4 Andre sentrale utviklingstrekk

I tillegg til de sikkerhetspolitiske trender og utviklingstrekk som er beskrevet i det foregående kapittel, er også en rekke andre faktorer og utviklingstrekk av betydning for den videre utviklingen og innrettingen av Forsvaret. Disse er både av nasjonal og internasjonal karakter, og må ses i nær sammenheng med den generelle sikkerhetspolitiske utviklingen i Norges omgivelser, som er beskrevet i kapittel 3.

4.1 Samfunnsmessige utviklingstrekk

Utviklingen av Forsvaret står i et gjensidig påvirkningsforhold til utviklingen i det sivile samfunnet. Dette forhold gjenspeiles i mange ulike dimensjoner.

Forsvaret må kunne møte de krav som moderne konflikter og sikkerhetsutfordringer stiller. Dette har konsekvenser for Forsvarets oppgaver, innretting og kompetansemessige forhold, så vel som for doktriner og konsepter, materiell og organisasjon. Det sikkerhetsbildet som danner grunnlaget for forsvarplanleggingen karakteriseres blant annet ved at trusler og risikoer er av et mer begrenset omfang, men mer sammensatt enn tidligere. I en krisesituasjon, nasjonalt som internasjonalt, vil forventningen i det sivile samfunn i stor grad være at samfunnet skal fungere mest mulig normalt samtidig med at kriser håndteres, om nødvendig ved bruk av militære midler. Dette stiller store krav til Forsvaret. Resultatet er at skillet mellom fred, krise og krig er blitt mer utydelig. Forsvaret må basere sin innretting og virksomhet ut fra dette. Sammen med andre endringer og trender i samfunnet, gjør dette at rammebetingelsene for Forsvarets virksomhet er betydelig endret. Forsvaret må fortsatt dimensjoneres og trenes for sin primæroppgave – anvendelse av militærmakt, men i en relevant og endret kontekst.

4.1.1 Avhengighet mellom sivile og militære aktører – hjemme og ute

Den gjensidige avhengigheten mellom militære og sivile aktører i arbeidet med å møte moderne sikkerhetsutfordringer har økt. Dette er dels en følge av den utvikling som er beskrevet ovenfor og i de foregående kapitler, men også av Forsvarets endrede innretting. Behovet for samarbeid mellom sivile og militære aktører påvirker Forsvarets kompetansebehov. Sivilt-militært samarbeid vil også i betydelig grad påvirke måten operasjoner gjennomføres på. I mange situasjoner vil effektivt samarbeid utgjøre en kritisk faktor for operasjoners fremdrift, i tillegg til en gjensidig forståelse og respekt for de roller sivile og militære aktører skal fylle.

Utviklingen har hatt viktige konsekvenser for samarbeidet mellom militære og sivile aktører nasjonalt. Oppgaven med å ivareta samfunnssikkerheten er blitt stadig viktigere gitt moderne samfunns sårbarhet. Moderne samfunns kritiske avhengighet av informasjons- og kommunikasjonsteknologi medfører nye sikkerhetsutfordringer. Sentralisering skaper store og sårbare konsentrasjoner av mennesker og ressurser. Den gjensidige avhengigheten mellom ulike samfunnsfunksjoner og i forholdet til omverdenen, øker faren for ringvirkninger av hendelser som i utgangspunktet kan være begrensede eller isolerte. Dette kan innebære at hendelser får et slikt omfang at Forsvaret må være beredt til å støtte sivile aktører med tilgjengelige og relevante ressurser. Det kan i ytterste konsekvens innebære at utfordringer mot samfunnssikkerheten utvikler seg til å få en sikkerhetspolitisk dimensjon. På den annen side har utviklingen ført til at Forsvaret har blitt mer avhengig av det sivile samfunn på flere områder. Dette gjelder blant annet i tilknytning til kompetanseutvikling, leveranser av varer og tjenester, forsyningssikkerhet og teknologi. I sum har dette ført til endringer i tilnærmingen til sivilt-militært samarbeid og totalforsvar, der gjensidig støtte i hele krisespekteret har blitt det bærende prinsipp. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 5.8.

