvar for personer som har sosialhjelp som viktigste kilde til livsopphold. Forvaltningen av penger og tjenester er samlet på samme forvaltningsnivå. Forsøket omfatter bydeler hvor tallet på sosialhjelpsmottakere ligger relativt høyt.

Det er etter evaluators mening fire forhold som særpreger de to oppgavedifferensieringsforsøkene som er undersøkt. Det er for det første at avklaring skjer raskt og med stor grad av «presisjon». For det andre er det en intensiv tiltaksbruk. Det innebærer stor fleksibilitet i kjeding av tiltak, vilkårsetting og tett oppfølging av brukerne. For det tredje har en et bredt spekter av tiltak. Det gjelder tiltak knyttet til både offentlig og privat næringsvirksomhet, arbeidsmarkedsbedrifter og andre offentlige eller private tilbydere. I tillegg har begge forsøkene utviklet en betydelig egen tiltaksproduksjon. Det fjerde forholdet er integrert IKT-system mellom Kvalifiseringssenteret/Servicekontoret og sosialtjenesten i den respektive bydelen.

Orkdalsregionen

Kommunene Agdenes, Orkdal og Skaun har fra desember 2004 etablert en interkommunal sosialkontortjeneste under en felles ledelse som også skal ivareta samarbeidet med Aetat og trygdeetaten i regionen. Prosjektet er et forsøk etter lov om forsøk i offentlig forvaltning. Målsettingen er å styrke det faglige tilbudet særlig til brukere med sammensatte problemer.

Prosjektet er organisert med en desentralisert førstelinje i hver kommune og sentralisert og samlokalisert ressursbase lokalisert i Orkdal. De politiske og administrative forberedelsene har blitt mer omfattende enn planlagt. Det har vært en utfordring å finne balansen mellom det å gi et godt tilbud i utkantkommunene og å få til en god faglig ressursbase i Orkdal.

5.2.3 Organisering av førstelinjetjenesten i forsøkene

En viktig problemstilling i forsøkene har vært hva som kan være en hensiktsmessig avgrensning av oppgaver i førstelinjetjenesten i en ny arbeids- og velferdsforvaltning. Noen mener at førstelinjetjenesten i arbeids- og velferdsforvaltningen med fordel kan være en bred inngangsport til disse tjenestene, gjerne i et offentlig servicekontor. Andre mener at det bør legges opp til en smalere førstelinje som har arbeid som hovedfokus og som har de nødvendige virkemidlene for å oppnå denne målsettingen.

Spørsmålet om bred eller smal førstelinjetjeneste dreier seg både om avgrensning mot øvrige og til dels tilstøtende kommunale tjenester og mot pensjoner/helserefusjoner. Erfaringen her er noe blandet. De fleste forsøkene i mindre kommuner har gode erfaringer med brede mottak integrert i et offentlig servicekontor (OSK). Men i disse forsøkene er jobbsenterfunksjonen noe nedtonet. Problemet med de brede mottakene oppfattes som større i forsøk med større brukerunderlag som Skien, Verdal og Frogner bydel i Oslo. Det som særpreger disse forsøkene er at de har plassproblemer samtidig som øvrige kommunale tjenester og pensjoner/helserefusjoner er dominerende. I et forsøk som i Saupstad, som ikke ligger til et OSK, oppfattes problemet med dominans av pensjonsspørsmål/helserefusjoner å være mindre.

Evalueringen gir ikke noe entydig svar på om førstelinjetjenesten i en ny arbeids- og velferdsforvaltning bør være smal eller bred. Evaluator konkluderer slik: «Det betyr at vi ikke kan si hvorvidt bredden i mottakenes tjenestetilbud i praksis skaper mer aktivitet, økt jobbsøking, bedre jobbsøking etc., eller til syvende og sist om den betyr noe for brukernes jobbsuksess.» Flere av de lokale prosjektene har nå gjort tilpasninger når det gjelder lokaler, logistikk og selvbetjeningsløsninger for å kunne kombinere en bred førstelinjetjeneste med fokus på arbeid og aktivitet.

En særlig utfordring har vært å yte gode arbeidsrettede tjenester i kommuner der Aetat i utgangspunktet ikke er til stede. Dette har vært løst både ved å utplassere representanter for Aetat på noen forsøkssteder og ved en ordning der Aetat er til stede enkelte dager og ved deltakelse i tverrfaglige team. I de forsøkene der Aetat har utplassert en eller flere representanter, har det vært påpekt at de lett mister kontakten med kompetansemiljøet i moderetaten og at de har for liten myndighet til å treffe beslutninger lokalt. I Dønna, der det praktiseres en besøksordning fra Aetat, er det noe uenighet om det er nødvendig at Aetats representant deltar fysisk i samarbeidsmøter eller om det er tilstrekkelig med telefonmøter.

