Del 2
Inntekts- og finansieringssystemet

8 Sammendrag og bakgrunn for gjennomgangen

Omlegging av inntektssystemet f.o.m. 2002

I St.prp. nr 62 (1999-2000), Om kommuneøkonomien 2001 m.v., foretok departementet en gjennomgang av inntektssystemet. Gjennom stortingsbehandlingen ble det gitt sin tilslutning til at følgende endringer skulle gjennomføres f.o.m. 2002:

1. Det ekstraordinære skjønnet skal avvikles.

2. Det skal innføres nye bosettingskriterier i kostnadsnøkkelen for kommunene.

3. Skattenes andel av kommunesektorens samlede inntekter skal økes fra 46 til 50 prosent

4. Inntektsutjevningen skal økes.

I kapittel 9 er redegjort nærmere for de fire endringene, og vist oppdaterte beregninger over hvor mye den enkelte kommune vinner/taper på endringene. Fordelingsberegninger for fylkeskommuner er vist i kapittel 2.3. Departementet legger opp til at kommuner som har en skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet og som får et betydelig tap på grunn av endringene i hovedsak blir kompensert for dette gjennom økt skjønn. For øvrige endringer i kostnadsnøklene f.o.m 2002 vises det til kapittel 4.1 i del I.

Samlet sett vil endringene som gjennomføres føre til at vi får en jevnere inntektsfordeling mellom kommuner og mellom fylkeskommunene. På denne måten legges det til rette for at vi kan nå målet om likeverdige tjenestetilbud for alle innbyggere uavhengig av bostedskommune.

I kapittel 10 foreslås det at ansvaret for skjønnstildelingen til kommunene overføres fra departementet til fylkesmennene. Departementet endrer svært sjelden på fylkesmennenes forslag til skjønnstildeling, og departementet ser det derfor som hensiktsmessig at ansvaret for den kommunevise fordelingen av kommunerammen overføres til fylkesmannen. I dagens ordning kan kommuner som kommer inn i en spesielt vanskelig økonomisk situasjon søke om forskudd på rammetilskuddet for neste år. Som regel stilles det krav om at dette forskuddet skal betales tilbake i løpet av det kommende året. Departementet mener at denne forskuddsordningen fortsatt bør ligge hos departementet. Ansvaret for skjønnstildelingen til fylkesmennene vil fremdeles ligge hos departementet.

Fylkesmennenes forslag til skjønnstildeling til den enkelte kommune er basert på retningslinjer utarbeidet av departementet. Hensikten med retningslinjene er å oppnå en likebehandling av kommunene i alle landets fylker, slik at kommunene skal være i stand til å gi sine innbyggere et mest mulig likeverdig tjenestetilbud. De gjeldende retningslinjene ble sist gang revidert i 1998. Fra og med skjønnstildelingen for 2002 legges det opp til flere endringer i disse retningslinjene.

I kapittel 11 er det gitt en gjennomgang av kompensasjonsordningen for særlig ressurskrevende brukere. Det foreslås flere forbedringer og forenklinger av dagens ordning. Det legges mellom annet opp til at kommuner med høy andel særlig ressurskrevende brukere får økt kompensasjon. Det legges videre opp til at den samlede rammen for tilskudd til ressurskrevende brukere økes.

I kapittel 12 er det redegjort for hvordan inntektssystemet fanger opp endringer i utgiftsbehov som følge av befolkningsendringer. Det vises her til at kommuner kan ha problemer knyttet til både vekst og fraflytting, men også at kommuner kan stå overfor store utfordringer som følge av at alderssammensetningen endres raskt og i en retning som krever omstilling av tjenestetilbudet. Departementet foreslår at det i retningslinjene for skjønnstildelingen bør vektlegges merutgifter som kommunene får som følge av vekst, fraflytting og en skjev alderssammensetning.

I kapittel 13 er det gitt en nærmere begrunnelse for Nord-Norge tilskuddet, regionaltilskuddet og hovedstadstilskuddet. Gjennomgangen viser at det på mange områder er store forskjeller mellom de ulike delene av landet. Utkantstrøk i Nord-Norge har lavest sysselsettingsandel og høyest arbeidsledighet i landet, samtidig som kommunesektoren sysselsetter en større andel av arbeidstyrken. Regionaltilskuddet og Nord-Norge tilskuddet løfter de frie inntektene til kommunene som mottar regionaltilskudd og de nordnorske kommunene og fylkeskommunene til et nivå på 110 til 120 prosent i forhold til landsgjennomsnittet. Uten disse tilskuddene hadde de aktuelle kommunene hatt et inntektsnivå på om lag samme nivå som landsgjennomsnittet. Både Nord-Norge tilskuddet og regionaltilskuddet er viktige ledd i regjeringens distrikts- og regionalpolitikk. Regjeringen er særlig bekymret over at befolkningsprognoser viser at hovedtyngden av kommunene som i dag mottar Nord-Norgetilskudd eller regionaltilskudd også i det kommende tiåret fortsatt vil ha en befolkningsnedgang. For å stabilisere bosettingen i distriktene og i Nord-Norge er det etter regjeringens syn viktig å sikre kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge og små utkantkommuner økonomiske muligheter til å opprettholde et høyt og til dels bedre nivå på det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet enn landet ellers.

Oslo har spesielle oppgaver som hovedstad. Ved siden av hovedstadsfunksjonene, er Oslo også et regionalt senter og har utfordringer som lokalsamfunn som setter store krav til planlegging og samordning. Regjeringen mener at det er viktig at Oslo fortsatt får kompensert hovedstadsfunksjonene og at dette kan gjøres på en god måte gjennom hovedstadstilskuddet. Utover endringer som er knyttet til sykehusreformen, foreslår ikke regjeringen vesentlige endringer i Nord-Norge tilskuddet, regionaltilskuddet eller hovedstadstilskuddet.

I kapittel 14 er det redegjort for departementet sitt videre arbeid med kostnadsnøklene i inntektsystemet.

I kapittel 15 redegjør departementet for alternative utforminger av inntektsutjevningen. Det pekes på at en modell som kombinerer symmetrisk og gradert inntektsutjevning kan bidra til økt lokal forankring av sektorens inntekter samtidig som fordelingsvirkningene blir moderate. Departementet mener imidlertid at det ikke er ønskelig eller nødvendig å foreta noen endringer i utformingen av inntektsutjevningen på nåværende tidspunkt. Av hensyn til stabilitet i systemet foreslår departementet at det ikke gjennomføres endringer i utformingen av inntektsutjevningen i 2002, men at en avventer en større gjennomgang av inntektssystemet. Som varslet i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 legger departementet opp til at det bør skje en større revisjon om lag hver tiende år, dvs om lag 2006/07.

9 Omlegging av inntektssystemet i 2002-2006 for kommunene

9.1 Stortingets vedtak

I St.prp. nr 62 (1999-2000), Om kommuneøkonomien 2001 m.v., foretok departementet en gjennomgang av inntektssystemet. På bakgrunn av gjennomgangen anbefalte regjeringen at det i løpet av perioden 2002-2006 ble gjennomført endringer i tapskompensasjonsordningen, utgiftsutjevningen, inntektsutjevningen og i fordelingen mellom kommunenes skatte- og overføringsinntekter. Ved Stortingsbehandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 ga et flertall av Kommunalkomiteen tilslutning til regjeringens forslag (Innst. S. nr. 252 (1999-2000), s. 51):

«Komiteens flertall, (), støtter i prinsippet en omlegging av inntektssystemet i tråd med det fremlagte forslaget».

I samsvar med regjeringens forslag ble det gitt tilslutning til at følgende endringer skulle gjennomføres:

• Det ekstraordinære skjønnet skal avvikles

• Det skal innføres nye bosettingskriterier i kostnadsnøkkelen for kommunene

• Skattenes andel av kommunesektorens samlede inntekter skal økes fra 44 til 50 prosent

• Inntektsutjevningen skal økes ved at trekknivået for kommuner med høye skatteinntekter reduseres fra 140 til 130 prosent

I dette kapitlet vil departementet gjøre rede for hvordan endringene i inntektssystemet for kommunene skal gjennomføres, samt vise oppdaterte beregninger med anslag på hvor mye den enkelte kommune vinner/taper på endringene. Til slutt i kapitlet vil departementet drøfte spørsmålet om kompensasjon til de kommuner som taper på endringene. Når det gjelder fylkeskommunene, vil endringene i inntektssystemet som gjelder fylkeskommunene sees i sammenheng med sykehusreformen. Beregninger med anslag på hvor mye den enkelte fylkeskommune vinner/taper på endringene og kompensasjonsordninger, henvises det derfor til kapittel 2.3.5.

