5 Forsvarspolitiske rammer, føringer og prioriteringer

5.1 Et helhetlig og langsiktig perspektiv

Forsvarspolitikken definerer de rammer, føringer og prioriteringer som skal ligge til grunn for den videre utviklingen av Forsvaret. Forsvarspolitikken er bindeleddet mellom de overordnede sikkerhetspolitiske interesser og målsettinger, og den konkrete utformingen av Forsvarets struktur, organisasjon og virksomhet. Hovedelementene i forsvarspolitikken er de forsvarspolitiske mål, forsvarskonseptet og Forsvarets oppgaver.

Det er avgjørende å anlegge et helhetlig og langsiktig perspektiv på den videre utviklingen av Forsvaret.

Et helhetlig perspektiv krever at forsvarspolitikken tar utgangspunkt i summen av de overordende strategiske utviklingstrekk og utfordringer som preger Forsvarets omgivelser, og de sikkerhetspolitiske hovedprioriteringer som legges til grunn i lys av disse, jf. kapittel 3.6. Det understreker videre behovet for å se Forsvarets innsats i en nær sammenheng med andre virkemidler, og for å se Forsvarets virksomhet hjemme og ute som to sider av samme sak.

Et langsiktig perspektiv krever at det skapes forutsigbarhet omkring de mest grunnleggende prioriteringer og rammer for Forsvarets virksomhet. Samtidig må det tas høyde for at fremtiden fortsatt vil være preget av usikkerhet og uforutsigbarhet. Forsvaret må i størst mulig grad kunne tilpasse seg de ulike og mest sannsynlige utviklingstrekk som vil kunne prege omgivelsene på lengre sikt. Forsvaret må med andre ord være mest mulig scenariorobust. I sum må forsvarspolitikken legge grunnlaget for et moderne og fleksibelt innsatsforsvar som kan ivareta Norges sikkerhet, interesser og verdier i en omskiftelig verden. Forsvaret må kunne håndtere et bredt spekter av ulike oppgaver både hjemme og ute, gjennom et nært og gjensidig samarbeid med allierte, partnere og sivile aktører. Dette må ligge til grunn for utviklingen av Forsvarets struktur og kapasiteter, så vel som for kompetanse og personellsammensetning.

5.2 Forsvarspolitiske mål

Regjeringen anser at hovedinnholdet i de eksisterende forsvarspolitiske målene bør videreføres, med enkelte mindre presiseringer som vektlegger forankringen mot folkeretten og den tette koblingen mellom norsk og internasjonal sikkerhet. De forsvarspolitiske mål gjenspeiler at Forsvaret, innenfor sitt ansvarsområde og i samarbeid med andre nasjonale myndigheter der dette er naturlig, skal bidra til å oppfylle disse målene:

• Alene og sammen med allierte sikre norsk suverenitet, norske rettigheter, interesser og verdier, samt bevare norsk handlefrihet mot militært og annet press.

• Gjennom deltakelse i flernasjonale fredsoperasjoner forankret i et klart og utvetydig folkerettslig grunnlag og internasjonalt forsvarssamarbeid, bidra til fred, stabilitet, håndhevelse av internasjonal rett og respekt for menneskerettighetene, samt forebygge bruk av makt fra stater og ikke-statlige aktører mot norsk og internasjonal sikkerhet.

• Sammen med allierte bidra til kollektivt forsvar av Norge og andre allierte i henhold til våre allianseforpliktelser, og til å møte ulike typer anslag og angrep for å sikre norsk og kollektiv sikkerhet.

• Bidra til å ivareta norsk samfunnssikkerhet, redde liv og begrense konsekvenser av ulykker, katastrofer, anslag og angrep fra statlige og ikke-statlige aktører.

For å kunne gi veiledning i den konkrete utformingen av Forsvarets struktur og virksomhet må de forsvarspolitiske målene operasjonaliseres. Dette gjøres i forsvarskonseptet som angir de grunnleggende prinsippene for utviklingen av Forsvarets struktur, organisasjon og virksomhet, samt gjennom beskrivelsen av Forsvarets oppgaver og tilhørende ambisjonsnivå, jf. kapittel 5.3 og 5.4.

5.3 Forsvarskonseptet og de grunn­leggende prinsipper for Forsvarets innretting og virksomhet

Forsvarskonseptet beskriver hvordan Forsvaret skal innrettes for på best mulig måte å kunne løse sine definerte oppgaver, og derigjennom også bidra til å realisere de sikkerhets- og forsvarspolitiske mål. Med dette som utgangspunkt angir forsvarskonseptet den grunnleggende innrettingen av Forsvaret, samt også de overordende prinsipper som skal ligge til grunn for Forsvarets fremtidige utvikling og virksomhet. Gjennom behandlingen av Innst. S. nr. 234 (2003-2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003-2004), sluttet Stortinget seg til et forsvarskonsept med følgende ordlyd:

Forsvaret skal utvikles som et moderne, fleksibelt og alliansetilpasset sikkerhetspolitisk virkemiddel, der det tilstrebes en balanse mellom Forsvarets oppgaver, struktur og ressurstilgang. Virksomheten skal baseres på et nært samarbeid med relevante sivile myndigheter og på en verneplikt som praktiseres i tråd med Forsvarets behov. Fokus skal være på å sikre og fremme norske interesser, gjennom å kunne håndtere et bredt spekter av utfordringer både nasjonalt og internasjonalt.

Regjeringen legger til grunn at de bærende prinsipper i forsvarskonseptet fortsatt har gyldighet, og at disse bør videreføres som et grunnlag for den videre utviklingen av Forsvaret. Samtidig er det avgjørende at fortolkningen av, og innholdet i, de ulike hovedelementene i forsvarskonseptet kontinuerlig oppdateres i tråd med utviklingen og de overordnede sikkerhets- og forsvarspolitiske prioriteringer. I denne forbindelse legger regjeringen til grunn følgende tilnærming til de ulike hovedelementene i forsvarskonseptet:

Videreutviklingen av et moderne og fleksibelt innsatsforsvar

Forsvaret må være tilpasset de nye sikkerhetsutfordringer som preger våre omgivelser. Disse omgivelsene preges i dag av et sammensatt trussel- og risikobilde. Den mest sannsynlige direkte trussel mot norsk territorium vil i dag kunne materialisere seg i form av episoder og mindre anslag, som kan oppstå raskt. Dertil kommer de utfordringer som følger av Norges ønske om å bidra til internasjonal fred og stabilitet, inkludert gjennom deltakelse i fredsstøttende operasjoner. Sett i forhold til disse hovedutfordringer må målsettingen være å videreutvikle et innsatsforsvar som kan løse oppgavene både hjemme og ute. Med innsatsforsvar menes et forsvar som raskt og fleksibelt evner å løse oppgaver som i hovedsak må ivaretas nasjonalt, og som samtidig kan operere sammen med allierte både i forbindelse med fredsstøttende operasjoner og i forbindelse med kollektivt forsvar av eget og øvrige alliertes territorium.

Dette innebærer ikke bare at Forsvaret må ha en tilstrekklig høy kvalitet hva gjelder kompetanse og materiell, men også må kunne møte de krav til holdninger, etikk og ledelse som preger et moderne samfunn. Norske styrker må kunne operere effektivt i et moderne stridsmiljø, håndtere komplekse situasjoner og ha en teknologisk standard som er tilstrekkelig for å utføre oppgavene og ivareta nødvendig egenbeskyttelse. Samtidig må Forsvaret innrettes slik at det har den nødvendige fleksibilitet til å kunne tilpasse seg endringer i omgivelsene over tid. Dette dreier seg først og fremst om å bibeholde og videreutvikle kompetanse, men også om å etablere organisasjonsstrukturer som er tilstrekkelig dynamiske. Videre er det viktig å legge et langsiktig perspektiv til grunn, spesielt knyttet til investeringsplanleggingen.

Et alliansetilpasset forsvar

NATO utgjør fortsatt en grunnstein i norsk sikkerhet. Det gjelder i forsvaret av norsk territorium hvor vår generelle avhengighet av NATO vil være minst like stor som under den kalde krigen. Det gjelder også i forhold til norsk deltakelse i fredsstøttende operasjoner i utlandet, hvor NATO sammen med FN danner den primære multilaterale rammen. Forsvaret må følgelig være i stand til å operere effektivt sammen med allierte, både i forhold til å kunne møte eventuelle utfordringer i våre nærområder, og for å kunne stille tellende bidrag til fredsstøttende operasjoner. Vår evne til å samvirke med allierte må reflekteres materiellmessig, kompetansemessig og kulturelt. Dette betyr ikke at Forsvaret må ha et identisk teknologisk nivå med allierte på alle områder, men at det må ha evne til samvirke med allierte militære styrker. Dette er også en forutsetning for å kunne etablere effektive flernasjonale samarbeidsløsninger med andre nasjoner. Et alliansetilpasset forsvar medfører videre at Forsvaret må innrettes for å bidra aktivt til å løse NATOs kollektive oppgaver, basert på en rimelig byrdefordeling med øvrige allierte.

Langsiktig balanse mellom Forsvarets oppgaver, struktur og ressurstilgang

Forsvaret må videreutvikles innenfor rammen av et langsiktig perspektiv, der de finansielle forutsetninger reflekterer de oppgaver og det ambisjonsnivå som Forsvaret er forutsatt å håndtere. Det er avgjørende å sørge for stabilitet og forutsigbarhet i Forsvarets rammevilkår, inkludert å sikre samsvar mellom de ambisjoner og ressurser som legges til grunn for utviklingen. Større forutsigbarhet gir bedre forutsetninger for å unngå feilinvesteringer, gir en mer rasjonell utnyttelse av offentlige ressurser og øker den operative evnen til de kapasiteter Forsvaret investerer i. Dette forutsetter imidlertid også at Forsvaret innretter og gjennomfører sin virksomhet så kostnadseffektivt som mulig, at ressursene i størst mulig grad prioriteres inn mot å understøtte Forsvarets operative leveranser, og at omfanget av logistikk- og støttestrukturen er best mulig avstemt mot å dekke den operative strukturens behov.

Nært samarbeid mellom militære og sivile myndigheter

Det må legges vekt på kontinuerlig å videreutvikle samarbeidet mellom Forsvaret og sivile aktører for å kunne møte endrede og nye sikkerhetsutfordringer, ikke minst i tilknytning til samfunnssikkerheten. Mange av utfordringene som Norge i dag står overfor har et nedslagsfelt som berører stadig flere etater og samfunnssektorer. I tråd med endringene i totalforsvarskonseptet skal Forsvaret med utgangspunkt i kompetanse, kapasiteter og ressurser etablert for å løse primæroppgavene, kunne støtte sivile myndigheter i hele krisespekteret. Samarbeidet mellom militære og sivile aktører blir også av stadig større betydning i tilknytning til Forsvarets internasjonale virksomhet, blant annet hva gjelder utdanning, planlegging og i gjennomføringsperspektivet. Det må i større grad legges vekt på å utnytte og videreutvikle ordninger og mekanismer innenfor totalforsvaret, som kan bidra til et mer koordinert og gjensidig forsterkende samarbeid i hele krisespekteret.

