1 Lokaldemokrati og fornyelse - hovedpunkter i proposisjonen
1.1 Lokaldemokrati og fornyelse i kommunesektoren
I Norge er kommunalt selvstyre et viktig prinsipp i forholdet mellom staten og det lokale og regionale forvaltningsnivået. Desentralisering av oppgaveløsning og myndighet til kommuner og fylkeskommuner står sentralt i den norske forvaltningsmodellen. På denne måten har kommunene og fylkeskommunene en helt sentral rolle i velferdssamfunnet. Kommunene og fylkeskommunene har betydning for hverdagen til innbyggerne som tilretteleggere for infrastruktur, som planleggings- og utviklingsorganer og som leverandører av viktige velferdstjenester. Dette gjør at viktige deler av oppgaveløsningen i offentlig sektor er underlagt lokal og regional demokratisk styring.
Fornyelse av offentlig sektor er et av regjeringens hovedmål. Vi skal utvikle en offentlig forvaltning som tar hensyn til de krav og forventninger brukerne har, og som er effektiv i sin produksjon av offentlige velferdsgoder. En stor del av offentlig virksomhet er kommunal og fylkeskommunal, og fornyelse i kommunesektoren vil derfor være et sentralt område innenfor regjeringens fornyelsesprogram - et område hvor regjeringen er avhengig av et godt samspill med kommunesektoren. I fornyelsen av offentlig sektor er det også viktig å ivareta og utvikle det lokaldemokratiske elementet.
Økt fokus på kommunesektorens tilpasning til brukernes behov og krav om kostnadseffektivitet er en utfordring både for staten og kommunesektoren. Regjeringen legger opp til å øke det handlingsrommet de lokale og regionale myndigheter har til selv å utforme sin virksomhet for å gi kommunesektoren best mulig forutsetninger for å møte disse utfordringene. Regjeringen vil utvide det lokale selvstyret gjennom å desentralisere oppgaver og myndighet til kommunene og fylkeskommunene. Regjeringen vil samtidig understreke det ansvaret kommunesektoren selv har for å drive et aktivt fornyelsesarbeid gjennom utvikling av egen organisasjon.
1.1.1 Lokaldemokratiets stilling og kommunesektorens rolle
Kommunene og fylkeskommunene i Norge er sterkt knyttet til demokratiske verdier og en demokratisk tradisjon. I over 160 år har innbyggerne lokalt hatt anledning til å velge sine egne folkevalgte organer i kommunene, kommunestyrene. Fylkeskommunenes virksomhet har vært underlagt direkte folkevalgt styring siden 1976. Kommunenes og fylkeskommunenes demokratiske rolle har blitt viktigere ettersom velferdssystemet i stadig større grad er bygget opp rundt kommunen og fylkeskommunen som ansvarlig for viktige deler av offentlige fellesytelser. For regjeringen er det av avgjørende betydning at kommunene og fylkeskommunene fortsetter å være sentrale aktører på disse områdene. Kommunene og fylkeskommunene sikrer innbyggerne bedre innflytelse over egen hverdag. At innbyggerne har anledning til selv å velge sine lokalpolitikere og å evaluere deres innsats er en del av kjernen i hele vårt demokratiske system. Det bidrar til at kommunens ledelse må ta hensyn til hva innbyggerne mener om hvordan kommunen fungerer som demokratisk organ, om de tjenestene kommunen tilbyr og hvordan pengene brukes. Dette er også en spore til effektivisering og fornyelse i den enkelte kommune.
Kommunenes og fylkeskommunenes rolle
Selve kommunebegrepet er knyttet til en fellesskapstanke - lokalsamfunnet og dets innbyggere skal selv stå for løsning av fellesoppgaver, både med hensyn til hva det skal arbeides med og hva innholdet i oppgavene skal være. Kommunene og fylkeskommunene er sammen med staten en integrert del av velferdssamfunnet. Dette skaper forpliktelser både for staten og kommunalforvaltningen. For kommunene og fylkeskommunene innebærer det ansvar for å gi sine innbyggere grunnleggende tjenester på en rekke velferdsområder. Kravet om likeverdige tjenester uavhengig av bosted, har stått sentralt i hele etterkrigstiden. Forholdet mellom det lokale selvstyret og likhetsidealet kan være vanskelig. Det har likevel vært bred enighet i vårt samfunn om at kommunesektoren skal ha en sentral rolle i velferdsproduksjonen, ikke minst fordi dette gir innbyggerne gode muligheter til å påvirke utformingen av tjenestene det offentlige yter.
At kommunene og fylkeskommunene både er demokratisk organer og tilbydere av velferdsgoder, fører også til at innbyggerne har ulike roller i forhold til disse organene. Dette skaper utfordringer for tillitsforholdet mellom innbyggerne og kommunen/fylkeskommunen. Borgerrollen er knyttet til helhetsstyring hvor egeninteresser kommer i bakgrunnen. Det viktigste er å finne løsninger som fungerer best for fellesskapet. Brukerrollen er sterkere knyttet til det enkelte individs konsum av velferdstjenester. Det viktigste for den enkelte er å få kommunen eller fylkeskommunen til å yte god service.
