2 Om dagens arbeids- og velferdsforvaltning
2.1 Innledning
Her gis en kort beskrivelse av dagens arbeids- og velferdsforvaltning. En mer utførlig beskrivelse er gitt i NOU 2004: 13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning.
Dagens spesialiserte arbeids- og velferdsforvaltning skriver seg tilbake til slutten av 1800-tallet. Tidligere ble det offentlige engasjement utløst av at folk ble rammet av fattigdom. Mot 1900-tallet og utover ble en rekke funksjoner løftet ut av fattigforsorgen, for å sikre den enkelte sosial trygghet. Etter hvert vokste det fram statlige etater og en kommunal sosialtjeneste med vekt på spesialisering og rettighetsfesting av økonomiske ytelser og tiltak. Ansvaret ble overført fra lekfolk til spesialiserte funksjoner og profesjoner. Over tid ble stadig flere grupper løftet ut av sosialtjenesten og over til rettighetsfestede ytelser og tiltak.
Forvaltningen av ytelser og tjenester innen arbeid, trygd og sosiale tjenester er i dag organisert i tre etater/tjenester. Som resultat av spesialiseringen forvalter disse ulike regelverk og har forskjellig ansvar og oppgaver. Aetat har ansvar for arbeidsformidling, og for kvalifisering av og ytelser til ordinære arbeidssøkere og yrkeshemmede. Trygdeetaten forvalter en rekke stønader for personer både i og utenfor arbeidsstyrken. Den kommunale sosialtjenesten er det nedre sikkerhetsnettet med et vidt ansvar som spenner fra generell forebygging til økonomisk og tjenestemessig bistand til enkeltpersoner.
I 2003 omfattet de tre arbeids- og velferdstjenestene rundt 16 000 årsverk, og forvaltet om lag 265 milliarder kroner.
2.2 Om Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten
2.2.1 Trygdeetaten
Lovgrunnlag og formål
Lov om folketrygd av 28. februar 1997 er den viktigste og mest omfattende av de lovene trygdeetaten forvalter. Folketrygden ble innført 1. januar 1967. Loven er senere blitt endret og utvidet, og gjennomgikk på 1990-tallet en større omredigering fram til gjeldende lov.
Folketrygden har tre formål:
gi trygghet og sikre velferd for personer som helt eller delvis mangler inntekt fra arbeid
bidra til utjevning av inntekt og levekår over den enkeltes livsløp og mellom grupper av personer
bidra til hjelp til selvhjelp med sikte på at den enkelte skal kunne forsørge seg selv og klare seg best mulig.
I tillegg til folketrygdloven forvalter trygdeetaten hele, eller deler av en rekke andre lover. I NOU 2004: 13 gis en samlet oversikt.
Trygdeetatens formål er å bidra til å hindre utstøting fra arbeidslivet, og å sikre enkeltmenneskers rettigheter til stønader og tjenester etter folketrygdloven og de andre ordningene trygdeetaten forvalter.
Ansvar og oppgaver
Trygdeetatens ansvar er å gjennomføre trygdepolitikken og sikre enkeltmenneskers rettigheter gjennom forvaltning av trygdelovene. Forvaltning av ytelser til livsopphold er etatens hovedoppgave. Etaten forvalter videre økonomiske ytelser som skal kompensere for merutgifter ved ulike livssituasjoner. Etaten har også ansvar for tjenester til enkeltpersoner med sikte på å gjøre brukeren selvhjulpen, og til virksomheter for å støtte opp om arbeidet med et mer inkluderende arbeidsliv.
Etatens ansvarsområder er bredt sammensatt. Forvaltningen av ytelser er i stor grad regelstyrt. Etaten har fått økt ansvar for tjenester som skal gjøre brukerne mer selvhjulpne. Disse er også i all vesentlig grad rettighetsfestet, men har større innslag av skjønn i vurderingen av om vilkårene for å få tildelt tjenesten er oppfylt. De siste årene har det skjedd en fokusforskyvning innenfor arbeids- og rehabiliteringsområdet med en større vektlegging av individuell oppfølging.
Trygdeetatens oppgaver og tjenester kan grupperes innen følgende hovedområder:
arbeid og rehabilitering
familie og pensjon
helsetjenester
På området arbeid og rehabilitering er hovedformålet å hjelpe brukere tilbake til arbeid og sikre bedre livskvalitet på livets øvrige arenaer som hjem, skole, fritid, osv. Gjennom arbeidet med et inkluderende arbeidsliv (IA) har trygdeetaten en viktig oppgave med forebygging av sykefravær og uførepensjonering. På området familie og pensjon er hovedformålet å gi økonomiske ytelser til brukergrupper der en ikke forutsetter yrkesdeltakelse (barn og eldre). På området helsetjenester er hovedformålet å kompensere for utgifter til helsetjenester for enkeltbrukere, samt utbetale refusjon til behandlere og andre tjenesteytere.