9.2 Avvikling av ekstraordinært skjønn

Da inntektssystemet ble endret i 1997 skjedde det en omfordeling av inntekter mellom (fylkes)kommunene. Departementet viste i St. prp. nr. 62, Om kommuneøkonomien 2001 m.v., at kommuner med lave inntekter tjente på omleggingen, mens kommuner med høye inntekter tapte. Omfordelingsvirkningene har imidlertid blitt mindre enn hva Inntektssystemutvalget anbefalte fordi (fylkes)kommuner som tapte på omleggingen har fått tapet kompensert gjennom ekstraordinært skjønn og regionaltilskudd. Tapskompensasjonen har blitt finansiert av alle landets (fylkes)kommuner.

Uavhengig av størrelsen på egne inntekter har fylkeskommuner og kommuner som tapte på omleggingen av inntektssystemet i 1997 fått kompensasjon gjennom ekstraordinært skjønn. Ut i fra ønsket om å få en jevnere inntektsfordeling foreslo regjeringen i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 at det ekstraordinære skjønnet gradvis ble avviklet f.o.m. 2002. Ved behandlingen av Kommuneøkonomiproposisjonen gav et flertall av Kommunalkomiteen tilslutning til regjeringens forslag.

Avvikling av ekstraordinært skjønn for kommunene

Regjeringen foreslår at det ekstraordinære skjønnet til kommunene reduseres med 20 prosent neste år. Om lag 302 mill kroner vil da legges inn i innbyggertilskuddet med et likt beløp pr. innbygger (67 kroner pr innbygger). Det legges opp til at det ekstraordinære skjønnet skal være avviklet i 2006. Om lag 1,5 milliarder kroner har da i løpet av en fem-års periode blitt overført fra det ekstraordinært skjønnet til innbyggertilskuddet. Det vil tilsvare en økning i innbyggertilskuddet på om lag 337 kroner pr innbygger. De kommuner som mottar mer enn 337 kroner pr innbygger i ekstraordinært skjønn i 2001 vil komme ut med et tap når det ekstraordinære skjønnet er avviklet. Motsatt vil kommuner som i 2001 mottar mindre enn 337 kroner pr innbygger i ekstraordinært skjønn tjene på at det ekstraordinære skjønnet avvikles og midlene flyttes over til innbyggertilskuddet.

Tabell 9.1 viser langsiktige fordelingsvirkninger ved avvikling av ekstraordinært skjønn for kommunene gruppert fylkesvis i kroner pr innbygger.

Anslag på den langsiktige fordelingsvirkningen av avviklingen av ekstraordinært skjønn for den enkelte kommune vises i vedlegg 6. Det er viktig å være oppmerksom på at avviklingen av ekstraordinært skjønn må sees i sammenheng med innføringen av nye bosettingskriterier. Mange kommuner som taper på avviklingen av ekstraordinært skjønn vil tjene på de nye bosettingskriteriene. Departementet vil dessuten sette inn kompenserende tiltak ovenfor kommuner som har en skatteinntekt under 110 pst av landsgjennomsnittet og som taper vesentlig på endringene som skal gjennomføres, jf nærmere omtale under kapittel 9.7.

9.3 Innføring av nye bosettingskriterier

Bakgrunn

I kostnadsnøkkelen for kommunene inngår nå to bosettingskriterier, «innbyggere bosatt spredt» og «beregnet reisetid». Begge inngår i kostnadsnøkkelen for grunnskolen. Som en oppfølging av Inntektssystemutvalgets arbeid (jf. NOU 1996:1) ble det i fjorårets kommuneøkonomiproposisjon foreslått to nye kriterier i inntektssystemet f.o.m. budsjettåret 2002 basert på en inndeling av kommunen i mindre delområder, kalt soner. Kriteriene vil supplere dagens kriterium «beregnet reisetid», og tre kriterier vil ivareta merkostnader grunnet bosettingsmønsteret innen grunnskolesektoren.

Kommunalkomiteens flertall støttet ved behandlingen av proposisjonen regjeringens forslag (Innst. S. nr 252 (1999-2000) s.42):

«Komiteens flertall, (), vil støtte innlemmingen av de nye kriteriene fra budsjettåret 2002. Det dokumenteres at de nye kriteriene bedre vil kompensere for kostnadsulemper på grunn av en desentralisert grunnskolestruktur, og flertallet vil understreke verdien av dette».

Tabell 9.2 viser kostnadsnøkkelen for grunnskole som vil gjelde for grunnskolesektoren f.o.m. 2002. Kostnadsnøkkelen for grunnskole inngår som en del av kostnadsnøkkelen for kommunene, og ny kommunenøkkel er vist i kapittel 4.1.

Til sammen representerer de tre bosettingskriteriene ufrivillige kostnadsulemper ved bosettingsmønsteret, og de fanger opp ulike aspekter ved kommunene. For en nærmere omtale henvises det til St.prp. nr 62 (1999-2000), kapittel 9.

Omtale av bosettingskriteriene

Kriteriet «beregnet reisetid» er et mål på hvor lang reisetid innbyggerne i kommunene samlet må bruke for å komme til kommunesenteret. Gjennom kriteriet måles avstander i hele kommunen, og det skiller derfor godt mellom ulike typer distriktskommuner. Kommuner med stort landareal samt en spredt bosetting, eller bosetting på flere øyer, blir tilgodesett. Disse kommunene har generelt stor geografisk utstrekning og får høyere reisetider enn gjennomsnittet. Imidlertid skiller ikke kriteriet tilstrekkelig mellom storbyer og distriktskommuner.

Det vil ikke være aktuelt å organisere skolen kun i kommunesentrene i kommuner av en viss størrelse. Kommunene har behov for en desentralisert skolestruktur for å unngå lange reiseavstander, og de to nye målene tar derfor utgangspunkt i inndeling av kommunene i «soner». En kan si at gjennom soneinndelingen ønsker en å fange opp den mest rasjonelle desentraliserte skolestrukturen. Inndeling i soner skjer ved hjelp av grunnkretser og innbyggertall. 1

Spredtbygde kommuner får soner med store landareal, og dermed lange reiseavstander. Tettbygde kommuner får soner med lite landareal, og dermed korte reiseavstander.

I kriteriet «reiseavstand innen sone» («sonekriteriet») summeres innbyggernes avstander fra senter i egen grunnkrets til senteret i sonen. Senteret i sonen er definert som kretsen med høyest innbyggertall. Om det er flere soner innen en kommune, summeres beregnede avstander for de respektive sonene. Langt på vei bygger derfor kriteriet på de samme prinsipper som kriteriet «beregnet reisetid». Gjennom «sonekriteriet» tar en hensyn til kommunens kostnader knyttet til bosettingsmønsteret gitt at de har tatt ut stordriftsfordeler ved drift av middels store eller store skoler. Det antas at kommunen kan ta ut stordriftsfordeler gjennom å lokalisere grunnskole i senterkretsen i sonen.

Kriteriet «reiseavstand til nærmeste nabokrets» («nabokriteriet») er innbyggernes avstand fra senter i egen grunnkrets til senter i nærmeste nabokrets innenfor samme sone summert for alle kommunens innbyggere. «Nabokriteriet» er utarbeidet med tanke på å ivareta at det kan være behov for å desentralisere grunnskoledriften innenfor sonen. Om grunnkretsene er store av omfang blir også avstanden mellom grunnkretsene tilsvarende store. For begge kriterier gjelder at avstandene beregnes i kilometer og om mulig beregnes avstandene langs vei.

