3 Samfunnsmessige utfordringer og reformbehov

3.1 Innledning

En vurdering av reformbehovet i arbeids- og velferdsforvaltningen må ta utgangspunkt i en analyse av hvor godt dagens organisering fungerer i forhold til målene for arbeids- og velferdspolitikken. Ved vurderingen må en også ta hensyn til de rammebetingelser forvaltningen må arbeide under, og de nye utfordringer den samfunnsmessige utviklingen stiller den overfor.

I NOU 2004: 13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning er det foretatt en bred vurdering av samfunnsmessige utviklingstrekk og en grundig analyse av reformbehovet. I vurderingen av utviklingstrekk har utvalget sett nærmere på betydningen både av viktige drivkrefter i velferdssektorens omgivelser og endringer i velferdssektorens indre rammebetingelser. Utvalgets analyse av reformbehovet er særlig innrettet mot de to hovedutfordringene arbeid og brukerretting. Utvalget vurderer måloppnåelsen på de to områdene og drøfter betydningen av forvaltningens organisering, inklusive organisasjonsmessig kostnadseffektivitet, for måloppnåelsen.

Omtalen av samfunnsmessige utviklingstrekk og av reformbehovet i dette kapitlet bygger i stor grad på utvalgets analyser.

I følge utvalgsutredningen synliggjøres det grunnleggende reformbehovet i at rundt 700 000 personer i yrkesaktiv alder til enhver tid er borte fra arbeidslivet og mottar ytelser fra det offentlige på grunn av sykdom, arbeidsledighet eller sosiale problemer. Antall stønadsmottakere fordelt på ytelser vises i figur 3.1. Mange mottar offentlige stønader over svært lang tid før arbeidsrettede tiltak settes i verk. En hovedutfordring i arbeids- og velferdspolitikken er i følge utredningsutvalget å bringe en større del av befolkningen i yrkesaktiv alder inn i aktivt arbeid. Utvalget mener at denne utfordringen ikke reflekteres i tilstrekkelig grad i dagens organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen. Ved en bedre samordning av ytelser, tiltak og tjenester i forhold til hver enkelt bruker som har arbeid som mål, kan arbeidslinjen i velferdspolitikken i følge utvalget, gjennomføres mer effektivt. Utvalget mener at dette samtidig vil kunne innebære en mer helhetlig vurdering av brukernes behov for ytelser og tjenester, og dermed gi en mer brukerrettet organisering av velferdstjenestene. En ny organisering har i følge utvalget også et potensial for kostnadseffektivisering.

Kilde: RTV, Aetat og SSB.

3.2 Samfunnsmessige utviklingstrekk og utfordringer for arbeids- og velferdsforvaltningen

I tillegg til analysene i NOU 2004: 13 viser Regjeringen til sin drøfting av utviklingstrekk av betydning for arbeids- og velferdspolitikken i St.meld. nr. 12 (2004-2005) Pensjonsreform - trygghet for pensjonene og i St.meld. nr. 8 (2004-2005) Perspektivmeldingen. De viktigste og mest relevante utviklingstrekk omfatter demografisk utvikling, globalisering, utvikling i nærings- og jobbstruktur, endringer i brukernes roller og forventninger og den teknologiske utvikling.

Demografisk utvikling

Befolkningens alderssammensetning kommer til å endre seg de nærmeste årene ved at antall eldre arbeidstakere vil øke kraftig. I et lengre perspektiv vil også forholdet mellom den yrkesaktive befolkningen og personer over 67 år endres vesentlig.

Den demografiske utviklingen utfordrer velferdspolitikken på to måter. For det første innebærer en sterkt økende forsørgingsbyrde for den yrkesaktive del av befolkningen et press på arbeidskraftressursene. Presset vil forsterkes ytterligere av økt etterspørsel etter helse- og omsorgstjenester som er svært arbeidskrevende tjenester. For det andre vil den demografiske utviklingen kunne medføre sterk økning i offentlige utgifter til pensjoner og til helse- og omsorgstjenester. I NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd, anslår Pensjonskommisjonen at de samlede pensjonsutgifter kan komme til å øke fra 102 milliarder kroner i 2001 til 197 milliarder kroner i 2030, gitt dagens regelverk og uendret standard og dekningsgrad for offentlige tjenester.

Målet om flere i arbeid - færre på trygd og sosialhjelp reflekterer at en bedre organisering av forvaltningen vil kunne bidra til å møte utfordringene med befolkningens aldring. En bedre organisert forvaltning kan både bidra til å øke tilbudet av arbeidskraft og til å avlaste presset på de offentlige budsjettene.

Globalisering

Globalisering i form av rask og omfattende flyt av varer og tjenester, kapital, personer og informasjon over landegrensene representerer nye utfordringer for velferdspolitikken, og gir arbeids- og velferdsforvaltningen en ny type brukere og endrede rammebetingelser. Markedseksponering og konkurranse øker, og dette bidrar til økt omstillingstakt i næringslivet. For den enkelte arbeidstaker betyr dette nye kvalifikasjonskrav og at skifte av jobb kan bli vanligere. Utvidelsen av EU medfører en økende arbeidsinnvandring til Norge. Dette vil sette nye krav til kompetanse og arbeidsmåte i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Nærings- og jobbstruktur

Utviklingen i næringsstrukturen de senere årene kjennetegnes av vekst i tjenesteytende næringer/sektorer, som ofte, men ikke nødvendigvis, innebærer overgang til virksomhet som setter større krav til formell kompetanse og utdanning, og arbeidsformer der tjenesteyting i større grad skjer i samspill med brukerne eller kundene. Arbeids- og velferdsforvaltningen må være organisert slik at den er i stand til å fange opp arbeidslivets behov, bidra til flyt i arbeidsmarkedet gjennom effektiv formidling av arbeidskraft, og tilby kvalifiseringstiltak som avspeiler jobbinnhold og jobbkrav i arbeidslivet.

Brukernes roller og forventninger

Brukerne har mer kunnskap om offentlige tjenester og ytelser og hvilke rettigheter de har som brukere enn de hadde tidligere. Brukerne er blitt mer bevisste, og har større forventninger om individuell og kompetent behandling når de møter arbeids- og velferdsforvaltningen. Skal forvaltningen kunne møte disse brukerne på en tilfredsstillende måte, må den ha høy faglig kompetanse og ha evne til å jobbe brukerrettet.