Samtidig har samspillet mellom sivile og militære virkemidler internasjonalt blitt stadig mer synlig i arbeidet for å skape fred, stabilitet og utvikling i konfliktfylte områder. Dette forutsetter en langsiktig og helhetlig tilnærming, der militære virkemidler alene ikke vil utgjøre en tilstrekkelig forutsetning for å oppnå ønskede resultater. Bruk av militærmakt og militære virkemidler vil imidlertid i mange tilfelle være en nødvendig forutsetning for å skape den stabilitet og sikkerhet som er påkrevd for at sivile aktører skal kunne utføre sine oppgaver. Videre vil militær innsats kunne spille en viktig rolle knyttet til det mer langsiktige gjenoppbyggingsarbeidet i konfliktrammede samfunn. Dette gjelder blant annet på områder som sikkerhetssektorreform, utdanning av militære styrker, nedrustning og destruksjon av militært materiell.

4.1.2 Forsvaret i samfunnet

Forsvarets virksomhet har også en viktig og kontinuerlig påvirkning på det sivile samfunnet. Dette dreier seg ikke bare om de direkte konsekvenser som følger av Forsvarets virksomhet rundt om i landet i form av arbeidsplasser, kjøp av varer og tjenester og arealbruk. Tilstedeværelsen har også en bredere samfunnsmessig betydning gjennom den signaleffekt og stabilitet denne representerer. Forsvaret har også en viktig rolle som kulturbærer, og som et uttrykk for den nasjonale suverenitet og felleskap. Forsvaret har derfor både et betydelig samfunnsansvar og en samfunnsverdi, jf. også boks 4.1.

For at Forsvaret skal ha den nødvendige legitimitet og forankring, må det skapes forståelse for Forsvarets rolle i et endret sikkerhetsbilde. Dette krever at kontaktflatene mellom Forsvaret og det sivile samfunnet opprettholdes og videreutvikles. Et mindre forsvar som er tilstede på færre steder gjør dette mer krevende. Stadig færre har en direkte tilknytning til Forsvaret og Forsvarets virksomhet. Det er derfor av betydning at Forsvaret er en mest mulig synlig, informerende og åpen organisasjon. Samtidig er det viktig at Forsvaret opprettholder en tilstrekkelig desentralisert tilstedeværelse i ulike deler av landet innenfor rammen av det som er operativt og samfunnsøkonomisk hensiktsmessig, slik at Forsvaret kan løse sine oppgaver på en mest mulig effektiv måte. En videreføring av verneplikten som et fundament for Forsvaret, med et meningsfylt innhold, tilpasset Forsvarets behov og som en basis for nasjonal forsvarsevne, vil derfor også være avgjørende.

4.1.3 Endret mediemessig virkelighet

Et annet sentralt utviklingstrekk er at Forsvarets virksomhet finner sted i en helt annen mediemessig virkelighet enn tidligere. Etterspørselen etter, og tilgjengeligheten på, informasjon har økt betydelig. Dette har implikasjoner både for beredskap, sikkerhet, rekruttering, kompetanse og evnen til å håndtere informasjonsaspektet innenfor rammen av de krav den operative virksomheten stiller. I moderne konflikter er det en forventning om tilgang på oppdatert informasjon om situasjonen generelt og norske styrker spesielt. Dette er også av betydning for operasjonenes legitimitet. En kritisk presse er en helt sentral del av et demokratisk samfunn. Media må forventes å spille en aktiv og kritisk rolle i alle fremtidige konflikter. Media vil rapportere om operasjonenes forløp og konsekvenser på nært hold, og vil bidra til å påvirke opinionens oppfatning av situasjonen i det området hvor krisen utspiller seg.