For regjeringen er det viktig at kommunene/fylkeskommunene finner en balanse mellom disse to innbyggerrollene. Det er avgjørende for kommunens/fylkeskommunens legitimitet som fellesskapsorgan at innbyggernes rolle som brukere ivaretas på en god måte. Innbyggerne skal kunne forvente at kommunen leverer tjenester de har krav på. Regjeringen er også opptatt av at kommunen tar brukerne med på råd når tjenestene skal tilpasses den enkelte. Også på områder hvor tjenestene er rettighetsfestet, vil det være rom for lokalt skjønn både med hensyn til tjenestens innhold og hvordan de produseres. Det skal i minst mulig grad være en oppgave for statlige organer å blande seg opp i hvordan en tjeneste produseres.
Demokrati og innflytelse
Ved valg har innbyggerne en mulighet til å si fra om de synes kommunen og fylkeskommunen gjør en god jobb. Leveres de tjenestene innbyggerne ønsker? Er tjenestene av god nok/tilfredsstillende kvalitet? Styrer (fylkes)kommunen samfunnsutviklingen slik innbyggerne ønsker det? Utnytter kommunen ressursene slik den bør?
Men demokrati handler også om å skape arenaer for deltakelse og meningsytring utenom valget og gjennom andre kanaler enn den de representativt folkevalgte organer representerer. Hvordan kan innbyggerne gi korreksjoner og stille spørsmål ved den politisk ledelses innsats mellom valgene? Hvordan tilrettelegges arbeidsvilkårene for kommunepolitikerne slik at de har muligheter til å møte folk?
Dialog mellom offentlige institusjoner og innbyggerne er nødvendig for at offentlig forvaltning skal nå målene om effektiv ressursforvaltning og tjenester tilpasset innbyggernes krav og forventninger. Brukerundersøkelser og målinger av brukertilfredshet er et virkemiddel som mange kommuner allerede har tatt i bruk. Kommunal- og regionaldepartementet er også opptatt av å vurdere nye former for medvirkning. I forbindelse med oppfølging av Valglovutvalgets utredning vil departementet vurdere utvalgets forslag om mer bruk av folkeavstemninger og en ordning der innbyggerne får rett til å ta initiativ til å fremme saker som de ønsker behandlet i politiske organer. Det er også viktig at kontakten mellom den vanlige borger og de folkevalgte bedres. Folkevalgtes arbeidsvilkår bør være slik at de kan bruke tid på å pleie kontakten med innbyggerne, noe som kan gi verdifull informasjon før viktige avgjørelser tas.
Det må oppfattes som en selvstendig verdi og som en grunnleggende del av demokratiet at innbyggerne deltar i lokale og regionale spørsmål også utenom valgkanalen. Deltakelse betyr at en er opptatt av hva fellesskapet beslutter og hvordan det vil kunne virke inn både på fellesskapets og ens egne behov og interesser. Regjeringen er positiv til at stadig flere norske kommuner og fylkeskommuner ser ut til å prøve ut mer direkte former for deltakelse. Dette kan skape en mer brukerorientert offentlig forvaltning. Direkte deltakelsesformer kan også bidra til at innbyggerne får verdifull trening i å delta i politiske prosesser, noe som også kan vekke interessen for å delta i kommunestyret eller andre folkevalgte organer. Samtidig er det de lokale og regionale folkevalgte organers ansvar å finne en balanse mellom helhetstenking og særinteresser. En brukerstyrt forvaltning kan ikke overta kommunenes og fylkeskommunenes overordnede ansvar for å ivareta helhetssyn, prioritere ressursbruken mellom de ulike tjenesteområdene og sikre svake grupper og fellesskapets interesser for øvrig.
1.1.2 Fornyelse i kommunesektoren
Regjeringen legger stor vekt på fornyelse i offentlig sektor. De tre hovedmålene i fornyelsesprogrammet er:
Organisasjon og tjenesteproduksjon skal være basert på brukernes behov.
Ressurser skal overføres fra administrasjon til tjenesteproduksjon og fra sektorer med synkende behov til sektorer med økende behov.
Effektivisering av ressursbruken og økt handlingsrom på alle nivåer.
Skal regjeringen lykkes i forhold til disse målene er den avhengig av godt samspill med kommunesektoren. Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase viser at det allerede foregår utstrakt fornyelsesarbeid i mange kommuner og fylkeskommuner. Men det er fortsatt mange kommuner og fylkeskommuner som ikke har utnyttet potensialet for fornyelse. Kommunene og fylkeskommunene har selv et ansvar for å gjennomføre effektiviseringstiltak og gjøre sin virksomhet mer brukerrettet. Regjeringen er i denne sammenhengen også opptatt av statens rolle, som er å gi kommuner og fylkeskommuner gode rammebetingelser for sin virksomhet.
Legitimitet og effektivitet
Et avgjørende vilkår for den offentlige forvaltning er at den har legitimitet hos og oppslutning fra innbyggerne. Dette kan bl.a. oppnås gjennom å tilby offentlige tjenester i samsvar med innbyggernes behov på en effektiv måte. Dette forutsetter god kontakt mellom offentlig forvaltning og innbyggerne. Kommunene og fylkeskommunene har nærhet til innbyggerne og (fylkes)kommunal oppgaveløsning har derfor gode forutsetninger for å gi både prioriteringseffektive og kostnadseffektive løsninger.