Endringer i familie- og husholdningsstrukturen de siste 10-årene har ført til en sterk vekst i antall enpersonhusholdninger og antall flerpersonhusholdninger med to inntekter. Med to inntekter er husholdninger mer robuste for kortvarig inntektsbortfall. På den annen side betyr et økende antall enpersonhusholdninger at flere har færre rundt seg i det daglige som kan trå til hvis den enkelte trenger hjelp og støtte. Høy yrkesaktivitet blant kvinner har skapt endrede betingelser for pårørendes muligheter til å ta omsorgsansvar utenfor den snevre kjernefamilien. Det har samtidig skjedd endringer i folks forventninger til hvilket omsorgsansvar som skal ivaretas av det offentlige. Omsorg for funksjonshemmede er nå et rettighetsfestet offentlig ansvar. Eldreomsorg i offentlig regi har vært det store utbyggingsområdet de siste årene.

Det har vært en markant økt innvandring til Norge de siste 30 år. I 2003 utgjorde antall med innvandrerbakgrunn i Norge ca. 330 000 personer, eller 6,9 prosent av den totale befolkningen 1

. Det er en økning fra 1,5 prosent i 1970. En voksende innvandrerbefolkning gir arbeids- og velferdsforvaltningen særlige utfordringer i møte med et større mangfold av verdier og kunnskap, og mange brukergrupper med spesielle hjelpebehov. Integrering av nye flyktninger og asylsøkere representerer en særskilt utfordring. Arbeidsledigheten blant ikke-vestlige innvandrere er høyere enn i befolkningen for øvrig. Virkemidler og arbeidsmetoder i arbeids- og velferdsforvaltningen må tilpasses disse utfordringene.

Teknologisk utvikling

Den teknologiske utviklingen representerer utfordringer, men først og fremst økte muligheter for arbeids- og velferdsforvaltningen. IKT påvirker arbeidsbetingelser og gir nye muligheter for kommunikasjon og samhandling med brukere, samarbeidspartnere og eksterne leverandører i offentlig forvaltning.

Virksomheten i de tre tjenestene hviler allerede i dag tungt på omfattende bruk av IKT-verktøy, bl.a. for beregninger, rapportering, saksbehandling og informasjon. Utnyttelse av IKT til kontakt og interaktiv samhandling med brukerne er i startfasen, og vil etter hvert gi delvis nye rammebetingelser bl.a. for en effektiv kontorstruktur. Utviklingen på IKT-området har lagt til rette for bruk av mer omfattende og integrerte saksbehandlingssystemer som kan gi effektiviseringsgevinster. For å realisere potensielle effektiviseringsgevinster ved bruk av IKT må det samtidig gjøres tilpasninger i organisering og tilstøtende arbeidsrutiner. Forvaltningens utfordring er å utnytte dette til brukernes beste, både direkte og gjennom å frigjøre ressurser til arbeid som krever direkte kontakt med brukerne.

3.3 Reformbehov i forhold til arbeid

3.3.1 Yrkesdeltakelse, arbeidsledighet og stønadsmottakere

Til enhver tid er rundt 700 000 personer i yrkesaktiv alder borte fra arbeidslivet og mottar livsoppholdsytelser fra det offentlige på grunn av problemer knyttet til sykdom, arbeidsledighet eller sosiale problemer. Det står om lag 3 personer i arbeid bak hver som forsørges på dagpenger/individstønad, sykdomsrelaterte ytelser og økonomisk sosialhjelp.

Yrkesdeltakelse og arbeidsledighet

Samtidig med at mange personer står utenfor det ordinære arbeidsmarkedet som mottakere av offentlige velferdsytelser har Norge høy yrkesdeltakelse sammenlignet med andre land. Dette har bl.a. sammenheng med relativt lav arbeidsledighet og en høy sysselsetting blant kvinner og eldre. Statistikk fra OECD viser at i underkant av 80 prosent av befolkningen i aldersgruppen 16-66 år nå er yrkesaktive.

Arbeidsledigheten utgjør om lag 4,5 prosent av arbeidsstyrken (AKU). De fleste ordinært arbeidsledige kommer tilbake i arbeid etter en kort ledighetsperiode, men noen har langvarige ledighetsperioder. I 2004 hadde om lag 9 prosent vært ledige ett år eller lenger, vel 1 av 4 var ledige i seks måneder eller lenger. Undersøkelser viser at personer med svært langvarig ledighet oftere har helsemessige og/eller sosiale problemer. Mange har relativt høy alder, svak utdanningsbakgrunn og ikke-vestlig landbakgrunn. Utredningsutvalget mener på denne bakgrunn at måloppnåelsen for arbeidsmarkedspolitikken i all hovedsak synes å ha vært god, men at den for enkeltgrupper, særlig langtidsledige arbeidstakere, har vært for svak.

Utvalget peker også på svakere måloppnåelse når det gjelder å få funksjonshemmede i arbeid. Bare 46 prosent av dem som regner seg selv som funksjonshemmet er yrkesaktive. Det er videre en høyere deltidsandel blant de funksjonshemmede enn blant de sysselsatte totalt sett. Det er imidlertid verdt å merke seg at Norge ligger relativt godt an i internasjonal sammenheng når det gjelder sysselsetting blant funksjonshemmede.

Mottakere av sykdomsrelaterte stønader

Sykdomsrelaterte ytelser omfatter sykepenger, rehabiliterings- og attføringspenger, tidsbegrenset uførestønad og varig uførepensjon. Det store antall personer som mottar denne type stønader er en betydelig utfordring. Særlig alvorlig er det høye nivået på omfanget av uførepensjonering, fordi det i praksis plasserer personer varig utenfor arbeidslivet. Tiltak som bidrar til redusert sykefravær og effektiv rehabilitering og attføring er avgjørende for å redusere tilgangen til uførepensjon.