I St.prp. nr 62 (1999-2000), Om kommuneøkonomien 2001 m.v., vedlegg 8.2, ble det vist fordelingsvirkninger av endringene i bosettingskriteriene. Beregningene er nå oppdatert, og endringer sammenliknet med fjorårets beregninger skyldes for det første at en regner på inntektssystemdata for 2001. For det andre har Statistisk sentralbyrå oppdatert kriteriene. For enkeltkommuner kan dette gi utslag grunnet nye veier, tunneler m.v. Omfordelingsvirkningene for kommunene summert fylkesvis 2002-2006, er vist i tabell 9.3. Med andre ord vises effekten av endring i grunnskolenøkkelen når overgangsordningen er fullt gjennomført.

Anslag på den langsiktige fordelingsvirkningen av endringen i bosettingskriteriene for den enkelte kommune vises i vedlegg 6.

9.4 Økning av skatteandelen

Ut i fra ønsket om gi kommunesektorens inntekter en større lokal forankring foreslo regjeringen i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 å øke andelen av kommunesektorens inntekter som kommer fra skatt fra om lag 44 til 50 pst, mot at sektorens rammeoverføringer ble redusert tilsvarende. Kommunalkomiteens flertall støttet ved behandlingen av proposisjonen regjeringens forslag (Innst. S. nr 252 (1999-2000) s. 48):

«Komiteen ser det som ønskelig med en gradvis opptrapping av skattens andel av sektorens samlede inntekter fra om lag 44 til 50 pst. slik Regjeringen legger opp til».

Regjeringen foreslo i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 å trappe opp skatteandelen i løpet av perioden 2002-2006. Ved Stortingsbehandlingen av proposisjonen ble det imidlertid vedtatt at opptrappingen skulle starte i 2001. I tråd med Stortingets vedtak er det derfor lagt opp til en opptrapping av skatteandelen fra 44 til 46 pst. i inneværende år.

I 2000 hadde kommunesektoren 44,4 pst av sine inntekter fra skatt. Kommunene hadde en andel på 45,4 pst, mens fylkeskommunene hadde en andel på 42,6 pst. I Revidert nasjonalbudsjett for 2001 anslås det at kommunene i år har en skatteandel på 47,1 pst, mens fylkeskommunene har en skatteandel på 45,5 pst. Regjeringen vil foreslå at det legges opp til en årlig jevn økning i skatteandelen for kommunesektoren i årene framover. Målsetningen er at andelen av sektorens inntekter som kommer fra skatt skal være 50 pst. i 2006.

Økning av skatteandelen for kommunene

En økning i kommunenes skatteandel fra 45,4 pst til 50 pst krever en økning i skatteinntektene på i underkant av 6,8 milliarder kroner. Økningen i skatteinntektene vil motsvares av en tilsvarende reduksjon i kommunenes rammetilskudd. Tabell 9.4 viser anslag på virkningen av å øke andelen av kommunenes inntekter som kommer fra skatt fra 45,4 pst til 50 pst for kommunene gruppert fylkesvis. I beregningene er det tatt hensyn til virkningen av opptrappingen av skatteandelen som har skjedd fra 2000 til 2001. 2

Det er kommunene i Akershus og Oslo som vinner mest på at skatteandelen trappes opp til 50 pst. Skattesvake kommuner i Sogn og Fjordane, Nord-Trøndelag og Telemark taper mest på opptrappingen av skatteandelen. Det er imidlertid viktig å være oppmerksom på at opptrappingen av skatteandelen må sees i sammenheng med økningen i inntektsutjevningen. Når skatteandelen er fullt opptrappet vil trekknivået for skatterike kommuner være 130 pst, dette vil medføre at fordelingsvirkningene ved å øke skatteandelen blir forholdsvis små. For en nærmere omtale av endringen i inntektsutjevningen henvises det til omtale under 9.5.

Anslag på den langsiktige virkningen av opptrappingen av skatteandelen for den enkelte kommune vises i vedlegg 6. 3

9.5 Økt inntektsutjevning

Ut i fra ønsket om å få en jevnere inntektsfordeling mellom kommunene foreslo regjeringen i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 at trekknivået for skatterike kommuner gradvis skulle reduseres fra 140 til 130 pst. Kommunalkomiteens flertall støttet ved behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 regjeringens forslag (Innst. S. nr. 252 (1999-2000), s 43):

«Komiteens flertall, (), slutter seg til forslaget om endringer i inntektsutjevningen. Flertallet legger særlig vekt på behovet for en jevnere fordeling mellom kommunene for å sikre forutsetningene for at det skal kunne gis et likeverdig tjenestetilbud over hele landet»

Regjeringen vil foreslå at det legges opp til at trekknivået for skatterike kommuner reduseres med 2 prosentpoeng hvert år fram til 2006. I 2006 vil kommuner med skatteinntekt over 130 pst av landsgjennomsnittet trekkes 50 pst av forskjellen mellom dette nivået og egen skatt. Beregninger som departementet har foretatt viser at kommuner med en skatteinntekt under 130 pst av landsgjennomsnittet vil tjene om lag 100 kroner pr innbygger på at trekknivået for skatterike kommuner reduseres til 130 pst. Kommuner som har en skatteinntekt som er over 140 pst av landsgjennomsnittet vil tape om lag 721 kroner pr innbygger på at trekknivået reduseres. Tabell 9.5 viser hvor mye de kommunene som har en skatteinntekt som ligger mellom 130 og 140 pst av landsgjennomsnittet vinner/taper på endringen i inntektsutjevningen. 4

7 av kommunene som har en skatteinntekt som ligger mellom 130 og 140 pst av landsgjennomsnittet kommer som vi ser av tabell 9.5 ut med et tap når trekknivået reduseres fra 140 til 130 pst. Hole kommune vil omfattes av trekkordingen når trekknivået reduseres til 130 pst. Kommunen vil isolert sett tape på at den trekkes 50 pst av skatteinntektene som er over 130 pst av landsgjennomsnittet. Kommunen vinner imidlertid på at finansieringen av inntektsutjevning blir billigere. I sum sitter Hole igjen med en gevinst på 84 kroner pr innbygger.

I kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 ble det anslått at Oslo kommune ville tape om lag 236 kroner pr innbygger på endringen i inntektsutjevningen. De nye beregningene anslår at Oslo vil komme ut med et tap på 502 kroner pr innbygger. Avviket mellom beregningene har først og fremst sammenheng med valg av skatteår som er lagt til grunn for beregningene. I kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 var skattetall fra 1999 lagt til grunn. I år har departementet basert seg på kommunenes gjennomsnittlige andel av skatt i 1999 og 2000 og framskrevet kommunenes skatt basert på den gjennomsnittlige andelen. Oslo kommune hadde betydelig høyere skatteinntekt i 2000 enn i 1999. Økningen i skatteinntekt medfører at kommunens anslåtte trekk via trekkordningen i inntektsutjevningen blir høyere.

9.6 Samlede fordelingsvirkninger

I 2002 vil det skje endringer i både tapskompensasjonsordningen, utgiftsutjevningen, inntektsutjevningen og i fordelingen mellom kommunenes skatte- og overføringsinntekter. Samlet sett vil endringene som gjennomføres føre til at vi får en jevnere inntektsfordeling mellom kommunene. På den måten legger regjeringen til rette for at vi kan nå målet om likeverdige tjenestetilbud for alle innbyggere uavhengig av bostedskommune.

I tabell 9.6 vises et anslag på de langsiktige fordelingsvirkningene av endringene i inntektssystemet for kommunene gruppert fylkesvis. Fordelingsvirkningene er vist eksklusive kompensasjon gjennom skjønn.

Som vi ser av tabell 9.6 er det kommunene i Vestfold og Østfold som vinner mest på de endringene som skal gjennomføres i inntektssystemet. Oslo kommune og kommunene i Sogn og Fjordane og Finnmark taper mest på endringene som skal gjennomføres.

9.7 Kompensasjonsordninger

Målsetningene med endringene som skal gjennomføres i inntektssystemet fra og med 2002 er å sørge for at vi får en jevnere inntektsfordeling mellom kommuner og å gi kommunesektorens inntekter en bedre lokal forankring. Det er ikke regjeringens intensjon at skattesvake (fylkes) kommuner skal tape vesentlig på endringene som skal gjennomføres. I kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 ble det derfor gitt signaler om at kommuner og fylkeskommuner med skatteinntekt under 110 pst av landsgjennomsnittet som taper på endringene skal få kompensasjon:

«Departementet legger til grunn at kommuner med skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet som får et betydelig tap, i hovedsak blir kompensert for dette gjennom økt ordinært skjønn etter en konkret vurdering fra fylkesmannen. (...) Departementet vil legge de samme prinsippene til grunn for fylkeskommunene som for kommunene når det gjelder eventuell kompensasjon som følge av omleggingen.» (St.prp. nr 62 (1999-2000)).