Innenfor området arbeid og rehabilitering fatter trygdeetaten vedtak og har ansvar for å kontrollere at vilkårene i lov og forskrift er oppfylt for følgende økonomiske ytelser: sykepenger, rehabiliteringspenger, tidsbegrenset uførestønad (fra 1. januar 2004), varig uførepensjon, grunnstønad og hjelpestønad, samt utlån av eller stønad til hjelpemidler.
For alle stønadsområdene innenfor arbeid og rehabilitering er det et mål at mottakeren skal komme tilbake i jobb. I tillegg til vedtak og utbetaling, har trygdeetaten derfor et ansvar for å følge opp den enkelte stønadsmottaker og stimulere til arbeidsaktivitet der dette er mulig. Trygdeetaten skal følge opp den enkelte bruker individuelt med veiledning og med bruk av virkemidler som etaten disponerer. Virkemidlene omfatter bl.a. aktiv sykmelding, hjelpemiddeltildeling, kjøp av helsetjenester og andre økonomiske virkemidler. I forhold til IA-virksomheter, er etatens virksomhet i større grad rettet inn mot virksomheten og ikke bare den enkelte stønadsmottaker. Målet er å finne løsninger på arbeidsplassen, og trygdeetatens innsats skal understøtte arbeidsgivers og arbeidstakers eget ansvar. Trygdeetaten har spesielt i forbindelse med IA-avtalen fått flere aktive virkemidler. Arbeidslivssentrene og kontaktpersonordningen støtter opp om arbeidsgiverens arbeid med oppfølging og tilrettelegging av arbeid for sykmeldte. IA-virksomhetene kan bl.a. iverksette aktiv sykmelding uten forhåndtilsagn og de kan få tilretteleggingstilskudd når de tilrettelegger arbeid for sykmeldte.
Innenfor området familie og pensjon fatter trygdeetaten vedtak og har ansvar for å kontrollere at vilkårene i lov og forskrift er oppfylt for følgende økonomiske ytelser: alderspensjon, ytelser til gjenlevende (ektefelle og barn), stønad til enslige forsørgere, fødsels- og adopsjonspenger, barnetrygd, kontantstøtte og barnebidrag/bidragsforskudd.
For enslige forsørgere og gjenlevende ektefeller skal trygdeetaten ha fokus på å hjelpe brukeren til å bli selvforsørget gjennom utdanning/og eller arbeid. Trygdeetaten skal gi veiledning og informasjon. På bidragsområdet skal trygdeetaten veilede partene til å inngå en privat avtale. Etaten har også ansvar for å fastsette, endre og kreve inn underholdsbidrag. Innkrevingsarbeidet er lagt til en sentral enhet - Trygdeetatens innkrevingssentral - og berører ikke de ordinære trygdeorganene.
På pensjonsområdet gir trygdekontorene generell informasjon om endringer i grunnbeløp, pensjonsopptjening etc. til hele befolkningen, og utfører serviceberegninger som viser hvilken pensjon den enkelte kan forvente.
Innenfor helsetjenesteområdet fatter trygdeetaten vedtak og kontrollerer at vilkårene er oppfylt for refusjon for legehjelp, psykologhjelp, fysioterapi, tannlegebehandling, behandling i offentlig poliklinikk, laboratorier og røntgeninstitutt, legemidler og syketransport.
Organisering
Trygdeetaten er i dag organisert i enheter på 3 nivåer: Rikstrygdeverket, fylkestrygdekontorene og trygdekontorer på kommunenivå.
Rikstrygdeverket har den overordnete administrative og faglige ledelsen av etaten. Rikstrygdeverket har den senere tid utviklet en mer rendyrket direktoratsrolle med delegering av fullmakter i alle enkeltsaker og fokus på mer overordnede signaler og prioriteringer. Fylkestrygdekontorene har ansvaret for trygdekontorene i det enkelte fylke. Fylkesnivået inkluderer også hjelpemiddelsentralene og arbeidslivssentrene. Trygdekontorene er nederste nivå i etaten. Det er trygdekontor i alle kommuner.
Vedtaksmyndigheten i trygdeetaten ligger i de fleste tilfeller på trygdekontornivå. Vedtak om varig uførepensjon fattes av fylkestrygdekontorene.
Alt arbeid med direkte behandleroppgjør er lagt til seks regionale oppgjørsenheter og behandles ikke på trygdekontorene. Nasjonal oppgjørsenhet er lagt direkte under Rikstrygdeverket og har oppfølgings- og utviklingsansvar for oppgjørsenhetene. Den nasjonale enheten er klageinstans for vedtak fattet i regionsenhetene. Det betyr at oppgjørssaker ikke lenger behandles på de enkelte trygdekontor. Heller ikke individuelle søknader om legemidler behandles av trygdekontorene, men av et eget legemiddelkontor i hvert fylke.