Ulike studier tyder på at det er effektiviseringsmuligheter i kommunal sektor. Utfordringen blir å få ut dette effektiviseringspotensialet. Oppgaveløsning på lokalt og regionalt nivå gjør det mulig for den enkelte (fylkes)kommune å vurdere sin egen innsats i forhold til andre (fylkes)kommuner. Gjennom utviklingen av rapporteringssystemet KOSTRA får kommuner og fylkeskommuner et verktøy for å sammenlikne nivået på tjenesteproduksjonen og ressursbruken. Ikke minst for (fylkes)kommunene selv kan det være nyttig å få målt seg mot andre for i neste omgang å utnytte de forbedringsmuligheter som eventuelt blir avdekket. Foruten data for ressursinnsats og antall leverte tjenester legges det også opp til å vise tidsserier i KOSTRA.
Endring i kommunenes og fylkeskommunenes rammebetingelser
Regjeringens fornyelsesprogram legger vekt på å endre den statlige styringen av kommunene og fylkeskommunene fra detaljstyring til større grad av styring gjennom rammer. Mindre detaljstyring av kommunesektoren vil kunne gi en organisering og tjenesteproduksjon som er mer demokratisk, effektiv og brukerorientert.
En rekke tiltak skal utvide rammene for det kommunale selvstyret:
Finansielle virkemidler
Innlemming av øremerkede tilskudd. Stortinget har sluttet seg til en plan for å halvere antallet og omfanget av øremerkede tilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Omlegging av inntektssystemet. I perioden fram til 2006 skal skatteandelen økes til 50 prosent. I 2001 er skatteandelen 46 prosent og det legges i denne proposisjonen opp til en årlig jevn økning i skatteandelen. Nye forskrifter for årsbudsjett, årsregnskap og årsberegning, finansforskrifter, garantier og rapportering fra og med 1. januar 2001 utvider kommunenes handlingsrom vesentlig.
Gjennomgang av statlige regelverk
Kommunal- og regionaldepartementet har gjennomgått regelverk som er rettet mot kommunesektoren med tanke på forenklinger. Regelverk som stiller unødige krav til tjenester, organisering og forvaltning i kommunene og fylkeskommunene skal avskaffes eller endres. I St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling presenterte regjeringen noen av de konkrete lovområdene det skal jobbes videre med.
Rapporteringsgjennomgang
Kommunene og fylkeskommunene har over lengre tid hevdet at rapporteringsbyrden er blitt for høy. Kommunesektoren er i dag pålagt betydelig rapportering både løpende og spesielt knyttet til øremerkede tilskudd. Regjeringen er i gang med en bred gjennomgang av all rapportering og avgivelse av data fra kommunesektoren til staten og vil i denne proposisjonen legge fram forslag om kutt og forenklinger i eksisterende rapporteringsordninger for kommunesektoren.
Veiledning og dialog
Det arbeides med å utvikle nye styringsformer mellom staten og kommunene basert på veiledning og dialog. Konsultasjonsordningen mellom staten og kommunesektoren om statsbudsjettet er et eksempel. Det arbeides også med å få til en bedre direkte dialog mellom den regionale stat og den enkelte kommune gjennom en større grad av systematisering av regional stats samordningsarbeid. Forslaget i oppgavemeldingen om å integrere fylkeslegen og utdanningskontoret i fylkesmannsembetet bedrer de organisatoriske forutsetningene for dialogen mellom den regionale statsforvaltningen og kommunene.
Desentralisering av oppgaver til kommunene
Som en del av fornyelsesarbeidet i kommunesektoren vil regjeringen, parallelt med at kommunene gis større frihet til å løse eksisterende oppgaver, også gi kommunene nye oppgaver. I stortingsmelding nr. 31 (2000-2001) om oppgavefordelingen legger regjeringen opp til å desentralisere flere oppgaver til kommunene. Oppgaver kan desentraliseres fra staten, enten sentralt eller regionalt, eller fra fylkeskommunen. Regjeringen ønsker bl.a. å desentralisere oppgaver og myndighet til kommunene innen miljøvern og landbruk. Det vil stimulere til lokal forankring, økt kunnskap, forståelse og aksept for miljøvern- og landbrukspolitiske oppgaver hos innbyggere, næringsliv og lokalpolitikere.
Fylkeskommunene som regional utviklingsaktør
Etter regjeringens vurdering legger ikke dagens oppgavefordeling på regionalt nivå godt nok til rette for en helhetlig politikk for fylkene. Ulike sektorer som har betydning for samfunnsutviklingen i fylket, må i større grad ses i sammenheng og underlegges folkevalgt styring, slik at de kan veies mot hverandre. I stortingsmelding nr. 31 (2000-2001) om oppgavefordelingen foreslår regjeringen å styrke den regionale utviklingsrollen til fylkeskommunen. De viktigste forslagene i stortingsmeldingen er:
Fylkesplanen styrkes og gis en generelt forpliktende virkning.
Beslutninger i innsigelsessaker legges til fylkeskommunen.
Fylkeskommunens innflytelse over regional samferdsel styrkes gjennom bl.a. generelt forpliktende fylkesplanlegging og avgjørende fylkeskommunal innflytelse over investeringer i riksveier unntatt stamveier.