Sykefraværet, og særlig langtidssykefraværet har økt de siste tyve årene, og økte særlig sterkt i siste halvdel av 1990-tallet. Økningen i sykefravær flatet ut i første halvår 2004, og i annet halvår 2004 var det for første gang på ti år en reduksjon i sykefraværet. I 3. kvartal 2004 var det totale sykefraværet på 6,5 prosent, mot 8,1 prosent i samme kvartal i 2003 2

. Gjennomsnittlig antall sykepengedager betalt av folketrygden økte fra 8-9 dager i 1994 til rundt 14 dager i 2003. I 2004 gikk antallet ned til rundt 13 dager. En utvikling som over tid skal kunne bidra til at flere er i arbeid og færre på stønader krever at sykefraværet må videre ned. Vekst i langtidsfravær fører tradisjonelt til vekst også i varig uførepensjonering. I 2003 gikk om lag 120 000 årsverk tapt ved sykefravær. Vel 1 av 3 med sykepenger er langtidsmottakere (over 6 måneder). Antallet som går ut hele sykepengeperioden har tidligere vært økende, men synes nå å ha stabilisert seg på i underkant av 60 000 per år.

Ved utgangen av 2004 mottok om lag 51 000 personer rehabiliteringspenger. Om lag 67 000 mottok attføringspenger. Fra 1. juli 2004 ble det innført en tidsbegrensning på 2 år for rehabiliteringspenger, unntatt for meget alvorlige sykdommer. Dette har bidratt til en reduksjon i antall rehabiliteringspengemottakere, samtidig har antall mottakere av attføringspenger økt. Det har også vært en viss økning i antall mottakere av uføreytelser.

Yrkeshemmede står samlet sett tilmeldt Aetat over lenger tid enn ordinære arbeidssøkere. Gjennomsnittlig varighet for personer under yrkesrettet attføring har økt over tid, og ligger nå på over 600 dager.

Fra 1980 og fram til i dag ble antall personer på uføreytelser nær doblet til over 308 000 personer. Dette utgjør om lag 10 prosent av befolkningen i yrkesaktiv alder. Om lag 57 prosent av mottakerne av uføreytelser er kvinner. Antallet kvinner har også økt mest de siste årene. Sannsynligheten for å bli ufør øker med økende alder, og økningen i uførepensjonering har sammenheng med endret alderssammensetning i befolkningen. Muskel/skjelettlidelser og psykiske lidelser står for over 2/3 av uførepensjoneringen, og andelen har vært stabil gjennom flere år.

Fra 2004 er det gjennomført flere endringer i regelverket for sykdomsrelaterte trygdeytelser som har som formål å korte ned passive stønadsperioder og få flere tidligere tilbake til arbeid. Det gjelder endringer i sykmeldingsreglene med aktivitetskrav senest etter 8 uker, tidlig vurdering av behov for yrkesrettet attføring og tidsbegrensning av rehabiliteringspengeordningen. Fra 1. januar 2004 ble det innført en ordning med tidsbegrenset uførestønad som har som formål at flere uføre etter en periode på 1-4 år med uførestønad kan komme tilbake til arbeid. I 2004 ble det samlet registrert om lag 30 500 nye uførepensjonister. Disse fordeler seg med nærmere 30 prosent på tidsbegrenset uførestønad og i overkant av 70 prosent på varig uførepensjon.

Økonomisk sosialhjelp

I de senere år har antall mottakere av økonomisk sosialhjelp ligget stabilt på om lag 130 000 personer, men antallet varierer med konjunkturene. Mange mottar støtte i relativt kort tid, nesten halvparten i inntil tre måneder. Analyser av data fra 1990-tallet viser at 1 av 3 mottakere har hatt en eller flere sosialhjelpsperioder på minst 6 måneder. Av disse var 1 av 4 uten arbeid i hele perioden (1992-1999). Gruppen ikke-yrkesaktive mottakere av sosialhjelp kjennetegnes ved lavere utdanning, høyere alder og flere ikke-vestlige førstegenerasjonsinnvandrere enn gruppen yrkesaktive. En del langtidsmottakere har sammensatte helseproblemer, herunder rusmiddelproblemer. Det er påvist større helseproblemer blant sosialhjelpsmottakere enn i befolkningen generelt.

3.3.2 Lange og sammensatte stønadsforløp

En del av dem som mottar sykepenger, rehabiliterings-/attføringspenger, dagpenger og økonomisk sosialhjelp vil være stønadsmottakere i lange perioder. En del vil være gjengangere eller ha tilbakefall. I NOU 2004: 13 er det referert til omfattende analyser av stønadsforløp i perioden 1993-2000 gjennomført ved Frisch-senteret. En har sett på forløp som starter med et problem knyttet til ledighet, helse eller sosiale forhold og hvordan forløpene er inn i, rundt i og ut av de stønadsordninger som forvaltes av arbeids- og velferdsforvaltningen 3

.

Forløpsanalysene viser at stønadsmottak over et halvt år ofte er innledningen til lengre stønadsforløp, at det da er vanskeligere å komme tilbake i arbeid og at overgangen til uførepensjon øker med økende varighet av stønadsforløp. Forsknings- og erfaringsbasert kunnskap viser at aktive tiltak virker for å få arbeidsledige og yrkeshemmede tilbake i arbeid, men at det er viktig at tiltakene brukes målrettet og i rett tid. En målrettet og samordnet virkemiddelbruk forutsetter i mange tilfeller beslutninger og virkemidler som ligger innenfor flere etaters ansvarsområder, og i følge utredningsutvalget indikerer det betydelige omfanget av langvarig stønadsbruk at flere med dagens organisering burde fått tilbud i andre etater. Nedenfor er det gitt en punktvis oppsummering av hovedresultatene fra forløpsanalysene i NOU 2004: 13.

Forløp som starter med sykepenger

Et stønadsforløp som starter med sykepenger vil etter ett år med sykemelding gå over på rehabiliteringspenger. Når som helst i et sykeforløp kan en også gå over på yrkesrettet attføring dersom vedkommende er yrkeshemmet på grunn av sykdom, eller en kan bli vurdert i forhold til uførepensjon/stønad. Vurderinger og beslutninger om eventuell tilståelse av ytelser og tiltak vil da kunne involvere flere etater.

Analysene viser at:

• Mange mottar sykdomsrelaterte stønader over lange perioder. Om lag 30 prosent av forløpene som startet med et sykdomsproblem varte over et halvt år, herunder varte nesten 20 prosent over et år.