4.1.4 Økt vekt på menneskelig sikkerhet

Internasjonale mediers fokus på konflikter og konfliktområder bidrar også til økt oppmerksomhet rundt konflikters humanitære konsekvenser. Dette er et resultat av den verdi som tillegges menneskelig sikkerhet, og som medfører en begrenset aksept for tap av menneskeliv, både sivile og militære. Under den kalde krigen ble det stilltiende akseptert at en total krig ville føre til store tap, noe som ikke lenger er tilfelle. Dette har store implikasjoner for operative forhold, og stiller endrede krav til Forsvarets kapasiteter og kompetanse. Stor vekt må legges på beskyttelse av egne styrker, både i form av moderne utstyr og måten operasjoner planlegges og gjennomføres på. Å unngå unødig og utilsiktet skade på sivile samfunn under operasjoner vil også være helt sentralt. I tillegg må militærmakt anvendes innenfor folkerettens regler, og innenfor politisk definerte grenser og forutsetninger. Videre er det viktig at militære styrker gis de nødvendige fullmakter og handlefrihet, slik at oppdrag kan løses effektivt uten for stor risiko. Dette krever høy treningsstandard og nødvendig kompetanse til å foreta vurderinger av komplekse situasjoner.

4.1.5 Sosiokulturelle og demografiske forhold

Forsvaret påvirkes også av sosiokulturelle og demografiske trender. Over tid har samfunnsutviklingen vært preget av en økende grad av individualisering som går i retning av at enkeltmennesker stiller større krav til effektivitet og materielle goder, med et mindre fokus på det kollektive som en verdi i seg selv. Dette er en utvikling som på sikt vil kunne ha konsekvenser for oppslutningen om verneplikten og for Forsvarets samfunnsmessige forankring. Det blir derfor viktig at Forsvaret innfrir samfunnets forventninger og løser pålagte oppgaver på en effektiv måte.

Videre er utviklingen i befolkningens sammensetning av betydning for Forsvaret. Endringer i bosettings-, arbeids- og familiemønstre, samt utviklingen i retning av et mer flerkulturelt samfunn skaper muligheter for Forsvaret. Dette stiller Forsvaret samtidig overfor nye krav, både hva gjelder rekruttering, likestilling, mangfold og familiepolitiske tiltak.

4.2 Teknologiske utviklingstrekk

Den teknologiske utviklingen bidrar til å endre både våpen, utstyr og måten moderne militære styrker opererer på. Ett av de viktigste utviklingstrekk i dag er de muligheter informasjonsteknologien gir til samhandling i nettverk, både i og mellom organisasjoner og på tvers av nivåer og kulturelle skillelinjer. Dette gjør at ressursutnyttelsen blir mer fleksibel og koordinert, noe som skaper økt effektivitet. Konseptet nettverksbasert forsvar (NbF) er muliggjort av denne utviklingen. Dette vil fortsatt stå sentralt i utviklingen av Forsvaret i perioden 2009-2012, og videre fremover.

Den teknologiske utviklingen har avgjørende betydning for hvordan militære styrker settes sammen, for hvordan militære operasjoner gjennomføres, og ikke minst for militære styrkers evne til å gjennomføre sine oppgaver i ulike situasjoner. Den raske teknologiske utviklingen stiller store krav til oppdatert kompetanse om de muligheter og utfordringer teknologien representerer, og må derfor reflekteres i Forsvarets utdanning. Teknologien har også betydelige implikasjoner for sikkerheten til det personellet som deltar i operasjoner, både i form av nye muligheter for mer effektiv beskyttelse, men også i form av nye sårbarheter. Ny teknologi reduserer i seg selv ikke kravet til beskyttelse av egne styrker, men kan benyttes som ett av flere virkemidler for å gjøre beskyttelsen mer effektiv. Derfor er evnen til å forstå, utnytte og forme den teknologiske utviklingen av sentral betydning, både i militære operasjoner og i den langsiktige forsvarsplanleggingen.