Fylkeskommunene overtar ansvaret for miljøvernoppgavene på regionalt nivå, med unntak av klagebehandling og lovlighetskontroll.
Fylkeskommunene overtar ansvaret for landbruksoppgavene på regionalt nivå, med unntak av klagebehandling og lovlighetskontroll.
På næringsutviklingsområdet blir forvaltningen av tilskudd til regionale samordningstiltak i hovedsak lagt til fylkeskommunen.
På kultursektoren er det et mål å øke den lokale og regionale innflytelsen over institusjoner og økonomiske virkemidler i sektoren.
Formålet med denne reformen er å legge regionale utviklingsoppgaver under direkte folkevalgt styring, og dermed skape et forvaltningsnivå med et tydelig og samlet ansvar for regionens utvikling.
For mange oppgaver vil interkommunalt samarbeid kunne være en fleksibel og effektiv arbeidsform. Regjeringen vil derfor stimulere til interkommunalt samarbeid på de områder der dette gir bedre og mer kostnadseffektive tjenester, jf. nærmere omtale i kap. 22.
Regjeringen ønsker også å desentralisere flere oppgaver til kommunene. Kommunene skal være det mest sentrale leddet i velferdssystemet vårt. For å få sterkere kommuner som er i stand til å ta på seg flere oppgaver, er det fra 2001 innført et såkalt «inndelingstilskudd» som skal stimulere til frivillige kommunesammenslåinger. Kommuner som slår seg sammen, får også delvis statlig kompensasjon for engangskostnader som er direkte knyttet til sammenslåingsprosessen.
Lokalt utviklingsarbeid
Kommunesektoren har i en årrekke drevet målrettet utviklingsarbeid med tanke på fornyelse av egen organisering. KRDs organisasjonsdatabase viser at endringsaktiviteten var størst i etterkant av den nye kommuneloven som ble vedtatt i 1992, men det er også i dag en lang rekke utviklingsprosjekter som har som mål å fornye kommunesektoren.
I forhold til effektivisering har KS, KRD og AAD samarbeidet om å etablere et kommunenettverk som grunnlag for en systematisk drøfting og erfaringsoverføring av effektiviseringstiltak i kommunalforvaltningen. Et prosjekt for å utvikle planleggingsmodeller for å forbedre den økonomiske handlingsfriheten i en situasjon med økonomisk «nullvekst», ble prøvd ut i tre kommuner i 1999 og har resultert i en veileder for denne typen arbeid. Verdt å nevne er også modellkommuneprosjektet i regi av Kommunal- og regionaldepartementet og Kommuneforbundet der formålet er gjennom økt omstillingskompetanse å være et alternativ til konkurranseutsetting. Disse og andre lokale utviklingsprosjekter er nærmere omtalt i kapittel 16.3 i denne proposisjonen.
1.2 Andre hovedpunkter i proposisjonen
1.2.1 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2002 (Del I)
Vekst i samlede og frie inntekter
Regjeringen legger foreløpig opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 3 til 3,5 milliarder kroner fra 2001 til 2002, eller om lag 13/4 prosent.
Hovedelementene i det økonomiske opplegget for 2002 er:
Av den totale inntektsveksten på mellom 3 og 3,5 milliarder kroner er om lag halvparten frie inntekter.
Regjeringen tar sikte på å gjennomføre en satsing i kommende stortingsperiode for å få etablert flere barnehageplasser og redusere foreldrebetalingen ytterligere.
Regjeringen vil bidra til satsing på skolens lokaler og anlegg, ikke minst med tanke på en god pedagogisk tilpasning av opplæringen.
Handlingsplanen innen eldreomsorgen sluttføres i løpet av 2002. Dette innebærer at det settes av investeringsmidler på knapt 500 millioner kroner til i alt 6 200 sykehjemsplasser/omsorgsboliger. Det øremerkede driftstilskuddet på om lag 3,5 milliarder kroner innlemmes i inntektssystemet.
Regjeringen vil komme tilbake til de budsjettmessige konsekvensene av handlingsplanen innen psykiatrien i statsbudsjettet til høsten.
Staten vil bidra til å øke den kommunale handlefriheten gjennom vekst i frie inntekter og innlemming av øremerkede tilskudd i inntektssystemet i 2002.
Kommunesektorens frie inntekter består av skatteinntekter og rammeoverføringer. Regjeringen legger opp til en reell vekst i de frie inntektene på mellom 1 500 og 1 750 millioner kroner (1-11/4 prosent). Veksten fordeles med 300-400 millioner kroner til fylkeskommunene og 1 200-1 350 millioner kroner til kommunene. Dette gir kommunene og fylkeskommunene relativt sett like stor vekst i de frie inntektene.
I 2001 utgjør de frie inntektene om lag 70 prosent av sektorens samlede inntekter. Andelen frie inntekter vil øke til 76 prosent i 2002 som følge av vekst i frie inntekter, innlemming av øremerkede tilskudd i inntektssystemet på om lag 3,6 milliarder kroner, og at ansvaret for spesialisthelsetjenesten overføres til staten.