5.2.4 Utprøving av arbeidsmåter og verktøy

Et viktig formål med forsøkene har vært å prøve ut arbeidsmåter og verktøy som er uavhengig av organisasjonsmodell og som kan gi viktig erfaring når reformen skal gjennomføres.

For personer med problemer i forhold til arbeidsmarkedet over tid, er det avgjørende med en god kartlegging av arbeidsevne og problembelastning for å kunne iverksette de riktige tiltakene med sikte på arbeid. Høsten 2003 satte Sosial- og helsedirektoratet i gang et arbeid for å utvikle et kartleggingsverktøy for avklaring av arbeidsevne hos brukere av sosialtjenestens førstelinje. Verktøyet benevnes KIS (Kartlegging i sosialtjenesten). KIS er et støtteverktøy for at sosialtjenesten bedre skal kunne fokusere på og følge opp personer som står i fare for varig å miste tilknytning til arbeidsmarkedet. Erfaringene med KIS har vært gode, men noen påpeker at det kan være for arbeidsfokusert i forhold til brukere med noe større problemer. Parallelt med KIS har også Aetats arbeidsevnevurdering blitt brukt i forsøkene. Hovedutfordringen i det videre arbeidet vil være å utvikle felles verktøy og prosedyrer for kartlegging av arbeidsevne som kan fungere i en felles førstelinjetjeneste.

Individuelle planer/handlingsplaner er i bruk internt i etatene og i kommunene. Behovet for slike felles planer varierer imidlertid noe mellom etatene. Det er særlig sosialtjenesten som etterlyser økt bruk av slike planer. I følge evaluator gir statsetatene ofte uttrykk for at de er tilfredse med et såkalt «over-gangen» samarbeid, mens sosialtjenesten etterlyser et mer omfattende og formalisert samarbeid.

Bruken av koordinator/kontaktperson er et viktig element i utviklingen av arbeids- og velferdsforvaltningen i flere land. I forsøkene er det ingen som benytter betegnelsen koordinator. Derimot benyttes betegnelsen kontaktperson, som innebærer en løsere kobling mellom bruker og kontaktperson enn det som opprinnelig var intensjonen med en koordinator.

For å oppnå et samordnet og helhetlig tilbud til brukeren, er samarbeid med andre relaterte velferdstjenester ofte avgjørende. Evaluator peker på at muligheten for å utnytte eksterne ressurser effektivt bl.a. synes å avhenge av den kompetansen man har internt. Enkelte eksempler fra forsøkene tyder også på at en god utnyttelse av de eksterne ressursene forutsetter en viss grad av spesialisering internt.

Brukermedvirkning for å gi et bedre og mer helhetlig tilbud til brukerne er et av hovedmålene med å etablere en ny arbeids- og velferdsforvaltning. Ut over det arbeidet som generelt skjer i etatene og kommunene på dette området, har dette blitt viet relativt liten ekstra oppmerksomhet i de fleste forsøkene. Brukermedvirkning og bruk av vilkår etter sosialtjenesteloven oppfattes av mange som lite forenlige hensyn, ved at tvang kan svekke brukerens motivasjon. Forsøket i Sagene har forsøkt å løse dette ved å etablere en bred tiltaksvifte. Prinsippet er da at man innskrenker brukerens frihet i forhold til om de skal gjøre noe, men utvider friheten (dvs. valgmulighetene) i forhold til hva de skal gjøre. På denne måten oppfatter man at vilkår og brukermedvirkning kan gå hånd i hånd.

5.2.5 Brukernes erfaringer

En mer brukerrettet arbeids- og velferdsforvaltning har vært et viktig utgangspunkt også for Samordningsforsøkene. Det er foreløpig bare gjort en relativt begrenset brukerundersøkelse på noen av forsøksstedene. For å få sammenligningsdata er det derfor gjennomført en tilsvarende undersøkelse i et utvalg kommuner som ikke deltar i forsøk.