Som følge av folketrygdlovens bestemmelser om at det skal være trygdekontor i hver kommune har etaten mange små trygdekontor. Nærmere en firedel av kontorene har under 4 ansatte, mens nærmere tre firedeler har under 16 ansatte. Det er ellers en betydelig variasjon i størrelse, og det største kontoret har over 100 ansatte.
Finansiering
Tildeling og utbetaling av stønader og tjenester fra trygdeetaten skjer i all vesentlig grad ut fra lovfestede rettigheter, og finansieringen skjer ved at det gis en overslagsbevilgning i statsbudsjettet. I 2003 utbetalte trygdeetaten i alt ca. 220 milliarder kroner. De administrative utgiftene for trygdeetaten er rammestyrt via en egen post i statsbudsjettet. Administrasjonsbudsjettet for 2004 er på i overkant av 4,9 milliarder kroner.
Ansatte
I 2004 utgjorde antall årsverk i trygdeetaten ca. 7 600 (fordelt på 9 000 ansatte). Disse var fordelt med ca. 4 900 årsverk på trygdekontor, 700 årsverk i fylkestrygdekontorene, ca. 700 årsverk på hjelpemiddelsentralene, ca. 350 årsverk på arbeidslivssentrene, ca. 160 årsverk i oppgjørsenheten, ca. 250 årsverk i Folketrygdkontoret for utenlandssaker og Trygdeetatens innkrevingssentral og 580 årsverk i Rikstrygdeverket.
I følge Statens sentrale tjenestemannsregister har trygdeetaten relativt færre ansatte med godkjent høyere utdanning enn i staten forøvrig. I 2001 hadde 27 prosent høyere utdanning fra universitet/høyskole. Trygdeetaten har imidlertid gjennomført etter- og videreutdanning på høyskole- og universitetsnivå i større omfang enn andre statsinstitusjoner.
Trygdeetatens brukere
Trygdeetatens tjenester har stor betydning for mange enkeltmennesker; ca. 1,3 millioner mennesker har trygd som sin viktigste inntektskilde, i underkant av 2 millioner mottar løpende ytelser fra trygdeetaten og etaten behandler årlig mer enn 6 millioner saker. I løpet av livet får så godt som alle innbyggere i Norge behov for bistand fra trygdeetaten.
På grunn av det store antall alderspensjonister står denne gruppen for et stort antall henvendelser til trygdeetaten. På helseområdet var det mer enn 1,2 millioner brukere i 2003. Anslagsvis 60-70 prosent av de som oppsøker trygdekontoret kommer for å få refusjon for helsetjenester, dvs. refusjon av egenandeler (frikortordningen), tannbehandling, legemidler, reiseoppgjør for syketransport m.v.
Aktiv oppfølging av sykmeldte forutsetter tidlig kontakt. I tillegg til disse er brukere under rehabilitering, brukere på tidsbegrenset uførestønad og familier med funksjonshemmede og kronisk syke barn de brukergrupper som har størst behov for tett samhandling og løpende dialog med saksbehandlere på trygdekontoret.
IA-avtalen har gitt trygdeetaten en rolle der arbeidsgivere og arbeidstakere er brukere av etaten. Per november 2004 arbeider 57 prosent av landets arbeidstakere i en inkluderende arbeidslivsvirksomhet. Om lag 7 300 virksomheter har undertegnet samarbeidsavtale.
Utviklingen i brukergrupper er nærmere beskrevet i NOU 2004: 13.
Klage- og ankebehandling
Fylkestrygdekontoret er klageinstans i saker der trygdekontoret har avgjørelsesmyndighet. Fylkestrygdekontoret er fra primo 2005 organisert i seks klage- og ankeregioner. Årlig antall klagesaker er ca. 50-60 000. Rikstrygdeverket er klageinstans for vedtak gjort av hjelpemiddelsentralene og Folketrygdkontoret for utenlandssaker. Saker om sykepenger i arbeidsgiverperioden behandles av en egen nemnd.
Vedtak i klagesaker etter folketrygdloven og barnetrygdloven kan som hovedregel ankes inn for Trygderetten for ytterligere overprøving. Andre saksområder, der kontantstøtte og fastsettelse og innkreving av barnebidrag er de viktigste, kan ikke ankes til Trygderetten.
Vedtak i uførepensjonssaker som fattes av fylkestrygdekontoret kan ikke påklages, men kan ankes direkte inn for Trygderetten.
Både ved klager til overordnet organ og ved anker til Trygderetten kan alle sider av saken prøves, inkludert skjønnsutøvelsen. Trygderetten kan ikke omgjøre et vedtak til ugunst for den som har anket saken. Klager som gjelder innkreving av bidrag behandles i tingretten (namsretten) og videre i domstolsapparatet. Andre klager over behandlingen i Trygdeetatens innkrevingssentral går til Rikstrygdeverket
2.2.2 Aetat
Lovgrunnlag og formål
Sysselsettingsloven av 1947 gir det lovmessige grunnlaget for en landsdekkende offentlig arbeidsmarkedsetat og arbeidsmarkedspolitikkens innretning. Loven har regler om organisering av etaten, dens hovedoppgaver og virkemidler samt saksbehandlingsregler. Videre forvalter Aetat folketrygdlovens kapittel 4 (dagpenger under arbeidsløshet) og kapittel 11 (ytelser under yrkesrettet attføring). I tillegg forvalter Aetat ordningen med rett til ventelønn i henhold til tjenestemannsloven, og lov om lønnsplikt under permittering.