Regjeringen legger opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet til høsten. Regjeringen foreslår at Kommunal- og regionaldepartementet får fullmakt til å fordele 4 440 millioner kroner i skjønnstilskudd i 2002. Det legges bl.a. opp til økt skjønn til kommuner med ressurskrevende brukere og til kommuner med store befolkningsendringer.
Sykehusreformen - en oppsummering
Regjeringen har i Ot.prp. nr. 66 (2000-2001) foreslått at staten skal overta ansvaret for spesialisthelsetjenesten. Det er lagt til grunn at Stortinget i juni gir sin tilslutning til forslaget. Dette vil også få konsekvenser for kommuneopplegget.
De viktigste tjenester som staten overtar er de somatiske helsetjenestene som i hovedsak består av sykehusene, virksomhetene innen psykiatrien, rehabilitering og habilitering, deler av rusvernet som er knyttet til spesialisthelsetjenesten, sykehusapotek, laboratorie- og radiologiske tjenester, ambulansetjenesten, nødmeldetjenesten og driftsavtaler med private spesialister.
I tillegg er om lag 20 prosent av fylkeskommunenes sentrale administrasjonsutgifter trukket ut. Dette utgjør om lag 750 millioner kroner. Beløpet som trekkes ut første året er relativt lavt. Departementet mener at det på sikt er grunnlag for ytterligere samordning og effektivisering av fylkeskommunenes sentrale administrative enheter.
Den samlede reduksjonen i fylkeskommunenes inntektsrammer blir etter dette 46,75 milliarder kroner. Av dette er 25,3 milliarder reduksjon i de frie inntektene og 21,45 milliarder er reduksjon i andre driftsinntekter (øremerkede tilskudd, brukerbetalinger, refusjoner og lignende).
Det overordnede prinsippet for det økonomiske oppgjøret i reformen er at fylkeskommunene etter at reformen er gjennomført skal være i stand til å utføre de oppgaver som fylkeskommunene har igjen etter at spesialisthelsetjenesten overføres til staten.
De viktigste elementene i regjeringens forslag for å tilfredsstille dette kravet er;
Rette opp ubalansen i økonomien
Fylkeskommunene har samlet sett de senere årene kommet i en økonomisk ubalanse med til dels store driftsunderskudd. Det er derfor lagt vekt på å rette opp denne ubalansen når de nye inntektsrammene til fylkeskommunene skal beregnes. Dette er gjort ved at en reduserer de framtidige inntektsrammene til fylkeskommunene med et beløp som er om lag 0,8 milliarder kroner mindre enn det som fylkeskommunene i dag bruker på spesialisthelsetjenesten.
Sletting av all sykehusgjeld med 13,4 milliarder kroner.
All gjeld til spesialisthelsetjenestene blir slettet, dette utgjør om lag 13,4 milliarder kroner. Det økonomiske oppgjøret er utformet slik at sum gjeldsslette kombineres med en reduksjon i fylkeskommunenes inntektsrammer med et beløp som tilsvarer det fylkeskommunene forventes å spare i utgifter til renter og avdrag for sykehusgjelden. Gjeldsoppgjøret vil derfor ikke ha betydning for den økonomiske handlefriheten til fylkeskommunene samlet sett, men fordelingen mellom fylkeskommunene vil bli påvirket av hvor mye gjeld som blir slettet.
Ekstra gjeldsslette på 2,3 milliarder kroner.
Regjeringen foreslår at det foretas et gjeldsoppgjør utover sykehusgjelden hvor det tas hensyn til fylkeskommuner med lav sykehusgjeld som følge av høy egenkapitalandel i investeringene og/eller kort nedbetalingstid av lån. Dette ivaretas ved at den enkelte fylkeskommune som et minimum blir satt i stand til å slette gjeld som tilsvarer fylkeskommunenes gjennomsnittlige sykehusgjeld pr. innbygger. For å ivareta dette kravet er det beregnet at det er nødvendig å tilføre fylkeskommunene et beløp på om lag 2,3 milliarder kroner utover den innrapporterte sykehusgjelden.
Styrking av fylkeskommunenes likviditet
For å sikre at fylkeskommunene skal få en tilstrekkelig likviditet som sikrer at de oppgaver fylkeskommunene fortsatt skal ha ansvar for, kan ivaretas på en tilfredsstillende måte, åpnes det for at noe av gjeldssletten kan brukes til å styrke likviditeten i de tilfeller hvor denne er spesielt svak, blant annet som følge av akkumulerte underskudd.
Ekstra bevilgning til feriepenger på 2,3 milliarder kroner
I 1992 ble regnskapsforskriftene endret slik at fylkeskommunene fikk økte feriepengekrav uten at dette ble kompensert fra statens side. Regjeringen finner det rimelig at staten kompenserer fylkeskommunene for den delen av feriepengekravet som gjelder spesialisthelsetjenesten, når denne overføres til staten. Basert på regnskapsmateriale for fylkeskommunene kan det samlede feriepengekravet for spesialisthelsetjenesten ved utgangen av 1992 anslås til noe under 1,3 milliarder kroner. Fremskrevet med pengemarkedsrenten, kan den forrentede verdien av dette beløpet ved utgangen av 2001 anslås til omlag 2,3 milliarder kroner. Dette beløpet foreslås bevilget fylkeskommunene i 2002, og vil bidra til en vesentlig styrking av fylkeskommunenes likviditet.