Brukerundersøkelsen har så langt vist at det er små forskjeller mellom forsøks- og sammenligningskommunene. Dette kan ha flere årsaker, bl.a. at utviklingsarbeid tar tid før det gir resultater og at brukerne i forsøkskommunene kan ha økt sine forventninger på bakgrunn av positiv profilering av forsøkene lokalt. Det kan ha medført at tilfredsheten ikke øker selv om det skjer forbedringer i tilbudet.

Til tross for den generelle konklusjonen om at forskjellene mellom forsøks- og sammenligningskommunene er små, finner evaluator likevel noen forskjeller. Forsøkene kommer godt ut i forhold til åpningstider og brukernes mulighet til å påvirke sin sak. Det samme gjelder å bistå brukerne med jobbsøking, samt avklarings- og oppfølgingssamtaler med brukerne. På den andre siden kommer forsøkene dårligere ut i forhold til at brukerne er mer misfornøyde med ventetiden og tiltakene de har deltatt på.

Det mest overraskende resultatet er imidlertid at brukerne i forsøkene har opplevd å føle seg som kasteballer i noe større grad enn brukerne i sammenligningskommunene. I enkelte av forsøkene der Aetat bare er til stede i begrenset grad, kan brukerne oppleve å føle seg som kasteballer mellom Aetat og det lokale forsøket. Noen kan oppleve å føle det samme mellom moderetatene og forsøket, slik som forsøket i Moss. Til slutt antyder enkelte kommentarer fra brukerne at de kan oppleve å bli kasteball mellom ulike saksbehandlere internt i forsøket. Brukerne forventer å møte et helhetlig tjenesteapparat bak én dør og blir skuffet når dette ikke er tilfellet.

Et viktig formål med Samordningsforsøkene har også vært å forbedre tilbudet til brukere med behov for tverretatlig bistand (flerbrukere). Utgangspunktet for forsøksvirksomheten har bl.a. vært at tilbudet til denne gruppen ikke har vært godt nok. Det fins ikke data om tilfredsheten blant disse brukerne før forsøket startet. Som forventet viser imidlertid brukerundersøkelsen av samordningsforsøkene at denne gruppen brukere generelt sett er mindre fornøyd enn andre brukergrupper (enbrukere). Samtidig viser undersøkelsen at flerbrukerne i forsøkene relativt sett er noe mer fornøyd enn flerbrukerne i sammenligningskommunene. Flerbrukerne i forsøkene opplever at de får bedre informasjon og at de blir bedre behandlet av personalet. Det er også en tendens til at flerbrukerne i forsøkene i større grad enn i sammenligningskommunene, opplever å ha fått bedre hjelp til å finne eller komme tilbake i jobb.

I det videre forsøksarbeidet vil det bli lagt stor vekt på å følge opp brukernes synspunkter på en systematisk måte med sikte på å finne løsninger som gir reelle forbedringer for alle grupper brukere.

5.3 Tiltaksforsøket

Tiltaksforsøket ble startet opp høsten 2000 og ble avsluttet i 2004. Opprinnelig omfattet forsøket 8 lokale prosjekter. Fra våren 2001 ble forsøket utvidet med fem prosjekter. Da ett av prosjektene var et samarbeid mellom fire kommuner, var i alt 16 kommuner deltakere i det nasjonale forsøket. Av disse var flere også med i Samordningsforsøket.

Hovedmålet med forsøket var å avklare om bedre utnyttelse av Aetats tjenester, samarbeid med det lokale næringsliv og økt kommunal innflytelse og oppfølging på tiltakssiden kunne føre flere sosialhjelpsmottakere ut i arbeidslivet og gjøre dem selvhjulpne. Et annet mål var å høste erfaringer som kan legges til grunn for utvikling av landsdekkende samarbeidsrutiner mellom Aetat lokal og sosialkontorene. Tiltakene i forsøket omfattet både kvalifisering, arbeids- og yrkespraksis og andre rehabiliterende tiltak med sikte på varig ordinært arbeid.

Et sentralt mål med støtten til de lokale prosjektene var at de skulle sørge for at flere av sosialtjenestens langtidsklienter fikk gjort seg nytte av Aetats virkemiddelapparat. På denne måten skulle prosjektene fremme samarbeidet mellom sosialtjeneste og Aetat. Samtidig er det ikke gitt at økt tilgang til Aetas midler fører til at sosialkontorene og Aetat får styrket sitt direkte «bilaterale» samarbeid. Det kan være at den økende kontakten går gjennom prosjektet.