Allmenn verneplikt

Verneplikten skal videreføres som et fundament for Forsvarets virksomhet, basert på Forsvarets behov og tilpasset en ny tid. Verneplikten må utgjøre et viktig premiss for den videre utviklingen av Forsvaret. Verneplikten vil fortsatt ha en sterk operativ begrunnelse. Vernepliktige skal derfor fortsatt ha en sentral plass i forsvarsgrenenes operative strukturer. Verneplikten er avgjørende for å gi Forsvaret en jevn tilgang på motivert og kvalifisert personell. Førstegangstjenesten vil således fortsatt være den sentrale rekrutterings- og seleksjonsmekanismen overfor befal og vervede, både for operative oppgaver i Norge og for deltakelse i operasjoner utenlands. I tillegg bidrar verneplikten til å gi Forsvaret en nødvendig forankring i samfunnet, og til å gi befolkningen et forhold til Forsvaret. Fordi verneplikten er så vesentlig for Forsvaret, er det en klar målsetting at de som avtjener førstegangstjeneste i størst mulig grad skal oppleve denne som positiv, lærerik og meningsfull. Førstegangstjenesten skal ha et substansielt innhold som bidrar til å gjøre tjenesten attraktiv og meritterende for den enkelte.

Forsvarets evne til å håndtere utfordringene nasjonalt og internasjonalt

Forsvaret må kunne løse sine oppgaver både hjemme og ute. Det er en nær sammenheng mellom nasjonale oppgaver, og oppgaver som må løses i samarbeid med allierte og partnere. Deltakelse i fredsstøttende operasjoner i utlandet er et bidrag til internasjonal fred og sikkerhet, som i vår globaliserte verden er stadig mer bestemmende for vår nasjonale sikkerhet. Innenfor en begrenset forsvarsstruktur må stikkordet være synergi, det vil si at stor vekt må legges på å prioritere kapasiteter som kan anvendes både hjemme og ute.

En rekke utfordringer må betraktes som nasjonale og må i utgangspunkt løses nasjonalt, som overvåkning, myndighetsutøvelse og suverenitetshevdelse, bidrag til samfunnssikkerhet og nasjonal episode- og krisehåndtering. Dette krever en forsvarsstruktur som med de rette kapasiteter kan være på rett sted til rett tid. Det forutsetter militære styrker med et spekter av kapasiteter med tilstrekkelig kvalitet, reaksjonsevne, mobilitet og egenbeskyttelse, og som har evne til graderte reaksjonsmåter i hele konfliktspekteret. Styrkene må samtidig ha tilstrekkelig utholdenhet, og dette setter krav til både volum, understøttelse og logistikk. Det forutsetter også kommando- og kontrollsystemer med evne til å lede fellesoperative operasjoner, og som innenfor rammen av totalforsvarskonseptet kan operere i samarbeid med sivil sektor.

Andre utfordringer må løses i nærtsamarbeid med allierte, som deltakelse i fredsstøttende operasjoner og kollektivt forsvar av norsk eller alliert territorium. Deltakelse i kollektivt forsvar og i fredsstøttende operasjoner krever styrker som kan operere nært sammen med allierte og øvrige partnere i hele konfliktspekteret, og også dette stiller krav om fleksible styrker med høy reaksjonsevne, egenbeskyttelse og ildkraft. Styrkene må samtidig ha tilstrekkelig utholdenhet til å stå sammen med de samme allierte og partnere i et område over tid. Av særlig betydning for å kunne delta i operasjoner fjernt fra Norge er dessuten evne til strategisk mobilitet – i nasjonal eller flernasjonal regi.

5.4 Forsvarets oppgaver

Forsvarets oppgaver deles inn i nasjonale oppgaver som i utgangspunktet må kunne løses nasjonalt og uten alliert medvirkning, oppgaver som løses i samarbeid med allierte og andre samarbeidspartnere, og andre oppgaver der andre myndigheter har primæransvaret og Forsvaret i utgangspunktet har en støttende rolle.

Forsvarets oppgaver og tilhørende ambisjonsnivå må reflektere de sikkerhets- og forsvarspolitiske mål. Oppgavene utgjør samtidig den konkrete rammen for å utforme Forsvarets virksomhet, kapasiteter, struktur og kompetanse. Med basis i de politiske prioriteringer som er beskrevet ovenfor, er det regjeringens syn at alle oppgavene i dagens oppgavespekter er viktige, og bør videreføres i neste langtidsplanperiode. Samtidig er det gjort enkelte justeringer i oppgaveformuleringene, for å synliggjøre prioriteringer i forhold til nye sikkerhetspolitiske utfordringer.

Det er Forsvarets evne til å løse summen av de dimensjonerende oppgavene som må være styrende for sammensetningen og innrettingen av forsvarsstrukturen. Forsvarets grunnleggende funksjon er å beskytte og ivareta Norges sikkerhet, interesser og verdier. Nordområdene er regjeringens viktigste strategiske satsningsområde, og de sikkerhets- og forsvarspolitiske utfordringer i området er økende. Regjeringen er derfor av den oppfatning at oppgavene knyttet til Norges nærområder må tillegges betydelig vekt, og at vår evne til overvåkning og etterretning, suverenitetshevdelse, og episode- og krisehåndtering er grunnleggende. Evnen til å bidra til kollektivt forsvar hjemme og ute og deltakelse i fredsstøttende operasjoner er av stor betydning, og må derfor også være dimensjonerende for utformingen av forsvarsstrukturen. Disse prioriteringene betyr ikke at andre typer oppgaver, herunder Forsvarets bidrag til samfunnssikkerheten og myndighetsut­øvelse, ikke er viktige. Slike oppgaver må imidlertid hovedsakelig løses med grunnlag i den struktur som er etablert for å ivareta Forsvarets dimensjonerende oppgaver.

En slik prioritering er også i tråd med anbefalingene fra Forsvarspolitisk utvalg, som legger til grunn at Forsvarets oppgaver må reflektere det grunnleggende og tidløse ansvar for å bidra til å skape sikkerhet for staten, befolkningen og samfunnet, og fremme nasjonale verdier og interesser. Innenfor rammen av tilgjengelige ressurser påpeker utvalget behovet for en tydeligere prioritering mellom oppgavene, og viser i denne sammenheng til behovet for å prioritere nasjonal krisehåndtering og kollektivt forsvar høyest. Dette vil etter utvalgets syn også skape et godt grunnlag for å løse oppgaver knyttet til suverenitetshevelse, deltakelse i utenlandsoperasjoner og internasjonale beredskapsstyrker. Samtidig legger utvalget vekt på den grunnleggende betydning evnen til å drive effektiv overvåkning og etterretning fortsatt vil ha for å kunne løse øvrige oppgaver. Utvalget finner videre at oppgavene relatert til myndighetsut­øvelse og støtte til det sivile samfunn ivaretas på en god måte i dag, og derfor ikke bør prioriteres høyere. Effektiv myndighetsutøvelse vil imidlertid fortsatt være en viktig oppgave for relevante deler av strukturen.

5.4.1 Nasjonale oppgaver

En rekke av Forsvarets oppgaver springer ut av et nasjonalt ansvar og interesser i Norge og norske nærområder. Disse oppgavene må derfor kunne løses med nasjonale ressurser, og i utgangspunktet uten løpende alliert medvirkning. Dette krever militær tilstedeværelse, samt militære kapasiteter med høy reaksjonsevne og tilgjengelighet under nasjonal kontroll.

- Å sikre et nasjonalt beslutningsunderlag gjennom tidsmessig overvåkning og etterretning

En hovedoppgave for Forsvaret er å ha evne til overvåkning av norsk land-, luft- og sjøterritorium, og utvalgte havområder der Norge i henhold til internasjonal rett eller avtaler har suverene rettigheter. Oppgaven omfatter også en nasjonal etterretningskapasitet. Det er viktig at Norge har en selvstendig evne til å drive etterretning i egne nærområder. Dette er avgjørende både for å kunne utforme en egen nasjonal politikk i våre nærområder, og for å kunne formidle vår egen vurdering av situasjonen i området til allierte og samarbeidspartnere. Effektiv overvåkning av norske interesseområder er videre en forutsetning for at Forsvaret – på basis av en mindre, men mer mobil styrkestruktur, skal være i stand til å gjennomføre sine øvrige oppgaver på en tilfredsstillende måte, inkludert suverenitetshevdelse, myndighetsutøvelse, nasjonal episode- og krisehåndtering og kollektivt forsvar. I alle tilfelle er hovedmålet med Forsvarets overvåknings- og etterretningsvirksomhet å fremskaffe et godt situasjonsbilde, som bidrag til et best mulig beslutningsgrunnlag for politiske myndigheter og Forsvarets operative ledelse.

Generelt må Forsvaret ha evne til kontinuerlig overvåkning av norsk luftrom og tilstøtende områder, innenfor rammen av NATOs integrerte luftforsvar. Forsvaret må også ha evne til overvåkning av utvalgt aktivitet i sjøterritoriet og utvalgte geografiske områder til sjøs hvor Norge har jurisdiksjon. Sjøforsvaret bidrar her med blant annet Kystvaktens fartøyer, støttet av blant annet Luftforsvarets maritime overvåkningsfly. Forsvaret må videre ha evne til kontinuerlig overvåkning av deler av landterritoriet, i første rekke langs grensen til Russland, hvor Grensevakten har en viktig oppgave. Under episode- og krisehåndtering vil hele Forsvarets operative struktur bidra ved å sammenfatte, analysere og videreformidle informasjon. Forsvaret må dessuten i forbindelse med operasjoner i utlandet ha etterretningsfunksjoner til støtte for beslutningstakere både på strategisk og taktisk nivå.

- Å hevde norsk suverenitet og suverene rettigheter

Forsvaret har en hovedrolle med hensyn til å hevde norsk suverenitet og forsvare Norges territorielle integritet. Med suverenitetshevdelse menes å forsvare, om nødvendig med militærmakt, norske grunnrettigheter som stat mot andre stater som direkte eller indirekte utfordrer norsk suverenitet på norsk territorium, eller norske suverene rettigheter i norske jurisdiksjonsområder utenfor norsk territorium. Dette inkluderer avskrekking og håndtering av begrensede episoder, samt å hindre uvedkommende aktører adgang til norsk territorium og at disse skader vitale samfunnsinteresser. I dagens internasjonale sikkerhetsbilde kan også ikke-statlige aktører utfordre eller gjennomføre aksjoner eller angrep som representerer brudd på norsk suverenitet. Oppgaven omfatter ved behov også sikring av norske ambassader og norsk skipsfart.

De økende utfordringer i våre nærområder tilsier at vi også i årene fremover må legge stor vekt på å ha en effektiv og troverdig evne til å hevde vår suverenitet. Forsvaret må derfor ha tilstrekkelige ressurser til både å overvåke aktiviteten i norske områder, og til å kunne være tilstede på kort varsel med egnede enheter. Forsvaret skal ha evne til på kort varsel å kunne håndtere ulike typer krenkelser av norsk suverenitet, inkludert flere samtidige krenkelser. Forsvaret må generelt ha evne til å reagere mot krenkelser over hele territoriet, og kunne utøve tvangsmakt både til sjøs, i luften og på land. De mest sannsynlige krenkelser av norsk suverenitet vil imidlertid finne sted til havs og i luften, og planleggingen må i praksis differensieres i forhold til hvilken del av territoriet det er snakk om, basert på sannsynligheten for hvor krenkelser kan oppstå.

