1 Forsvarssjefens prinsipielle syn på det nye Forsvaret, hovedutfordringer og langsiktige konsekvenser

1.1 Innledning

Det fagmilitære innspill til denne proposisjonen bygger på forslagene i forsvarssjefens Forsvarsstudie 2007 (FS 07), som ble lagt frem i november 2007. Forsvarssjefens anbefalte styrkestruktur med tilhørende base- og støttestruktur og tilpasset personellstruktur representerer hans syn på hvordan Forsvaret bør innrettes for fremtiden med bakgrunn i oppgaver og studiens økonomiske ramme. Det er i anbefalingen lagt betydelig vekt på å etablere en funksjonell balanse mellom den operative strukturen og tilhørende base- og støttestruktur, samt en tilsvarende balanse mellom strukturens totale ressursbehov og den økonomiske rammen. Hovedfokus har vært på å sikre størst mulig operativ evne og etablere et forsvar i langsiktig balanse ved en helhetlig tilnærming til utvikling av Forsvarets struktur i perioden 2009 til 2028, med fokus på perioden frem til 2016.

Langtidsproposisjonen som nå legges frem viderefører hovedlinjene i Forsvarets utvikling fra de senere årene, og vil gi Norge et moderne og kvalitativt godt forsvar med evne til å løse både nasjonale oppgaver og oppgaver vi må løse i samarbeid med andre - nasjonalt og internasjonalt. Forsvaret vil således fortsatt være et fleksibelt sikkerhetspolitisk verktøy for våre myndigheter, med evne til innsats både innenfor og utenfor landets grenser.

1.2 Økonomiske forutsetninger

Forsvarssjefens anbefaling i Forsvarsstudie 07 er basert på en forutsetning der forsvarsbudsjettet videreføres reelt på 2008-nivå i perioden 2009 til 2028. Reell videreføring innebærer i denne sammenheng at budsjettutviklingen følger lønns- og prisutviklingen i forsvarssektoren. Denne forutsetningen er sentral i forhold til muligheten for at Forsvaret skal kunne opprettholde og utvikle sin operative evne og etablere og vedlikeholde en forsvarsstruktur i langsiktig balanse. Dersom det vedvarende kjøpekrafttapet videreføres, vil det derimot raskt undergrave forsvarsstrukturen. Dette må i så fall forventes å gi en aksellererende forvitringseffekt i årene fremover, fordi det ikke lenger er mulig å tære på restene av et redundant mobiliseringsforsvar, slik vi til nå har kunnet. Langtidsproposisjonen legger opp til et fremtidig budsjettnivå som ligger 800 mill. kroner per år over forsvarsstudiens økonomiske planforutsetning. Forsvarssjefen er tilfreds med den prioriteringen av Forsvaret dette innebærer, men understreker samtidig nødvendigheten av at dette budsjettnivået følges opp i kommende års budsjetter. I motsatt fall vil en slik økning være direkte skadelig for strukturutviklingen, fordi Forsvaret i en slik situasjon vil starte oppbyggingen av et forsvar som det på sikt viser seg at man likevel ikke vil kunne vedlikeholde, med en økende ubalanse som resultat. Dette vil i så fall innebære fare for store feilinvesteringer og representere svært dårlig anvendelse av samfunnets ressurser. En budsjettutvikling der Forsvarets kjøpekraft opprettholdes fra år til år er derfor av større betydning for strukturens stabilitet enn budsjettnivået i utgangspunktet.

1.3 Den strategiske ledelsen av Forsvaret og nasjonal kommandostruktur

Forsvarssjefen har ingen kommentar til den videre utvikling av Forsvarets strategiske ledelse, utover sterkt å fraråde flyttingen av generalinspektørene med deres staber ut av Forsvarsstaben. Dette vil i betydelig grad vanskeliggjøre den daglige styring av etaten, og spesielt svekke mulighetene for løpende økonomistyring ved at meget viktige kapitteleiere adskilles fra den sentrale økonomiforvaltning.

Langtidsproposisjonen viderefører forsvarssjefens anbefaling om å etablere ett fellesoperativt hovedkvarter i Forsvaret. Dette vil bringe større samsvar mellom kommandostrukturen og de avdelinger som skal ledes, gi mer robuste fagmiljøer og forbedre evnen til døgnkontinuerlig ledelse av operasjoner. Videre vil en slik løsning forenkle kommandolinjene og samarbeidet med sivile aktører, samtidig som evnen til ledelse av nasjonale operasjoner, oppfølging av norske styrker i operasjoner i utlandet og gjennomføring av større fellesoperative øvelser i Norge sikres. Tiltaket bidrar også til en generell effektivisering av Forsvarets drift ved reduksjon av infrastruktur og støttebehov på sikt.