• Bare en liten andel som mottar syke- og rehabiliteringspenger kommer på aktive tiltak, og de blir ofte gående svært lenge på passive ytelser før attføring settes inn. Mange har mottatt rehabiliteringspenger i 3-4 år før arbeidsrettede tiltak iverksettes.

• Det tar i gjennomsnitt nesten 1 3/4 år før yrkesrettet attføring settes inn i forløp som starter med sykepenger.

• En del av disse brukerne har svært sammensatte stønadsforløp, ofte med tilbakefall og flere stønadsperioder på samme ytelse.

Forholdet sykdom - arbeidsledighet

Analysene påviser nær sammenheng mellom ledighet og sykdom, uten at årsaksrekkefølgen er klarlagt.

• Mange som mottar sykdomsrelaterte ytelser har vært arbeidsledige. Over halvparten av personer under 40 år som ble uførepensjonister på 1990-tallet har tidligere vært arbeidsledig i over et halvt år.

• Et sykdomsrelatert stønadsforløp kan starte med arbeidsledighet uten at sykdom har vært rapportert før ledighet ble registrert.

• Av alle forløpene som startet med arbeidsledighet, ender vel 1 prosent med uførepensjon, mens 2 prosent av langtidsforløpene (mer enn seks måneders varighet) ender med uførepensjon.

Forløp som starter med økonomisk sosialhjelp

Analysene viser at langvarige og sammensatte stønadsforløp er særlig omfattende blant mottakere av økonomisk sosialhjelp. Brukerne mottar ofte stønader over lang tid før arbeidsrettede tiltak settes inn. Mange har også flere perioder på økonomisk sosialhjelp.

• Det iverksettes arbeidsrettede tiltak i om lag 1/4 av forløpene som startet med økonomisk sosialhjelp, om lag halvparten av disse deltar i ordinære tiltak. Andelen førstegenerasjonsinnvandrere er høy i disse tiltakene.

• I gjennomsnitt tar det mellom 15 og 16 måneder før ordinære arbeidsmarkedstiltak blir satt inn og 27 måneder før yrkesrettet attføring igangsettes.

• Lang varighet som passiv stønadsmottaker øker sannsynligheten for overgang til uførepensjon, og 6 prosent av de langvarige forløpene som starter med økonomisk sosialhjelp ender med uførepensjon.

Attføring og overgang til arbeid

Hovedtyngden av brukere som påbegynner attføring har inntil attføringen starter, mottatt sykepenger eller rehabiliteringspenger. Analysene viser at overgangen til jobb er noe lavere for personer som har gjennomført yrkesrettet attføring enn for ordinære arbeidssøkere, og at sannsynligheten for å komme i jobb øker med varigheten i aktive tiltak og synker med varigheten på passive stønader:

• 14 prosent av alle stønadsforløp går over i jobb etter avsluttet attføring. Av de som fullfører et attføringsløp går 36 prosent direkte over i jobb, mens 45 prosent er i jobb innen ett år.

• Det er betydelig grad av usikkerhet om videre forløp etter attføring, og nesten 40 prosent går tilbake til ny utredning. For mange er utfallet etter endt attføring en ny runde med midlertidige stønader.

• Andelen som går tilbake til jobb er høyest blant dem som startet med et sykdomsproblem og lavest blant dem som startet med økonomisk sosialhjelp.

Sammenlikning av forløp

• Forløp som starter med et helseproblem eller arbeidsledighet følger omtrent samme mønster. Over 80 prosent av forløpene som starter med arbeidsledighet eller sykdom ender med tilbakeføring til arbeid, mens dette bare gjelder 55 prosent av forløpene som starter med sosialhjelp.

• Av forløp som starter med sykepenger, går om lag 70 prosent ut av ordningene innen 6 måneder. Av forløp som startet med et sosialproblem, er bare ca. halvparten ute innen et halvt år og nesten 40 prosent varer lenger enn ett år.

• Det er et betydelig omfang av gjengangere blant brukere av de ulike stønadsordningene. I gjennomsnitt har 44 prosent av brukerne flere stønadsperioder.

• Over halvparten av brukerne som starter med et sykdomsproblem har flere stønadsperioder. Det samme gjelder vel 1/3 av dem som starter med arbeidsledighet eller økonomisk sosialhjelp.

Det generelle bildet som framkommer gjennom analysene er at mange mottar midlertidige sykdomsrelaterte stønader og økonomisk sosialhjelp over lengre tid, og at det kan ta svært lang tid før arbeidsrettede tiltak settes inn. For en del kan attføring virke som en ekstra sløyfe i et forløp som likevel ender med uførepensjon, noe som kan ha sammenheng med at attføringstiltak blir iverksatt for sent. Det er en betydelig overgang til uførepensjon blant etatenes felles brukere. Andelen som har langvarige og problematiske forløp er spesielt høy blant mottakere av sosialhjelp. På den annen side er antallet som ikke kommer tilbake i jobb og som blir gående lenge på passive stønader langt høyere blant de som starter med et helseproblem. Tallmessig sett er den største utfordringen for arbeids- og velferdsforvaltningen knyttet til personer som mottar sykdomsrelaterte stønader. Etter utredningsutvalgets vurdering kan langvarige og sammensatte stønadsforløp tyde på at det skjer en innelåsing på stønader fordi riktige tiltak ikke blir iverksatt tidlig nok og fordi det er behov for bedre samordning mellom tilståelse av en livsoppholdsytelse og bruk av aktive tiltak.

3.3.3 Høringsinstansenes syn

Høringsuttalelsene til NOU 2004: 13 gir i stor grad tilslutning til reformbehovet slik det er beskrevet i utredningen, med styrking av arbeidslinjen i velferdspolitikken som den mest sentrale utfordringen. Flere påpeker at organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen vil ha stor betydning for hvordan utfordringene knyttet til framtidig mangel på arbeidskraft og økte pensjons- og trygdeutgifter kan møtes. De fleste synes å mene at de arbeidsrettede ytelser og tjenester som forvaltes av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten ikke er godt nok samordnet til å kunne møte disse utfordringene på en effektiv måte, og gir støtte til en velferdsreform som kan føre til at flere gis mulighet til å bruke sine evner ut fra egne forutsetninger

En del av høringsinstansene og særlig flere av brukerorganisasjonene, påpeker imidlertid at bredden i arbeidslinjen er for lite vektlagt i utredningen; at det fokuseres for lite på livsløpsperspektivet, rehabilitering og grupper med spesielle behov. Det fremheves bl.a. at eldre arbeidstakere utgjør et betydelig potensial når det gjelder å nå målet om flere i arbeid og færre på trygd. Mange av brukerorganisasjonene påpeker videre at en prioritering av arbeidsføre ikke må gå på bekostning av andre grupper som omfattes av reformen. De understreker at det er viktig å ivareta de som ikke kan komme i arbeid og at disse må sikres et godt tilrettelagt tilbud.