Med hensyn til å hevde suverenitet til sjøs vil Kystvakten, gjennom sin tilstedeværelse i prioriterte områder inklusiv territorialfarvannet, ha en viktig funksjon. I luftrommet vil oppgaven ivaretas innenfor rammen av NATOs integrerte luftforsvar, der Forsvaret bidrar med radarovervåkning og med jagerfly som står på kontinuerlig beredskap. På landsiden vil Grensevakten gjennom kontinuerlig tilstedeværelse og informasjonsinnhentning ha reaksjonsevne til å reagere mot krenkelser av norsk suverenitet langs den norsk-russiske grense. Hans Majestet Kongens Garde (HMKG) vil besørge rutinemessig vakthold og sikring av Kongehuset.

- Å ivareta myndighetsutøvelse på avgrensede områder

Forsvaret skal ivareta myndighetsutøvelse knyttet til beskyttelse av norske suverene rettigheter og håndhevelse av norsk lov på de avgrensede områder der deler av Forsvaret er tildelt særskilt myndighet. Dette omfatter også forebyggende tiltak.

Med myndighetsutøvelse menes utøvelse av offentlig myndighet med hjemmel i nasjonal rett, for å håndheve offentligrettslige påbud, forbud og vilkår i medhold av lov, forskrifter eller annet gyldig kompetansegrunnlag, rettet mot enkeltpersoner eller andreprivate rettssubjekter. Myndighetsut­øvelse er en nasjonal oppgave som normalt ivaretas av politiet og andre sivile myndigheter, men Forsvaret er tildelt myndighet til å løse oppgaven på avgrensede områder.

Forsvarets myndighetsutøvelse skjer i dag på to hovedområder: Ressurskontroll og annen myndighetsutøvelse til havs, samt grenseoppsyn langs den norsk-russiske grensen. Forsvarets rolle på disse områder skjer i nært samarbeid med andre offentlige etater. Ufordringene på ressurssiden i nord tilsier at myndighetsutøvelse vil være en betydelig oppgave for Forsvaret også i årene fremover. Forsvaret må derfor generelt ha evne til raskt å oppdage og reagere på brudd på norske lover og regler på de områder der Forsvaret er tildelt slik myndighet. Denne myndighetsutøvelsen må være tilstrekkelig tydelig og konsekvent til å ha en preventiv effekt overfor aktører som bevisst utfordrer norsk lov- og regelverk.

På fiskeriområdet innebærer dette evne til å kunne utøve ressurskontroll gjennom effektiv etterretning, relevant tilstedeværelse og jevnlige inspeksjoner i alle områder der det foregår fangst og fiske. Høyest prioritet skal gis utvalgte områder der det er størst fiskeriaktivitet og der sannsynligheten for brudd på de aktuelle regelverk er størst. Ambisjonsnivået for grensevakten må gjenspeile Norges internasjonale forpliktelser i Schengen-samarbeidet og baseres på komplementære tiltak, inkludert kontinuerlig overvåkning, rutinemessig patruljering og situasjonsbestemte utrykninger.

Grensevakten ivaretar norske Schengen-forpliktelser på landterritoriet ved den norsk-russiske grensen i samarbeid med politiet og Grensekommisæren. Kystvakten ivaretar gjennom sine operasjoner myndighetsutøvelse i norsk økonomisk sone, fiskerisonen ved Jan Mayen og fiskevern­sonen rundt Svalbard, og støttes med overvåkning fra satellitt, fly og helikoptre.

- Å forebygge og håndtere episoder og sikkerhets­politiske kriser i Norge og norske områder

Forsvaret skal bidra til å håndtere episoder og sikkerhetspolitiske kriser i Norge og norske nærområder som i sin helhet ivaretas av norske politiske myndigheter, og som ikke er av et slikt omfang at regjeringen vil ønske å involvere NATO. Slike episoder og kriser må hurtig, og med et minimum av negative konsekvenser, kunne bringes under kontroll, eventuelt parallelt med at norske myndigheter involverer NATO. Evnen til episode- og krisehåndtering i våre nærområder omfatter også forebygging av slike kriser. I denne forbindelse har relevant militær tilstedeværelse stor betydning ved at det kan bidra til å styrke evnen til å håndtere episoder og kriser opp til et visst nivå uten at dette krever innsetting av ytterligere militære kapasiteter. Samtidig øker det kostnadene ved, og etablerer en terskel for, bruk av militære virkemidler hos potensielle motstandere. Militær tilstedeværelse vil som sådan virke konfliktforebyggende på en annen måte enn et sivilt nærvær.

Norge står i årene fremover overfor store utfordringer i nord. Risikoen for at motsetninger særlig på ressursområdet resulterer i ulike former for episoder og mindre kriser, er økende. Dette stiller krav til Forsvaret med hensyn til å kunne håndtere denne type situasjoner. Det krever et bredt spekter av fleksible kapasiteter med høy reaksjonsevne innenfor alle forsvarsgrener og Heimevernet, for raskt å kunne håndtere utfordringer både til havs, til lands og i luften. Det krever videre evne til å lede operasjoner med bidrag fra flere forsvarsgrener, og evne til samarbeid med sivile aktører. Risikoen for episoder og kriser som i utgangspunktet må håndteres nasjonalt vil være størst til sjøs, og dette må reflekteres gjennom troverdig militær tilstedeværelse i områder hvor norsk jurisdiksjon er omstridt. Utfordringene tilsier også at Forsvaret må ha evne til å kunne bidra til å håndtere samtidige episoder eller begrensede kriser, noe som stiller krav til styrkenes volum og utholdenhet.

Skulle Norge bli utsatt for militær aggresjon, selv i begrenset omfang, vil dette være et allianseanliggende. Nasjonal episode- og krisehåndtering omfatter derfor også evne til raskt å kunne sørge for at en situasjon blir håndtert slik at den omfattes av Atlanterhavspaktens artikkel 5. Oppgaven innebærer derfor også å kunne legge til rette for allierte forsterkninger.

Oppgaven ivaretas ved at alle militære enheter, både i den operative strukturen og støttestrukturen, gjennom sin løpende fredsoperative virksomhet, trening og øvelser må være forberedt på å bidra til en effektiv episode- og krisehåndtering ved behov.

5.4.2 Oppgaver som løses i samarbeid med allierte og eventuelt andre

De mest krevende oppgavene knyttet til forsvaret av Norge og NATO, samt oppgaver relatert til internasjonalt stabiliserende og fredsskapende arbeid, må Forsvaret løse i samarbeid med andre. Disse oppgavene er:

- Å bidra til kollektivt forsvar av Norge og øvrige deler av NATO mot trusler, anslag og angrep

Forsvaret av Norge utover det som kan håndteres nasjonalt vil i minst like stor grad som under den kalde krigen måtte skje i regi av NATO. Forsvaret skal derfor, sammen med våre allierte, bidra til å forebygge trusler, anslag og angrep på Norge og øvrige deler av NATO som omfattes av Atlanterhavspaktens artikkel 5 og 6, og ved behov kunne møte dem på en troverdig måte. Dette omfatter konvensjonelle angrep, angrep med masseødeleggelsesvåpen, samt andre typer anslag og angrep fra både statlige og ikke-statlige aktører som skaper eller truer med å skape så omfattende skade at det er aktuelt for NATO å iverksette kollektive forsvarstiltak. Norge må også bidra til at NATO har en troverdig avskrekkingsevne, slik at episoder eller kriser ikke utvikler seg til konkrete trusler eller angrep.

Ambisjonsnivået for vårt bidrag til NATOs kollektive forsvar må ses i lys av at de krav som stilles til norske militære styrker i forbindelse med forsvaret av norsk territorium i betydelig grad er de samme som stilles til vår deltakelse i NATO-ledede operasjoner utenfor Norge. Forsvaret skal derfor ikke dimensjoneres ensidig for kollektivt forsvar av norsk territorium, men innenfor en alliansekontekst kunne yte relevante bidrag i en NATO-ramme – herunder også i forsvaret av norsk territorium. I dagens sikkerhetspolitiske omgivelser vil Norges bidrag til NATOs kollektive forsvar skje gjennom deltakelse i et bredt spekter av aktiviteter som alle er av relevans for den gjensidige artikkel 5-forpliktelsen.

For det første må Norge yte et rimelig bidrag til NATOs overordnede ambisjonsnivå, med militære kapasiteter som har tilstrekkelig kvalitet, reaksjonsevne og utholdenhet til å samvirke med allierte styrker. Viktig i denne sammenheng er at vi deltar kontinuerlig og substansielt både i NATOs reaksjonsstyrker (NRF), og i NATOs stabs- og kommandostruktur. Ikke mindre viktig er det at vi bidrar i NATO-ledede fredsoperasjoner. Slik deltakelse er i dag et av våre viktigste bidrag til at NATO bevarer sin relevans og troverdighet.

Videre må Norge også kunne bidra til forsvar av eget territorium som ledd i NATOs kollektive forsvar, blant annet gjennom å legge til rette for allierte øvelser og trening i Norge, å legge til rette for mottak av allierte styrker, og gjennom å kunne samvirke med allierte styrker i forsvaret av Norge. I dette ligger det både krav til et planverk for å ta imot forsterkninger og evne til å beskytte infrastruktur som er nødvendig for dette. Et troverdig norsk bidrag til forsvar av eget territorium er avgjørende for vår innflytelse på NATOs planer og operasjoner, og den politiske behandling av disse i alliansen. Det er NATOs evne til å utføre sine samlede oppgaver – samarbeid, dialog, internasjonale fredsoperasjoner så vel som kollektivt forsvar – som er avgjørende for alliansens troverdighet. I utgangspunktet må derfor hele Forsvarets struktur utvikles med sikte på at enhetene skal kunne samvirke med allierte styrker, eller støtte disse på hensiktsmessig måte.

- Å bidra til flernasjonal krisehåndtering utenfor Norge, herunder fredsstøttende operasjoner

Norsk deltakelse i flernasjonale fredsstøttende operasjoner er viktig både som bidrag til internasjonal fred og sikkerhet, til FNs og NATOs troverdighet og relevans, og til Norges egen sikkerhet. Norske styrker vil normalt ikke delta i slike operasjoner uten multilateral forankring, der FN og NATO vil være de viktigste rammer. Det er et mål å øke våre bidrag til FN-ledede operasjoner, og også periodisk delta med begrensede styrker i utvalgte EU-operasjoner. Norsk deltakelse skal være forankret i et klart og tydelig FN-mandat eller annet folkerettslig grunnlag.

Utfordringene internasjonalt tilsier at bidrag til fredsstøttende operasjoner i utlandet vil være en av Forsvarets viktigste oppgaver også i årene fremover. Derfor vil også denne oppgaven være dimensjonerende for forsvarsstrukturen. Innenfor en styrkestruktur med begrenset omfang må det tilstrebes maksimal synergi slik at flest mulig av Forsvarets kapasiteter er anvendbare både hjemme og ute. For at dette skal være mulig, må hoveddelen av norske enheter og alt fast tilsatt militært personell, og enkelte kategorier sivile, som hovedregel være disponible for oppdrag så vel nasjonalt som i utlandet.