Regjeringen fremmet i Ot.prp. nr. 62 (2003-2004) Om lov om arbeidsmarkedstjenester (arbeidsmarkedsloven)forslag til ny lov om arbeidsmarkedstjenester som skal erstatte sysselsettingsloven. Loven ble vedtatt 10. desember 2004, og trer i kraft 1. juli 2005. Bakgrunnen for forslaget var behov for en fullstendig revisjon av sysselsettingsloven fordi den på flere områder er lite tidsmessig, og fordi en har ønsket å styrke brukernes stilling når det gjelder rettssikkerhet og innflytelse.
Målet for arbeidsmarkedspolitikken er et velfungerende arbeidsmarked og et inkluderende arbeidsliv med høy yrkesdeltakelse. Et velfungerende arbeidsmarked er kjennetegnet av at ledige stillinger besettes raskt. Dette krever god tilgang til informasjon blant arbeidssøkere og arbeidsgivere, en kompetent og fleksibel arbeidsstyrke, og godt samsvar mellom kompetanse som tilbys og kompetanse som etterspørres. Et velfungerende arbeidsmarked og et inkluderende arbeidsliv skal også gi muligheter for arbeid til grupper som har problemer med å komme inn i eller står i fare for å falle ut av arbeidslivet.
Ansvar og oppgaver
Aetat har ansvar for den operative gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken. Dette betyr at Aetat bl.a. utfører følgende oppgaver:
fremskaffe, vedlikeholde og gjøre tilgjengelig informasjon om ledige stillinger og om arbeidssøkere
bistå arbeidsgivere ved rekruttering og omstilling
veilede aktuelle og potensielle brukere av offentlige arbeidsmarkedstjenester
sørge for at det fremskaffes og tilbys kvalifiseringsbistand, formidlingsbistand og annen hjelp til ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere som ikke kommer i arbeid på egenhånd
avklare ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkeres rettigheter til økonomiske ytelser og utbetale slike ytelser til dem som har slike rettigheter.
Aetat kan tilby en rekke tjenester for å bistå ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere. De viktigste er informasjon, veiledning, arbeidsmarkedstiltak og forvaltning av økonomiske ytelser.
Hensikten med arbeidsmarkedstiltakene er å bedre søkernes muligheter til å komme i arbeid gjennom kvalifisering, arbeidserfaring og bedring av arbeidsevnen.
Arbeidsmarkedstiltakene kan deles inn i fire hovedgrupper som både omfatter ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere: lønnstilskudd, arbeidspraksis, opplæring og midlertidig sysselsetting. I tillegg finnes tre tiltak forbeholdt yrkeshemmede arbeidssøkere: arbeid med bistand, tiltak i arbeidsmarkedsbedrifter og varig tilrettelagt arbeid.
Aetat administrerer inntektssikringsordninger for personer som er arbeidsledige eller under yrkesrettet attføring.
Økonomiske ytelser og en del tjenester krever vedtaksbehandling. Tilståelse og utmåling av ytelser styres gjennom en kombinasjon av lover og forskrifter med utfyllende retningslinjer. Vurderinger av inngangsvilkår inneholder betydelig grad av skjønn. Grunnlaget for å beregne nivået på de forskjellige ytelsene, enten dette er dagpenger eller attføringspenger, gir imidlertid lite rom for skjønn.
Arbeidsmarkedstiltakene styres gjennom en kombinasjon av forskrifter med utfyllende retningslinjer og ved gitte budsjettrammer supplert med prioriteringssignaler, mål- og resultatstyring og lokalt skjønn. Ved tildeling av ordinære arbeidsmarkedstiltak og ved vurdering av behov for attføringsbistand er det stort spillerom for utøvelse av lokalt skjønn.
Organisering
Aetat innførte ny organisering 1. januar 2003, og har nå to nivåer:
Aetat Arbeidsdirektoratet, som har den overordnede administrative og faglige ledelsen av etaten
Aetat lokal, som er delegert ansvar for løpende gjennomføring av arbeidsmarkedspolitikken.
Den tidligere ordningen med ett fylkesarbeidskontor i hvert fylke er erstattet med et hovedkontor som i tillegg til å være et operativt Aetat lokal også har det faglige og administrative ansvar for virksomheten i fylket.
Aetat har lokalkontor i 162 kommuner. I tillegg forekommer enklere former for tilstedeværelse (kontordagsordninger, utplassering av terminaler m.v.) i enkelte kommuner. En stor andel av Aetats kontorer er små.