3.4 Reformbehov i forhold til brukerretting

Brukerretting forstås som «å la behovene til den enkelte bruker og brukergrupper i større grad styre både hvilke tjenester som gis, og hvordan de gis». Brukerretting i forvaltningen dreier seg både om hvordan man møter brukeren og hva man kan gi brukeren. Det dreier seg bl.a. om respekt, informasjon, tilgjengelighet og et godt tilpasset tjenestetilbud. Et brukerrettet tjenestetilbud vil si at tiltak i størst mulig grad tilpasses den enkelte, og at brukerens erfaringer og synspunkter trekkes inn i saksbehandlingen.

3.4.1 Fleretatsbrukere og kasteballer

Den langt største andelen av brukere som er registrert i Aetat, trygdeetaten eller sosialtjenesten forholder seg bare til en etat for å få en tjeneste eller en ytelse. Det gjelder også flertallet av mottakere av sykdomsrelaterte ytelser og om lag halvparten av mottakere av økonomisk sosialhjelp. For mange av disse vil dette være tilstrekkelig bistand. I NOU 2004: 13 konkluderes det med at det for flertallet av enetatsbrukere ikke er grunnlag for å si at dagens organisering er lite brukerrettet.

Fleretatsbrukere

Ikke alle brukere som mottar ytelser, tiltak eller tjenester fra flere etater trenger samordnet bistand. I følge utredningsutvalget er problemene med dagens organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen først og fremst knyttet til brukere som med utgangspunkt i samme behov må forholde seg til flere etater, samtidig eller over tid. Hovedtyngden av disse har behov for en eller annen form for arbeidsrettet bistand.

Analysene av fleretatsbrukere i NOU 2004: 13 er derfor avgrenset til de som kan trenge en eller annen form for aktiv/arbeidsrettet bistand og tilhørende ytelse (dvs dagpenger, sykepenger, attførings- og rehabiliteringspenger og økonomisk sosialhjelp). Disse brukerne står også sentralt i drøftingen av brukerretting.

Analysene viser at andelen fleretatsbrukere varierer mellom etatene og øker med lengden av stønadsforløpene. 2 av 3 stønadsforløp som har vart to år eller lenger, involverer mer enn en etat. Om lag 40 prosent involverer trygdeetat og Aetat. Om lag 13 prosent involverer Aetat og sosialtjenesten (økonomisk sosialhjelp), og om lag 13 prosent involverer alle tre etatene. Kombinasjonen av tjenester og ytelser bare fra sosialkontor og trygdekontor forekommer i liten grad. En analyse av alle forløp av mer enn 12 måneders varighet, der brukerne ble fulgt i inntil fem år, viser at 62 prosent av disse endte med jobb. Men betydelige andeler har fortsatt ikke fått noe utfall i form av arbeid eller uførepensjon fem år etter forløpstart. Dette gjelder særlig forløp som involverer sosialtjenesten, men også til en viss grad forløp som kombinerer Aetat og trygdeetaten.

En del av brukerne i skjæringsfeltet mellom Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten som har lange forløp, står svakt i forhold til arbeidsmarkedet og har et omfattende hjelpebehov hvis de skal kunne komme i arbeid. I følge utredningsutvalget ser det ut til at en del av disse brukerne burde ha fått tjenester fra flere etater, uten at det har skjedd. Utvalget mener dette tyder på manglende samordning mellom tjenestene og at dagens oppdeling av tjenestene derfor er lite brukerrettet.

Kasteballer og problematiske rundganger

Brukernes rundgang mellom etatene er framholdt som en viktig svakhet ved dagens arbeids- og velferdsforvaltning. Slike rundgangstilfeller omtales ofte som «kasteballer». Det er ulike typer av overganger mellom etater, og det varierer hvor problematisk det er for brukerne å ha flere etater som de kan henvende seg til. Problematiske overganger vil først og fremst dreie seg om brukere som det er vanskelig å få til helhetlige løsninger for, og som tilfredsstiller vedkommende brukers behov. Slike saker kan også medføre betydelig ressursbruk fra etatenes side. Eksempler på «kasteballer» kan være saker som blir sendt fram og tilbake flere ganger mellom Aetat og trygdeetat, og der saksbehandlingen ender opp med at brukeren vurderes som for frisk for uførepensjon og for syk til arbeid.

Det er vanskelig å dokumentere omfanget av kasteballproblemet, men utredningsutvalget konkluderer i NOU 2004: 13 på bakgrunn av sine analyser, at innelåsing på passive stønader som forvaltes av en etat er et større problem enn rundgang mellom etater. For de mange brukere som har relativt lange stønadsforløp og i stor grad bare har forholdt seg til en etat, mener utvalget at flere av disse heller burde hatt flere overganger. Utvalget antar at en del av den langvarige enetatsbruken innebærer at brukerne ikke har fått de tjenester fra andre etater som de burde hatt, og heller ikke har fått tjenester i tide.

3.4.2 Synspunkter fra brukere og deres organisasjoner

Resultater fra brukerundersøkelser

I NOU 2004: 13 er det også vist til Norsk Gallups nasjonale standardiserte befolknings- og brukerundersøkelser. Disse indikerer at det er et klart behov for systematisk arbeid for å bedre brukerrettingen i etatene.

Det framgår at brukernes oppfatninger holder seg relativt stabile over tid, men at de varierer i forhold til den enkelte etat. Undersøkelser fra 2000 og 2003 viser at trygdeetatens brukere har en større andel som er fornøyd med den service de får enn Aetats og sosialtjenestens brukere. I Gallupundersøkelsen kommer Aetat og sosialtjenesten ut med under 50 prosent fornøyde brukere.