1.4 Operativ struktur

Den operative strukturen som langtidsproposisjonen foreslår er en moderne struktur med høy kvalitet som sikrer evne til fellesoperasjoner og nødvendig interoperabilitet. Av særlig betydning i så måte er økningen i mobilitet og deployeringsevne, kombinert med økt evne til å operere i nettverk, både mellom egne land-, sjø- og luftstyrker og med allierte og partnere. Den operative strukturen er i begrenset grad tilgjengelig for operasjoner både hjemme og ute, spesielt for Hærens del. Dette skyldes satsingen på en videreføring av dagens hærmodell, der en betydelig del av ressursene er bundet til vernepliktsbaserte utdanningsavdelinger. Gitt den økende kompleksitet på moderne materiell og stigende kompetansekrav har disse enhetene nasjonal operativ beredskapsverdi kun i de avsluttende måneder av sin tjenestetid, samtidig som de ikke kan sendes utenlands. Deres viktigste funksjon er derfor som rekrutteringsbrønn for korttidsverving av mannskaper til internasjonale operasjoner.

Strukturen har likevel begrenset dybde og robusthet på flere områder, noe som reduserer evnen til utholdenhet i operasjoner. Med anbefalt styrkestruktur bør derfor Forsvarets bidrag til operasjoner i utlandet i større grad enn til nå basere seg på bruk av hele strukturbredden, det vil si anvendelse av operative enheter og avdelinger fra alle forsvarsgrener for å gi utholdenhet internasjonalt. Ønsket om å stå ute over tid med et substansielt styrkebidrag fra Hæren, ideelt en bataljon, vil ikke være realiserbart, men dette bør etter forsvarssjefens vurdering heller ikke være noen dimensjonerende ambisjon. Strukturen er således på de fleste områder i tråd med forsvarssjefens anbefalinger, men avviker fra denne primært i forhold til innretning og organisering av landstyrkene. Videreføring av Skjold-klasse MTB vil under forutsetning av økonomisk dekning styrke Sjøforsvarets evne til kystnære operasjoner. Spørsmålet om hvilke operative baser og installasjoner som skal videreføres utover dem det er et strengt behov for må forventes å komme opp igjen i løpet av perioden, dersom økonomiske prioriteringer gjør det nødvendig.

1.5 Base- og støttestruktur

For å sikre både økonomisk og strukturell balanse, og derved opprettholdelse og utvikling av Forsvarets operative evne på lang sikt, anbefalte forsvarssjefen i Forsvarsstudie 07 en betydelig konsentrasjon av likeartet virksomhet og nedleggelse av et større antall baser. Forsvarssjefen er tilfreds med at langtidsproposisjonen med enkelte unntak har lagt denne anbefalingen til grunn. Med usikkerheten som etter fremleggelse av FS 07 preget problemstillingen rundt støy fra nye kampfly, støtter forsvarssjefen derfor en tilnærming der fremtidig lokalisering av kampfly, luftvern og basesett vurderes i lys av prosessen knyttet til fremskaffelsen av nye kampfly. Det understrekes likevel at etablering av en samlet base for kampflyene vil være et sentralt strategisk tiltak for å bidra til langsiktig økonomisk balanse og store operative synergieffekter. Dette tiltaket bør følgelig gjennomføres så snart som mulig etter at gjenstående usikkerhet er avklart. I lys av støyspørsmålets mulige konsekvenser for lokaliseringen bør imidlertid muligheten for et tredje lokaliseringsalternativ fortsatt holdes åpen. Forsvarssjefen er også av den oppfatning at det fortsatt finnes et uutnyttet potensial for ytterligere konsentrasjon av baser og virksomhet som, dersom det realiseres, ytterligere vil bedre den funksjonelle balansen og derigjennom bidra til å sikre opprettholdelse og videreutvikling av Forsvarets operative evne. Det bør derfor gjennomføres vurderinger med sikte på å identifisere hvorledes Forsvarets base- og støttestruktur best mulig kan videreutvikles i så måte.