Kompensasjon til kommunene

Regjeringen vil foreslå at kommuner som har en skatteinntekt under 110 pst av landsgjennomsnittet og som får et betydelig tap på endringene i inntektssystemet skal få kompensasjon gjennom ordinært skjønn. Det foreslås at det for 2002 blir kompensert for tap utover 40 kr pr innbygger. Regjeringen vil komme tilbake i neste års kommuneproposisjon med en nærmere vurdering av den langsiktige kompensasjonen.

Det legges opp til at kommunene i Finnmark får kompensasjon gjennom økt Nord-Norgetilskudd i stedet for gjennom ordinært skjønn. Kommunene i Finnmark som får en inntektsøkning når Nord-Norgetilskuddet økes må påregne en reduksjon i skjønnstilskuddet.

I kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 ble det gitt signaler om at Oslo skulle få kompensasjon for det Oslo som kommune og fylkeskommune samlet sett tapte på endringen i inntektssystemet gjennom økt hovedstadstilskudd til Oslo kommune. Ved vurderingen av de samlede fordelingsvirkningene for Oslo vil departementet nå anbefale at virkningene av endringene i inntektssystemet for kommunedelen og fylkeskommunedelen sees sammen med fordelingsvirkningen av ansvarsoverføringen av sykehus fra fylkeskommunen til staten. Oslo som fylkeskommune vinner både på endringen i inntektssystemet og på sykehusreformen, jf. kapittel 2.3, til sammen om lag 885 millioner kroner. Gevinsten til Oslo fylkeskommune overstiger langt det Oslo som kommune taper på omleggingen av inntektssystemet (vedlegg 6 viser at Oslo kommune taper om lag 465 millioner kroner). I sum vil Oslo som kommune og fylkeskommune sitte igjen med en gevinst på om lag 420 millioner kroner i løpet av fem år. Departementet vil derfor foreslå at Oslo som kommune ikke får kompensasjon for det de taper som følge av omleggingen av inntektssystemet.

10 Prinsipper for fordeling av ordinært skjønn

10.1 Om den totale rammen

I de siste årene har den ordinære skjønnsrammen blitt holdt på et reelt uendret nivå. I 2001 fikk kommunene og fylkeskommunene til sammen 4 474 millioner kroner i skjønnstilskudd. Dette beløpet inkluderer 2 121,4 millioner kroner i ekstraordinært skjønn til kommuner og fylkeskommuner som fikk en nedgang i sine inntekter som følge av omleggingen av inntektssystemet i 1997. Den ordinære skjønnsrammen for 2001 utgjør de resterende 2 352,6 millioner kroner. Det ble i 2001 overført 300 millioner kroner fra skjønnsrammen til innbyggertilskuddet i inntektssystemet. Dette er i tråd med departementets langsiktige målsetting om å redusere skjønnsrammen noe de nærmeste årene.

10.2 Om overføring av ansvar til fylkesmannsembetene

Stortinget fastsetter den ordinære skjønnsrammen for det påfølgende år i forbindelse med den årlige behandlingen av Kommuneproposisjonen. Departementet deler deretter denne skjønnsrammen i en ramme for kommunene og en ramme for fylkeskommunene. Disse rammene blir igjen fordelt mellom de enkelte fylkene og fylkeskommunene. Departementet fordeler skjønnstilskuddet på den enkelte fylkeskommune. Det ordinære skjønnstilskuddet til den enkelte kommune blir fastsatt av departementet etter forslag fra fylkesmennene.

Departementet endrer svært sjelden på fylkesmennenes forslag, og ser det derfor som hensiktsmessig at ansvaret for den endelige kommunevise fordelingen av kommunerammen overføres til fylkesmannen. Departementet ser det videre som hensiktmessig at fylkesmennene får holde igjen en pott på inntil 5 prosent av det enkelte fylkes ramme til bruk til fordeling til kommunene gjennom året.

I dagens ordning kan kommuner som kommer inn i en spesielt vanskelig økonomisk situasjon søke om forskudd på rammetilskuddet for neste år. Som regel stilles det krav om at dette forskuddet skal betales tilbake i løpet av det kommende året. Departementet mener at denne forskuddsordningen fortsatt bør ligge hos departementet. Det enkelte fylkesmannsembete kan da søke departementet om bruk av forskudd på rammetilskudd. Dette vil imidlertid som hovedregel motregnes mot neste års ramme for det enkelte fylke.

10.3 Revidering av retningslinjene

Fylkesmennene lager forslag til hvor mye den enkelte kommune bør få i skjønnstilskudd basert på retningslinjer fra departementet og kunnskap om særskilte forhold i den enkelte kommune. Hensikten med retningslinjene er å oppnå en likebehandling av kommunene i alle landets fylker, slik at kommunene skal være i stand til å gi sine innbyggere et mest mulig likeverdig tjenestetilbud. De gjeldende retningslinjene ble sist gang revidert i 1998.

I Kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 ble det gitt en gjennomgang av fordelingen av det ordinære skjønnstilskuddet for kommunene og fylkeskommunene. Det inngikk her en omtale av retningslinjene for skjønnstildelingen til kommunene hvor departementet vurderte dagens retningslinjer for fordeling av skjønn mellom kommunene i hovedsak som tilfredsstillende. Det er imidlertid behov for å justere disse retningslinjene på følgende punkter:

1. I forbindelse med omleggingen til løpende inntektsutjevning fra år 2000, får kommunene utjevnet forskjellene i skatteinntekter i løpet av året. Tidligere ble skatteinntektene utjevnet på bakgrunn av to år gamle skattetall. Dette innebar at en nedgang i skatteinntektene ett år kunne falle sammen med en nedgang i det inntektsutjevnende tilskuddet samme år, hvis skatteinntektene to år tilbake lå over landsgjennomsnittet. Retningslinjene for skjønnstildelingen åpnet for at det kunne vurderes bruk av skjønnsmidler i slike tilfeller dersom kommunen kom i likviditetsproblemer. Fra år 2000 vil kommuner som opplever en svikt i skatteinntektene få rask tilførsel av midler som følge av løpende inntektsutjevning. Dette reduserer behovet for tildeling av ekstra skjønnsmidler ved svikt i skatteinntektene. Departementet mener derfor at dette kriteriet for tildeling av skjønnsmidler kan tas ut av retningslinjene.

2. Det er i flere ulike sammenhenger blitt bevilget støtte over skjønnsmidlene til utredning og iverksetting av omstillingstiltak til kommuner som er i en vanskelig økonomisk situasjon. Dette er ikke omtalt eksplisitt i retningslinjene slik de er i dag. Departementet finner det derfor hensiktsmessig at dette omtales i retningslinjene. En eventuell støtte knyttet til dette formålet bør være koblet til en tidsavgrenset handlingsplan hvor det stilles konkrete resultatkrav til kommunen. Fylkesmannen bør ha en oppfølgingsrolle i slike saker.

3. Stadig flere kommuner ønsker å utvikle et interkommunalt samarbeid på nye områder for å møte de utfordringene regionen står overfor. Departementet har tidligere bevilget midler til slike prosjekter over de ordinære skjønnsmidlene, og ser derfor at det er behov for at dette også omtales i retningslinjene for skjønnstildelingen. Departementet mener fylkesmennene bør stimulere til interkommunalt samarbeid gjennom delfinansiering av samarbeidsprosjekter mellom kommuner.

4. Fra 2002 blir det innført nye bosettingskriterier som grunnlag for utgiftsutjevningen i inntektssystemet, jf. omtale under kap. 9. Det har tidligere vært benyttet mål for spredt bosetting i inntektssystemet som har hatt klare svakheter. I retningslinjene for skjønnsfordelingen til kommunene ble det spesielt pekt på at utkantkommuner og kommuner med spredt bosetting kunne ha spesielle utgiftsbehov som ikke ble fanget opp av kostnadskriteriene i inntektssystemet. Med innføring av nye bosettingskriterier mener departementet at en har fått et bedre mål for spredt bosetting i inntektssystemet. Departementet mener derfor at dette ikke lenger trenger å inngå i retningslinjene som et kriterium for tildeling av skjønnsmidler.