Resultatene fra brukerundersøkelsene forteller mest om hvor fornøyde brukerne er med hvordan det daglige arbeidet er organisert i den enkelte etat, bl.a. i forhold til tilgjengelighet til saksbehandler, saksbehandlingstid og hvordan brukerne blir møtt.

Disse undersøkelsene har dermed klare begrensninger i og med at de i liten grad gir synspunkter på samarbeidet og samhandling mellom etatene, og gir lite holdepunkter for hva organisatoriske grep kan bety i forhold til brukerretting. Resultatene fra undersøkelsene vil også være påvirket av brukernes holdninger til og oppfatninger av politikk og regelverk mer generelt.

Tilbakemeldinger fra brukerorganisasjoner i referansegruppen til utredningsutvalget

I NOU 2004: 13 er det referert til de tilbakemeldingene utvalget mottok gjennom sin referansegruppe. Tilbakemeldinger fra brukerorganisasjoner og brukerrepresentanter peker på bedre samordning som et klart brukerbehov. De påpeker at dagens organisering er for spesialisert og at samarbeidet er utilstrekkelig. Brukerorganisasjonene fremhever også behovet for «en dør» og en fast koordinator/saksbehandler som følger opp brukeren. De gir videre uttrykk for at en reform av arbeids- og velferdsforvaltningen også må omfatte tilbud til personer som ikke kan forventes å komme i arbeid, og til personer som trenger hjelp for å fungere bedre i hverdagen.

I sine vurderinger av reformbehovet knyttet til brukerretting legger utredningsutvalget særlig vekt på tilbakemeldingene fra brukerorganisasjonene, problemene med omfattende og langvarig stønadsbruk, bl.a. i form av innelåsning på passive stønader som følge av at aktive arbeidsrettede tjenester og tiltak settes inn for sent, og at mange brukere ofte samtidig må forholde seg til flere etater. Utvalget konkluderer med at dette gir klare indikasjoner på at den samlede arbeids- og velferdsforvaltning ikke er organisert i henhold til viktige brukergruppers behov.

3.4.3 Brukerorganisasjonenes høringsuttalelser til NOU 2004: 13

Flere av organisasjonene fremhever behov for bedre og mer koordinerte tjenester for alle brukere. De påpeker at det er for liten vekt på det samlede tjenestetilbudet til mennesker med sammensatte behov. Mange brukerorganisasjoner er videre enig i at det er behov for endringer i organiseringen av etatene, men mener at det opplevde koordineringsbehovet er mer komplekst enn utredningen beskriver. De fremhever at livsløpsperspektivet må stå sentralt i en ny organisering, med fokus på et helhetlig og tilrettelagt tjenestetilbud for den enkelte bruker, uavhengig av alder og livssituasjon. Noen brukerorganisasjoner mener utredningen har lagt for liten vekt på fattigdomsbekjempelse.

Flere av brukerorganisasjonene understreker behovet for én dør til velferdstjenestene, og for et enhetlig tjenestepunkt der brukeren møter et samkjørt og koordinert hjelpeapparat. Flere ønsker at brukerne skal ha en koordinator for å forhindre formålsløs rundgang mellom etatene.

Brukerorganisasjonene framhever videre at brukermedvirkning er en forutsetning for å oppnå en brukerrettet forvaltning, og enkelte etterlyser modeller for dette. Flere brukerorganisasjoner mener at brukernes rettigheter i lovverket bør styrkes, og at det er vesentlig at brukernes erfaringer og synspunkter benyttes aktivt og målrettet i utformingen av tjenestetilbudet. Det understrekes at den enkelte bruker må få individuell oppfølging og at bruk av individuelle planer må stå sentralt.

Flere brukerorganisasjoner påpeker at det er behov for å styrke kompetansen i velferdsforvaltningen.

3.5 Betydningen av organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen

I NOU 2004: 13 er det sett nærmere på hvordan dagens organisering og virkemiddelbruk legger til rette for å følge opp målet om flere i arbeid og færre på trygd. Utredningsutvalget drøfter formålseffektivitet og organisasjonsmessig effektivitet/kostnadseffektivitet hver for seg. Utredningen viser at en reorganisering av arbeids- og velferdsetaten vil kunne gi et viktig bidrag både for å få flere i arbeid og færre på trygd, for bedre brukerretting og for økt kostnadseffektivitet.

3.5.1 Formålseffektivitet og organisering

De tre etatene har dels sammenfallende og dels ulike hovedformål. Som del av sine sektormål skal alle ivareta inntektssikring, fremme arbeidslinjen og selvforsørgelse. Samarbeid mellom etatene om brukere som har behov for samordnet bistand skal bidra til dette. Samtidig er de arbeidsrettede virkemidlene ulikt fordelt på etatene, og etatenes gjensidige avhengighet av hverandres virkemidler skaper problemer for brukerne. Utredningsutvalget mener at bredden og tilgangen på arbeidsrettede tiltak synes å være tilfredsstillende for kjernegrupper som trenger tiltak for å komme i arbeid, men at tilgangen på relevante tiltak (lavterskeltiltak) for grupper som står lengst fra arbeidsmarkedet er mindre god. Ved en organisering som bedre samler alle arbeidsrettede ytelser, tiltak og tjenester ville brukerne i følge utredningsutvalget kunne få tilgang til et bredere spekter av tiltak enn hver organisasjon har i dag, noe som kan gi bedre helhetlige, koordinerte tjenester og kortere ventetider. Etter utvalgets vurdering vil det ved en omorganisering også være vanskeligere for etatene å fraskrive seg ansvar, for eksempel for manglende lavterskeltiltak.

Innretningen av ytelsene gjennom for eksempel insentivstruktur og kobling i regelverket mellom rettigheter og plikter for å motta ytelser har også betydning for om, og hvor raskt brukerne kommer i arbeid. En mer målrettet organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen vil, i følge utredningsutvalget, kunne legge bedre til rette for å få utarbeidet et regelverk som gir bedre samordning, og som også vil være mer effektivt i forhold til de mål en ønsker å oppnå. Uavhengig av endringer i regelverk, vil oppfølgingen av vilkår i regelverket etter utvalgets vurdering kunne bli mer samordnet og helhetlig ved en omorganisering av etatene, og dermed både bidra til redusert innelåsing på ulike ordninger, og uønskede og formålsløse rundganger.