Forsvaret må kunne stille relevante styrker til hele spekteret av fredsstøttende operasjoner, inkludert preventive stabiliseringsoperasjoner, mer tradisjonelle fredsbevarende operasjoner og fredsopprettende operasjoner. Dette innebærer at våre styrker i størst mulig grad må ha evne til å samvirke effektivt med allierte styrker, både teknisk, operativt og prosedyremessig, så vel som konsept- og doktrinemessig. I tillegg må styrkene ha tilstrekkelig mobilitet, ildkraft og egenbeskyttelse. Forsvaret må også kunne håndtere utfordringer knyttet til samarbeid med andre aktører i integrerte fredsoperasjoner.

Forsvaret skal bidra til å oppfylle NATOs overordnede ambisjonsnivå. NATOs ambisjon er å kunne utføre inntil to større fellesoperasjoner samtidig, samt ytterligere opp til seks fellesoperasjoner av mindre omfang på samme tid. Slike operasjoner kan være større eller mindre operasjoner knyttet til kollektivt forsvar så vel som andre typer krisehåndteringsoperasjoner, på medlemslandenes territorium eller utenfor alliansens primære ansvarsområde.

Forsvaret må ha evne til å stille styrker til fredsstøttende operasjoner i utlandet på kort varsel, gjennom enheter som er satt opp som reaksjonsstyrker. Styrkene må samtidig ha tilstrekkelig utholdenhet til å kunne stå sammen med allierte i et operasjonsområde over tid. For å kunne ha en slik utholdenhet, må Forsvaret i større grad trekke på bidrag fra hele styrkestrukturen, inkludert alle forsvarsgrener og felleskapasiteter.

Oppgaven ivaretas gjennom Forsvarets kontinuerlige leveranser av operative enheter til operasjoner i utlandet og til flernasjonale ­styrker, som stilles på beredskap for FN, NATO og EU.

5.4.3 Andre oppgaver

Dette er oppgaver der andre myndigheter har primæransvaret. Disse oppgavene skal i utgangspunktet ikke være dimensjonerende for Forsvarets innretting, og må derfor i hovedsak løses med ressurser som er etablert for å løse de dimensjonerende oppgavene. Disse oppgavene er:

- Å bidra til internasjonalt militært samarbeid, herunder mot spredning av masseødeleggelsesvåpen, innen nedrustning, rustningskontroll og støtte til sikkerhetssektorreform

Forsvaret skal bidra med støtte til internasjonalt militært samarbeid som et ledd i arbeidet med å skape fred og stabilitet, herunder arbeidet for å forhindre at masseødeleggelsesvåpen og deres leveringsmidler blir tilgjengelige for aktører som utgjør en potensiell trussel mot norsk og internasjonal sikkerhet. Dette inkluderer tiltak som informasjonsinnsamling, analyse, rustningskontroll, tillitskapende aktiviteter og verifikasjon. Videre omfatter oppgaven opplæring og bidrag til sikkerhetssektorreform hos utvalgte samarbeidspartnere, blant annet for å bidra til oppbygging av deres selvforsvarsevne, deres evne til å bidra til internasjonal sikkerhet og til arbeidet med å reformere og sikre demokratisk kontroll over forsvaret.

Oppgaven skal ivaretas med utgangspunkt i de ressurser og den kompetanse som er etablert for å løse Forsvarets øvrige oppgaver. Innsatsen må fokuseres mot å ivareta Norges internasjonale forpliktelser.

Oppgaven ivaretas gjennom militær representasjon ved en rekke am­bassader og i militære hovedkvarter, gjennom oppfølging av de bi- og multilaterale samarbeidsavtaler Forsvarsdepartementet og Forsvaret har etablert med en rekke land, blant annet gjennom besøk, utveksling av personell og konkrete samarbeidsaktiviteter på ulike nivåer. E-tjenestens kontinuerlige arbeid med innhenting av informasjon med påfølgende analyse, og Forsvarets aktive oppfølging av avtaler om nedrustning og tillitskapende tiltak, representerer også viktige bidrag til løsning av denne oppgaven.

- Å bidra til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og andre sentrale samfunnsoppgaver

Som en del av totalforsvarsordningen skal Forsvaret støtte det sivile samfunn ved ulykker, kriser, naturkatastrofer og annen fare for liv og helse eller materielle skader, inkludert ved terroranslag. Det er lagt til grunn at slik bistand blir gitt når de sivile ressurser ikke er tilstrekkelige for å håndtere situasjonen.

Forsvaret skal kunne bidra til å forebygge og bekjempe ikke-militære anslag mot landets befolkning, infrastruktur og vitale samfunnsfunksjoner, herunder anslag av asymmetrisk karakter.

Utfordringene knyttet til samfunnssikkerheten viser betydningen av en kontinuerlig utvikling av samarbeidet mellom Forsvaret og det sivile samfunn, for til enhver tid å være relevant i forhold til risiko- og trusselbildet.

Oppgaven ivaretas gjennom Forsvarets støtte til det sivile samfunn med utgangspunkt i den struktur, kompetanse og de kapasiteter som er etablert for å løse primæroppgavene. Det mest aktuelle og fleksible bidrag til den sivile del av samfunnssikkerhetsarbeidet er bistand etter anmodning fra politiet, i henhold til Instruks for Forsvarets bistand til politiet. Merkostnadene ved Forsvarets bistand til politiet i henhold til bistandsinstruksen skal dekkes av anmodende instans, med mindre annet er fastsatt eller avtalt. Ved større ulykker, kriser og naturkatastrofer kan Forsvaret også yte bistand til andre sivile myndigheter.

Forsvaret kan, etter en totalvurdering i det enkelte tilfelle og gitt at det gis kostnadsdekning i henhold til fastsatte rutiner, også bidra til å støtte det sivile samfunn ved ivaretakelse av andre samfunnsoppgaver enn de ovennevnte. Dette kan for eksempel innebære informasjons-, kunnskaps- og kulturformidling, samt gjennomføring av utvalgte arrangementer.

Det ytes også rutinemessig støtte til samfunnssikkerhet gjennom eksempelvis ordningen med Kystberedskap og aksjonsledelse (KYBAL). Kystvakten er en viktig ressurs i den statlige oljevernberedskapen. Flere av fartøyene i den ytre Kystvakt og alle de fem nye fartøyene i den indre Kystvakt er utstyrt med oljevernutstyr fra Kystverket. Fiskeri- og kystdepartementet har ansvaret for den statlige slepebåtberedskapen. Kystvakten har gjennom fartøyene i ytre kystvakt slepebåtkapasitet og kan bistå med denne kapasiteten i løsning av slepebåtberedskapen. Heimevernet kan ved behov nyttes til vakt- og sikringsoppgaver, og er en viktig bidragsyter ved sivil krise- og katastrofehåndtering. Redningshelikoptertjenesten utføres av Forsvaret, og mottar sine budsjettmidler fra Justisdepartementet, som er ansvarlig for redningstjenesten.

5.5 Forsvarets rolle i terror­beredskapen

Det er politiet som har ansvaret for å forebygge og bekjempe terrorhandlinger på norsk territorium som ikke er å anse som militære angrep. I en slik situasjon vil politiet, avhengig av omstendighetene, ha mulighet til å trekke på en rekke av Forsvarets kapasiteter, i henhold til de forutsetninger og prinsipper som fremgår av bistandsinstruksen. I tillegg har Forsvaret et selvstendig ansvar for å håndtere situasjoner som krever etablering av jagerflyberedskap og engasjering av luftmål for å hindre luftbårne terroranslag (såkalte renegade-situasjoner), siden det kun er Forsvaret som besitter slike kapasiteter og at håndtering av slike situasjoner er tids­kritisk.

Skulle vi stå overfor så alvorlige terrorhandlinger at de kan utløse en nasjonal sikkerhetspolitisk krise eller ha sikkerhetspolitiske implikasjoner, vil det kunne være aktuelt å sette inn ressurser som spesialstyrker, helikoptre, kystvaktfartøyer, marinefartøyer og i siste instans kampfly. Slike terrorhandlinger kan sidestilles med et væpnet angrep i henhold til FN-paktens artikkel 51, som utløser selvforsvarsrett etter folkeretten, og det er Forsvaret som vil ha primæransvaret for å håndtere disse. I slike situasjoner kan det også være aktuelt å be om bistand fra NATO.

5.6 Operasjoner

5.6.1 Generelt

Forsvarets hovedleveranse er operativ evne, og forberedelser til og gjennomføring av operasjoner står her helt sentralt.

Forutsetningen for utformingen av Forsvaret er at de ulike avdelingene, enkeltvis og sammen, skal bidra til å løse summen av Forsvarets oppgaver. Styrkeproduksjon og logistikk er virksomhet som skal sette militære styrker i stand til å gjennomføre operasjoner på en best mulig måte. Det er derfor viktig at Forsvaret utformes slik at den enkelte avdeling evner å bidra i operasjoner på en troverdig måte, noe som også fordrer styrker med differensiert og nødvendig beredskap. Styrkenes struktur og innretting skal baseres på nasjonale behov, på en slik måte at de også er anvendelige for operasjoner i utlandet, uten at det må gjøres store organisatoriske og materiellmessige tilpasninger.

Operasjoner i utlandet gjennomføres normalt sammen med allierte og partnere. Operasjoner hjemme kan foregå i nasjonal regi, men ved behov også i samarbeid med allierte.

5.6.2 Helhetlig tilnærming

Bruk av militære virkemidler må alltid ses i nær sammenheng med andre virkemidler. Politiske, militære, humanitære og utviklingsmessige virkemidler må brukes slik at de gjensidig støtter opp om hverandre. En slik tilnærming til operasjoner kalles ofte i internasjonal sammenheng for integrerte og flerdimensjonale fredsoperasjoner eller helhetlig tilnærming, jf. boks 5.1. Hensikten med en slik tilnærming er å sikre at militære og sivile virkemidler ses i sammenheng med sikte på en helhetlig og effektiv løsning av oppgavene.

5.6.3 Forutsetninger for operasjoner

Anvendelse av militær makt er alltid en følge av politiske beslutninger, og de politiske målsettingene vil alltid være overgripende og styrende for militære operasjoner. Når bidrag til militære operasjoner vurderes, må de politiske myndigheter alltid ta stilling til hensikt og formål med operasjonene. Forut for en flernasjonal operasjon tar normalt FN, NATO eller flere stater i fellesskap stilling til hensikten. Samtidig må det etableres en klar nasjonal målsetting for deltakelsen, som en integrert del av vurderingen og beslutningen om å avgi nasjonale styrkebidrag. Den strategiske målsettingen og samspillet mellom virkemidler fra ulike sektorer må alltid ligge til grunn når et militært styrkebidrag til en flernasjonal operasjon skal settes sammen. Dette gjelder uansett om det dreier seg om deltakelse i en internasjonal operasjon eller operasjoner hjemme i fred, krise eller krig.

I denne forbindelse må det også tas stilling til hvilke forutsetninger som må oppfylles før Norge kan sette inn styrker i en gitt operasjon. Disse forutsetningene omfatter blant annet:

• Mandat. Enhver operasjon, ute som hjemme, må ha en nødvendig hjemmel i folkeretten og i nasjonal rett. Hjemmelen må munne ut i et tydelig oppdrag til militære styrker. Dette handler om operasjonens legalitet og legitimitet, og vil alltid være et politisk ansvar.

