4 Internasjonale tendenser

4.1 Bakgrunn

I NOU 2004: 13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning, er det gitt en oversikt over utviklingstrender i organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen internasjonalt med vekt på land som har gjennomført eller er i ferd med å gjennomføre større reformer. Her gis det en kort oppsummering av denne oversikten supplert med opplysninger om utviklingen den seneste tiden. Det legges særlig vekt på organisering av møtet med brukeren.

Bakgrunnen og målsettingene for reformene av arbeids- og velferdsforvaltningen internasjonalt har klare fellestrekk. Stadig flere personer står utenfor arbeidsmarkedet og mottar passive ytelser, også i perioder med økt sysselsetting, synkende ledighet og mangel på arbeidskraft. Dette har ført til et betydelig press på de offentlige utgiftene og redusert handlefrihet i den økonomiske politikken. Målsettingen for reformene har vært å snu denne utviklingen ved å mobilisere større deler av befolkningen i yrkesaktiv alder, øke arbeidskrafttilbudet og sysselsettingen og derved redusere de offentlige utgiftene.

Betydningen av arbeid som det viktigste virkemidlet for å forhindre fattigdom og sosial ekskludering, har også stått sentralt i EUs Lisboa-strategi der en bærekraftig økonomisk utvikling skal kombineres med flere og bedre jobber samt sosialt samhold. Norge berøres av Lisboa-strategien via EØS-avtalen.

De gjennomgående målsettingene internasjonalt er å tilrettelegge for at flest mulig skal kunne delta i arbeidslivet, redusere risikoen for sosial utstøting og målrettet innsats for å hjelpe de mest sårbare ut av fattigdom. Dette skal oppnås gjennom en bred mobilisering av både offentlig, privat og frivillig sektor.

4.2 Organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen i andre land - med vekt på førstelinjetjenesten

På det organisatoriske plan er utfordringene at arbeids- og velferdsforvaltningen oppleves som fragmentert og lite effektiv. Offentlige myndigheter har etter hvert påtatt seg flere og flere oppgaver. Oppgavene har blitt knyttet til ulike forvaltningsenheter og -nivåer, med det resultat at man har endt opp med en fragmentert forvaltning. Reformarbeidet i kjølvannet av denne utviklingen kjennetegnes av ønske om å rette oppmerksomheten mot brukernes behov for helhetlige tjenester framfor forvaltningens egne behov for klart definerte oppgaver. Konkret kommer dette til uttrykk gjennom etablering av ett felles møtepunkt eller inngangsdør der tjenestene leveres via et fysisk mottak. Dette blir også supplert med telefon eller selvbetjening via nettjenester.

Utformingen av den felles møteplassen varierer fra land til land. Det kan skilles mellom tre hovedtyper: a) Felles mottakstjeneste hvis oppgave først og fremst er å koordinere brukernes informasjonsbehov, b) brede serviceenheter som skal ivareta flest mulig tjenester for alle borgerne (som regel lokale) og c) serviceenheter bestående av tjenester rettet mot en bestemt målgruppe (som regel sosiale tjenester).

Den første fasen med reformarbeid har vært kjennetegnet av at ulike tjenester ble samlokalisert innenfor en felles førstelinje (jf. offentlige servicekontorer). Erfaringen med dette synes imidlertid i stor grad å være blandet og mye tyder på at behovene for samordning var større enn det man klarte å oppnå gjennom denne type samlokalisering. Den andre fasen har derfor i mange land omfattet en mer radikal omorganisering av arbeids- og velferdsforvaltningen. I europeisk sammenheng er det spesielt fem land som er av interesse. Dette gjelder etableringen av lokale jobbsentre i Danmark og Tyskland, Jobcentre Plus i Storbritannia, sentre for arbeid og inntekt (CWI) i Nederland, og tverretatlige servicesentre i Finland.