Tiltaksforsøket er evaluert av Høyskolen i Oslo og evaluator mener at samarbeidet mellom kommunene og Aetat i de fleste prosjektene har fungert godt. I en del har det vært noe problemer i begynnelsen, men samarbeidet har her utviklet seg til det bedre. Aktørene har lagt stor vekt på å få til et godt samarbeid til det beste for deltakerne. I hovedsak har verken forskjellige finansieringsordninger, lover og regler eller organisasjonskultur representert noe problem for samarbeidet. Prosjektet har bidratt til at aktørene har fått en mer felles oppfatning av brukernes arbeidsevne og om de er formidlingsklare. Aktørene har fått større forståelse for hverandres vurdering av deltakere. De fleste prosjektene har et omfattende samarbeid med både det private næringslivet og kommunale virksomheter.

5.4 Arbeidsmarkedssatsingen i Tiltaksplanen mot fattigdom - samarbeidserfaringer

Et av hovedtiltakene i Tiltaksplanen mot fattigdom (St.meld. nr. 6 (2002-2003)) er arbeidsmarkedstiltak for sosialhjelpmottakere. Hovedmålsettingene med satsingen på arbeidsmarkedstiltak er å få langtidsmottakere av sosialhjelp i arbeid og hindre nyrekruttering av sosialhjelpsmottakere, med særlig vekt på ungdom. Målgruppene er langtids sosialhjelpsmottakere, ungdom mellom 20 og 24 år, enslige forsørgere og innvandrere og flyktninger. For den siste gruppen er det ikke et krav at de er sosialhjelpsmottakere.

For 2003 ble det bevilget totalt 175 millioner kroner til gjennomføring av denne satsingen, hvorav 150 millioner kroner til tiltaksplasser og 25 millioner kroner til personellressurser. Tiltaksressursene ga rom for om lag 1 000 tiltaksplasser for sosialhjelpsmottakere og om lag 300 tiltaksplasser for innvandrere. For 2003 ble 31 kommuner valgt ut til å omfattes av tiltakssatsingen. For 2004 ble satsingen utvidet med 14 kommuner og 346 plasser og for 2005 ytterligere 550 nye plasser, hvorav 340 er ordinære tiltaksplasser og 210 er tiltaksplasser for yrkeshemmede.

I utvelgelsen og oppfølgingen av tiltaksdeltakerne er det forutsatt et aktivt samarbeid mellom Aetat og den kommunale sosialtjenesten, og eventuelt andre offentlige instanser. Samarbeidet omfatter bl.a. drøftinger omkring mål for satsingen, kriterier for deltakelse, utforming og bruk av tiltak, og samtaler med og oppfølging av deltakere før og i tiltak og i jobb.

Sosialtjenesten er hovedinstans når det gjelder oppfølging av deltakerne i forhold til økonomi, helse- og sosialspørsmål. Aetat lokal er klar hovedinstans når det gjelder oppfølging av deltakerne i forhold til tiltak, kurs, arbeid og praksis - og når det gjelder kontakten med arbeidsgivere.

Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) har gjort en underveisevaluering av satsingen, og konkluderer med at de fleste Aetat lokal rapporterte om problemer i startfasen, men alt tyder på at samarbeidet har gått seg til etter hvert de fleste steder. I Aetat vises det som oftest til at samarbeidet med sosialtjenesten er blitt tettere og mer strukturert, og at det er skapt personlige relasjoner mellom saksbehandlerne i de to etatene. I noen kommuner viser man til at de var i gang før tiltakssatsingen ble startet. De aller fleste i sosialtjenesten mener også at samarbeidet er bedre eller intensivert.

Både i kommunene og i Aetat er det en sterk oppslutning om tiltakssatsingen, men samtidig er man tydelig usikker på hvorvidt - eller i hvor stor grad - deltakerne vil bli selvforsørget. Det er enighet om at alternativet til tiltakssatsingen ofte vil være uføretrygd eller langvarig avhengighet av sosialhjelp. I den forbindelse er det mange som savner trygdekontoret i dette samarbeidet, særlig fordi man opplever at en del av deltakerne ikke lykkes verken i tiltak eller arbeidsliv. I flere kommuner som også deltar i Samordningsforsøket blir tiltaksarbeidet innlemmet i det allerede eksisterende samarbeidet. I disse tilfeller er saksbehandlere fra Aetat, sosialtjeneste og trygdekontor samlokalisert. Integrering av tiltakssatsing med Samordningsforsøket begrunnes med at målgruppene i stor grad er overlappende. Dette samarbeidet fungerer godt, og det sees på som en fordel at trygdeetaten kan trekkes inn i samarbeidet med tiltakssatsingen.