Den teknologiske utviklingen har også viktige konsekvenser for kostnadsutviklingen. Prisstigningen på militært materiell og utstyr skaper press på Forsvarets økonomi og usikkerhet i forsvarsplanleggingen. Utviklingen av teknologi er i økende grad ledet av sivile, kommersielle aktører. Dette medfører at moderne teknologi ofte er lettere tilgjengelig og rimeligere i pris. Likevel viser det seg i mange tilfeller at tilpasning og anvendelse av teknologi til militære formål er kostbart. Videre har enhetskostnadene for en del typer moderne forsvarsmateriell en tendens til å øke betydelig fra en generasjon til den neste. Dette er en utvikling vi i liten grad har innflytelse på, fordi den i stor grad styres av de store nasjonenes etterspørsel. Takten og omfanget av denne type kostnadsvekst er vanskelig å forutsi nøyaktig, ikke minst i et lengre tidsperspektiv.

Risikobildet og teknologiutviklingen peker således i samme retning hva angår den konkrete utformingen av Forsvaret. Et relevant forsvar må ha en teknologisk standard som gjør det mulig å operere effektivt, alene og sammen med allierte styrker, i og utenfor Norge og i hele konfliktspekteret. Dette betyr ikke at Forsvaret må ha et identisk teknologisk nivå med alle allierte på alle områder, men at det må være en nødvendig og bred evne til samvirke mellom våre egne og alliertes militære styrker.

4.3 Økonomiske rammevilkår

4.3.1 Utviklingen i forsvarsbudsjettene

Forsvarsbudsjettene har i faste kroner hatt en relativt stabil utvikling fra 1990 og frem til i dag. Forsvarsbudsjettetenes andel av bruttonasjonalprodukt (BNP) har i den samme perioden sunket fra ca. 3 % til ca. 1,6 %, og som andel av statsbudsjettet fra over 6 % til under 3 % i det samme tidsrommet. I den samme perioden har BNP økt med om lag 65 %, målt i faste kroner.

Figur 4.1, 4.2 og 4.3 viser henholdsvis utviklingen i de salderte forsvarsbudsjettene i perioden 1985 – 2006, forsvarsbudsjettets andel av BNP og statsbudsjettet i perioden fra 1970 til 2005 og tildelingsmessig utvikling sammenlignet med andre NATO-land, Russland og Kina.

4.3.2 Makroøkonomiske trender

Siden 2003 har norsk økonomi hatt sterk vekst, godt hjulpet av lave renter og en sterk økning i oljeinntektene. Det har vært en betydelig økning i sysselsettingen og et betydelig økt aktivitetsnivå i næringslivet og fastlandsindustrien. Den positive utviklingen har fortsatt gjennom 2007.

I fremtiden forventes norsk økonomi likevel å stå overfor betydelige utfordringer. De langsiktige utviklingstrekkene viser at det er behov for tilpasninger i den økonomiske politikken for å sikre langsiktig bærekraft i offentlige finanser. På lengre sikt vil produksjonen av olje og gass avta. Vekstevnen i fastlandsøkonomien vil dermed være avgjørende for den fremtidige økonomiske veksten i Norge. Samtidig viser Generasjonsregnskapet, jf. St.meld. nr. 1 (2007-2008), at utgifter til pensjoner og helse og omsorg må forventes å øke betydelig. Det forventes at innstrammingsbehovet i finanspolitikken vil være på mellom 70 og 110 mrd. kroner, tilsvarende mellom 4 og 6 % av BNP for fastlands-Norge på lengre sikt.

Handlingsrommet i budsjettpolitikken vil derfor på lengre sikt kunne bli redusert. Dette vil kunne øke behovet for å foreta vanskelige prioriteringer mellom ulike samfunnssektorer. Dette vil også ha konsekvenser for Forsvaret.

