1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning - utviklingen fram mot forhandlingene

Stortingets flertall besluttet 9 juni 1997 å gi samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtalen av 19 desember 1996 mellom Norge, Island og Schengen-landene. De tre regjeringspartiene, SV og RV stemte mot. Regjeringspartienes begrunnelse for dette var blant annet personvernhensyn, flyktninge- og asylpolitikken, behovet for grensekontroll og en mulig integrering av Schengen-samarbeidet i EU. Regjeringspartienes syn er nærmere utdypet i Innst S nr 229 (1996-97).

På samme tid var EU-landene inne i den avsluttende fasen av en omfattende prosess med sikte på å revidere sitt traktatgrunnlag. Dette arbeidet ble avsluttet i Amsterdam 16 - 17 juni 1997, og munnet ut i den såkalte Amsterdamtraktaten. Som ledd i traktatrevisjonen besluttet EU-landene blant annet å integrere Schengen-samarbeidet i EU. I Innst S nr 229 (1996-97) fremgår også regjeringspartienes motforestillinger mot tidspunktet for stortingsbehandling av samarbeidsavtalen før man visste utfallet av EUs toppmøte i Amsterdam.

Etter Amsterdamtraktatens ikrafttredelse vil Schengen-samarbeidets øverste organ, Eksekutivkomiteen, bli erstattet av EUs råd. Nye Schengen-regler og -tiltak vil etter dette bli vedtatt av Rådet. Integreringen av Schengen-samarbeidet i EU betyr også at EF-domstolen, Kommisjonen og Europaparlamentet vil få funksjoner i Schengen-samarbeidet.

Danmark, Finland og Sverige har ratifisert Amsterdamtraktaten. Når traktaten trer i kraft vil disse landene delta i Schengen-samarbeidet i EUs institusjoner. En forutsetning for videreføring av Den nordiske passunion mellom samtlige nordiske land, vil etter dette være en avtale med EU som innebærer at Norge og Island kan delta i Schengen-samarbeidet også når det integreres i EU. Uten en slik avtale vil Sverige, Finland og Danmark etter Schengen-regelverket bli forpliktet til å bygge opp yttergrensekontroll mot Norge.

1.2 Regjeringens forutsetninger. Referansegruppen

Regjeringen la i sin tiltredelseserklæring til grunn at stortingsflertallet ønsket forhandlinger med EU om institusjonelle løsninger for Norges og Islands tilknytning til Schengen-samarbeidet etter integreringen i EU. Regjeringen uttalte at den ville arbeide for å ivareta norske interesser, blant annet opprettholdelse av Den nordiske passunion. Videre varslet Regjeringen at den ville gjennomføre en vurdering av de konstitusjonelle spørsmål knyttet til en ny Schengen-avtale.

På denne bakgrunn besluttet Regjeringen å fortsette de forhandlingsforberedelser som Jagland-regjeringen hadde innledet blant annet ved å oppnevne en forhandlingsdelegasjon for forhandlingene med EU. Forhandlingene skulle utelukkende gjelde institusjonelle ordninger, da det materielle innholdet allerede var fastlagt ved Schengen-samarbeidsavtalen.

For å kunne foreta den konstitusjonelle vurdering som ble varslet i tiltredelseserklæringen, besluttet Regjeringen i april 1998 å oppnevne en referansegruppe bestående av fem uavhengige juridiske eksperter. Gruppens medlemmer har gitt sine vurderinger og råd fortløpende til forhandlingsdelegasjonen under forhandlingsprosessen. Referansegruppens arbeid har bidratt til å gi Regjeringen et bredt beslutningsgrunnlag.

Samtlige medlemmer av referansegruppen har kommet til den hovedkonklusjon at det er konstitusjonelt holdbart for et alminnelig flertall på Stortinget å godkjenne utkastet til avtale med EU etter Grunnlovens § 26, annet ledd. Gruppens medlemmer er derimot uenige i synet på hvor nær avtalen ligger Grunnlovens grenser. Gruppens medlemmer baserer seg på ulike premisser som de vektlegger forskjellig. Enkelte har konkrete forutsetninger som grunnlag for sin hovedkonklusjon.

1.3 Sammenfatning av innholdet i avtalen

Avtalen som er fremforhandlet med EU fastlegger de institusjonelle løsningene for Norges og Islands tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengen-regelverket, slik dette i all hovedsak ble definert i samarbeidsavtalen. Det har ikke vært forhandlet om det materielle virkeområdet for avtalen. Den nye avtalen erstatter samarbeidsavtalen.

Norges og Islands deltakelse i Schengen-samarbeidet etter integreringen i EU skal foregå i et fellesorgan der Norge og Island sammen med alle medlemslandene i EU samt Kommisjonen, deltar i drøftelser på alle nivåer vedrørende ethvert Schengen-spørsmål som oppstår i det løpende samarbeidet.

Alle har talerett på like fot i Fellesorganet. Det møtes på ekspert-, embets- og ministernivå.

På ekspertnivå vil det land som har formannskapet i EU også ha formannskapet i Fellesorganet. På embets- og ministernivå skal formannskapet alternere i seksmåneders-perioder mellom EU og Norge eller Island.

Når EUs råd forbereder regler eller tiltak som ikke faller inn under avtalen, men som likevel kan ha betydning for samarbeidet, skal Fellesorganet informeres.