1.6 Kompetanse og personell

Et personellkorps med riktig sammensetning i forhold til grad, kategori, alder og kompetanse er sentralt for å sikre god oppgaveløsning og videreføre og videreutvikle Forsvaret som et anvendbart og relevant sikkerhetspolitisk verktøy. Forsvarssjefen har derfor lagt stor vekt på dette området i sin anbefaling. Videreutviklingen av disponeringsordningen med fokus på presis kompetansestyring, tjenestelige behov, økt lokal innflytelse og økt kontinuitet særlig på lavere gradsnivåer, vil være viktige tiltak for å sikre Forsvaret riktig kompetanse på alle nivåer i organisasjonen. Av særlig betydning er arbeidet med å videreutvikle avdelingsbefalsordningen for å sikre økt kontinuitet og erfaringsnivå på de lavere gradsnivåer. Langtidsproposisjonens understrekning av behovet for å øke antall avdelingsbefal er således helt i tråd med forsvarssjefens prioriteringer. Styrking av avdelingsbefalsordningen og økning av antall avdelingsbefal har stor betydning for å øke sikkerheten både i gjennomføringen av operasjoner og øvelser, og vil øke effektiviteten til Forsvarets avdelinger.

Forsvarets utdanningssystem har i utgangspunktet svært høy kvalitet og fungerer godt. Det er derfor ikke anbefalt større endringer innenfor dette området. De justeringene som gjennomføres vil tydeliggjøre generalinspektørenes ansvar og myndighet for utdanning fra rekruttskolenivå til og med krigsskolenivå, og er i tråd med forsvarssjefens anbefaling. Forsvarssjefen støtter også den helhetlige og effektive utnyttelsen av Forsvarets samlede kompetansemiljøer proposisjonen legger opp til, blant annet ved å styrke samarbeidet mellom de skolene som gjennomfører akkreditert høgskoleutdanning. I tillegg til samarbeid mellom Forsvarets egne skoler, bør samarbeidet med både sivile utdanningsinstitusjoner i Norge og med utenlandske kompetansemiljøer styrkes. Forsvarssjefen vil i denne sammenheng særlig fremheve det potensial han mener ligger i en videreutvikling av samarbeidet mellom Sverige og Norge innenfor videregående offisersutdannelse.

1.7 Verneplikten

Verneplikten er avgjørende for evnen til å bemanne Forsvarets enheter, spesielt de fredsoperative avdelingene. I tillegg vil Heimevernet også i fremtiden være helt avhengig av vernepliktige. Videre spiller verneplikten en avgjørende rolle i forhold til Forsvarets rekrutteringsevne. Det er derfor avgjørende at verneplikten beholdes, og praktiseres i tråd med Forsvarets behov. For å sikre vernepliktens fortsatte legitimitet er det sentralt at de vernepliktige selv oppfatter førstegangstjenesten som meningsfull. Forsvarssjefen vil understreke at rettferdighet ifm praktisering av verneplikten etter de vernepliktiges egen vurdering ikke dreier seg om at flest mulig skal tjenestegjøre, men om at de som kalles inn kompenseres på en økonomisk og statusmessig rimelig måte. Fokus på tjenestens innhold og kvalitet må derfor opprettholdes og arbeidet med å heve statusen til de vernepliktige som gjennomfører førstegangstjenesten må videreføres.

Langtidsproposisjonen legger opp til en endring av sesjonsordningen som i hovedsak er i tråd med forsvarssjefens anbefaling, men går ett steg lenger ved å anbefale at både del 1 og del 2 av den nye sesjonsordningen gjøres obligatorisk for kvinner. Forsvarssjefen ønsker å videreføre og intensivere arbeidet med å øke kvinneandelen i Forsvaret, og ser obligatorisk sesjon for kvinner som et ledd i dette arbeidet.

1.8 Heimevernet

Langtidsproposisjonen legger opp til å videreføre og følge opp kvalitetsreformen i Heimevernet, med spesiell vekt på utrustning, treningsnivå og reaksjonsevne. Som grunnlag for videreføring av kvalitetsreformen legges det opp til en reduksjon i antall distrikter. Dette er i tråd med forsvarssjefens anbefaling. I tillegg legger proposisjonen opp til en reduksjon av styrkestrukturen på 5 000 personell og en videreføring av dagens tre kategorier av Heimevernsstyrker. Forsvarssjefen vurderer det slik at Heimevernet er en av få deler av forsvarsstrukturen som fortsatt er skalerbar og likevel økonomisk og kompetansemessig bærekraftig. Anbefalt innretning vil i stort videreføre Heimevernets evne til å beskytte viktig infrastruktur, støtte nasjonal krisehåndtering, forsterke militær tilstedeværelse etter behov og yte støtte til det sivile samfunn, dog med noe redusert utholdenhet eller lavere ambisjon i forhold til antall sikringsobjekter. På lengre sikt vil det være hensiktsmessig å vurdere om det er potensial for å utvikle større synergi og økt operativ evne gjennom et tettere samarbeid, en funksjonsinndeling eller en sammenslåing av Hæren og Heimevernet.