I tillegg til de to forvaltningsnivåene er det etablert flere interne spesialisttjenester under Aetat Arbeidsdirektoratet.
Finansiering
Tildeling av dagpenger til ordinære arbeidssøkere og ytelsene under yrkesrettet attføring er rettighetsstyrt og finansieres over statsbudsjettet som en overslagsbevilgning.
Arbeidsmarkedstiltak for ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere er samlet i ett rammestyrt budsjettkapittel. Det er ikke knyttet rettigheter til deltakelse på arbeidsmarkedstiltak. Omfanget av arbeidsmarkedstiltak blir vurdert og fastsatt i de årlige budsjettene bl.a. i forhold til situasjonen på arbeidsmarkedet. Yrkeshemmede med rettigheter etter folketrygdlovens kapittel 11 har imidlertid rettigheter til tiltak som ledd i yrkesrettet attføring.
Aetat hadde i 2004 et samlet budsjett for arbeidsmarkedstiltak, attføringstiltak, stønader og egen administrasjon på om lag 28,6 milliarder kroner. Av dette utgjorde driftsmidler om lag 7 prosent, utbetalinger til dagpenger og attføringspenger knappe 70 prosent, og midler til arbeidsmarkedstiltak for ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere om lag 23 prosent.
Ansatte
Aetat hadde i følge Statens sentrale tjenestemannsregister en bemanning per 1. mars 2004 tilsvarende om lag 3 800 årsverk. Disse var fordelt med 3 340 ved Aetat lokal, 265 ved Aetat Arbeidsdirektoratet, 100 ved interne spesialenheter, og 100 ved brukerrettede spesialtjenester. 74 prosent av de ansatte hadde utdanning ut over grunnutdanning, 37 prosent har utdanning fra høyskole eller universitet.
Aetats brukere
Brukerne av Aetats tjenester er ordinære og yrkeshemmede arbeidssøkere, og arbeidsgivere. I løpet av 2004 var om lag 466 400 arbeidssøkere registrert som brukere av Aetat. Registrerte brukere får informasjon bl.a. om ledige jobber, yrker og Aetats tjenestetilbud for øvrig. Av disse var omlag 131 400 yrkeshemmede. I tillegg har etaten mange uregistrerte brukere som får informasjon gjennom Aetat lokal og via Aetat.no. Det foreligger ikke oversikt over antall arbeidsgivere/virksomheter som ble betjent av etaten.
Sammenlignet med strømningstallene viser beholdningstallene at det er en betydelig gjennomstrømning av arbeidssøkere i Aetat. I gjennomsnitt per måned i 2004 var det i underkant av 239 700 registrerte i Aetat, sammenlignet med 466 400 som er antall registrerte arbeidssøkere i løpet av året.
Klage- og ankebehandling
Alle enkeltvedtak om økonomiske ytelser fattes av Aetat lokal og kan påklages. Aetat klage- og ankekontoret er klageinstans. Avgjørelser i saker om dagpenger og yrkesrettet attføring kan ankes inn for Trygderetten.
2.2.3 Trygderetten
Trygderetten ble opprettet ved lov av 16. desember 1966. Trygderetten er et uavhengig forvaltningsorgan. Den er ikke en del av det alminnelige domstolsapparat, men virker i realiteten som en domstol innenfor sitt område. Trygderetten er som forvaltningsorgan underlagt Arbeids- og sosialdepartementet, men i den enkelte sak kan Trygderetten ikke instrueres av noe annet organ om avgjørelsen.
Trygderettens avgjørelser kan påankes til lagmannsretten.
2.2.4 Sosialtjenesten
Lovgrunnlag og formål
Lov om sosiale tjenester trådte i kraft 1. januar 1993, og legger ansvaret for tjenestene til kommunene. Lovens formål er (§ 1-1):
å fremme økonomisk og sosial trygghet, å bedre levevilkårene for vanskeligstilte, å bidra til økt likeverd og likestilling og forebygge sosiale problemer.
bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre.
Ansvar og oppgaver
Sosialtjenesten er det nedre sikkerhetsnettet i vårt velferdssamfunn. Loven regulerer et sett av tjenester (kapittel 4) og økonomisk stønad (kapittel 5).
I følge lovens § 4-2 skal de sosiale tjenester omfatte:
praktisk bistand og opplæring, herunder brukerstyrt personlig assistanse, til dem som har et særlig hjelpebehov på grunn av sykdom, funksjonshemming, alder eller av andre årsaker
avlastingstiltak for personer og familier som har et særlig tyngende omsorgsarbeid
støttekontakt for personer og familier som har behov for dette på grunn av funksjonshemming, alder eller sosiale problemer
plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester til dem som har behov for det på grunn av funksjonshemming, alder eller av andre årsaker
lønn til personer som har et særlig tyngende omsorgsarbeid
Økonomisk stønad er regulert i lovens § 5-1 (stønad til livsopphold) og § 5-2 (stønad i særlige tilfeller):
Den som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, har krav på økonomisk stønad etter lovens § 5-1. Sosialtjenesten kan i særlige tilfelle, selv om vilkårene i § 5-1 ikke er tilstede, yte økonomisk hjelp etter § 5-2 til personer som trenger det for å kunne overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon.