Danmark

I Danmark skal det etableres jobbsentre der kommunene og den statlige Arbeidsformidlingen skal samarbeide. Jobbsentrene skal være en felles inngangsport for alle borgere og virksomheter med behov for hjelp og service i forhold til arbeidsmarkedet. For å få en jobbfokusert tjeneste, skal imidlertid jobbsentrene være atskilt fra den kommunale sosialtjenesten. Selv om tjenestene blir lagt til det kommunale nivået, vil det fremdeles være staten som skal ha ansvaret for de tjenestene Arbeidsformidlingen tidligere hadde ansvar for. Det skal gis mulighet for delegasjon av myndighet mellom stat og kommune slik at kommunalt ansatte skal kunne jobbe med statlig oppgaver og vice versa. Reformen er en del av oppfølgingen av den danske strukturkommisjonen og bygger på store endringer i kommuneinndelingen.

Jobbsentrene vil i praksis bli et kontorfellesskap mellom stat og kommune. Her skal det være en arbeidsdeling mellom stat og kommune. De statlige oppgavene omtales her som generelle oppgaver og spesielle oppgaver. De generelle oppgavene er informasjon og veiledning, registrering av arbeidsledige og etablering av kontakt mellom virksomheter og arbeidssøker. For dagpengemottakere har staten også generelle oppgaver knyttet til å utarbeide jobbplaner og henvisning til andre tjenesteleverandører. De spesielle oppgavene er tjenester knyttet til «tyngre» brukere. I Jobbsentrene skal kommunen ivareta oppgaver i henhold til lov om en aktiv sosialpolitikk, lov om en aktiv beskjeftigelsesinnsats, sykedagpengeloven og integrasjonsloven, men tradisjonelt sosialt arbeid skal ikke foregå i selve jobbsentrene. En har bevisst valgt å bryte koblingen mellom vedtak om inntektssikringsytelser og arbeidsrettede tjenester. For at jobbsentrene skal kunne konsentrere seg om de arbeidsrettede tjenestene, er ytelsesforvaltningen skilt ut og ivaretas av kommunenes sosialtjeneste og arbeidsløshetskassene.

Arbeidsdelingen i jobbsentrene mellom stat og kommune vil være fleksibel og i den forbindelse nevnes det i det nye lovutkastet tre typer jobbsentre hvor det dels vil skje en sentralisering av de spesielle statlige oppgavene og dels en delegering av statlige oppgaver til kommunen:

1. Jobbsentre hvor staten alene ivaretar de generelle serviceoppgavene.

2. Jobbsentre med både generelle oppgaver og særskilte oppgaver overfor personer med spesielle behov (både for kommunens egne innbyggere og andre).

3. Jobbsentre hvor staten har delegert oppgavene til kommunen.

Alle dagpengemottakere som har vært ledige under 6 måneder, skal forholde seg til sitt lokale jobbsentre. Når ledigheten overstiger 6 måneder, skal jobbsøkeren overføres til et jobbsenter med særskilte oppgaver og et bredere tiltaksspekter. Brukere som viser seg å ha store behov for bistand, kan henvises tidligere.

De foreslåtte jobbsentrene kan grupperes som i tabell 4.1.

Så langt er man fremdeles på planstadiet i Danmark. Det er imidlertid etablert forsøk i 12 kommuner. Foreløpig er det høstet lite erfaring fra disse. En foreløpig evalueringsrapport viser til at forsøkene ennå ikke har nådd de ambisjonene man hadde satt seg. En naturlig forklaring på dette er at forsøkene ennå må betraktes å være i en implementeringsfase.

Storbritannia

I Storbritannia ble «modernisering av velferden» satt øverst på den politiske dagsorden i siste halvdel av 1990-årene. Det resulterte i en velferdsreform med en rekke programmer og aktive tiltak for arbeidsledige og stønadsmottakere generelt. Et av de viktige programmene var ONE-forsøkene som var en forløper til dagens Jobcentre Plus, og innebar et samarbeid mellom arbeidsmarkedsetaten, trygdeetaten og kommunene. Evalueringen av ONE-forsøkene var imidlertid blandet. Dels opplevde saksbehandlerne å ha for lite tid og ressurser og dels at de manglet kompetanse i forhold til det brede spekteret av oppgaver de skulle håndtere. En følge av dette var at mye av arbeidet ble konsentrert om de økonomiske ytelsene og mindre om de jobbrelaterte aktivitetene. Forsøkene kunne heller ikke vise positive sysselsettingseffekter. En forklaring på dette kan være at man ikke fikk realisert ambisjonene om en mer arbeidsfokusert forvaltning.