1.9 Samarbeid med allierte og partnere

For små nasjoner er det i økende grad en utfordring å kunne vedlikeholde en forsvarsstruktur med alle de enheter og kapasiteter en slik struktur tradisjonelt har omfattet. Reduserte forsvarbevilgninger, kombinert med økende priser på forsvarsmateriell og driftskostnadsvekst, har ført til at enkelte operative elementer i strukturen, både i Norge og i andre små land, er nede på eller raskt nærmer seg kritisk masse, det vil si et nivå som verken er økonomisk eller kompetansemessig bærekraftig. For å beholde flere av de kapasitetene små land i realiteten ikke kan beholde hver for seg, blir det avgjørende å i økende grad etablere flernasjonale samarbeidsløsninger, særlig innenfor logistikk og styrkeproduksjon. Forsvarssjefen har i denne sammenheng, som en del av Forsvarsstudie 07, gjennomført en mulighetsstudie sammen med det svenske forsvaret. Studien viser at det er et betydelig potensial for samarbeid med Sverige, både innenfor logistikk, trening, øvelser, utdannelse og en rekke andre områder. Et eventuelt tettere samarbeid med Sverige skal ikke være til hinder for, eller komme istedenfor, allerede etablerte eller potensielle samarbeidsløsninger med allierte eller andre nasjoner, men utgjøre et supplement til disse. Det er en økende tendens til tettere europeisk forsvarssamarbeid og integrasjon. Et norsk-svensk samarbeid på dette området vil derfor være fremtidsrettet og i tråd med en slik utvikling. Langtidsproposisjonens omtale av disse mulighetene er således i tråd med forsvarssjefens anbefaling, og arbeidet med å konkretisere og operasjonalisere samarbeidsløsninger innenfor denne rammen bør gis prioritet.

1.10 Avslutning

Forsvarssjefen har hatt to hovedmålsettinger med sin militærfaglige anbefaling for Forsvarets videre utvikling fra 2009. For det første å videreutvikle et stående innsatsforsvar med tidsriktige militære kapasiteter for å gi de politiske myndigheter et sikkerhetspolitisk verktøy som gir handlefrihet til å kunne møte kriser og utfordringer både nasjonalt og internasjonalt. For det andre å utvikle et forsvar i langsiktig strukturell og økonomisk balanse innenfor et budsjett som videreføres på 2008-nivå tillagt årlig lønns- og priskompensasjon. Hovedtiltakene som er identifisert for å etablere en forsvarsstruktur i langsiktig balanse er en betydelig rasjonalisering av basestrukturen og samling av Forsvarets virksomhet til færre steder for å redusere driftskostnadene, en økt satsning på flernasjonalt samarbeid, særlig innenfor logistikk og styrkeproduksjon, for å redusere kostnadene innenfor disse områdene og en nødvendig reduksjon av operativ struktur gjennom fjerning av de relativt sett minst kritiske og viktige kapasiteter.

Vurdert samlet og overordnet er langtidsproposisjonens anbefalinger i stort i tråd med den utvikling forsvarssjefen mener er nødvendig for at Forsvaret skal sikre størst mulig operativ evne, samtidig som det etableres en struktur som er i langsiktig funksjonell og økonomisk balanse. Proposisjonen forutsetter imidlertid et høyere budsjettnivå enn det som har vært lagt til grunn for forsvarssjefens anbefaling. Dette innebærer en prioritering av Forsvaret som forsvarssjefen ønsker velkommen. Dersom en slik økning skal ha tilsiktet effekt, må det imidlertid anlegges et langsiktig perspektiv for fremtidige budsjetter ved at den foreslåtte økningen følges opp i kommende år med budsjetter på minimum tilsvarende nivå, tillagt lønns- og priskompensasjon. Forutsigbare budsjettrammer er derfor viktigere for Forsvaret enn en kortvarig økning av budsjettene i ett eller noen få år.

Stabil og forutsigbar ressurstildeling kombinert med et kontinuerlig fokus på skjerming av operativ evne ved å utnytte det potensial om fortsatt finnes i base- og støttestrukturen, vil kunne sikre et forsvar i langsiktig økonomisk og strukturell balanse, med tilstrekkelig evne til å løse Forsvarets fremtidige oppgaver.