• Regler for maktbruk (Rules of Engagement, ROE). Styrken må ha myndighet til å bruke makt i et omfang som setter den i stand til å oppfylle mandatet. Dette kan også sies å være knyttet til den faktiske gjennomføring av operasjonen og militære styrkers handlemåter. Regler for maktbruk fritar ingen fra plikten til å overholde så vel folkerettslige regler som norsk lov.

• Kommando og kontroll. Styrken må være sikret forsvarlig ledelse gjennom klare kommando- og ansvarsforhold. Dersom kommandomyndighet skal overføres til sjefen for en flernasjonal styrke, må norske myndigheter være sikret tilstrekkelig innsyn og styring med hensyn til bruken av norske avdelinger.

• Beskyttelse. Norske avdelinger må ha tilstrekkelig mulighet til å beskytte seg mot angrep, enten ved egen hjelp eller ved at andre avdelinger støtter dem.

• Sanitet. Det må være en betryggende sanitetstjeneste som står i forhold til risikoen ved operasjonen. Evne til medisinsk evakuering er en del av dette.

5.6.4 Anvendelse av militære styrker

Forsvaret gjennomfører rutinemessig og daglig operasjoner i Norge og norske nærområder. Dette inkluderer blant annet kontinuerlig myndighetsutøvelse og suverenitetshevdelse. Videre har Forsvaret beredskap for å håndtere episoder, kriser og større utfordringer mot Norges sikkerhet. Disse operasjonene støttes av en permanent støttestruktur innenfor Forsvaret og av det sivile samfunnet.

Operasjoner i utlandet må oftest basere seg på nasjonale og/eller flernasjonale løsninger for samband og logistikk, inkludert sanitet, og kan bare i begrenset grad basere seg på støtte fra et vertsland. Logistikk- og støttefunksjonene må opprettes for hver enkelt operasjon og avhenger i mindre grad av størrelsen på den norske styrken. Tilgangen på slike ressurser setter derfor grenser for hvor mange operasjoner Norge kan delta i samtidig.

Den høye grunnkostnaden ved å etablere styrker i et nytt område, tilsier at norsk nærvær med militære avdelinger bør fokuseres mot et mindre antall operasjonsområder. Dette gir størst operativ effekt av knappe ressurser. Samtidig vil et robust styrkebidrag oftest gi større uttelling i form av stillinger i styrkens ledelse og stab. Dette gir igjen innsyn i operasjonen og større mulighet til påvirkning fra norsk side.

Selv små styrkebidrag kan ha strategisk betydning. Det må derfor alltid vurderes hvor stort behovet er for å ha løpende nasjonal kontroll med den operative virksomheten. Dersom dette behovet vurderes som stort nok, vil det kreves sikre nasjonale sambandsmidler til styrkebidraget. Dette er i dag en av de mest kritiske ressursene for understøttelse av operasjoner i utlandet.

5.6.5 Samtidighet og utnyttelsesgrad

Omfanget av forberedelser til operasjoner hjemme eller i utlandet avhenger av de spesifikke kravene som operasjonen stiller. Dette kan omfatte innføring av nytt materiell, etablering av ny organisasjon, tilførsel av personell og trening knyttet til de spesielle forholdene og oppgavene i operasjonen. Etter at en avdeling har deltatt i en operasjon, vil det være behov for rekondisjonering, restitusjon og eventuelt gjenoppbygging. Samtidig vil virksomheten i en operasjon ofte ha vært rettet inn mot bestemte typer oppgaver som både kan være smalere og annerledes enn det avdelingen i utgangspunktet er innrettet mot å ivareta. Av denne grunn vil det etter at en avdeling har vært ute være nødvendig med trening og øvelser for å bringe ferdighetsnivået opp igjen i et bredere perspektiv.

Dette innebærer at enheter som deltar i operasjoner i utlandet, normalt er bundet i større eller mindre grad i 6-12 måneder før og etter en operasjon. Dette setter begrensninger for hvor stor del av Forsvaret som kan forpliktes til planlagte og pågående operasjoner. Når det skal tas hensyn til forsvarlig forvaltning av personell, må det derfor også legges opp til en hensiktsmessig rotasjonssyklus. Bruk av styrker i operasjoner i utlandet hever normalt kompetansen til å gjennomføre fellesoperasjoner og samvirke med allierte, men har en kostnad i form av færre ressurser tilgjengelige for operasjoner i Norge, også før og etter selve deltakelsen.

Tilgangen på logistikk- og støttekapasiteter vil sette grenser for hvor mange operasjoner Forsvaret kan delta i på samme tid. Konsentrasjon av bidrag til utenlandsoperasjoner er nødvendig også av denne grunn. Samtidig må det settes av ressurser til å understøtte daglig virksomhet hjemme, og en tilstrekkelig beredskap for å understøtte krisehåndtering i Norge og norske områder.

5.6.6 Strategi for avvikling av en operasjon

I forbindelse med at en militær operasjon innledes, er det viktig at det samtidig etableres en konkret strategi for under hvilke politiske og militære betingelser operasjonen kan avsluttes og det militære bidraget avvikles. En slik strategi vil være et vesentlig element for å kunne sikre og evaluere en operasjons suksess, og knytter seg mer til graden av fremdrift i forhold til å nå målsettingene for operasjonen enn til en på forhånd fastsatt timeplan. I en operasjon i utlandet vil ofte uttrekningen av militære styrker være betinget av at det er oppnådd en positiv utvikling både på det sikkerhetsmessige, økonomiske, humanitære og politiske plan. Når disse forutsetningene er oppfylt, kan forholdene ligge til rette for at ansvaret for sikkerhet i et operasjonsområde kan overføres til andre aktører, for eksempel et internasjonalt politinærvær eller lokale myndigheter. Dette understreker viktigheten av å anlegge en helhetlig tilnærming til operasjoner, jf. kapittel 5.6.2.

Også nasjonalt vil det være viktig å ha en strategi for avvikling av styrkebidrag i tilknytning til deltakelse i ulike konkrete operasjoner. Den nasjonale strategien kan for eksempel innebære at avdelinger fra andre land overtar det oppdraget som norske avdelinger løser.

5.6.7 Kommando og kontroll

Formålet med kommando- og kontrollarrangementene er både å sikre politisk kontroll over anvendelsen av militær makt og å sørge for at anvendelsen av militær makt blir effektiv og tidsriktig. Det konstitusjonelle ansvaret for enhver bruk av Forsvaret tilligger regjeringen, gjennom forsvarsministeren som parlamentarisk ansvarlig overfor Stortinget, og med full instruksjonsmyndighet overfor forsvarssjefen. Effektiv kommando og kontroll er avhengig av et nært samspill mellom politisk ledelse og den militære kommandokjeden. Dette stiller krav til korte kommandolinjer og kontinuerlig samordning og hurtige beslutninger basert på et samlet beslutningsgrunnlag.

Forsvarssjefen fører alminnelig kommando over alle deler av Forsvaret. Han delegerer myndigheten, eller deler av den, til militære sjefer på ulike nivåer i organisasjonen. Overføring av kommando over norske styrker til NATOs kommandokjede er basert på at NATOs militære kommandoapparat er underlagt full politisk kontroll gjennom NATOs råd, der norske myndigheter er representert og beslutninger fattes ved konsensus. Når alliansens medlemmer stiller styrker til rådighet for NATO, overfører de en begrenset del av kommandomyndigheten til NATOs militære sjefer, mens forsvarssjefen beholder alminnelig kommando, herunder anledning til å kalle myndigheten tilbake. Norge vil i prinsippet aldri avgi styrker til oppdrag som ikke ligger innenfor de rammer som på forhånd er godkjent av norske myndigheter.

I en FN-operasjon utnevner FNs generalsekretær en spesialrepresentant eller en sjef for operasjonen (SRSG eller Head of Mission) i samråd med Sikkerhetsrådet. SRSG rapporterer direkte til Generalsekretæren (via Avdelingen for fredsbevarende operasjoner) samt til Sikkerhetsrådet. Operasjonens styrkesjef (Force Commander, FC) fører kommando over den militære styrken. I de fleste nåværende FN-operasjoner, der den militære styrken inngår som ett av flere virkemidler fra FNs side, rapporterer styrkesjefen til SRSG. I enkelte operasjoner kan styrkesjefens fullmakter utvides, og FC kan fungere som leder for en hovedsakelig militær operasjon og derved selv være Head of Mission.

EU-ledede operasjoner ledes i prinsippet på samme måte som i NATO.

Norske styrker som gjennomfører operasjoner skal alltid stå under ledelse av en ansvarlig overordnet sjef. Denne får tildelt en egnet form for kommandomyndighet, og delegerer eventuelt denne myndigheten eller deler av den til undergitte sjefer.

Ved operasjoner under nasjonal kommando vil styrkene stå under operativ kommando av den øverste nasjonale operative sjef, som i dag er sjefen for Fellesoperativt hovedkvarter. Han kan igjen delegere deler av myndigheten til sjefer på et lavere nivå.

Sjefen for en flernasjonal styrke vil vanligvis få tildelt operativ kontroll over norske avdelinger, sammen med en fullmakt til å delegere myndighet i større eller mindre grad. Den myndigheten som ikke overføres til styrkesjefen, utøves av norske militære sjefer etter forsvarssjefens bestemmelser. Oftest innebærer dette at sjefen for Fellesoperativt hovedkvarter har operativ kommando og administrativ kontroll.

All delegering av kommandomyndighet skal skje eksplisitt, og skal dokumenteres. Den som delegerer kommandomyndighet beholder alltid myndigheten til å kalle fullmakten tilbake. Delegering av myndighet fritar aldri den overordnede sjefen for ansvar.

5.6.8 Militære informasjonsoperasjoner

Militære informasjonsoperasjoner benyttes for å understøtte de politiske og militære målsettinger i en gitt operasjon. Militære informasjonsoperasjoner er ikke en kapasitet i seg selv, men en strategi for å koordinere militære aktiviteter på informasjonsområdet. Dette skal bidra til å redusere en motstanders stridsevne, og derved bidra til økt beskyttelse og økt overlevelsesevne for egne styrker. Det er likeledes viktig å kunne beskytte egne militære styrker mot informasjonsoperasjoner fra motparten. Eksempler på militære kapasiteter er operasjoner i det computergenererte rom, elektronisk krigføring og psykologiske operasjoner.

Militære informasjonsoperasjoner må ses i en nær sammenheng med annen operativ virksomhet og må forventes å spille en enda større rolle i fremtidige militære operasjoner. Dette skyldes ikke minst ønsket om å minimere behovet for fysisk ødeleggelse og redusere risikoen for utilsiktede skader. Militære informasjonsoperasjoner er også avgjørende for å sikre en nødvendig grad av informasjonsoverlegenhet. Slike operasjoner skal alltid gjennomføres i samsvar med norsk lov og folkeretten og innenfor rammen av politisk godkjente målsettinger for den militære operasjonen.