Ved utarbeidelse av nye regler skal Kommisjonen innhente råd fra norske og islandske eksperter på samme måte som fra EU-landenes eksperter.

I en felleserklæring til avtalen forutsettes det parlamentarikersamarbeid mellom Norge, Island og Europaparlamentet i Schengen-saker.

Norge og Island har rett til å fremsette forslag og få dem drøftet i Fellesorganet. Skal et forslag resultere i nytt Schengen-regelverk, må det imidlertid deretter fremmes i EUs råd av Kommisjonen eller et av EUs medlemsland.

Når utformingen av nye regler har vært drøftet i Fellesorganet, treffer EU-landene for sin del vedtak i Rådet. Norge og Island tar hver for seg på selvstendig grunnlag stilling til om de skal beslutte å godta vedtaket. Forutsetningen for at Norge og Island skal beslutte å godta et vedtak fattet av Rådet, og dermed bli bundet av det, er at avtalens bestemmelser om drøftelse i Fellesorganet har blitt fulgt.

Ved utarbeidelse av nye regler vil også ikrafttredelsestidspunktet bli drøftet i Fellesorganet. Utgangspunktet er at nytt Schengen-regelverk skal tre i kraft samtidig for alle Schengen-land, inklusive Norge og Island. Avtalen åpner imidlertid for at det kan fastsettes egne tidspunkter for ikrafttredelse for Norge og/eller Island. Dersom tiden fram til ikrafttredelsestidspunktet skulle vise seg ikke å være tilstrekkelig for Stortingsbehandling, der dette unntaksvis er nødvendig, skal Norge, der det er mulig, iverksette vedtaket midlertidig i påvente av Stortingets behandling.

Dersom Norge eller Island beslutter ikke å godta nytt regelverk, eller dersom Norge ikke iverksetter et vedtak midlertidig, vil Fellesorganet i løpet av nitti dager grundig undersøke ulike måter å videreføre avtalen på. Dersom Fellesorganet ikke enes om en løsning, vil avtalen opphøre etter ytterligere tre måneder.

Enhetlig tolkning og anvendelse av avtalen skal sikres ved at Fellesorganet følger med i utviklingen av partenes forvaltningspraksis og EF-domstolens og norske og islandske domstolers rettspraksis. EF-domstolen og Kommisjonen gis ikke myndighet i Norge og Island.

Eventuelle tvister skal løses i Fellesorganet.

Dersom det oppstår betydelige forskjeller i hvordan Schengen-regelverket tolkes eller praktiseres, skal dette etter visse frister drøftes i Fellesorganet på ministernivå. Fellesorganet har da nitti dager på seg til å finne en løsning. Dersom man ikke kommer til enighet, opphører samarbeidet med virkning seks måneder deretter.

Avtalen gir partene rett til å si opp samarbeidet uten vilkår.

Fellesorganet opprettes allerede ved undertegning av avtalen. Fra samme tidspunkt skal de øvrige bestemmelser som omhandler Fellesorganets virksomhet, anvendes midlertidig. Avtalen trer i kraft en måned etter at alle interne prosedyrer for godkjenning er oppfylt av alle parter. De operasjonelle delene av samarbeidet vil bli iverksatt først når det er konstatert at de praktiske forberedelser er gjennomført. Dette krever en egen beslutning. Det er forutsatt at de operasjonelle deler av samarbeidet vil bli iverksatt samtidig for alle de nordiske land. Først på dette tidspunkt vil den indre grensekontrollen bli avviklet.

Norges økonomiske bidrag til Schengen-samarbeidet i EU blir det samme som etter samarbeidsavtalen.

Storbritannia og Irland deltar i dag ikke i Schengen-samarbeidet. De to landene kan imidlertid beslutte å tre inn i dette samarbeidet senere. Amsterdamtraktatens Schengenprotokoll fastslår derfor at det skal forhandles en egen avtale mellom Norge, Island og EUs råd som fastlegger forholdet mellom Irland og Storbritannia på den ene siden og Norge og Island på den annen side, på de områder av Schengen-regleverket som vil gjelde for disse landene hvis Storbritannia og Irland beslutter å tre inn. Avtalen vil innebære at de nevnte landene knyttes til de institusjonelle løsningene som allerede er fremforhandlet mellom Norge og Island og de andre EU-landene.

1.4 Samarbeidets folkerettslige karakter

Fra Regjeringens side har det vært et avgjørende utgangspunkt for forhandlingene at deltakelse i et overnasjonalt samarbeid ville vært i strid med folkets nei i folkeavstemningen om EU-medlemskap. EU har på sin side hatt EUs traktatgrunnlag som utgangspunkt, slik at den avtale som skulle inngås, måtte kunne forenes med EU-samarbeidets rettslige grunnlag. Partenes utgangspunkter har således vært ulike. Dette har lagt begrensninger på deres handlingsrom, og vært utslagsgivende for de resultater man har kommet fram til.

Den fremforhandlede avtalen med EU viderefører norsk og islandsk deltakelse i Schengen-samarbeidet på folkerettslig grunnlag. Regjeringen anser at Norge kan inngå avtalen etter fremgangsmåten i Grunnloven § 26 annet ledd.