Skjønnsrammen for 2002
Samlet gir endringen i inntektssystemet og sykehusreformen forholdsvis stor omfordeling av inntekt mellom fylkeskommunene. Dersom en legger til grunn at alle fylkeskommuner skal kunne videreføre nåværende tjenestetilbud utenom sykehus, krever det at det settes inn kompenserende tiltak i forhold til de fylkeskommunene som taper mest. Departementet legger til grunn at ingen fylkeskommuner i 2002 skal få et større tap enn om lag 40 kroner pr. innbygger som følge av endringene i inntektssystemet og sykehusreformen. For å finansiere dette vil det bli lagt inn en økning i skjønnsrammen til de fylkeskommuner som taper på om lag 70 millioner kroner.
1.2.2 Inntekts- og finansieringssystemet (Del lI)
I St.prp. nr 62 (1999-2000), Om kommuneøkonomien 2001 m.v., foretok departementet en gjennomgang av inntektssystemet. Gjennom stortingsbehandlingen ble det gitt tilslutning til at følgende endringer skulle gjennomføres fra og med 2002:
Det ekstraordinære skjønnet skal avvikles.
Det skal innføres nye bosettingskriterier i kostnadsnøkkelen for kommunene.
Skattenes andel av kommunesektorens samlede inntekter skal økes fra 46 til 50 prosent
Inntektsutjevningen skal økes.
I kapittel 9 er redegjort nærmere for de fire endringene og vist oppdaterte beregninger over hvor mye den enkelte kommune vinner/taper på endringene. Samlet sett vil endringene som gjennomføres føre til at vi får en jevnere inntektsfordeling mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. På denne måten legges det til rette for at vi kan nå målet om likeverdige tjenestetilbud for alle innbyggere uavhengig av bostedskommune.
For øvrige endringer i kostnadsnøklene fra og med 2002 vises det til kapittel 4. I del II kapittel 10 foreslås det at ansvaret for skjønnstildelingen til kommunene overføres fra departementet til fylkesmennene. Departementet endrer svært sjelden på fylkesmennenes forslag til skjønnstildeling, og departementet ser det derfor som hensiktsmessig at ansvaret for den kommunevise fordelingen av kommunerammen overføres til fylkesmannen.
Fylkesmennenes forslag til skjønnstildeling til den enkelte kommune er basert på retningslinjer utarbeidet av departementet. De gjeldende retningslinjene ble sist gang revidert i 1998. Fra og med skjønnstildelingen for 2002 legges det opp til flere endringer i disse retningslinjene.
I kapittel 11 er det gitt en gjennomgang av kompensasjonsordningen for særlig ressurskrevende brukere. Det foreslås flere forbedringer og forenklinger av dagens ordning. Det legges mellom annet opp til at kommuner med høy andel særlig ressurskrevende brukere får økt kompensasjon. Det legges videre opp til at den samlede rammen for tilskudd til ressurskrevende brukere økes.
I kapittel 12 er det redegjort for hvordan inntektssystemet fanger opp endringer i utgiftsbehov som følge av befolkningsendringer. Det vises her til at kommuner kan ha problemer knyttet til både vekst og fraflytting, men også at kommuner kan stå overfor store utfordringer som følge av at alderssammensetningen endres raskt og i en retning som krever omstilling av tjenestetilbudet. Departementet foreslår at det i retningslinjene for skjønnstildelingen bør vektlegges merutgifter som kommunene får som følge av vekst, fraflytting og en skjev alderssammensetning.
I kapittel 13 er det gitt en nærmere begrunnelse for Nord-Norgetilskuddet, regionaltilskuddet og hovedstadstilskuddet. Gjennomgangen viser at det på mange områder er store forskjeller mellom de ulike delene av landet. Utkantstrøk i Nord-Norge har lavest sysselsettingsandel og høyest arbeidsledighet i landet, samtidig som kommunesektoren sysselsetter en større andel av arbeidsstyrken. Regionaltilskuddet og Nord-Norgetilskuddet løfter de frie inntektene til kommunene som mottar regionaltilskudd og de nordnorske kommunene og fylkeskommunene til et nivå på 110 til 120 prosent i forhold til landsgjennomsnittet. Uten disse tilskuddene hadde de aktuelle kommunene hatt et inntektsnivå på om lag samme nivå som landsgjennomsnittet. Både Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet er viktige ledd i regjeringens distrikts- og regionalpolitikk. Regjeringen er særlig bekymret over at befolkningsprognoser viser at hovedtyngden av kommunene som i dag mottar Nord-Norgetilskudd eller regionaltilskudd, også i det kommende tiåret vil ha en befolkningsnedgang. For å stabilisere bosettingen i distriktene og i Nord-Norge er det etter regjeringens syn viktig å sikre kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge og små utkantkommuner økonomiske muligheter til å opprettholde et høyt og til dels bedre nivå på det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet enn landet ellers.