5. Både sterk befolkningsvekst, sterk befolkningsnedgang og skjev alderssammensetning i kommunene kan gi omstillings- og utbyggingsbehov som på kort sikt kan gi betydelige merkostnader sammenlignet med andre kommuner. Departementet vil derfor foreslå at disse forhold inngår i kriteriene som legges til grunn ved skjønnstildelingen. (Se nærmere omtale i kapittel 12).

6. Skjønnstilskuddet inkluderer fra 2000 kompensasjon knyttet til særlig ressurskrevende brukere av kommunale tjenester. Fra 2002 legges det opp til visse endringer i opplegget, jf kapittel 11. Det må derfor innarbeides en omtale av kompensasjonsordningen i retningslinjene.

11 Om kompensasjonsordningen for særlig ressurskrevende brukere

I forbindelse med Kommunalkomiteens behandling av kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 uttalte et flertall følgende i Innst. S. nr. 252 (1999-2000):

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Høyre og Senterpartiet, vil be Regjeringen arbeide videre med å forbedre dagens kompensasjonsordning for de ressurskrevende brukerne også gjennom andre finansieringsordninger enn bruk av skjønnsmidler. Regjeringen bes komme tilbake med forslag i neste års kommuneøkonomiproposisjon.»

11.1 Bakgrunn

Kommunene har de senere år fått ansvar for ulike brukergrupper med kostnadskrevende enkeltbrukere som tidligere ble gitt tilbud på annet forvaltningsnivå. Det ble derfor i 1998 nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe under ledelse av Kommunal- og regionaldepartementet for å vurdere finansieringsvirkemidlene på dette området. På grunnlag av arbeidsgruppas forslag ble det i statsbudsjettet for 2000 lagt opp til å kompensere for særlig ressurskrevende brukere av kommunale tjenester gjennom Kommunal- og regionaldepartementets skjønnsmidler. Innsatsmidlene for særlig ressurskrevende psykisk utviklingshemmede på Sosial- og helsedepartementets budsjett ble overført til Kommunal- og regionaldepartementet og lagt inn i skjønnstilskuddet for å styrke skjønnspotten til dette formålet. Siktemålet var å kunne kompensere for særlig store utgifter ikke bare i forhold til psykisk utviklingshemmede, men generelt for funksjonshemmede med stort hjelpebehov uavhengig av årsaken til hjelpebehovet.

Departementet legger til grunn at overføringene til kommunesektoren så langt som mulig bør ivaretas gjennom rammetilskudd basert på objektive kriterier. Det finnes imidlertid ikke objektive data for variasjoner i hjelpebehov. Derfor ble det ansett som nødvendig å vurdere alternative løsninger som supplement til overføringene etter de objektive kriteriene i inntektssystemet. På grunnlag av vurderingene til den interdepartementale arbeidsgruppa frarådet departementet å innføre en ren refusjonsordning. En av de viktigste grunnene til det var vanskene med å anslå tjenestebehovet til denne gruppen hjelpetrengende uten et betydelig element av skjønn.

Ved Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2000 ble regjeringen bedt om å foreta en helhetlig gjennomgang av kompensasjonsordningen med sikte på å gjøre den mest mulig treffsikker og forutsigbar. Samtidig ble det bedt om en ny vurdering av en statlig toppfinansieringsordning.

I kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 la regjeringen fram en slik vurdering og forslag til visse forbedringer av ordningen. De viktigste endringene/presiseringene var:

• I skjønnstildelingen for 2001 ble det tatt utgangspunkt i hvor store lønnsutgifter knyttet til særlig ressurskrevende brukere kommunene regnet med å få i 2001, basert på vedtatte bemanningsplaner for den enkelte ressurskrevende bruker. For 2000 hadde man lagt til grunn regnskapstall. Endringen ga mulighet for å fange raskt opp store utgiftsendringer i spesielt mindre kommuner.

• Tildelingen av skjønnsmidler knyttet til særlig ressurskrevende brukere skjer høsten før budsjettåret i forbindelse med framleggelsen av statsbudsjettet. Enkelte kommuner får nye ressurskrevende brukere etter at fordelingen av skjønnsmidlene for påfølgende budsjettår er foretatt. Dette kan det særlig for mindre kommuner være vanskelig å håndtere. Kommuner som kommer i en slik situasjon kan fra 2001 søke departementet om forskudd på rammetilskudd uten krav om tilbakebetaling.

• I tillegg til kostnadsanslag for den enkelte særlig ressurskrevende bruker, ble kommunene for 2001 også bedt om å oppgi de samlede utgiftene til pleie og omsorg samt samlet antall brukere av slike tjenester. Dette ga grunnlag for tildeling av støtte også til kommuner med relativt mange ressurskrevende brukere, selv om det til hver enkelt bruker ikke var knyttet et særskilt høyt utgiftsnivå.

I kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 ble det vist til at dagens ordning er en modifisert versjon av en rendyrket toppfinansieringsmodell der staten dekker alle utgifter over et visst nivå. Det ble videre argumentert sterkt for en balansering av den statlige finansieringen opp mot kommunenes primæransvar for å yte tjenestene, med sikte på å unngå de mest uheldige sidene av et system med ren toppfinansiering.

11.2 Vurdering av dagens ordning

I 2001 er kommunene blitt tildelt 413 millioner kr til kompensasjon for særlig ressurskrevende brukere over det ordinære skjønnstilskuddet. Det er 90 millioner kr mer enn i 2000. I tillegg kommer anslagsvis 5 millioner kr i forskudd på rammetilskudd uten krav om tilbakebetaling i forbindelse med nye ressurskrevende brukere som er kommet til etter at fordelingen av skjønnsmidlene for 2001 ble gjort i fjor høst. Antall innrapporterte særlig ressurskrevende brukere økte fra ca. 1 600 i 1999 til ca. 2 500 personer i 2000.

For å få en vurdering av hvordan ordingen oppfattes, ba departementet fylkesmennene i samarbeid med fylkeslegene komme med synspunkter på erfaringene knyttet til tildelingen i 2001 og forslag til endringer/forbedringsmuligheter fra 2002. Tilbakemeldingene kan oppsummeres slik:

1. Kompensasjon gjennom skjønnsmidlene anses generelt å være et hensiktsmessig virkemiddel. Behovet for forutsigbarhet for kommunene samtidig som fylkesmennene skal bruke skjønn knyttet til vurdering av kommuneøkonomi m.m. kan være vanskelig å balansere. Det vises til at det er blitt skapt forventninger i en del kommuner om at kommunens utgifter til særlig ressurskrevende brukere langt på vei skulle fullfinansieres gjennom skjønnstilskuddet, og at det derfor er behov for presisering om hvordan ordningen er å forstå.

2. Oppmerksomheten blant kommunene om kompensasjonsordningen varierer fra fylke til fylke. Det pekes på at kommuner med mange særlig ressurskrevende brukere etter beregningsmodellen kommer mindre heldig ut enn kommuner med få, men dyre brukere.

3. Flere fylkesmenn viser til at det kan gjøres presiseringer i rapporteringsskjemaet, blant annet angivelse av hvilke øremerkede tilskudd til særlig ressurskrevende brukere som det skal tas hensyn til ved tildelingen av skjønnsmidler. Det har også vært uklarheter i forhold til hvordan egenandelsgrensen på 600 000 kr skal forstås.

4. Fylkesmennene har utøvd moderat grad av skjønn ved tildelingen av midler. Utmåling av midler skjer i stor grad etter den beregningstekniske modellen, men med visse justeringer blant annet for faktorer som mange tunge brukere, kommuneøkonomi og kommunestørrelse. Det har også i noen grad vært nødvendig å justere ned beløpene for å tilpasse tildelingen til fylkesrammen. Det er enkelte forskjeller i vektlegging mellom fylkesmennene, blant annet gjelder det i hvilken grad de større kommunene blir tildelt midler.