Utredningsutvalget påpeker spesielt betydningen av kompetanse i arbeids- og velferdsforvaltningen for effektiv måloppnåelse. Utfordringene som forvaltningen står overfor tilsier at de ansatte må ha kompetanse til å se helhet, og samtidig kunne tilpasse løsninger etter individuelle behov. Dagens organisering medfører i følge utredningsutvalget at kompetansen som kreves for å bistå brukere i skjæringsfeltet mellom de tre etatene er utilstrekkelig. Utvalget påpeker at enkelte brukeres rundgang mellom etater og mellom ulike tiltak uten at innsatsen for tilbakeføring til arbeid fører frem, også kan bunne i manglende kompetanse til å vurdere når aktive tiltak bør settes inn og hvilken innsats som er rett for den enkelte. Der hvor man samordner seg, er det ofte en erkjennelse til stede av at det svikter i breddekompetansen, at tjenestene vet for lite om hverandre, men at slik kunnskap utvikles gjennom praktisk samarbeid.

Både Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten har flere ulike roller som dels kan komme i konflikt med hverandre. En viktig rolle er rollen som portvokter til rettighetsbaserte eller rammebaserte ytelser og tjenester. Hvordan portvokterrollen utøves, er viktig for å få personer i arbeid og hindre passivt stønadsmottak. Etter utvalgets vurdering kan dagens organisering bidra til at portvokterrollen utøves med ulikt utgangspunkt og at den er for lite koordinert. Ved en omorganisering vil det i følge utredningsutvalget være mulig å se etatenes portvokterrolle mer i en helhetlig sammenheng, noe som bl.a. kan gjøre det vanskeligere å avvise brukere i skjæringsfeltet mellom de tre etatene.

3.5.2 Kostnadseffektivitet og organisering

I NOU 2004: 13 har en sett på sammenhengen mellom organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen og kostnadseffektivitet, bl.a. med fokus på dobbeltarbeid og dobbeltkompetanse, kontorstruktur, stordriftsfordeler og organisering og arbeidsdeling mellom to forvaltningsnivåer.

Dobbeltarbeid og dobbeltkompetanse

Personvernbestemmelsene innebærer at alle etater som har brukerkontakt, hver for seg må innhente opplysninger fra brukerne for å kunne avklare bistandsbehov og oppfølgingstiltak. Arbeid med motivasjon og informasjon vil også ofte medføre overlappende oppgaver innenfor dagens organisering. Det er i følge utredningsutvalget et betydelig potensial for økt effektivitet og reduksjon av dobbeltarbeid ved en alternativ organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen.

Utvalget påpeker at etatene i forhold til oppfølging av arbeidslinjen har en ikke ubetydelig dobbeltkompetanse. Det gjelder særlig forvaltningskompetanse og juridisk kompetanse, kunnskap om arbeidsliv, og kunnskap om felles brukere. Utvalget antar at en ny organisering vil kunne medføre en bedre og mer effektiv utnyttelse av kompetansen enn dagens tre etater gir muligheter for.

Kontorstruktur-førstelinjen

Folketrygdloven pålegger trygdeetaten å være til stede i alle kommuner. Aetats kontorstruktur er ikke lovregulert på samme måte som trygdeetaten. Dette gir etaten bedre mulighet til å bruke sine administrative ressurser med tanke på kostnadseffektiv drift, og til å etablere kontorer med bredere faglige miljøer. Lov om sosiale tjenester pålegger kommunene å utføre oppgaver som etter loven ikke er lagt til staten eller fylkeskommunen, i praksis vil dette si at alle kommuner må ha en sosialtjeneste, men tjenesten kan organiseres sammen med andre kommunale tjenester.

Utredningsutvalget mener dette samlet sett gir en lite effektiv kontorstruktur. Mange av dagens kontorer i trygdeetaten og sosialtjenesten betjener hver for seg relativt sett et mindre antall brukere. Kommunestrukturen avspeiler heller ikke alltid bo-, arbeidsmarkeds- eller serviceregioner. Etter utvalgets vurdering vil det være et potensial for en mer kostnadseffektiv kontorstruktur ved en reorganisering av arbeids- og velferdsforvaltningen, særlig i forhold til de minste kommunene.

Organisering og arbeidsdeling mellom to politiske nivåer/forvaltningsnivåer

Utredningsutvalget påpeker at ansvarsdelingen mellom stat og kommune kan skape spesielle problemer når det gjelder samordning av ytelser og tjenester mellom disse forvaltningsnivåene. Det gjelder særlig i forhold til politisk styring, finansiering og kostnadskontroll som skjer etter ulike prinsipper. Ansvarsdeling mellom ulike forvaltningsnivåer kan føre til kostnadsovervelting. Etter utvalgets vurdering gir ansvarsdelingen mellom to politiske nivåer en ekstra utfordring for samordningen av de tre etatene.

Stordriftsfordeler

En samling av funksjoner i større enheter på områder som ikke trenger direkte brukerkontakt er en måte å effektivisere som etatene i ulik grad har tatt i bruk. Aktuelle områder er for eksempel lønnsutbetalinger og regnskap, stønadsberegning etter at dokumentasjon er klarlagt i førstelinjetjenesten. Det er også mulig å sentralisere tjenester som innebærer brukerkontakt, for eksempel gjennom kontorer som sentraliserer telefoniske spørsmål. Store statlige etater som trygdeetaten og Aetat har betydelig større potensial enn sosialtjenesten for å samle likeartede tjenester som ikke er direkte publikumstjenester i større enheter.

3.6 Nye grep for arbeid og brukerretting

Etter Regjeringens syn viser både de faglig baserte analyser og synspunktene fra brukerorganisasjoner og øvrige høringsinstanser at det er et klart reformbehov. Reformbehovet er både knyttet til de langsiktige samfunnsmessige utviklingstrekk og til måloppnåelsen i dag. Analysen av måloppnåelsen i dagens arbeids- og velferdsforvaltning viser et reformbehov særlig knyttet til et manglende fokus på arbeid som et mål i velferdspolitikken, og svak brukerretting i organisering og tjenestetilbud.