5.6.9 Bruk av spesialstyrker

Spesialoperasjoner er militære aktiviteter som ut­øves av spesielt utpekte, organiserte, trente og utrustede styrker. Spesialstyrker bidrar med en fleksibel, anvendelig og unik kapasitet, både når de benyttes som supplement til andre styrker eller til støtte for andre etater, og når de anvendes for å oppnå militærstrategiske eller operasjonelle målsettinger. Spesialstyrkenes aktiviteter utøves både i fred, krise og krig, selvstendig eller koordinert med regulære styrker, for å oppnå politiske og militære målsettinger. Dette kan kreve fordekte, skjulte eller diskrete metoder, og vilje til å akseptere en grad av risiko som ikke er forbundet med regulære operasjoner. Spesialstyrker er definert som strategiske styrker, og knyttes kommandomessig opp på det høyeste hensiktsmessige nivå. På grunn av spesialoperasjoners natur er det svært viktig at kommandokjeden er klar og utvetydig, og responderer raskt, samtidig som den har færrest mulig ledd.

Spesialoperasjoner kan bli gjennomført over hele spekteret av militære operasjoner i fred, krise, konflikt og krig. Spesialstyrkene skal i utgangspunktet ikke nyttes til operasjoner hvor andre styrker kan løse oppdraget. De er en begrenset ressurs, som ikke kan styrkeproduseres raskt. De vil normalt heller ikke operere etter de samme prinsipper som konvensjonelle styrker. Spesialstyrkene kan løse tre prinsipielle oppdrag: Spesiell rekognosering, direkte aksjoner og militær assistanse.

5.6.10 Understøttelse av operasjoner

Logistikk er en integrert del av all forsvarsplanlegging, og i alliansesammenheng er ansvaret delt mellom nasjonene og NATO. Nasjonene har hovedansvaret for å sikre tilgang på nødvendige logistikkapasiteter under gjennomføring av en operasjon. NATOs ansvar er i første rekke å koordinere aktivitetene for å sørge for at alliansens samlede behov for logistikk blir ivaretatt. NATO disponerer i tillegg de fellesressursene som nasjonene har avgitt til NATO. I FN-operasjoner kan ansvaret variere fra en operasjon til en annen.

Strategisk transport, det vil si transport mellom hjemlandet og et operasjonsområde, er et rent nasjonalt ansvar. Dersom de nasjonale ressursene ikke strekker til, kan dette også løses ved å inngå bi- og flernasjonale avtaler eller ved å tegne kontrakter med sivile leverandører.

Ved operasjoner i utlandet vil Forsvaret oftest etablere en nasjonal logistikkbase eller et nasjonalt støtteelement (NSE). Slike avdelinger må være fleksible nok til å kunne tilpasses enhver operasjon der Norge deltar. Ved allierte operasjoner og øvelser i Norge vil Norge ha et ansvar for å støtte utenlandske avdelinger. Dette ansvaret fastlegges i detalj i avtaler og i operative planer.

For å kunne gi den nødvendige støtte, må logistikkenhetene minst ha samme beredskap som avdelingene de skal støtte, I tillegg må de ha fleksibilitet, mobilitet, beskyttelse og deployerbarhet som står i forhold til avdelingen de skal støtte.

NATO arbeider med å innføre «Fair Share»-prinsippet, som går ut på at nasjoner som deltar med stridende styrker, skal stille prosentvis samme andel logistikk i en felles NATO-logistikkpool. Denne poolen består av logistikkapasiteter som etter en kommandooverføring disponeres av NATOs kommandokjede. Slike bidrag vil komme i tillegg til avdelingens egen innebygde logistikk. Dette kravet må Norge ta hensyn til når vi tilbyr styrker til operasjoner. Kravet kan oppfylles ved selv å stille enhetene eller ved å kjøpe tjenesten fra andre land.

5.7 Beredskap

Operative enheter settes på beredskap for å kunne løse Forsvarets totale oppgaver. Det er et mål at en størst mulig andel av Forsvarets operative enheter skal være anvendbare både nasjonalt og i utlandet. Beredskapen skal i størst mulig grad ivareta dette. Dette innebærer at det må tilstrebes å bygge opp styrkebidrag til operasjoner i utlandet som er basert på de enheter som er på beredskap nasjonalt. Videre må det legges til grunn at personellet som tjenestegjør i de operative enhetene normalt skal kunne nyttes både nasjonalt og i operasjoner i utlandet. Når styrkebidraget har løst sitt oppdrag og er tilbake på beredskap i Norge, skal dette også gi en beredskapsmessig merverdi for Forsvaret.

Beredskapen for Forsvarets styrker er bygget opp ved at de operative enhetene gis klartider. Klartiden er et beredskapskrav som regulerer hvor hurtig de enkelte enhetene skal være klare til innsats eller forflytning fra sin hovedbase. Klartidene er således dimensjonerende for avdelingenes nivå av forberedelser og klargjøring. Klartidene for de ulike operative enhetene er tilpasset nasjonale behov for reaksjonsevne, krisehåndtering og inngåtte forpliktelser overfor FN, NATO og EU. I tillegg til å ivareta de løpende oppgaver, prioriteres beredskapen for hurtig respons med tilpassede styrker. Hensikten er å sikre evne til krisehåndtering nasjonalt og i en allianseramme. For å sikre en mest mulig kostnadseffektiv beredskap, er det viktig å etablere en hensiktmessig balanse mellom ambisjonsnivå og tilgjengelige ressurser. Som del av dette må det vurderes hvilke krav til samtidighet som skal gjøres gjeldende for innretting av strukturen i sin helhet.

Med dagens forsvarsstruktur vil ikke en enhet kunne delta i en operasjon i utlandet kontinuerlig uten at dette svekker midlertidig den kompetanse og beredskap enheten skal inneha nasjonalt, selv om utenlandsoperasjoner normalt også vil tilføre verdifull kompetanse på viktige områder. Et kontinuerlig engasjement ute bør derfor, der det er mulig, også ivaretas ved å rullere styrkebidrag fra andre deler av strukturen. Normalt vil bare utvalgte deler av Forsvarets totale kapasiteter være fullt ut operative i det daglige. Ved behov kan denne andelen økes gjennom at ytterligere avdelinger settes på høy beredskap. Avhengig av omfanget kan dette være en tid- og ressurskrevende prosess.

I hovedsak baseres Forsvarets operative struktur på Forsvarets eget personell, inkludert vernepliktig reservepersonell, og egne ressurser. Støtte fra andre aktører i Totalforsvaret kan være aktuelt i situasjoner som krever ressurser ut over det Forsvaret selv besitter. Sammenhengen mellom hva Forsvaret har av ressurser i daglig tjeneste, hvilke ressurser som skal være på beredskap, og hvilke ressurser den sivile delen av Totalforsvaret skal kunne stille ved behov, er viktig. Forsvarsdepartementet vil vurdere om den foreliggende praksis for anvendelse av reservepersonell gir Forsvarets operative enheter tilstrekkelig utholdenhet. Tilsvarende må det legges til rette for at sivilt personell, som innehar spesialistkompetanse som vil være nødvendig for Forsvarets virksomhet, kan inngå i Forsvarets beredskap.

5.7.1 Beredskapssystemer og beredskapsplanverk

Det har i innværende langtidsplanperiode vært prioritert å få på plass et nytt Beredskapssystem for Forsvaret (BFF) og et nytt Styrkeoppbyggingssystem (SOS) på sentralt nivå. Omstillingstakten har gjort det vanskelig å opprettholde et oppdatert beredskapsplanverk på underliggende nivåer. I kommende langtidsplanperiode vil fokus derfor bli satt på operasjonalisering og videre utvikling av eksisterende systemer og planverk innenfor forsvarssektoren i sin helhet. I denne forbindelse vil følgende områder bli prioritert:

• Utarbeidelse av underliggende og utdypende planverk på lavere nivåer.

• Etablering og videreutvikling av rutiner og systemer som, gjennom egenrapportering og kvalitative kontrollrutiner, muliggjør sentral oppfølging av status på systemer og planverk.

• Aktiv bruk av beredskapssystemer og beredskapsplanverk i øvingssammenheng.

• Kontinuerlig kvalitetsforbedring basert på erfaringer som gjøres i forbindelse med planarbeid og øvelser.

5.8 Totalforsvar og sivilt-militært samarbeid

5.8.1 Generelt

Totalforsvaret ble i forrige langtidsplanperiode utvidet til å gjelde gjensidig støtte og samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn i hele krisespekteret. Det er ikke lenger en forutsetning at beredskapslovgivningen trer i kraft for at støtten kan sies å være innenfor rammen av det moderniserte totalforsvarskonseptet.

Det moderniserte totalforsvarskonseptet vil bli videreført. Konseptet skal bidra til en best mulig utnyttelse av samfunnets samlede ressurser og evne til å forebygge og håndtere kriser. Det skal legges vekt på å videreutvikle ordninger innenfor rammene av dagens totalforsvarskonsept. Forsvarsdepartementet skal derfor, i samarbeid med Justisdepartementet og andre berørte departementer, gjennomgå og oppdatere de spesifikke ordninger og mekanismer for gjensidig støtte innenfor Totalforsvaret. Det vil bli opprettet en arbeidsgruppe som skal bistå departementene i utførelsen av denne gjennomgangen.

Selv om det moderniserte totalforsvarskonseptet har ført til økt oppmerksomhet om militær bistand til den sivile siden, må det understrekes at Forsvaret også i stor grad er avhengig av sivil infrastruktur og kompetanse. Det vil derfor være av avgjørende betydning for Forsvarets beredskap at det gjennomføres beredskapsarbeid på sivil side for å sikre at viktige samfunnsfunksjoner og kritisk infrastruktur fungerer i alle situasjoner.

Koordinering og samarbeid i forbindelse med operasjoner i utlandet bør inngå som en naturlig del av totalforsvarssamarbeidet. Ikke alle mekanismer og ordninger i totalforsvarskonseptet vil være relevante ved operasjoner utenfor Norge, men aktørene bør aktivt trekke veksler på rutiner, metodikk og erfaringer fra totalforsvarskonseptet i utviklingen av en mer helhetlig tilnærming til operasjoner.

Kunnskap om mekanismer og ordninger for sivilt-militært samarbeid, og om de relevante aktørene, er en viktig forutsetning for godt samarbeid og koordinering, både i forsvarssektoren og i sivil sektor, på strategisk, operativt og taktisk nivå. Det vil bli vurdert hvordan kompetansen innenfor sivilt-militært samarbeid og integrerte operasjoner kan styrkes ytterligere i forsvarssektoren.

5.8.2 Totalforsvaret og sivil-militære samarbeidsfora

Innenfor rammen av totalforsvarskonseptet er det blitt opprettet samarbeidsfora på flere nivåer. Det er et mål at disse skal virke i sammenheng for å få en helhetlig tilnærming til aktuelle problemstillinger innenfor totalforsvarsområdet.

Departementenes samordningsråd for samfunnssikkerhet

På departementsnivå ble det i 2007 opprettet et Departementenes samordningsråd for samfunnssikkerhet, til erstatning for Rådet for sivilt beredskap og Redningsrådet. Forumet ivaretar informasjons- og erfaringsutveksling mellom departementene i arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, redningstjeneste og sivilt-militært samarbeid.

Sentralt totalforsvarsforum

På direktoratsnivå er Sentralt totalforsvarsforum et samarbeidsorgan bestående av de mest sentrale etater og direktorater innenfor samarbeidet i Totalforsvaret. Forumet er en møteplass for gjensidig orientering, samordning og overordnet koordinering av aktuelle totalforsvarsrelaterte problemstillinger og spørsmål knyttet til sivilt-militært samarbeid og samfunnssikkerhet.