Jobcentre Plus ble etablert ut fra et ønske om en felles inngangsport til de ulike stønadsordningene og tiltakene. Sentrene er en felles førstelinje mellom det tidligere Employment Service (Arbeidsmarkedsetaten) og Benefit Agency (tilsvarer i stor grad trygdeetaten i Norge). Pensjonsytelsene er holdt utenfor og forvaltet av et eget lokalkontor. Prosessen startet opprinnelig ved at det ble etablert en felles ytelse for jobbsøkere med og uten dagpengerettigheter (Jocseeker Allowence - JSA). På basis av erfaringene fra ONE-forsøkene ble kommunen holdt utenfor ved etablering av Jobcentre Plus, men til forskjell fra Norge forvalter staten, nå ved Jobcentre Plus, også økonomisk sosialhjelp (unntatt støtte til bokostnader).

Jobcentre Plus forvalter i dag de fleste økonomiske ytelsene og fungerer som en felles inngangsport til en rekke aktive tiltak. I og med at Jobcentre Plus fungerer som én inngangsport for en bred målgruppe, har utfordringen vært å finne hensiktsmessige arbeidsformer som ivaretar et bredt spekter av målgrupper og funksjoner. På den ene siden skal Jobcentre Plus ha ansvar for de som mottar jobbrelaterte ytelser og de som mottar andre passive ytelser (bortsett fra pensjonsytelser). På den andre siden skal Jobbsenter Plus både forvalte økonomiske ytelser og være inngangsport til de aktive arbeidsmarkedstiltakene. Det er dette spennet i målgrupper og funksjoner som kjennetegner mye av diskusjonen omkring Jobsentre Plus.

En jobbfokusert samtale mellom brukeren og en personlig veileder har vært et sentralt virkemiddel i Jobcentre Plus. For å motta ytelser er det et vilkår at brukerne gjennomgår et slikt intervju. Både de som søker JSA og andre ytelser skal gjennom tre kontaktpunkter: en førstekontakt (personlig eller per telefon), dernest møte med en økonomisk rådgiver og til slutt en jobbfokusert samtale med en personlig veileder.

Mye av erfaringene fra ONE-forsøkene, finner vi igjen i de første evalueringene av Jobcentre Plus. Den siste evalueringsrapporten viser en mer positiv utvikling i forhold til de opprinnelige visjonene. Denne fremgangen synes først og fremst å være en følge av at man over tid har høstet mer kunnskap gjennom praktisk arbeid. Likevel pekes det på at spenningsforholdet mellom de to hovedgruppene brukere (de arbeidsklare og de som ikke var arbeidsklare) og de to funksjonene (økonomi og jobbfokusert arbeid) fremdeles var vanskelig å forene innenfor ett og samme system. Det var vanskelig for de personlige veilederne å ha tilstrekkelig kunnskap om hele virkemiddelapparatet og dybdekunnskapene var for dårlige. Til tross for man opprinnelig hadde ambisjoner om at de personlige veilederne skulle være generalister, viser den siste evalueringsrapporten likevel til at flere veiledere hadde spesialisert seg i forhold til ulike målgrupper. Dette varierte fra kontor til kontor og var ikke et resultat av bevisst design, men mer et resultat av praksis som utviklet seg lokalt.

På bakgrunn av at Jobcentre Pluss forholder seg til en bred målgruppe, stiller evalueringen spørsmål ved om brukerne ville fått bedre tjenester ved å innføre en mer formalisert spesialisering av saksbehandlerne i forhold til ulike brukergrupper og ytelser. Her viser evalueringen til at det ikke er noe entydige resultater som viser hva som er best. Det var heller ikke noe entydig synspunkter fra de ansatte som gikk i den ene eller andre retningen.