Forsvarsplanleggingen må derfor bygge på realistiske forutsetninger om fremtidige budsjetter, samt nøkternhet og klare prioriteringer.

4.4 Flernasjonalt forsvarssamarbeid

Flernasjonalt forsvarspolitisk og militært samarbeid er blitt en stadig viktigere rammefaktor for utviklingen av forsvarssektoren, særlig for mindre og mellomstore land. Gjennom flernasjonale løsninger er det mulig å oppnå gevinster knyttet til økonomi, kompetanse, teknologi og forsvarsevne, som landene ikke kan klare alene. Flernasjonalt forsvarssamarbeid er derfor et komplementært rammeverk for å utvikle og opprettholde militære kapasiteter. Slikt samarbeid kan gi økt operativ evne og fleksibilitet nasjonalt så vel som internasjonalt. Flernasjonalt samarbeid er også en forutsetning for å kunne opprettholde og videreutvikle evnen til militært samvirke med allierte og andre samarbeidspartnere. Samarbeidet kan spenne over et bredt spekter av områder, fra operasjoner, trening og øving, utvikling, anskaffelse og vedlikehold av militære kapasiteter, kompetanse og utdanning, til etablering av integrerte militære enheter. Det er også store variasjoner i dybde og grad av forpliktelse knyttet til ulike former for flernasjonalt samarbeid.

I den videre utviklingen av det flernasjonale forsvarssamarbeidet vil det bli lagt større vekt på å utvikle integrerte styrkeproduksjonsløsninger i tråd med prinsippet om gjensidig forsterkende forsvarsstrukturer. Dette bidrar til å understøtte det internasjonale samfunnets (NATO/EU/FN) evne til å håndtere nye utfordringer, samtidig som det muliggjør en videreføring av en nasjonal operativ bredde og dybde i forsvarsstrukturen som svarer til det enkelte lands behov.

Sentrale deler av det tradisjonelle flernasjonale samarbeidet har vært konsentrert om operativt styrkesamarbeid. Dette samarbeidet er vesentlig for evnen til å virke sammen i operasjoner og bidrar til økt effektivitet og interoperabilitet. Operativt styrkesamarbeid må imidlertid suppleres med økt satsing på samarbeid om styrkeproduksjon i bred forstand. Det er først og fremst på dette området at samarbeidet kan gi store besparelser og bidra til en økt operativ effekt.

Hvilke effekter som er mulig å hente ut av det flernasjonale samarbeidet avhenger av bredden og dybden i samarbeidet. Størst effekt vil kunne oppnås dersom landene utvikler sine respektive operative kapasiteter/enheter i retning av systemlikhet. Med systemlikhet menes et samarbeid som tar utgangspunkt i den samme type plattform eller våpensystem og omfatter alle ledd i styrkeproduksjonen. Utvikling av systemlikhet vil dessuten kunne gi positive operative effekter, økt fleksibilitet og større utholdenhet. Slik kan kapasitetene benyttes både i felles operasjoner, men også på en selvstendig nasjonal basis.

Det er i dette lys at den norsk-svenske mulighetsstudien, som ble igangsatt av den norske og den svenske forsvarssjefen, om et gjensidig forsterkende samarbeid må forstås, jf. boks 4.2. En rekke prosjekter er i denne studien identifisert som realiserbare innenfor en bilateral ramme. Hensikten med samarbeidet er å utnytte landenes komparative fortrinn, effektivisere virksomheter og skape stordriftsfordeler innenfor styrkeproduksjon, logistikk og annen støttevirksomhet. På denne måten oppnås besparelser som setter begge land bedre i stand til å opprettholde bredde og kvalitet i forsvarsstrukturen og samtidig bidra til at en større del av strukturen er tilgjengelig for operativ bruk. Landene beholder nødvendig råderett over anvendelsen av egne operative styrker, men samarbeider om støttefunksjoner.