Regionalt nivå

Fylkesberedskapsrådene ivaretar sivilt-militært samarbeid og sektorovergripende koordinering på regionalt nivå. Fylkesmannen ivaretar sivil samordning mot militær sektor, hovedsakelig Heimevernet.

Sektorspesifikke samarbeidsfora

I tillegg til de ovennevnte fora finnes det en rekke samarbeidsorganer for totalforsvar på sentralt nivå som er avgrenset til sektorene, for eksempel Oljeberedskapsrådet og NORTRASHIP-ledelsen.

5.8.3 Totalforsvaret og sivilt-militært samarbeid i utlandet

Norge har lang tradisjon for sivilt-militært samarbeid nasjonalt, gjennom blant annet totalforsvarskonseptet. Erfaringer fra norsk deltakelse i operasjoner utenfor Norge viser at informasjonsutveksling, koordinering, rolleforståelse og rolledeling mellom ulike sivile myndigheter og mellom militære og sivile myndigheter er en utfordring.

Samordning og en helhetlig tilnærming kan best sikres med utgangspunkt i de ordninger og mekanismer som er etablert for å ivareta det sivil-militære samarbeidet nasjonalt. Det er et mål å oppnå en mer helhetlig øvings-, beredskaps- og operasjonsplanlegging samt gjennomføring av operasjoner i utlandet.

Det vil bli vurdert mekanismer for bedre tverrdepartemental samordning i forbindelse med operasjoner i utlandet. Som nevnt i boks 5.1, er det i forhold til Norges engasjement i Afghanistan etablert et interdepartementalt forum på statssekretærnivå for koordinering og samordning av den militære og sivile innsatsen. Erfaringene fra dette samarbeidet er positive, og disse vil også utgjøre et viktig utgangspunkt for å videreutvikle samordningen mellom departementene. Sammen med tilsvarende samordning i Sentralt totalforsvarsforum på direktoratsnivå, vil dette kunne bidra til en mer helhetlig koordinering av norsk militær og sivil innsats i operasjoner utenfor Norge.

Det vil i denne sammenhengen også bli vurdert tiltak for å bedre informasjonsutvekslingen mellom de militære og sivile aktørene og de norske frivillige og humanitære organisasjonene, der dette er relevant.

Sivilt-militært samarbeid som sikrer en helhetlig tilnærming til operasjoner i utlandet må ses i en flernasjonal ramme, som i tillegg til NATO, FN og EU også omfatter nordisk og bilateralt samarbeid. Det vises i denne forbindelse også til kapittel 5.6.2.

Forsvaret kan også være en bidragsyter til sivile myndigheter og organisasjoner i forbindelse med sivile kriser og naturkatastrofer som rammer andre land. Innenfor rammen av organisasjoner som FN, NATO og EU vil Norge bidra til å videreutvikle det sivil-militære samarbeidet ved håndteringen av kriser og naturkatastrofer i utlandet.

5.8.4 Videreutvikling av samarbeidet mellom Forsvaret og politiet

Samarbeidet mellom Forsvaret og politiet ble videreutviklet i inneværende langtidsplanperiode. Ut over å klarlegge ansvarslinjer knyttet til terrorsituasjoner, er det også etablert en samarbeidsavtale mellom Fellesoperativt hovedkvarter (FOHK) og Politidirektoratet (POD), basert på Instruks for Forsvarets bistand til politiet. Samarbeidsavtalen legger til rette for inngåelse av lokale samarbeidsavtaler mellom blant annet heimevernsdistriktene og stedlige politidistrikt. En liaisonordning, som ytterligere bidrar til styrket samarbeid mellom de to etatene, ble opprettet som en toårig prøveordning i 2007.

Som et ledd i arbeidet med å styrke og formalisere samarbeidsmekanismene mellom Etterretningstjenesten og Politiets sikkerhetstjeneste (PST) ble det ved årsskiftet 2007/2008 etablert en felles analyseenhet mellom tjenestene, i første omgang for en prøveperiode på to år. Formålet er å benytte de to tjenestenes ressurser på en mest mulig effektiv måte til å utarbeide felles analyser om trusselen fra internasjonal terrorisme. Ledelsen av enheten alternerer mellom tjenestene, og enheten skal benytte eksisterende kompetanse og personell fra E-tjenesten og PST. Dette er i tråd med Forsvarspolitisk utvalgs anbefaling om å etablere gode mekanismer for samarbeid og koordinering mellom de to tjenestene. Etter prøveperioden vil ordningen bli grundig evaluert, og sammen med erfaringer fra andre land inngå i beslutningsgrunnlaget for en etablering av eventuelle permanente samarbeidsordninger.

Samarbeid mellom Forsvarets spesialstyrker og politiet har blitt kontinuerlig styrket gjennom planlegging av og øving på gjennomføring av kontraterroroperasjoner. Samarbeidet vil videreutvikles også i neste langtidsplanperiode.

5.8.5 Forsvarets objektsikring

Det er politiet som har primæransvaret for å forebygge og bekjempe terrorhandlinger i Norge. Forsvaret vil kunne yte bistand til politiet blant annet i forbindelse med situasjoner der det iverksettes omfattende objektsikring.

Forsvaret skal i samarbeid med sivile myndigheter oppdatere regelverket for utpeking og klassifisering av objekter som trenger beskyttelse gjennom bruk av sikringsstyrker, samt bestemmelser for tilordning, planlegging og øving av sikringsstyrkene. Regelverket må være tilpasset dagens trusselbilde, lovverk og Forsvarets ressurser og organisering.

I påvente av at nytt regelverk skal bli fastsatt, planlegger og øver Forsvaret sin objektsikring basert på eksisterende regelverk, men med tilpasninger til dagens trusselbilde og ressurssituasjon.

5.8.6 Vern mot masseødeleggelsesmidler (CBRN-midler)

Rask teknologisk utvikling samt spredning av kunnskap og informasjon, bidrar til at flere stater og ikke-statlige aktører skaffer seg eller utvikler masseødeleggelsesmidler, også kjent gjennom det internasjonale begrepet CBRN-midler. Dette omfatter kjemiske, biologiske, radiologiske og kjernefysiske (nukleære) midler. Faren for at terrorister skal få tilgang til slike midler er særlig urovekkende. Det er også en risiko for at norske styrker i utlandet kan bli utsatt for slike trusselstoffer, enten i form av våpen eller i form av forurensning.

Dette medfører behov for en effektiv og samordnet beskyttelse. Det har de senere årene blitt fokusert på å styrke Forsvarets arbeid med CBRN-vern. Det har blitt lagt særlig vekt på avklaring av ansvars- og organisasjonsmessige forhold. Det vil i den videre oppfølgingen av dette arbeidet bli lagt vekt på at Forsvarets tilgjengelige ressurser utnyttes effektivt, og at samspillet mellom ulike kompetansemiljøer fungerer godt. Forsvaret skal ha moderne metoder og materiell for hurtig å kunne påvise bruk av CBRN-midler, og for vern mot og behandling av skader av slike midler. Forsvarssektoren må også holde seg oppdatert på og bidra til utviklingen på dette området.

Med dagens trusselbilde og utstrakte bruk av Forsvaret i utenlandsoperasjoner, er det nødvendig at Forsvaret har en god organisering og pålitelig kapasitet for prøvetaking, transport og identifikasjon av CBRN-midler. Det legges opp til å videreutvikle Forsvarets regelverk, rutiner og organisasjon på dette området.

For å oppnå et effektivt nasjonalt CBRN-vern og god utnyttelse av samfunnets totale ressurser, må det arbeides videre med å styrke og formalisere det sivil-militære samarbeidet på dette området. Et grunnleggende prinsipp må være at virksomheten er innenfor rammene av Forsvarets ordinære kapasiteter, og at sivile myndigheter dekker sin del av kostnadene. Ved behov må det inngås formelle samarbeidsavtaler mellom sivile institusjoner og Forsvaret. I samarbeid med sivile myndigheter skal Forsvaret ha gode rutiner for gjensidig varsling og rapportering ved CBRN-hendelser. CBRN-vern må også vektlegges i trening og øvelser.

Forsvaret skal også videreføre sitt tilbud til sivile myndigheter om utdannelse og kompetanseheving innen vern mot masseødeleggelsesmidler. Det skal i den sammenheng prioriteres å utdanne sivilt personell som i neste omgang skal kunne stå for grunnutdanning av eget personell. Forsvaret vil kunne tilby sivile myndigheter faglig veiledning i forbindelse med anskaffelse av materiell for vern mot masseødeleggelsesmidler, og kan ved behov stå for koordineringen av sivil-militære fellesanskaffelser av slikt materiell.

5.8.7 Bidrag på miljøområdet

Regjeringens arbeid med konsekvenser av de globale klimaendringene berører også Forsvarets virksomhet. Forsvaret vil fortsatt være bidragsyter til det sivile samfunn i arbeidet med å håndtere miljøutfordringer. Klimaendringer kan gi økt fare for naturkatastrofer, og dermed også større behov for støtte fra Forsvaret til det sivile samfunn.

Innenfor spesifikke områder vil Forsvaret imidlertid kunne ha en mer fremtredende rolle. Dette gjelder spesielt innen overvåkning av Norges havområder i nord. Forsvarets ressurser innenfor overvåking og Forsvarets tilstedeværelse i nordområdet vil kunne utgjøre et viktig bidrag til de miljømessige aspekter ved samfunnssikkerhetsarbeidet innenfor følgende områder:

• Registrere miljøendringer, tilsvarende den overvåkning som i dag er knyttet til å oppdage eventuell oljeforurensning til havs.

• Bidra til å overvåke den økte skipstrafikken i nord, knyttet til blant annet transport av olje fra Nordvest-Russland og økt transitt som følge av eventuelle nye skipsleder. Det er av stor samfunnsmessig betydning at hendelser som kan true miljøet oppdages så tidlig som mulig.

Forsvaret yter allerede i dag et viktig bidrag til de miljømessige aspekter ved samfunnssikkerhetsarbeidet, blant annet gjennom bidrag og støtte til Kystverkets arbeid.

5.9 Trening og øving

5.9.1 Trening og øving generelt

Nordområdene er Norges viktigste strategiske satsningsområde, og det er et økende fokus og oppmerksomhet mot nordområdene fra det internasjonale samfunn på en rekke områder. Alliert tilstedeværelse og utenlandsk øving i Norge bidrar i denne rammen til nasjonal sikkerhet, samtidig som det understøtter nordområdestrategien. Videre har Norges bidrag til operasjoner i utlandet, innenfor rammen av FN, NATO og EU, medført et behov for jevnlig øvingsvirksomhet med utenlandske styrker. Gjennom operasjoner i utlandet stilles norske styrker overfor komplekse og risikofylte omgivelser, med et sammensatt og asymmetrisk trusselbilde. Øvingsvirksomheten må derfor tilpasses nye krav og målsettinger.

Det har vært en økning i kostnader knyttet til øvelser. Dette stiller strengere krav til nytenkning med tanke på hvordan Forsvaret øver og trener. Ressursbruken til utdanning, trening og øvelser må derfor ses i sammenheng med, og balanseres opp mot, Forsvarets operative leveranser og tilgjengelige ressurser.

5.9.2 Trening og øving som grunnlag for operasjoner

Trening og øving er avgjørende for å vedlikeholde og videreutvikle Forsvarets operative evne.