5. Blant annet som følge av fylkesmennenes veiledning, rapporteres det at kommunene i stor grad forstår selve utformingen av kompensasjonsordningen. En del kommuner (og enkelte fylkesmenn) mener imidlertid potten til fordeling er noe knapp.

Etter departementets syn er følgende de viktigste grunnene til at hensynet til særlig ressurskrevende brukere bør ivaretas gjennom skjønnstildelingen på Kommunal- og regionaldepartementets budsjett og ikke gjennom en særskilt øremerket bevilgning:

• Dagens ordning skal være et sikkerhetsnett som i hovedsak er ment å kompensere for særlig store utgiftsbehov utover en gjennomsnittsbetraktning. Det er gjennom inntektssystemet det meste av statlige midler til kommunene fordeles, herunder gjennom det utgiftsutjevnende tilskuddet. I den grad det utgiftsutjevnende tilskuddet må suppleres med ytterligere utgiftskompensasjon, bør dette etter departementets syn gjøres innenfor den helhet inntektssystemet representerer. Tildeling gjennom skjønnsmidlene gir dessuten bedre forutsetninger for normalisering av tjenestene til tunge brukere i kommunene, mens øremerkede tilskudd lettere gir uheldige incentiver til særorganisering.

• Ved skjønnstildeling er det mulig å utøve skjønn knyttet til blant annet kommunestørrelse og kommuneøkonomi. Kommunenes behov for god forutsigbarhet må også tillegges stor vekt, men dette må balanseres mot blant annet hensynet til en rettferdig og treffsikker fordeling. Denne balansen ivaretas best gjennom skjønnsmidlene.

Alternativet til kompensasjon gjennom skjønnsmidlene ville være en øremerket ordning på Sosial- og helsedepartements budsjett. En øremerket ordning ville være fordelingsmessig problematisk og vanskeligere å styre økonomisk. Den ville måtte få mer karakter av en individrettet kompensasjon knyttet til de utgifter kommunene har med den enkelte tjenestemottager uavhengig av kommunestørrelse og kommuneøkonomi (ren toppfinansiering). Dette ville favorisere store kommuner der èn ekstra ressurskrevende bruker ikke betyr det samme økonomisk som i en liten kommune. Beregninger viser at bevilgningen måtte økes betydelig. Det er også grunn til å legge stor vekt på tidligere erfaringer som viser at en ren toppfinansiering av kommunale utgifter på et slikt felt hvor det er stor grad av skjønn, kan virke sterkt utgiftsdrivende.

Departementet legger vekt på at kompensasjonsordningen ble lagt til Kommunal- og regionaldepartements skjønnsmidler i 2000 for å skape grunnlag for et helhetlig opplegg, og for å unngå et fragmentarisk og uoversiktlig system med tildeling av øremerkede midler til kommuner med særlig ressurskrevende brukere. Det vises også til at det er vedtatt en plan for avvikling og innlemming av mer enn 50 øremerkede tilskuddsordninger i inntektssystemet i perioden 2001-2007. Terskelen for å etablere et nytt øremerket tilskudd ved at midler trekkes ut av inntektssystemet, bør derfor være høy. Om få år legges det opp til innføring av individbasert statistikk om behov og tjenester innen pleie- og omsorgssektoren i kommunene (IPLOS). Når IPLOS-systemet blir tatt i bruk, tas det sikte på utredning og vurdering av om utgiftsbehovet knyttet til kostnadskrevende brukere av pleie- og omsorgstjenester m.v. kan fanges opp gjennom denne rapporteringen. Dette må vurderes ikke bare i forhold til skjønnsmidlene men også i forhold til kriteriene i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Inntil dette er utredet og testet ut nærmere, bør dagens ordning med kompensasjon gjennom skjønnsmidlene opprettholdes.

11.3 Endringer og presiseringer i forhold til dagens ordning

Bedre treffsikkerhet

Departementet mener ordningen pr. i dag bærer for mye preg av en allmenn kompensasjon til kommuner med særlig ressurskrevende brukere. I 2001 gis det midler til 339 av landets 435 kommuner (78 prosent). Nesten alle kommuner har en eller flere særlig kostnadskrevende brukere. Ordningen bør snevres noe inn, slik at det blir rom for å gi tilstrekkelig kompensasjon til de kommunene som har et antall særlig ressurskrevende brukere klart utover gjennomsnittet, og som dermed fanges for dårlig opp gjennom inntektssystemet for øvrig. Det vil gi en bedre treffsikkerhet og gi en reell kompensasjon til de kommunene som kommer for dårlig ut med dagens ordning. Det er derfor etter departementets vurdering nødvendig at fylkesmennene prioriterer noe strammere og gir mer til de kommunene som har mange særlig kostnadskrevende brukere på bekostning av velstående kommuner og større kommuner som lettere fanges opp av gjennomsnittsprinsippet i inntektssystemet. Disse endringene vil gjøre opplegget mer i overensstemmelse med intensjonen for etableringen av kompensasjonsordningen for kommuner med særlig ressurskrevende brukere.

Det legges derfor opp til at kommuner med relativt sett få kostnadskrevende brukere i forhold til kommunens størrelse faller utenfor ordningen, med mindre de ressurskrevende brukerne er spesielt dyre. Kommuneøkonomi og kommunestørrelse skal fortsatt vektlegges ved tildelingen. Det vil si at kommuner med mange innbyggere og høye inntekter prioriteres lavere enn små kommuner med lave inntekter. Dersom en kommune faller innenfor ordningen, skal det som før ved utmålingen av beløp tas utgangspunkt i en beregningsmodell som gir økt kompensasjon med økt utgiftsnivå, men det kan være aktuelt å justere beløpene for kommunestørrelse og kommuneøkonomi.

Forenkling og delvis forbedring av beregningsmodellen

Dagens beregningsmodell bør imidlertid forenkles og justeres noe. Den inneholder for det første flere ulike innslagspunkter for beregning av hvor stor andel av utgiftene henholdsvis kommunene og staten skal finansiere. Det vil si at grensen for å regnes med pr. i dag ikke er 600 000 kroner for alle, men er noe høyere for de ressurskrevende brukerne der det skal tas med i beregningen at staten har gitt annen kompensasjon allerede gjennom inntektssystemet (psykisk utviklingshemmede er representert som to kriterier i kostnadsnøkkelen) eller gjennom øremerkede tilskudd. For det andre gir modellen en noe ulik samlet kompensasjon avhengig av hvilken gruppe den enkelte faller i.

Departementet legger opp til at innslagspunktet for alle brukere skal være 600 000 kroner fra 2002 (forutsetningen er at kommunen er vurdert som berettiget til å få midler, jf. ovenfor). Det staten allerede regnes å ha kompensert på annen måte, vil bli trukket fra etter at den kommunale vs. statlige andelen er beregnet. Hvorvidt dette gir en netto kompensasjon kommer an på hvor ressurskrevende brukeren er og hvor mye staten allerede har kompensert brukeren for på annen måte. Denne metoden vil gjøre det enklere å forstå beregningsmodellen. Departementet legger videre opp til å presisere tydeligere for kommunene hvilke ordninger og beløp som staten på forhånd regnes å ha kompensert for.

Men med dagens statlige finansieringsandel på 50 prosent for kostnadsanslag på 0,6-1,5 millioner kroner, vil denne endringen i modellen medføre at kommunenes egenfinansieringsandel blir større for de som allerede delvis kompenseres gjennom inntektssystemet eller ved øremerkede tilskudd. For å motvirke dette foreslås det å heve den statlige prosentandelen for det laveste utgiftsintervallet 0,6-1,5 millioner kroner fra 50 prosent til 75 prosent, slik som for intervallet 1,5-2,0 millioner kroner Dette vil gi økt grad av kompensasjon, spesielt for ressurskrevende brukere som ikke hører til i gruppen av voksne psykisk utviklingshemmede (som allerede gis delvis kompensasjon gjennom inntektssystemet). Utgiftsintervallet over 2,0 millioner kroner foreslås fortsatt kompensert med 90 prosent. Med denne endringen forenkles modellen fra tre til to inntektsintervaller for statlig kompensasjon.