Evaluator mener at tiltakssatsingen har medført at Aetat lokal har nærmet seg sosialtjenesten, og at etaten har vært villig til å senke terskelen i forhold til sine tradisjonelle målgrupper ved å godta de som ikke er «reelle arbeidssøkere» - eventuelt de som ennå ikke er «reelle arbeidssøkere». I sosialtjenesten har man fått større rom for å bruke sosialfaglige metoder i kombinasjon med et sterkere fokus på arbeidsrettede tiltak for disse målgruppene. Dette har medført at man i sosialtjenesten har utviklet måter å jobbe på med disse målgruppene som gjør at jobben blir mer interessant og at man har fått en opplevelse av mening og mål i jobben. Dessuten har tiltakssatsingen gitt involverte saksbehandlere i begge etatene økt status internt i egne etater, og den har gitt sosialtjenesten økt innflytelse overfor Aetat.

Arbeidsmarkedssatsingen har i stor grad dreid seg om å gjøre ting annerledes enn før. Dette går særlig på aspekter som økte muligheter for å arbeide med brukere i et lengre tidsperspektiv, økt systematikk og bedre samordning. Fordelen for sosialtjenesten med å ha Aetat med, er at samarbeid blir mer forpliktende og at brukerne får et hensiktsmessig tilbud tidligere. Samarbeidet gir også mer smidige overganger til andre tiltak, som yrkesrettet attføring. Det er særlig fleksibiliteten, systematikken i rutiner og nærheten mellom saksbehandlere i de to etatene som ser ut til å være viktige faktorer i tiltakssatsingen. Man bestreber seg på å få til en felles oppfatning om den enkelte brukeren og om hva som kan være løsningen. I arbeidet med brukerne er trekantsamtalen mellom brukeren og representanter fra statsetatene og kommunen et nytt metodisk element i samarbeidet.

5.5 Oppsummering

Hovedkonklusjonen en kan trekke fra forsøk og satsinger på dette området er at samarbeid og samlokalisering i seg selv kan gi gode resultater lokalt. Det er imidlertid avdekket betydelig behov for reform når det gjelder det formelle rammeverket for det lokale samarbeidet for eksempel når det gjelder personvern og IKT.

Det forsøks- og utviklingsarbeidet som er gjennomført over mange år når det gjelder samordning av arbeids- og velferdsforvaltningen gir ikke noe entydig svar på hvilken organisering som gir de beste resultatene. Erfaringene tyder også på at organiseringen i noen grad må tilpasses de lokale forhold ut fra sentralt gitte rammer.

I Samordningsforsøket er mye oppnådd gjennom samlokalisering og systematisk utviklingsarbeid lokalt. Dette har skapt muligheter for å ta raskere kontakt på tvers av etatene, og flerbrukerne har fått ett fysisk sted å forholde seg til («en dør»). Den viktigste effekten til nå synes å være at man ikke lenger har noen andre å henvise klientene til, og at man derfor må finne en løsning sammen.

Forsøkene har også avdekket at nedbygging av mange av barrierene for det lokale samarbeidet må gjøres sentralt gjennom en bedre organisering og tilrettelegging. Spesielt oppleves det at det er et klart reformbehov knyttet til personvernloven og muligheten for innsyn i hverandres datasystemer. Den tredelte ledelsesstrukturen vi finner i mange forsøk, og som er et resultat av begrensninger som ligger i forvaltningsloven, oppleves ikke som noe stort problem i dag. Men mange peker på at dette er en «godværsmodell» som kan fungere i en forsøkssammenheng, men som kan bli mer problematisk i en situasjon der en må foreta valg ut fra stramme prioriteringer.

Både samordningsforsøket og arbeidsmarkedssatsingen i Fattigdomsplanen har også avdekket at det på kort sikt er en stor utfordring å få en del av de aktuelle målgruppene over i det ordinære arbeidsmarkedet. På kort sikt lykkes man først og fremst med å få flere i aktivitet og tiltak. Bare den videre evalueringen vil vise hvor mange det er realistisk å få over i det ordinære arbeidsmarkedet.

I forbindelse med iverksettingen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning vil fortsatt systematisk forsøks- og utviklingsarbeid være viktig for å sikre at en oppnår de mål som er satt. Ikke minst vil det være viktig med en systematisk utprøving og evaluering av hva som skal til for å at flere kommer i arbeid og at utstøtingen fra arbeidslivet reduseres.