Etter Regjeringens syn er hovedutfordringen i dag at for mange personer i yrkesaktiv alder står helt eller delvis utenfor arbeidslivet og mottar stønader over lang tid. I NOU 2004: 13 fremgår det at lange og sammensatte stønadsforløp og sen innsats av aktive arbeidsrettede tiltak er en viktig medvirkende årsak til svak måloppnåelse når det gjelder tilbakevending til arbeid, og at dagens oppdelte organisering har bidratt til dette. Det betydelige omfanget av langvarig stønadsbruk indikerer at innelåsing på passive stønader er et problem, og at flere med dagens organisering burde fått tilbud i andre etater. Etter utredningsutvalgets syn har en ikke lykkes godt nok med å gjennomføre arbeidslinjen i velferdspolitikken. Regjeringen er enig i dette og ser en organisatorisk reform som et avgjørende grep for å få til raskere innsats av aktive tiltak.

Gjennom intensjonsavtalen med partene i arbeidslivet om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) har det i de senere år vært et sterkt fokus på forebygging og reduksjon av sykefravær og tilrettelegging av arbeid for personer med nedsatt funksjonsevne. Fram til første halvår 2004 har det vært en til dels betydelig økning av bruk av aktiv sykemelding. De nye sykemeldingsreglene som gjelder fra 1. juli 2004, med krav til arbeidsrelatert aktivitet senest etter åtte uker og en større målretting av aktiv sykemelding, har ført til økt bruk av gradert sykemelding. Sykefraværet har blitt redusert betydelig i annet halvår av 2004. Som følge av tidsbegrensningen i stønadsperioden er også antallet mottakere av rehabiliteringspenger redusert noe. Et økende antall av disse har gått over på arbeidsrettet attføring. Foreløpig vet vi lite om flere har kommet tilbake til arbeid. Antall som mottar rehabiliteringspenger på aktive tiltak (arbeidstrening og gradert ytelse) har holdt seg ganske stabilt på ca. 20 prosent. På tross av justering i regelverket med tidsbegrensning og krav til tidlig vurdering av behov for yrkesrettet attføring tar det ofte lang tid før aktive arbeidsrettede tiltak settes inn.

Regjeringen viser videre til at det de siste ti-femten årene har vært iverksatt en rekke satsinger og tiltak, bl.a. med sikte på en bred realisering av arbeidslinjen som også inkluderer personer som kan kreve betydelig ressursinnsats for å komme i arbeid. De viktige politiske satsingene i arbeids- og velferdspolitikken knyttet til et inkluderende arbeidsliv, fattigdomsbekjempelse, integrasjon av innvandrere og reaktivisering av uføretrygdede, er alle kjennetegnet ved økt vekt på samarbeid og forsøk på å skape mer helhetlige og arbeidsrettede tilbud for utsatte grupper.

Tiltaksplanen mot fattigdom og Introduksjonsprogrammet for flyktninger innebærer tettere og mer omfattende samarbeid mellom Aetat og kommunene, og en sterkere arbeidsretting av innsatsen overfor disse gruppene. Satsingen på å forebygge sykefravær og uførepensjonering innebærer at trygdeetatens virksomhet i større grad er blitt rettet mot å bistå brukere til å komme i arbeid, og at Aetat bringes tidligere og oftere inn på arenaen i de sykerelaterte stønadsforløpene. Gjennom IA-avtalen har trygdeetaten også fått økt kontakt med bedrifter og arbeidsgivere og økt fokus på tiltak som har arbeid som mål. I forlengelsen av dette skal Aetat og trygdeetat samarbeide mer. Samtidig fokuseres det i sterkere grad på grupper som har stått utenfor eller står svakt i arbeidsmarkedet. De ulike satsinger og samarbeidsarenaer som etableres i den forbindelse, er etter Regjeringens syn også i seg selv en klar indikasjon på at det foreligger et behov for en mer effektiv samordning av den arbeidsrettede innsatsen fra de tre etatene.

Mange av høringsuttalelsene til NOU 2004: 13 understreker at samordningsbehovet er særlig stort i forhold til brukere med redusert yteevne som trenger hjelp i forbindelse med arbeid. Brukerorganisasjonene peker på at det også er et klart samordningsbehov knyttet til brukere som trenger et videre sett av tjenester. Det gjelder bl.a. for brukere med nedsatt funksjonsevne og for brukere som ikke vil kunne delta i arbeidslivet uten betydelig ressursinnsats. Brukerorganisasjonene legger vekt på at en ny organisering må legge til grunn et livsløpsperspektiv, med fokus på et helhetlig og tilrettelagt tjenestetilbud for den enkelte bruker, uavhengig av alder og livssituasjon.

Regjeringen slutter seg til vurderingene i NOU 2004: 13 at lange og sammensatte stønadsforløp og den sene innsatsen av tiltak er en klar indikasjon på at dagens organisering er lite brukerrettet. For mange brukere møter en oppsplittet arbeids- og velferdsforvaltning. Organiseringen reflekterer ikke brukernes behov for en helhetlig vurdering og et tjenestetilbud på tvers av tradisjonelle fag- og etatsskiller. Regjeringen anser det som svært viktig at alle brukeres behov blir ivaretatt ved en nyorganisering, også de brukerne som av helsemessige eller andre grunner ikke vil kunne delta i arbeidslivet over kortere eller lengre tid. Ved en ny organisering er det likeledes viktig å ta hensyn til de gruppene i samfunnet som aldri kan komme inn i ordinært arbeidsliv. Regjeringen en enig i brukerorganisasjonenes syn og ønsker en bredere arbeidslinje og en organisering som bidrar til å forsterke arbeidet med å fremme inkludering både i arbeidslivet og i samfunnet for øvrig.

Regjeringen er enig i utredningsutvalgets vurdering at en mer samlet organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen vil kunne gi effektiviseringsgevinster. En reorganisering vil kunne bidra til bedre målretting av den samlete arbeids- og velferdsforvaltning gjennom mulighet til å få en mer helhetlig tilnærming til brukerne, og til mer helhetlig tilgang til hele spekteret av ressurser og aktive tiltak. I en mer samordnet forvaltning kan ressursene i dagens etater utnyttes på en måte som er bedre for brukerne, og som samtidig er mer kostnadseffektiv.