Modellen forstås slik at en bruker som koster 2,5 millioner kroner kompenseres av staten med 75 prosent av intervallet 0,6-2,0 millioner kroner og med 90 prosent av intervallet 2,0-2,5 millioner kroner Kommunens andel blir således 100 prosent av utgiftene opp til 0,6 millioner kroner, 25 prosent av utgiftene innenfor intervallet 0,6-2,0 millioner kroner og med kun 10 prosent av utgiftene utover 2,0 millioner kroner

Økt kompensasjon til kommuner med høy andel særlig ressurskrevende brukere

Selv om den statlige andelen for utgiftsintervallet 0,6-1,5 millioner kroner økes til 0,75, vil den samlede egenandelen for kommuner med mange særlig ressurskrevende brukere likevel kunne bli høy. Eksempel: En kommune som har ansvar for to brukere (ikke psykisk utviklingshemmede) som hver koster 3,0 millioner kr, vil etter modellen bli kompensert med 3,9 millioner kroner Dersom en kommune i stedet har 6 brukere som hver koster 1,0 millioner kroner pr. år, gir modellen en kompensasjon på 1,8 millioner kroner.

Eksemplet viser at beregningsmodellen må suppleres med et element som ivaretar kommuner med mange men hver for seg noe mindre ressurskrevende brukere. I 2000 var det gjennomsnittlig 6,3 særlig resurskrevende brukere pr. 10 000 innbyggere i landet. På fylkesnivå varierte imidlertid dette mellom 3,9 og 13,5. Departementet går inn for at fylkesmennene prioriterer kommuner med mange særlig ressurskrevende i forhold til innbyggertallet, slik at kommunens egenandel blir noe lavere enn den matematiske modellen alene skulle tilsi. Fylkesmennene bør vurdere størrelsen på samlet kompensasjon i forhold til hva en kommune med like høye utgifter ville blitt kompensert med etter modellen, der hver av de ressurskrevende brukerne kostet i størrelsesorden 3-4 millioner kroner.

Økt ramme

For å ivareta spesielt kommuner med mange ressurskrevende brukere på en bedre måte, foreslås derfor rammen til særlig ressurskrevende brukere innenfor skjønnspotten satt til 500 millioner kr i 2002. Det er en økning på 87 millioner kroner fra inneværende år. Ev. nye brukere som det vil bli tatt hensyn til gjennom ordningen med forskudd på rammetilskudd for 2003 uten krav om tilbakebetaling, kommer i tillegg. Denne rammen, som er en del av den totale rammen for skjønnstilskuddet, vil bli fordelt på fylkesnivå dels etter antall innbyggere i fylket og dels etter antall innrapporterte særlig ressurskrevende brukere i 2000. Fylkesmennene vil forestå tildelingen til kommunene. Dersom fylkesmennene mener det er grunnlag for å bruke mer enn rammen for særlig ressurskrevende brukere, må det ev. tas av fylkesrammen for det øvrige skjønnet.

Forenklet rapportering

Departementet ber i dag fylkesmennene innhente den nødvendige informasjon fra kommunene på et eget rapporteringsskjema. Det vil som en del av forenklingen av statlige rapporteringskrav i forbindelse med tildelingen for 2003 bli vurdert å samordne denne rapporteringen med annen type rapportering slik som SSBs ordinære pleie- og omsorgsstatistikk.

11.4 Oppsummering

Endringene og presiseringene som foreslås i ordningen med kompensasjon for særlig ressurskrevende brukere bygger på at fordelingen av ressurser til hjelpetrengende uansett diagnose og omfang av hjelpebehov i hovedsak skjer gjennom inntektssystemet. For å skape et mest mulig treffsikkert opplegg er det lagt stor vekt på erfaringene fra kommuner og innhenting av synspunkter fra fylkesmennene vinteren 2001.

Det nye opplegget vil etter departementets vurdering gi en mer rettferdig fordeling ved at midlene i større grad målrettes mot de kommunene som har størst utgifter knyttet til å gi et godt tilbud til de særlig ressurskrevende brukerne. Det vil fra 2002 også være noe enklere å forstå hvorvidt en kommune kommer inn under ordningen. Dette gir en bedre forutsigbarhet med mulighet for kommunene til å planlegge tilbudet til denne brukergruppen. For å ivareta kommuner med mange særlig ressurskrevende brukere på en bedre måte, foreslås rammen til særlig ressurskrevende brukere innenfor skjønnspotten økt til 500 millioner kroner i 2002.

I forbindelse med innføringen av individbasert statistikk om behov og tjenester innen pleie- og omsorgssektoren i kommunene (IPLOS) vil det bli vurdert om utgiftsbehovet knyttet til særlig ressurskrevende brukere kan fanges opp på annen måte enn gjennom skjønnstilskuddet. Inntil IPLOS er innført og testet ut nærmere, bør det etter departementets oppfatning ikke gjøres større endringer i opplegget for kompensasjon til kommuner med særlig ressurskrevende brukere.

12 Om utgiftsbehovet i vekst- og fraflyttingskommunene

12.1 Stortingets merknad - bakgrunn for problemstillingen

I forbindelse med Stortingets behandling av St. prp. nr 62 (1999-2000) Om kommuneøkonomien 2001 m.v. ba kommunalkomiteen om en vurdering av om vekstkommunene har et utgiftsbehov som ikke fanges opp av inntektssystemet:

«Komiteen vil be departementet om å komme tilbake med en vurdering av om vekstkommunene har et utgiftsbehov som ikke fanges opp av inntektssystemet»

Inntektssystemet er et fordelingssystem som berører alle kommuner. Om en gjør en endring som kommer en gruppe av kommuner til gode, må dette nødvendigvis finansieres av andre kommuner. Siste tiår har vært preget av sterk befolkningsvekst i mer sentrale strøk i landet, mens særlig småkommuner og kommuner i Nord-Norge har opplevd befolkningsnedgang og fraflytting. Konsekvensen blir en ung befolkning i vekstkommunene, mens i fraflyttingskommunene øker eldreandelen. Det er derfor nødvendig å se utgiftsbehovet til vekst og fraflyttingskommuner i sammenheng.

Vekstproblematikken berører særskilt to forhold i inntektssystemet, endringer i kriterieverdier herunder valg av dato for innbyggertall som brukes, og behandlingen av kapitalkostnader.

Ved omleggingen av inntektssystemet i 1997 ble det innført fullt gjennomslag av endringer i kriterieverdier. Dette betyr at en kommune som f. eks hadde en registrert vekst i antall skoleelever fra det ene året til det andre, får fullt tilskudd for alle barna fra første året oppdaterte data tas i bruk. Tidligere fikk endringer i kriteriedata gjennomslag i løpet av en femårs periode. Omleggingen gikk derfor klart i vekstkommunenes favør. Dataene som inngår både i utgiftsutjevningen og inntektsutjevningen er fra 1-2 år gamle ved utbetaling av tilskuddet. F. eks ved beregning av tilskudd for 2001 legges data pr 1.1.00 til grunn (som er sist tilgjengelige tall).

I dagens inntektssystem blir det ikke tatt direkte hensyn til kapitalkostnader. Inntektssystemutvalget, som la fram forslag til omfattende endringer i inntektssystemet i 1996 (NOU 1996:1), antok at kapitalkostnadene vil fordele seg mellom kommunene om lag som driftsutgiftene, og at å se bort fra kapitalkostnadene ikke vil ha betydelige fordelingsvirkninger. Dette ble lagt til grunn for departementets oppfølging av utvalgets arbeid i kommuneøkonomiproposisjonen for 1997.

12.2 Vekst og fraflytting - befolkningstrender 1989 til 2009

Utviklingen på 90-tallet

Fra 1989 til utgangen av 1999 vokste folketallet her i landet med 5.8 prosent. Imidlertid var ikke veksten likt fordelt kommunene i mellom. Mens Frogn kommune, som var kommunen med sterkest vekst på 90-tallet, økte innbyggertallet med hele 28,3 prosent, var situasjonen omtrent omvendt i Ibestad kommune i Troms. Ibestad var den kommune som hadde sterkest befolkningsnedgang i tiåret. Innbyggertallet i 2000 var bare vel 80 prosent av folketallet i 1989. I alt 205 kommuner hadde vekst, mens 230 kommuner hadde befolkningsnedgang i perioden.