Loven gir adgang til å stille vilkår ved tildeling av økonomisk stønad. (§ 5-3). Sosial- og helsedirektoratet har i 2004 undersøkt bruken av vilkår. Undersøkelsen viser at de fleste sosialkontorer bruker vilkår i forbindelse med behandling av søknader om økonomisk stønad. Aktuelle vilkår her er for eksempel å framskaffe dokumentasjon eller å melde seg arbeidsledig. Det er færre som bruker vilkår knyttet til sosial rehabilitering, og det er enda færre som bruker vilkår knyttet til arbeid for sosialhjelp.
Rusmiddelmisbrukere er en målgruppe for tiltak etter lovens kapitler 4 og 5. Mange av de problemer rusmiddelmisbruk skaper må sosialtjenesten møte med tiltak av generell art. Misbruk av rusmidler er imidlertid et problem som også kan kreve hjelpetiltak spesielt innrettet på å hjelpe misbrukeren bort fra selve rusmiddelmisbruket. Bestemmelen i § 6-1 pålegger sosialtjenesten å tilby slike hjelpetiltak.
Organisering
Sosialtjenesteloven stiller kommunene relativt fritt i å organisere tjenestene. Tidligere lov om sosial omsorg medførte at det ble opprettet sosialkontor i de fleste kommuner utover på 1960-70 tallet. Disse hadde oppgaver både innenfor pleie- og omsorg, og oppgaver knyttet til økonomisk sosialhjelp. Da kommunen på 1980-tallet fikk ansvar for en større del av helsetjenestene, ble helse- og sosialtjenestene samlet i en etat som i mange kommuner ble delt i et sosialkontor, en enhet for pleie- og omsorg og en helsedel. Innenfor sosialkontortjenestene har det skjedd en ytterligere spesialisering som i litt større kommuner deler virksomheten i minimum tre enheter; økonomisk sosialhjelp, tiltaksarbeid og rus.
Generelt har større kommuner en høyere spesialiseringsgrad enn små kommuner. I små kommuner arbeider den enkelte ansatte som generalist med et bredt og variert ansvarsområde. I enkeltsaker innebærer generalisttilnærmingen at en og samme saksbehandler forvalter flere lovverk, for eksempel bestemmelser om økonomisk sosialhjelp, hjemmehjelp, tiltak etter barnevernloven m.v. Sosialtjenesten i større kommuner har gått til dels svært langt i spesialisering og kan omfatte følgende enheter:
Mottak/avklaring av nye søkere (herunder råd- og veiledning)
Tjenester etter kapittel 6 (rus) i lov om sosiale tjenester
Tjenester etter kapittel 4 i lov om sosiale tjenester
Tiltaksarbeid
Bolig
Flyktninger/innvandrere/asylsøkere
Oppfølging/arbeidsrettede tiltak.
Fylkesmannen skal som statens representant bidra til å iverksette nasjonal politikk og sørge for nødvendig veiledning til kommunene. Fylkesmannens veiledningsrolle omfatter bl.a. fortolkning av lovverket, veiledning i praktisering av ulike bestemmelser og erfaringsutveksling om hva som er gode tiltak for ulike grupper. I praksis fører fylkesmannen som klageinstans også tilsyn med kommunene på dette området.
Sosial- og helsedirektoratet er et forvaltnings- og kompetanseorgan som skal bidra til å gjennomføre en nasjonal politikk innen helse- og sosialområdet, herunder kommunene.
Statens helsetilsyn har det overordnede faglige tilsyn med sosialtjenesten.
Beslutningssystem og bruk av skjønn i sosialtjenesten
Vedtak etter lov om sosiale tjenester fattes etter en individuell vurdering i hver enkelt sak. Det er opp til kommunen å fatte vedtak om hvilke beslutninger som skal delegeres til administrasjonen, og til hvilken del av kommunens virksomhet (etat). En kartlegging i 2002 viser at 6 av 10 kommuner har fordelt slik vedtaksfullmakt mellom administrasjon og folkevalgt organ (klientutvalg). Klientutvalgenes myndighet er vanligvis begrenset til behandling av mer prinsipielle saker, og klager over enkeltvedtak fattet av administrasjonen.
Det økte antall mottakere av økonomisk sosialhjelp har medført at det i praksis er blitt vanskelig for politikerne å følge opp enkeltsaker, og vedtaksmyndigheten er i stor grad blitt overlatt fagfolkene. For å sikre den nødvendige politiske styringen har kommunene utviklet nye styringsmidler, bl.a. lokale retningslinjer for stønadsutmåling.