Nederland

Reformene i Nederland er nedfelt i en egen lov fra 2002 som regulerer organiseringen og gjennomføringen av ulike ordninger for sosial velferd. I Nederland har integrasjonsprosessen gått hånd i hånd med en privatisering av ansvaret for syketrygd/sykepenger og en statliggjøring av den økonomiske forvaltningen av arbeidsledighets- og uføreytelser. Opprinnelig hadde trygdeforvaltningen som var organisert i ulike bransjeorganisasjoner, og kommunene ansvar for hver sine klienter og ytelser. I det nye systemet har fremdeles kommunen ansvar for personer uten opptjente rettigheter, mens en ny statlig trygdeetat (UWV) har ansvaret for personer som har rettigheter. Disse to tjenestene er nå forsøkt samordnet gjennom etableringen av en felles inngangsport (CWI) som også innbefatter deler av den tidligere Arbeidsmarkedsetaten. Det kan skilles mellom tre grupper: ordinære ledige som får bistand av CWI, tyngre brukere med rettigheter som formidles videre og får bistand av UWV og tyngre brukere uten rettigheter som formidles videre og får bistand fra kommunene.

CWI skal være det første mottaket for personer som søker jobb eller jobbrelaterte ytelser. Det er i alt 120 sentre som hver i gjennomsnitt dekker ca. 5 kommuner. CWI har en tredelt oppgave. De skal være et jobbsenter for de enkle brukerne (direkte jobbformidling), være første vurderingsinstans for økonomiske ytelser og henvise tyngre brukere til kommunen eller UWV.

Kommunene har inngått en avtale med regjeringen om et resultatmålingssystem. En ny lov styrket intensjonene i reformen om å gjøre det finansielt mer attraktivt for kommunene å reintegrere sine brukere. Dette innebærer at kommunene istedenfor å få refundert kommunenes sosiale utgifter, mottar en rammeoverføring beregnet ut fra et sett objektive kriterier om befolkningen og tidligere sosiale utgifter.

Siden de første sentrene ble etablert på 1990-tallet har modellen både blitt kritisert og justert underveis. Det har vært påpekt som en svakhet med modellen at samarbeidet har begrenset seg til et felles mottak, samtidig som at mottaket i praksis består av tre ulike etater med tre ulike kulturer. Noe av den samme kritikken kommer også frem i en OECD-rapport som påpeker at systemet for reintegrering til arbeidsmarkedet i for stor grad er etterspørselsorientert og det stilles spørsmål om det private markedet i seg selv vil være i stand til å koordinere brukernes behov for ulike tjenester (OECD (2003): Managing Decentralisation. A New Role for Labour Market Policy). I en rapport utarbeidet for det britiske underhuset, vises også til at CWI i for stor grad har vært fokusert på ytelser og for lite på jobbformidling, dårlig og lite integrerte IT-systemer samt at arbeidsbyrden i CWI var større enn antatt på forhånd. Det har også kommet mange klager fra kommunene på kvaliteten i avklaringsarbeidet til CWI og i forhold til at klienter henvises for sent. Dette har resultert i lokale forsøk med ulike former for arbeidsdeling mellom CWI og kommunene (i praksis at kommunene overtar oppgaver fra CWI).

Tyskland

Som følge av sammenslåingen mellom det tidligere Østtyskland og Forbundsrepublikken Tyskland i 1990 har arbeidsledighetsforsikringen og andre velferdsordninger blitt påført store økonomiske forpliktelser fordi flere millioner nye innbyggere fikk rettigheter til velferdsordningene uten noen gang å ha bidratt til finansieringen av dem. Samtidig har økende arbeidsledighet, vekst i antall sosialhjelpsmottakere og redusert sysselsetting medført at utgiftene øker, og de forsikringsbaserte innbetalingene minker.