4.5 Trender innenfor det flernasjonale materiellsamarbeidet

Flernasjonalt samarbeid om anskaffelser og utvikling av forsvarsmateriell blir stadig viktigere for mindre land og deres forsvarsindustri. Globaliseringen av de sikkerhetspolitiske utfordringene, kombinert med en betydelig kostnadsvekst på flere områder for avansert militært materiell, betyr at flernasjonalt materiellsamarbeid i tiden fremover vil få økt betydning. Spesielt gjelder dette for små og mellomstore land, der utviklingen entydig peker i retning av at flernasjonalt samarbeid vil bli en viktig forutsetning for å kunne opprettholde nasjonale forsvar i langsiktig økonomisk balanse.

Høye teknologiske og kompetansemessige krav, kostnadsvekst på utvalgte typer militært materiell og kontinuerlig press på forsvarsbudsjettene, bidrar til at de europeiske land i økende grad må samarbeide tettere om utvikling, anskaffelse, drift og vedlikehold av forsvarsmateriell. Utviklingen forsterkes av økte krav til operativt samarbeid i utenlandsoperasjoner og beredskapsstyrker, med krav til kompatibelt utstyr og materiell, og økt behov for utvidet samarbeid mellom involverte myndigheter og industrien. Internasjonalt materiellsamarbeid kan totalt sett gi betydelige økonomiske besparelser samt kompetansemessige og andre positive effekter for partene. Dette forutsetter riktige rammebetingelser og enighet om operative og tekniske krav. Denne utviklingen vil også påvirke det norske forsvaret.

Norge deltar i internasjonalt materiellsamarbeid i både bi- og multilateral sammenheng. Innenfor NATO spiller CNAD (Conference of National Armaments Directors) en betydelig rolle som tilrettelegger og arena for materiellsamarbeid mellom de allierte. Ikke minst gjelder dette for prosjekter som er så kostbare og krevende at de forutsetter deltakelse fra de største medlemslandene i alliansen for å kunne realiseres, som for eksempel strategisk lufttransport, luftbårne bakkeovervåkningssystemer og beskyttelse av utplasserte militære styrker mot missiler. Innenfor NATO-rammen har Norge bilaterale avtaler og materiellprosjekter med utvalgte allierte samarbeidsland, hvor USA og nordsjølandene er de viktigste.

Forsvarsdepartementet har iverksatt et arbeid med å vurdere hvordan NATOs forsynings- og vedlikeholdsorganisasjon (NAMSA) kan benyttes mer effektivt av Norge i forbindelse med organisering av innkjøp, etterforsyning og vedlikeholdstjenester.

Med etableringen av European Defence Agency (EDA) har man gjennom den senere tid vært vitne til betydelig dynamikk innenfor det europeiske materiellsamarbeidet. EDA er et mellomstatlig EU-byrå for harmonisering og utvikling av militære kapasiteter, forskning og teknologiutvikling, materiellanskaffelser, i tillegg til forsvarsindustriell og markedsmessig utvikling. Norge har, som eneste tredjeland så langt, inngått en samarbeidsavtale med EDA.

Det er for tidlig å trekke endelige konklusjoner med hensyn til erfaringer fra samarbeidet med EDA. Samarbeidsavtalen gir Norge en nødvendig og viktig mulighet til å delta i konkrete initiativ for militær kapasitetsutvikling i samarbeid med nære partnere i Europa. EDA vil være det sentrale forum for slikt arbeid, men har så langt lykkes best innenfor forsknings- og teknologiområdet, blant annet basert på arven fra den tidligere Western European Armaments Group (WEAG). Det er følgelig på dette området at avtalen har hatt mest å si for Norge, selv om rettighetene er færre og Norges deltakelse mindre omfattende enn i WEAG. Slik sett førte overføringen av dette samarbeidet fra VEU til EU til en svekkelse av Norges deltakerrettigheter. Det er en klar utfordring at Norge ikke er representert i EDAs styrende organer. I tillegg til forsknings- og teknologiprosjektene, har EDA tatt flere initiativ som på sikt kan lede til felles materiellanskaffelser, tettere industrielt samarbeid og mer omfattende flernasjonalt militært samarbeid i tråd med norske behov og interesser. Regjeringen vil i tiden som kommer arbeide videre for at de begrensninger som følger av Norges status i forhold til EDA kan kompenseres gjennom et best mulig gjensidig samarbeid basert på en aktiv holdning og konstruktive bidrag fra norsk side.