Loven åpner for at det kan gis statlige veiledende retningslinjer. Slike ble gitt i 2001. Mange kommuner har tilpasset sine lokale normer til de statlige veiledende retningslinjer.
Sosialtjenesten har de senere årene i stadig større grad vektlagt tiltaksarbeid. Tiltaksarbeid er ikke direkte regulert i lov om sosiale tjenester, men kan knyttes an til selvhjelpsprinsippet, vilkårbestemmelsen og til sosialtjenestens iverksetter- og koordineringsansvar.
Finansiering
Sosialtjenesten finansieres i all hovedsak gjennom rammetilskudd fra staten og kommunenes frie inntekter. Innenfor pleie- og omsorgstjenester kommer brukerbetaling i tillegg.
Driftsutgifter ved sosialkontorene inkludert utgifter til ulike tiltak budsjetteres i kommunebudsjettet på linje med andre utgifter. Når det gjelder utgifter til økonomisk stønad har kommunen i realiteten plikt til å gi hjelp uavhengig av budsjettsituasjonen, når lovens vilkår for rett til stønad er oppfylt. Netto driftsutgifter til sosialtjenesten, inkludert utgifter til råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid, økonomisk sosialhjelp og tilbud til personer med rusproblemer, utgjorde i 2003 7,2 milliarder kroner 1
. Det ble samme året utbetalt om lag 5 milliarder kroner i økonomisk sosialhjelp, inkludert introduksjonsstønad for nyankomne innvandrere. (Kilde: Kostra, SSB)
Ansatte
Sosialkontortjenesten i kommunene hadde i 2003 om lag 4 100 årsverk knyttet til råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid, økonomisk sosialhjelp og tilbud til personer med rusproblemer. I tillegg kommer årsverk knyttet til kommunale sysselsettingstiltak, arbeid med integrering av flyktninger, arbeid med å skaffe bolig/midlertidig husvære, krisesentre, konfliktråd, arbeid med skjenkebevillinger og skjenkekontroll m.v. Ved utgangen av 2003 hadde om lag 49 prosent sosialfaglig utdanning. Av disse var 39 prosent sosionomer. 17 prosent hadde annen universitets- og høyskoleutdanning, 16 prosent hadde kontor- eller merkantil utdanning. De resterende 18 prosent hadde annen utdanning eller var ufaglærte. (Kilde: Kostra, SSB)
Sosialtjenestens brukere
Sosialtjenestens brukere omfatter personer som har behov for økonomisk hjelp og personer med ulike andre hjelpebehov, bl.a. brukere som trenger råd og veiledning av sosial og økonomisk art, bistand med å komme i arbeid, bistand med å skaffe bolig, og personer med rusproblemer.
I siste halvdel av 1990-tallet gikk antallet mottakere av økonomisk stønad ned, mens antallet var stabilt fra 2000 til 2002. I 2003 mottok om lag 135 400 personer økonomisk stønad inkludert personer som mottar introduksjonsstønad. Om lag 40 prosent av stønadsmottakerne mottok hjelp mer enn 6 måneder i 2003. (Kilde: Kostra: SSB)
Klagebehandling
Sosialtjenestens vedtak kan påklages til fylkesmannen som kan prøve alle sider ved saken. Når det gjelder prøvingen av det frie skjønn kan fylkesmannen likevel bare endre vedtaket når skjønnet er åpenbart urimelig.
2.3 Samarbeid mellom Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten
Generelt
Ansvarsdeling og spesialisering mellom Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten gjør det nødvendig med samarbeid mellom etatene. Samarbeid skjer på overordnet nivå, på ledelsesnivå og på individ/saksbehandlernivå. Samarbeidet er tuftet dels på formelle føringer fra politisk nivå, og dels på initiativ fra statsetatene og sosialtjenesten selv. Regler for samarbeid er nedfelt i lover, forskrifter og sentrale retningslinjer. Videre har statsetatene og sosialtjenesten i den enkelte kommune inngått formelle samarbeidsavtaler. Forsøk på ulike områder er også en del av en sentral strategi for utvikling av samarbeidet.
Samarbeid på overordnet nivå
Det varierer i hvilken grad og hvordan samarbeid mellom arbeids- og velferdstjenestene er regulert i de enkelte særlover. Sosialtjenesteloven går lengst i direkte å regulere samordning/samarbeid mellom tjenestene. Sosialtjenesteloven § 3-2 pålegger sosialtjenesten et særlig ansvar for å samordne tjenester til personer som har behov for bistand fra flere instanser. Sosialtjenesteloven har dessuten en ny bestemmelse (§ 4-3a) om rett til individuell plan for den som har behov for langvarige og koordinerte tjenester. Bestemmelsen forutsetter samarbeid mellom flere instanser. Folketrygdloven § 25-10 pålegger trygdeetaten å gi sosialtjenesten bistand for å løse enkeltsaker. Sysselsettingsloven har ingen slike påbud, men i ny lov om arbeidsmarkedstjenester (arbeidsmarkedsloven) § 6 er det tatt inn et påbud om at Aetat skal samarbeide med andre når dette kan bidra til å løse de oppgavene etaten er pålagt, samt en ny § 21 tilsvarende folketrygdlovens påbud om bistand til sosialtjenesten i enkeltsaker.