Tyskland hadde før de endringene som nå er under gjennomføring, en kommunal sosialtjeneste og en statlig arbeidsmarkedsetat som på mange måter kunne sammenlignes med Norge. Derimot er oppgavene som ligger under den norske trygdeetaten fordelt på en rekke virksomheter i Tyskland. Det finnes bl.a. en lovpålagt pensjonsforsikring, en lovpålagt pleieforsikring, en lovpålagt ulykkesforsikring, ordninger for funksjonshemmede og utbetaling av lønn ved sykdom som administreres av ulike aktører.

For å ta fatt i utfordringene ble det nedsatt en kommisjon (Hartz-kommisjonen) som fremmet en rekke forslag til endringer både i organisering, tjenester og stønader. Mange av forslagene er nå vedtatt og under gjennomføring.

To av forslagene var:

• Samordning av arbeidsledighetstrygd og økonomiske sosialhjelp for alle arbeidssøkere

• Etablering av lokale jobbsentre som et «one stop center» for alle arbeidssøkere der den tyske arbeidsmarkedsetaten samarbeider med den kommunale sosialtjenesten.

I tillegg til den ordinære statlige arbeidsledighetstrygden (arbeidsledighetstrygd 1) for de som har opparbeidet rettigheter, er det nå innført en statlig grunnsikring (arbeidsledighetstrygd 2) til alle arbeidsledige, som ytes etter at perioden for arbeidsledighetstrygd 1 har gått ut eller dersom kriteriene for å motta den medlemsfinansierte arbeidsledighetstrygd 1 ikke er oppfylt. Arbeidsledighetstrygd 2 har paralleller til en arbeidssøkerstønad som er omtalt nærmere i kapittel 7. Kommunene er ansvarlige for støtte til boligkostnader, barnepass, sosialhjelp til ikke arbeidsføre og støtte i forbindelse med engangsbehov.

Forslaget om jobbsentre er også vedtatt og under gjennomføring. Dette er felles mottak for alle arbeidssøkere og etableres i hele Tyskland som i et samarbeid mellom staten og kommunene. Jobbsentrene kan fatte vedtak og behandle klager i første instans. De har en daglig leder, som kan utpekes vekselvis fra lokal stat og fra kommunen for ett år av gangen, dersom det ikke er enighet om noe annet. For å sikre måloppnåelsen inngås det kontrakter med klare, etterprøvbare mål for jobbsentrene.

Et interessant aspekt ved den tyske modellen er at inntil 69 kommuner får muligheten for å overta hele ansvaret for jobbsentrene og gjennomføringen av den samordnede grunnsikringen for arbeidssøkende. I tillegg til å ivareta kommunens egne oppgaver, utbetaler disse kommunene også arbeidsledighetstrygd 2 og er ansvarlige for å integrere ytelsesmottakere i arbeidslivet. Forsøkene er i første omgang begrenset til 6 år.

Finland

Organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen er ganske lik i Finland og Norge. Ansvaret er delt mellom staten og kommunene i tre forvaltningsenheter; arbeidsformidlingen, trygdeetaten og en kommunal sosialtjeneste. På 1990-tallet hadde man en strategi med tanke på å etablere felles serviceenheter. Dette var imidlertid ikke vellykket og en har nå ingen nasjonal strategi for å etablere en felles førstelinje.

Strategien i Finland har derimot vært å samordne de tre nevnte etatenes tjenester (kommunene, arbeidskraftsbyråene og trygd/FPA) i en regional annenlinje (LAFOS). Målgruppen her er personer med sammensatte problemer som har vanskelig for å finne arbeid. Istedenfor å samordne førstelinjen mot en bred brukergruppe, har man en mer målrettet strategi mot den gruppen som har et spesielt og gjerne tverretatlig bistandsbehov. Per i dag er det etablert 29 slike servicekontor, men planen er at det skal økes til 40 innen 2006. For de «enkle» brukere vil det fremdeles være Arbeidskraftsbyråene som har ansvar for de oppgavene som tradisjonelt er lagt til førstelinjen.