Oslo har spesielle oppgaver som hovedstad. Ved siden av hovedstadsfunksjonene, er Oslo også et regionalt senter og har utfordringer som lokalsamfunn, som setter store krav til planlegging og samordning. Regjeringen mener at det er viktig at Oslo fortsatt får kompensert for hovedstadsfunksjonene og at dette kan gjøres på en god måte gjennom hovedstadstilskuddet. Utover endringer som er knyttet til sykehusreformen, foreslår ikke regjeringen vesentlige endringer i Nord-Norge tilskuddet, regionaltilskuddet eller hovedstadstilskuddet.
I kapittel 14 er det redegjort for departementet sitt arbeid med kostnadsnøklene i inntektsystemet.
I kapittel 15 redegjør departementet for alternative utforminger av inntektsutjevningen. Av hensyn til stabilitet i systemet foreslår departementet at det ikke gjennomføres endringer i utformingen av inntektsutjevningen i 2002, men at en avventer en større gjennomgang av inntektssystemet. Som varslet i Kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 legger departementet opp til at det bør skje en større revisjon om lag hver tiende år, dvs. om lag 2006/07.
1.2.3 Lokaldemokrati og endringer i rammebetingelser (Del III)
I del III av kommuneproposisjonen retter Kommunal- og regionaldepartementet oppmerksomheten mot det fornyelsesarbeidet som foregår i kommunesektoren, samt det arbeidet som blir gjort i forholdet mellom kommunesektoren og staten.
Kapittel 16 gir en introduksjon til fornyelsesarbeidet og det lokale utviklingsarbeidet i kommunesektoren. I tillegg gis det en kort omtale av konsultasjoner mellom kommunesektoren og staten om det kommunaløkonomiske opplegget i forbindelse med statsbudsjettet. I kapittel 17 presenteres og drøftes resultatene fra lokalvalgundersøkelsen som ble gjennomført i forbindelse med det siste kommunestyre- og fylkestingsvalget. Kapitlet inneholder også en framstilling av dagens kommunale og fylkeskommunale organisering basert på statistikk fra KRDs organisasjonsdatabase. I kapittel 18 omtales lokaldemokratiprosjekter som for tiden pågår i kommunesektoren. Prosjektet rettet mot forenklinger av regelverk rettet mot kommunesektoren og endringer i økonomiforskriftene blir omtalt i kapittel 19. Kapittel 20 gir en beskrivelse av de forenklingene som det blir lagt opp til knyttet til rapporteringsrutiner fra kommunesektoren. Rammefinansieringsprosjektet er omtalt i kapittel 21, mens kommuneinndeling og interkommunalt samarbeid er drøftet i kapittel 22. Avslutningsvis er Ølen kommunes fylkestilhørighet drøftet i kapittel 23.
1.2.4 Resultatrapportering - utvikling i tjenesteproduksjon og kommunaløkonomi (Del IV)
All resultatinformasjon er samlet i del IV. I kapittel 25 drøftes enkelte prinsipper for resultatrapportering, og det presenteres et opplegg for sammenlignbare kommuner, samt en kort status for KOSTRA-rapporteringen. I kapittel 26 presenteres nøkkeltall som viser hovedtrekk i utviklingen i kommuneøkonomien fram til 2000. Det legges vekt på sektorens plass i norsk økonomi, finansiell utvikling i 2000 og fordelingstabeller kommunene i mellom. I kapittel 27 drøftes gjeldssituasjonen i kommunesektoren, og i kapittel 28 vises utviklingen i kommunal tjenesteyting fram til 1999 (2000/2001 for grunnskole). Det vises indikatorer for sektorene barnehager, grunnskole, barnevernstjenester, helsetjenester, pleie- og omsorgstjenester, sosialhjelp, videregående opplæring og fylkeskommunale helsetjenester. I tillegg drøftes utviklingen på landsbasis for de mest sentrale tjenestene. Til slutt i denne delen rapporteres det fra virksomheten i regional statsforvaltning (kapittel 29).
1.3 Oppfølging i denne proposisjonen av tidligere stortingsvedtak og komitemerknader
Ved stortingsbehandlingen av kommuneproposisjonen og statsbudsjettet for 2001 ble det fattet vedtak i Stortinget og formulert komitemerknader som medfører oppfølging fra regjeringens side. Vedtak og komitemerknader som følges opp i denne proposisjonen er gjengitt i det følgende, med henvisning til hvilket sted i proposisjonen spørsmålet er behandlet.
1.3.1 Stortingsvedtak og komitemerknader om inntektssystemet
Stortinget har fattet følgende vedtak om inntektssystemet:
Stortinget ber Regjeringen utrede endringer i inntektsutjevningen som innebærer en trinnvis ordning hvor utjevningen gradvis avtar når inntektene når 100 prosent av gjennomsnittet. (Innst. S. nr. 252 (1999-2000)).
Dette spørsmålet er vurdert i kapittel 15.
Stortinget ber Regjeringen utrede hvilke utgiftselementer Nord-Norge-, regional- og hovedstadstilskuddet skal dekke og gi en faglig vurdering av om nivået på tilskuddene er riktige, og om kriteriene for hvem som får tilskuddene bør endres med bakgrunn i den faglige gjennomgangen. (Innst. S. nr. 252 (1999-2000)).
Disse spørsmålene er vurdert i kapittel 13.
Stortinget ber Regjeringen innarbeide regionaltilskudd i inndelingstilskuddet for kommuner som ved sammenslåing vil miste dette tilskuddet. (Innst. S. nr. 252 (1999-2000)).