Ønsket om og behovet for økt samarbeid mellom de tre arbeids- og velferdstjenestene i løpet av 1990-tallet førte til at samarbeidsrundskriv H-28/97 ble utarbeidet i forbindelse med oppfølgingen av Velferdsmeldingen (St.meld. nr. 35 (1994-1995)). Rundskrivet gir retningslinjer for bl.a. samarbeid om personer som har behov for samordnet bistand fra flere instanser for å komme i utdanning eller arbeid, og gir anvisning på tverretatlig samarbeidsforum på ledelsesnivå mellom helse- og sosialtjenesten, trygdeetaten, Aetat og eventuelle andre etater. Forumet skal ikke behandle enkeltsaker, men skal utvikle samarbeidsrutiner, bidra til klarering av ansvar, og sørge for samordnet hjelp til brukerne.
I de aller fleste fylker er det utarbeidet en samarbeidsavtale mellom fylkestrygdekontoret, Aetat og fylkesmannen. Avtalen gir føringer for samarbeidet mellom de tre arbeids- og velferdsetatene, og peker ofte på konkrete områder som det forventes at de lokale leddene samarbeider om.
På hjelpemiddelområdet har kommunene et hovedansvar og ivaretar den viktigste koordinerende rollen i rehabiliteringsarbeidet, herunder å avdekke innbyggernes behov for hjelpemidler. Med forankring i lover og forskrifter inngås det rammeavtaler for samarbeidet mellom kommuner og fylkestrygdekontor.
Behovet for samarbeid på strategisk nivå i Aetat og trygdeetaten har ført til utarbeidelsen av en ny sentral samarbeidsavtale mellom statsetatene, der de særlig sikter mot følgende:
Få flere personer i arbeid og færre på trygd.
Gi en helhetlig avklaring av brukerens behov og en effektiv, forutsigbar og smidig oppfølging.
Sikre tidlig inngripen og tiltak til personer som får problemer i et arbeidsforhold og tidligst mulig bidra med aktive tiltak.
Redusere saksbehandlings- og ventetider.
Avtalen konkretiserer etatenes roller og ansvar, samarbeidsområder og forplikter i tillegg etatene til å samarbeide på regionalt og lokalt nivå.
Noen politisk prioriterte områder som i særlig grad krever samarbeid mellom to eller alle tjenestene er:
Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv
Attføring av yrkeshemmede
Reaktivisering av uførepensjonister.
Tiltaksplanen mot fattigdom
Introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere
Samarbeid på individ/saksbehandlernivå
Telefonkontakt, samarbeidsmøter på saksbehandlernivå, utforming av planer, informasjon om felles brukere, bruk av forsøk og samordning av rutiner synes å være hovedformene for samarbeidet på individ/saksbehandlernivå.
Trygdeetatens og Aetats felles saksbehandlingsrundskriv er et sentralt verktøy for samarbeid. Rundskrivet tar opp prinsipper og føringer knyttet til samarbeidet mellom de to etatene i enkeltsaker. Rundskrivet omhandler samarbeid overfor brukere med redusert arbeidsevne grunnet sykdom, skade eller lyte og som har eller kan ha rettigheter i forhold til folketrygdens kapitler 8, 10, 11 og 12. Det etablerer rutiner for behandling av tvilssaker for å unngå kasteballeffekter, samt rutiner for utveksling av dokumentasjon.
Samlokalisering og forsøk
Regjeringen har en tosporet strategi for samlokalisering som omfatter samlokalisering som del av den ordinære virksomheten, og forsøk som er godkjent og finansiert fra sentralt hold (se kapittel 5).
Sosialministeren og arbeidsministeren sendte sommeren 2003 et brev til sine underliggende etater Rikstrygdeverket og Aetat, med kopi til kommunene, for å signalisere at det pågående arbeidet med samarbeid, samordning og samlokalisering innen ordinære rammer ikke skulle stoppe opp i påvente av videre utredning om ny organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen, men at samarbeidet skulle videreføres og forsterkes.
Per 31. desember 2004 er de tre involverte tjenestene samlokalisert i 52 kommuner. I tillegg har knapt 100 kommuner samlokaliseringsløsninger mellom to av de involverte etatene. Mange av samlokaliseringene er knyttet til et offentlig servicekontor. Med utgangspunkt i kjente planer m.v. for samlokalisering, forventes at ca. 90 kommuner vil ha samlokaliseringsløsninger mellom de tre involverte tjenestene innen medio 2006.
I kapittel 5 redegjøres det for de ulike forsøksprogrammer og satsingstiltak knyttet til samarbeid mellom de tre tjenestene lokalt.
Fotnoter
Foreløpige tall.