Denne ordningen må imidlertid ses i lys av arbeidsdelingen eller ytelsesforvaltningen. Den finske trygdetjenesten forvalter en rettighetsbasert dagpengeordning (varighet maksimum 500 dager) og en behovsvurdert skjønnsmessig dagpengestønad for henholdsvis de med og uten rettigheter. Et minstekrav for å motta dagpengestønad er at man er aktiv arbeidssøker. I tillegg forvalter kommunen sosiale ytelser for grupper som ikke er arbeidssøkere.

Det er særlig pekt på to utfordringer med den finske modellen. For det første kan ikke LAFOS alene hjelpe de vanskeligstilte brukerne tilbake i jobb og er derfor avhengig av underleverandører samtidig som markedet for underleverandører er lite utviklet i Finland. For det andre er det en utfordring å håndtere den bestillerfunksjonen som da er nødvendig når institusjonen ikke er en selvstendig juridisk enhet. Det er også blitt påpekt at LAFOS kan ha stigmatiserings- og innlåsningseffekter og problemer i forhold til kriteriene for inntak til sentrene.

4.3 Oppsummering

De spørsmål og problemstillinger som har vært reist knyttet til organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen i andre land, er i stor grad de samme som ved reformen i Norge. Den konkrete utformingen av organisasjonsmodellene er ulik og det varierer også hvor langt man er kommet i arbeidet med samordning og en helhetlig organisering. Dette må ses på bakgrunn av forhold som historiske tradisjoner, forvaltningssystemenes utforming og hva det politisk sett har vært mulig å få til.

Felles for reformene internasjonalt har vært ønske om å dreie fokus fra passive ytelser til aktivitet og jobb. Et sentralt virkemiddel har i den forbindelse vært å reformere en fragmentert forvaltning til en forvaltning som i større grad tar hensyn til brukernes behov. Konkret har dette dreid seg om samlokalisering, samordning og/eller sammenslåing av ulike velferdstjenester, med særlig vekt på én dør for arbeidsrettede velferdstjenester.

Enkelte land har endret noen av stønadsordningene parallelt med de organisatoriske reformene. Finland, Storbritannia og Tyskland har for eksempel redusert skillet mellom personer med og uten opparbeidete rettigheter gjennom en egen statlig «arbeidssøkerstønad» for personer uten «dagpengerettigheter».

De fleste landene har valgt å beholde koblingen mellom stønader og tjenester i samme organisasjon. Danmark har derimot bevisst rendyrket jobbsentrene til bare å drive avklaring, oppfølging og andre tjenester med sikte på å får flere i arbeid, mens ytelsesforvaltningen ligger i kommunene og a-kassene.

Selv om de fem landene som er beskrevet her har hentet inspirasjon fra hverandre, har de likevel valgt å gå i noe ulike retninger når det gjelder organisering og ansvarsfordeling mellom staten og kommunene:

Danmark har i tråd med sine tradisjoner satset på en felles inngangsport gjennom jobbsentre som etableres i nært samarbeid mellom staten og kommunene.

Finland har valgt ikke å etablere en felles førstelinjetjeneste, men heller samordnet innsatsen i forhold til de gruppene som står lengst fra arbeidsmarkedet i en felles, mer spesialisert tjeneste på regionalt nivå.

Nederland har etablert en felles førstelinjetjeneste som er en første instans vurdering av økonomiske ytelser og enkel jobbformidling. Brukere som trenger videre oppfølging blir henvist videre til den statlige trygdeetaten eller den kommunale sosialtjenesten.

Storbritanniahar valgt å etablere en bred statlig førstelinjetjeneste for nesten alle brukergrupper i arbeidsfør alder.

Tyskland etablerer jobbsentre der den statlige arbeidsmarkedsetaten samarbeider med den kommunale sosialtjenesten. På forsøksbasis får 69 kommuner anledning til å overta også de statlige oppgavene.