Trening er viktig for avdelingenes orden, moral og profesjonalitet, og ikke minst for den daglige personell- og materiellsikkerheten i Forsvaret. Militære øvelser omhandler manøvre eller operasjoner i simulerte og kontrollerte omgivelser, og involverer planlegging, forberedelse, utførelse og evaluering. Øvelser avholdes på ulike nivåer og med ulik kompleksitet. Operativ status for de forskjellige enheter i forsvarsstrukturen kan evalueres gjennom øvelser.

Styrkeprodusentene skal sørge for at personell trenes og øves i hele spekteret, fra grunnleggende enkeltmannsferdigheter til samvirke i større forband, som en nødvendig forutsetning for at Forsvaret skal kunne løse sine oppgaver på en profesjonell måte, både hjemme og i utlandet. Øvingsbehovet gjelder ikke minst også den nasjonale kommandostrukturen.

5.9.3 Utviklingstrekk og øvingsmål

Hovedmålene for trening og øving skal være å bidra til at Forsvaret videreutvikler og forsterker sin evne til å løse Forsvarets oppgaver. For å nå denne målsettingen vil følgende prioriterte trenings- og øvingsmomenter være sentrale:

• Videreutvikle kommandostrukturens evne til å planlegge og lede operasjoner i Norge, inkludert episode- og krisehåndtering og samvirke med det sivile samfunn.

• Videreutvikle høy operativ evne for nasjonale styrker med tilhørende operasjonsstøtte, til nasjonale operasjoner og operasjoner i utlandet.

• Videreutvikle nasjonale styrkers (inkludert operasjonsstøtte) evne til å samvirke både innen og på tvers av forsvarsgrenene, og med allierte styrker og det sivile samfunn.

• Heve kompetansenivået ved Forsvarets avdelinger innen beredskapsplanverk og prosedyrer relatert til nasjonal krisehåndtering, herunder beredskapssystemet for Forsvaret (BFF) og styrkeoppbyggingssystemet (SOS) spesielt.

Øvingsvirksomheten skal bidra til å oppnå de operative ambisjoner som er fastsatt for ulike deler av styrkestrukturen. Prioriteringen av ressurser til trening og øving må derfor reflektere dette. Strukturelementer eller avdelinger som skal fases ut, vil ikke bli prioritert med øvingsressurser dersom dette ikke er strengt nødvendig i en overgangsfase.

Forsvarssjefen utga i desember 2007 en oppdatert versjon av øvingsdirektivet for Forsvaret, som også inkluderer et direktiv for utenlandsk trening og øving i Norge. I tillegg utarbeider forsvarssjefen øvingsprogram.

Det er viktig at Forsvarets øvelser evner å gjenspeile det skiftende trusselbildet vi opplever over tid, både hjemme og under operasjoner i utlandet, og at Forsvaret øves med utgangspunkt i de typer operasjoner som kan bli aktuelle. Øvingsscenariene må derfor både være relevante og tidsriktige, også for å kunne avdekke behov for eventuelle forbedringer i egne forberedelser og behov for styrket kompetanse innenfor utvalgte områder.

Trening og øving med allierte og partnere er en viktig del av norsk deltakelse i NATO Response Force (NRF) og i EU Battle Group (EU BG). Samtidig vil planlegging og gjennomføring av nasjonale fellesoperative og flernasjonale vinterøvelser, primært i Nord-Norge, fortsatt være meget viktige øvelser for Forsvaret.

Ved større feltøvelser, som går utenfor Forsvarets egne skyte- og øvingsfelt, kan Forsvaret med hjemmel i Lov om militære rekvisisjoner rekvirere grunn til øvingsformål. Ved planlegging og gjennomføring av øvelser utenfor egne skyte- og øvingsfelt påhviler det derfor Forsvaret et særlig ansvar hva gjelder forebygging og erstatning av miljøskader, på lik linje med øvelser i Forsvarets egne skyte- og øvingsfelt. Det vil være viktig at Forsvarets øvelser innrettes slik at negative effekter på omgivelsene i størst mulig grad minimaliseres.

Forsvaret skal utnytte de muligheter tilstedeværelsen av Joint Warfare Centre (JWC) i Stavanger kan gi i et samarbeid om øvelser.

5.9.4 Norsk militær trening og øving i utlandet

Norges deltakelse på øvelser i utlandet har en direkte innvirkning på andre nasjoners vilje til å komme til Norge for øvelse og trening. Videre er øvelser i utlandet viktige for å sikre flernasjonale og profesjonelle øvingsrammer for norske styrker.

NATO prioriterer trening og øvelser som legger vekt på utvikling og testing av styrker med strategisk forflytningsevne og høy mobilitet. Evnen til militært samvirke er avgjørende, og en rekke øvelser avholdes for å sikre integrasjon av nasjonale avdelinger i NATO-forband. Følgelig må Norge være villig til å delta i øvelser for NATO-styrker hvor vi har forpliktelser, særlig i NRF.

Det etablerte F-16 samarbeidet i European Participating Air Forces (EPAF) /Expeditionary Air Wing (EEAW) mellom Belgia, Danmark, Nederland, Norge og Portugal, samt i Multinational Fighter Programme (MNFP), skal videreføres og videreutvikles. Felles øvelser er en viktig del av dette samarbeidet. Nordsjøstrategien vil også bli videreført, og vil medføre trenings- og øvingsaktiviteter med Danmark, Nederland, Storbritannia og Tyskland.

Vektlegging av bidrag til FN krever trening og øving. Norges ambisjon om å delta i eventuelle EU-ledede operasjoner og i EUs reaksjonsstyrker vil medføre øvelser for innmeldte styrkebidrag.

Tradisjonelt har det vært nære kontakter og et tett samarbeid mellom de nordiske lands forsvar, også på trenings- og øvingsområdet. Muligheter for felles trening og øving, en bedre utnyttelse av skyte- og øvingsfelt, samt eksperimentering og konseptutvikling under øvelser vil også stå sentralt i den videre utviklingen av dette samarbeidet. Norge har i 2007 inngått avtale med Island om forsvarspolitisk samarbeid. En del av dette vil være norsk deltakelse i øvingsaktivitet på Island.

Som en del av nordområdesatsningen og arbeidet med å videreutvikle det militære samarbeidet med Russland, er det fra norsk side også ønskelig å videreutvikle et samarbeid i tilknytning til trening og øvelser. Russland ratifiserte i 2007 NATO/PfP Status of Forces Agreement (SOFA), og dette åpner for et mer utstrakt og effektivt øvingssamarbeid.

5.9.5 Utenlandsk militær trening og øving i Norge

Det er en sikkerhetspolitisk målsetting at norske militære enheter øver sammen med utenlandske enheter i Norge, og spesielt i Nord-Norge. På denne måten vil Norge bidra til at utenlandske militære styrker blir i stand til å operere under krevende klimatiske og geografiske forhold. I tillegg gir dette Forsvaret en mulighet for å opprettholde kompetanse i planlegging og ledelse av fellesoperativ øving og operasjoner med deltakelse av utenlandske styrker.

Norge kan tilby egnede øvingsområder til lands, til havs og i luften. Det er derfor viktig å tilrettelegge for denne virksomheten ved å øremerke infrastruktur og personell med riktig kompetanse. Dette gjøres gjennom å videreføre konseptet med alliert treningssenter (ATS), som har dedikert infrastruktur til gjestende landavdelinger. Det vil dessuten være mulig å stille annen ledig og tilgjengelig infrastruktur i alle forsvarsgrener til rådighet for utenlandske avdelinger ved behov. Når utenlandske avdelinger trener og øver i Norge er det en målsetting at norske styrker utnytter muligheten for samtrening.

Norge har opprettet et Centre of Excellence – Cold Weather Operations (COE-CWO). Senteret ble akkreditert av NATO 1. august 2007. Senteret skal støtte NATO i utarbeidelse av doktriner og utprøving av konsepter innen fagfeltet, samt tilby forskjellige typer vinterkurs for derigjennom å bidra til NATOs videre omstilling.

5.9.6 Sivil – militære øvelser og krise­håndtering

I lys av den sikkerhetspolitiske utviklingen vil mange trusler og utfordringer være av en sammensatt og sektoroverskridende karakter. Dette krever et bredt samarbeid på tvers av etater og sektorer. Sivil-militære samvirkeøvelser er derfor viktig i et nasjonalt perspektiv.

Forsvarets deltakelse i sivilt-militært øvelsessamarbeid skal fokusere på Forsvarets primæroppgaver, samtidig som bistandsrollen bør inngå som ett av flere øvingsmål. Samarbeidet med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og Politidirektoratet (POD) er viktig, og vil bli videreutviklet.

Det er også et klart behov for å videreutvikle stabstjenesteøvelser mellom de ulike departementer. Dette er nødvendig for å sikre reaksjonsevne og samhandlingsevne både i en nasjonal krisesituasjon, og i forbindelse med internasjonale kriser. Forsvaret skal derfor vektlegge deltakelse i nasjonale og NATOs krisehåndteringsøvelser på strategisk nivå. Dette inkluderer også deltakelse i øvelser relatert til Proliferation Security Initiative (PSI), hvor Utenriksdepartementet er koordinator for samarbeidet på norsk side.

5.9.7 Øvelser som arena for eksperimentering og utvikling

Militær konseptutvikling og eksperimentering (CD&E – Concept Development & Experimentation) har blitt et viktig verktøy for utviklingen i NATO og Forsvaret. Øvelser er en velegnet arena for eksperimentering, og dette skal derfor innarbeides som en del av øvingsvirksomheten når det er naturlig. Militære erfaringer fra øvelser og/eller operasjoner utgjør et viktig grunnlag for å kunne videreutvikle operasjonskonseptene. Norwegian Battle Lab Experimentation (NOBLE), Senter for militære erfaringer (SME) og Alliert kompetansesenter for operasjoner under vinterforhold (AKOV) skal bidra som sentrale aktører inn i dette arbeidet.

Det er en målsetting å videreutvikle bruken av simulatorteknologi i øvingssammenheng, for å øke evnen til samhandling på tvers av avdelinger og forsvarsgrener. Det vil i denne forbindelse også bli lagt vekt på å utrede potensial og muligheter for å videreutvikle den simulatorteknologien som Forsvaret har i dag.

5.9.8 Evaluering av øvelser

I all øving og trening er evaluering av aktivitetene en forutsetning for å kunne måle effekt, og for å kunne videreutvikle aktivitetene i lys av de erfaringer og lærdommer som trekkes. Dette må derfor være en integrert del av både øvingsplanleggingen og gjennomføringen av selve øvelsene. I Forsvaret er senter for militære erfaringer (SME) koordineringspunkt for samling og distribusjon av militære erfaringer. SME har etablert en nasjonal erfaringsdatabase, som også har tilknyting til NATOs og andre lands erfaringsdatabaser. Operativ evaluering er en kvalitetskontroll som skal videreutvikles i Forsvaret, og vil være spesielt viktig før styrker deployeres til operasjoner i inn- og utland.

5.10 Avslutning

De forsvarspolitiske rammer, føringer og prioriteringer som er beskrevet i dette kapittelet danner grunnlaget for den konkrete utformingen av Forsvarets struktur, organisasjon og virksomhet, herunder både den operative strukturen, logistikk- og støttestrukturen og personellstrukturen. Dette er nærmere beskrevet i de påfølgende kapitler.