I Norden skjer samarbeidet innen Nordic Armaments Cooperation (NORDAC). Det nordiske forsvarssamarbeidet øker stadig i omfang og betydning. Det norsk-svenske samarbeidet som er innledet, er et konkret eksempel på dette, og omfatter også materiellområdet. Dette plansamarbeidet er åpent for de øvrige nordiske land, og har allerede tilført nytt innhold til samarbeidet i NORDAC.

Utviklingen innenfor NATO og EU, i tillegg til et stadig større fokus på flernasjonalt materiellsamarbeid, har betydelige konsekvenser for Norge. Norsk politikk må være tilpasset behovet for å spille en aktivt samarbeidssøkende rolle, både i den allierte rammen, men også i forhold til EDA og i en nordisk og bilateral kontekst.

4.6 Samarbeid om militære kapasiteter i NATO og EU

NATO-landene har de siste ti årene gjennomført til dels radikale omstillinger av egne forsvarsstrukturer for å tilpasse seg dagens utfordringer og behov.

Arbeidet med å omforme alliansens militære kapasiteter har blitt utvidet til stadig flere områder. Det er oppnådd til dels betydelige resultater, blant annet gjennom etableringen av NATO Response Force (NRF), og flernasjonale samarbeidsprosjekter innenfor blant annet strategisk luft- og sjøtransport. Dette arbeidet er både utfordrende og krevende. Alliansens samlede utfordringer inkludert operasjonene i Afghanistan, Kosovo og spørsmålet om videre utvidelse av alliansen, krever både oppmerksomhet og ressurser. Evnen og viljen til å igangsette nye transformasjonsinitiativ blir dermed satt under press. På en rekke kritiske områder er fremdriften fortsatt begrenset, inkludert luft-til-luft tanking og luftbåren bakkeovervåkning (AGS). NRF, som utgjør NATOs hurtigreaksjonskapasitet, har også vist seg vanskelig å realisere i henhold til opprinnelig ambisjon. Dagens praktisering av konseptet bidrar til å binde opp styrker som kunne vært brukt i pågående operasjoner. Dette bidrar til et betydelig sprik mellom fastsatte styrkebehov og de bidrag som faktisk gjøres tilgjengelig fra medlemslandene, både i NRF-sammenheng og i pågående operasjoner. Det arbeides med å videreutvikle NRF for å skape et bedre samsvar mellom ambisjoner og ressurser. Norge støtter aktivt opp om dette arbeidet.

For Norge vil den kapasitetsutviklingen som foregår i NATO fortsatt være av stor betydning. Utformingen av det norske forsvaret vil i stor grad være basert på de standarder som også NATO og våre allierte legger til grunn. Samtidig finner det i økende grad sted en utvikling der to eller flere allierte går sammen for å fremskaffe militære kapasiteter eller løse konkrete operative oppdrag. Samarbeidet med blant annet Storbritannia, Tyskland, Nederland og Danmark danner i denne sammenheng en viktig ramme for flernasjonalt samarbeid. Dette knytter oss til de mest nærliggende og viktigste europeiske allierte. Et annet eksempel er det forsterkede forsvarssamarbeidet med Sverige, som vil bli utviklet videre i tiden fremover.