Dette spørsmålet er vurdert i kapittel 4.
Stortinget ber Regjeringen vurdere et faglig grunnlag for innarbeiding/videreutvikling av kriteriene for rus og sosiale forhold for både kommuner og fylkeskommuner for innlemming i inntektssystemet fra 2002. (Budsjett-innst. S. nr. 5 (2000-2001)).
Dette spørsmålet er vurdert i kapittel 14.
Følgende flertallsmerknader er formulert om inntektssystemet:
Bosetting fylkeskommuner
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser videre til at det i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunen er stilt spørsmål ved om det finnes kriterier som godt nok fanger opp kostnadene ved spredt bosetting. Dette forhold bør vurderes nærmere. (Innst. S. nr. 252 (1999-2000)).
Dette spørsmålet er vurdert i kapittel 14.
Vekstkommuner
Komiteen vil be departementet om å komme tilbake med en vurdering av om vekstkommunene har et utgiftsbehov som ikke fanges opp av inntektssystemet. (Innst. S. nr. 252 (1999-2000)).
Dette spørsmålet er vurdert i kapittel 12.
Regionaltilskudd
Regjeringen bes . . . i kommuneøkonomiproposisjonen for 2002 vurdere en gradvis nedtrapping av regionaltilskuddet fra fullt tilskudd til kr 0 for de kommunene som øker innbyggertallet til mer enn 3 000 innbyggere. (Budsjett-innst. S. nr. 5 (2000-2001)).
Komiteen viser til at de kommuner som har færre enn 3 000 innbyggere, er utenfor det distriktspolitiske virkeområdet, og har lavere skatteinntekter pr. innbygger enn 110 % av landsgjennomsnittet, ikke mottar regionaltilskudd. Komiteen ber om en vurdering av disse forholdene i forbindelse med kommuneøkonomiproposisjonen for år 2002. (Budsjett-innst. S. nr. 5 (2000-2001)).
Disse spørsmålene er vurdert i kapittel 13.
Finansiering av hovedstadstilskudd og regionaltilskudd
Regjeringen bes vurdere muligheten for finansiering av hovedstadstilskuddet og regionaltilskuddet som egne ordninger uten trekk i innbyggertilskuddet for samtlige kommuner. (Budsjett-innst. S. nr. 5 (2000-2001)).
Dette spørsmålet er vurdert i kapittel 13.
Følgende forslag er oversendt regjeringen uten realitetsvotering:
Det henstilles til regjeringen å vurdere behovet for nødvendige justeringer av virkeområdet og volumet på regionaltilskuddet i forbindelse med nedtrappingen av det ekstraordinære skjønnet. (Innst. S. nr. 252 (1999-2000)).
Dette spørsmålet er vurdert i kapittel 13.
1.3.2 Komitemerknader om andre saker
Følgende flertallsmerknader fra komiteen er formulert om andre saker enn inntektssystemet:
Tospråklighet
. . .flertallet ber Regjeringen om å se nærmere på om de berørte kommunene og fylkeskommunene får dekket sine faktiske utgifter på dette området, og kommer tilbake med forslag seinere i forbindelse med kommuneøkonomiproposisjonen for 2002. (Innst. S. nr. 252 (1999-2000)).
Dette spørsmålet er vurdert i kapittel 7.
Økt arbeidsgiveravgift - kompensasjon til 14 kommuner
Flertallet viser til Budsjett innst. S. nr 1(1999-2000) der flertallet bestående av Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre understreket behovet for å gi kompenserende tiltak inntil evaluering av ordningen blir foretatt i 2003. Dette for at kommunene får den nødvendige tid til å tilpasse seg et driftsnivå med 54,2 millioner kroner i økte kostnader og hindre at det kommunale tjenestetilbudet på kort sikt blir sterkt svekket. Flertallet ber om at dette blir tatt hensyn til ved fordeling av skjønnsmidlene i 2001. (Innst. S. nr. 252 (1999-2000)).
Dette spørsmålet er vurdert i kapittel 5.
Ressurskrevende brukere
Komiteens flertall . . . vil be Regjeringen arbeide videre med å forbedre dagens kompensasjonsordning for de ressurskrevende brukerne også gjennom andre finansieringsordninger enn bruk av skjønnsmidler. Regjeringen bes komme tilbake med forslag i neste års kommuneøkonomiproposisjon. (Innst. S. nr. 252 (1999-2000)).
Dette spørsmålet er vurdert i kapittel 11.
Nord-Jæren (kommunestruktur rundt Stavanger)
Etter flertallets mening er det behov for å iverksette en prosess initiert fra statens side for å se på løsningene for Nord-Jæren. (Innst. S. nr. 252 (1999-2000)).
Dette spørsmålet er vurdert i kapittel 22.
1.3.3 Budsjettavtalen om statsbudsjettet 2001
I budsjettavtalen om statsbudsjettet 2001 mellom Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre heter det i pkt. 28:
Avtalepartene ber Regjeringen i forbindelse med Kommuneøkonomiproposisjonen for 2002 foreta en gjennomgang og drøfting av gjeldssituasjonen i kommunesektoren.
Det vises til omtale i kapittel 27.