Innenfor EU-rammen er det EDA som i dag er den sentrale pådriver for utviklingen av militære kapasiteter i EUs medlemsland. Arbeidet i EDA preges fortsatt av at dette er en ny organisasjon, og det tar tid å igangsette de planlagte prosjektene, jf. også kapittel 4.5. Utviklingen i de senere år tyder likevel på at EU vil få en mer fremtredende plass i den europeiske utviklingen av militære kapasiteter. Det reelle samarbeid mellom NATO og EU innenfor dette området er i dag beskjedent, utover informasjonsutveksling. Dette er bekymringsfullt også sett fra norsk side. Norge har stor interesse av at det strategiske samarbeidet mellom NATO og EU finner sin form så raskt som mulig, og at dette blir et komplementært og gjensidig forsterkende forhold også hva gjelder utviklingen av militære kapasiteter.

4.7 Utviklingen innenfor militære operasjoner

De forutsetninger, tilnærminger og virkemidler som legges til grunn for den måten militære styrker løser sine oppgaver på, er i kontinuerlig utvikling. Bare siden slutten av den kalde krigen har endringene vært betydelige. Endringene innenfor militære operasjoner er på den ene side en konsekvens av andre typer utviklingstrekk, herunder politiske, økonomiske, teknologiske og kulturelle forhold. På den annen side påvirker utviklingen innenfor militære operasjoner omgivelsene. Samtidig har militære operasjoner en betydelig egen­dynamikk gjennom de lærdommer og erfaringer som løpende samles inn og analyseres.

En rekke overordnede utviklingstrekk bidrar til å prege utviklingen innenfor militære operasjoner.

Det blir færre store ansamlinger av soldater og materiell. Samtidig foregår militære operasjoner i økende grad i tett befolkede områder. I mange operasjoner vil en motstander kunne være teknologisk underlegen og velge å benytte seg av midler og metoder som kan omfatte terror, geriljataktikk, sabotasjehandlinger og improviserte miner og våpen. Dette er eksempler på asymmetrisk krigføring, og bidrar til å stille konvensjonelle militære styrker overfor betydelige utfordringer.

Samtidig blir følgeskader av kamphandlinger mindre akseptable. Militære styrker forventes å anvende makt på en proposjonal måte og svært presist rettet for å unngå utilsiktet skade, og må legge vekt på å etterlate et operasjonsområde fritt for ammunisjon og andre etterlatenskaper som kan skade sivile.

Langtrekkende våpensystemer med høy presisjon blir mer tilgjengelige og kosteffektive. Disse nyt­tes til å bekjempe mål på stor avstand. Dette har også følger for militære styrkers operasjonsmønstre. Operasjoner vil fortsatt foregå med stor hastighet. På den ene siden går utviklingen i retning av økt vekt på mobilitet og lettere militære avdelinger. Samtidig ser man i flere operasjonsområder økende krav til pansring og egenbeskyttelse for å ivareta personellets sikkerhet.

Et annet sentralt utviklingstrekk er at større militære operasjoner i stadig økende grad er avhengig av et tett samvirke med ikke-militære aktører for å lykkes. Operasjonene vil i økende grad gjennomføres integrert der politiske, militære, utviklingsmessige og humanitære virkemidler ses i sammenheng.

I sum stiller utviklingen innenfor militære operasjoner endrede og nye krav til både utdanning og kompetanse, øving og trening, til militært materiell, til evne til samvirke med allierte, partnere og sivile, og til den måten operasjoner planlegges, ledes og gjennomføres på.

4.8 Avslutning

Utviklingen i de sikkerhetspolitiske rammebetingelser som er beskrevet i kapittel 3, og de forhold som er beskrevet i dette kapittel, danner til sammen den overordende rammen for Forsvarets innretting, oppgaver og struktur, herunder både den operative strukturen, personellstrukturen og støtte- og logistikkstrukturen. Dette er nærmere beskrevet i de påfølgende kapitler.