Av de 205 kommunene med vekst i folketallet hadde 21 kommuner en vekst på over 15 prosent, dvs en årlig vekst på 1,5 prosent eller mer. I stor grad er dette omegnskommuner til storbyene. Av disse igjen hadde 8 kommuner en særlig sterk vekst, med en årlig vekst på 2 prosent eller mer. I alt hadde 95 kommuner en vekst som var sterkere enn veksten på landsbasis på 5,8 prosent.

230 kommuner hadde en befolkningsnedgang. To kommuner hadde en nedgang på over 20 prosent i tiåret, mens 43 kommuner hadde en befolkningsnedgang på mellom 10 og 20 prosent. Med unntak av fire kommuner, var alle i Nord-Norge. 185 kommuner hadde en befolkningsnedgang på opptil 10 prosent.

Foruten at befolkningsutviklingen siste tiår var preget av store kontraster med sterk vekst i enkelte kommuner og regioner og tilsvarende nedgang i andre, var det på slutten av nittitallet også store skjevheter i den regionale alderssammensetningen. I figur 14.1 er landet inndelt i fire kommunegrupper; distriktsby, storby, bygdeby og landsbygd. Landets aldersstruktur er satt til 100 og figuren viser hvordan befolkningen i kommunegruppene avviker fra alderssammensetningen i landet.

Kilde: NIBR v/Kjetil Sørlie

Figuren viser at «landsbygdkommunene» har den relativt høyeste andelen unge, men derimot den klart laveste andelen unge voksne. De unge flytter ut, og andelen av 30-åringer er under 80 prosent av andelen i landet. Først for aldersgruppen over 55 år har «landsbygdskommunene» en befolkningsandel som er relativt høyere enn landet for øvrig. Aldersskjevheten stiger imidlertid brått for aldersgruppen over 55 år, og andelen over 90 år er hele 150 prosent over andelen i landet. Sitasjonen i storbyene er på det nærmeste speilvendt av «landsbygdskommunene». Barne- og ungdomsandelen er relativt lav, men på grunn av tilflytning av unge voksne er aldersgruppen mellom 25 til 35 klart overrepresentert. Derimot er aldersgruppen 45 år og over klart underrepresentert i storbyene.

Alderssammensetningen i «bygdebyene» og «distriktsbyene» følger i grove trekk samme aldersstruktur som i «landsbygdkommunene» helt fram til aldersgruppene over 50 år, men utslagene i forhold til fordelingen i landet er klart mindre. For de eldre aldersgruppene avviker alderssammensetningen fra «landsbygdkommunene». I «bygdebyene » er eldreandelen noe høyere enn i landet, mens i «distriktsbyene» er andelen eldre noe underrepresentert.

Befolkningsprognoser - forventet utvikling 1999-2009

I et prosjekt som NIBR har utført for departementet er det laget befolkningsprognoser for tidsrommet 1999 til 2009. Til grunn for prognosen legges forholdet mellom kullstørrelsene på de ulike alderstrinn i 1999 og 1989. Prognosene for 2009 slår til om all flytting og dødelighet repeteres gjennom de tiårige aldersfasene som skal gjennomleves fra 1999 til 2009. 5

Kilde: NIBR

Fra 1999 til 2009 anslås en vekst for landet på 3,9 prosent. Etter prognosen for 2009, som figur 12.2 viser, vil barnetallet være lavere enn i 1999, mens antallet unge vil øke i forhold til ved utgangen av nittitallet. Flere ungdommer i 2009 har sammenheng med økning i barnetallet i 90-årene. Konsekvensen av de meget lave fødselstallene i første halvdel av 80-tallet, viser seg i nedgangen i antallet innbyggere mellom 25 og 35 år fra 1999 til 2009. Allikevel, det mest slående i prognosen for 2009 er det meget høye antallet innbyggere fra i overkant av 55 år til om lag 67 år. Dette er de høye barnekullene de første årene etter krigen som nå nærmer seg pensjonsalderen. Etter prognosen vil antallet mellom 70 og 85 år være lavere enn i 2009, noe som har sammenheng med lave fødelsrater under depresjonen på 30-tallet. Det vil imidlertid være flere av de eldste eldre enn ved utgangen av 90-tallet.

Vekst og fraflytting - forskjeller mellom kommunene

Kommunene er i tabell 12.1 inndelt etter vekstraten mellom 1989 og 1999. Hovedinntrykket er at de kommunene som hadde vekst på 90-tallet fortsatt vil få vekst fram til 2009. Etter prognosen til NIBR vil imidlertid veksten flate noe ut. De 49 kommunene som hadde sterkest vekst på nittitallet med en befolkningsøkning på 13,3 prosent, vil etter prognosen det neste tiåret få en vekst på 11 prosent. Også i gruppene med moderat og svak vekst flater veksten noe ut. Kommunene som hadde tilbakegang i innbyggertallet på nittitallet vil etter prognosen også få tilbakegang fram til 2009, men for disse kommunene vil tilbakegangen i befolkningstall tilta noe. De kommunene som på nittitallet hadde en svak tilbakegang i folketallet på 2,5 prosent, vil etter prognosen få en ytterligere tilbakegang fra 1999 til 2009 på 3,9 prosent. Mest dramatisk er utviklingen for de 46 kommunene som hadde sterkest nedgang i folketallet på 90-tallet. Etter en nedgang fra 1989-1999 på 13 prosent, kan de forvente en ytterligere nedgang fra 1999 til 2009 på 14,3 prosent.

Når kommunene grupperes etter landsdel ser vi at kommunene på Sørlandet antas å få sterkest vekst fram til 2009 med en befolkningsøkning på 6 prosent. For alle landsdeler er det imidlertid utsikter til vekst med unntak av for kommunene i Nord-Norge der befolkningen antas å gå ned med 0,9 prosent fram til 2009.

I tabell 12.3 er kommunene rangert etter innbyggertall, og det er deretter foretatt en inndeling i decilgrupper (tiendedelsgrupper) av befolkningen. Første decil rommer 204 kommuner og om lag en tiendedel av landets befolkning osv. Vi ser av tabellen at det først og fremst er småkommunene som forventes å få en befolkningsnedgang, innbyggertallet i alt for disse kommunene forventes å gå ned med 5,2 prosent fram til 2009. Gjennomsnittlig innbyggertall for kommunene i gruppe 1 i 1999 er i overkant av 2100 innbyggere. Også for kommunene i andre decilgruppe forventes en nedgang på 0,8 prosent. Tabellen indikerer at de største kommunene i hovedsak vil få den største veksten.

Med unntak av Oslo som vi finner alene i 10.decil, vil kommunene i gruppe 8 forventes å få størst vekst med 9,1 prosent. Dette er kommuner med et gjennomsnittlig innbyggertall på 68 000.

Oslo, kommunene i Rogaland og kommunene i Akershus vil etter prognosen til NIBR få sterkest befolkningsvekst i perioden fram til 2009. I kommunene i tretten fylker forventes det vekst, og i sju av disse en gjennomsnittlig vekst sterkere enn forventet vekst i landet på 4,3 prosent.

Kommunene i Finnmark, Nordland, Hedmark, Nord-Trøndelag og Oppland forventes å få befolkningsnedgang, med en nedgang fra -2,6 til -1,2 prosent. I kommunene i 12 fylker forventes en lavere vekst enn landsgjennomsnittet.

Tabell 12.5 forts.

I tabell 12.5 vises aldersfordelingen i fylket relatert til aldersfordelingen i landet. Om andelen er under hundre prosent er det relativt få i denne aldersgruppen i fylket i forhold til landet. Om andelen er over hundre er det relativt mange av denne aldersgruppen i fylket. Dess større avvik i tallene, dess skjevere er aldersfordelingen i fylket. Det vises befolkningssammensetning i 1999 og 2009. Tabellen viser også forventet vekst fram til 2009.

Fylkene Hedmark, Oppland, Nord-Trøndelag og Nordland kan etter NIBRs prognosetall alle forvente en samlet nedgang i befolkningen fram til 2009. Allerede nå er befolkningssammensetningen i disse fylkene preget av høye eldreandeler. Oppland og Hedmark har i tillegg relativt lave barnetall, mens andelen barn er noe høyere i Nordland og Nord-Trøndelag. Andelen av befolkningen i fylkene i yrkesaktiv alder er om lag på linje med resten av landet. Fram til 2009 forventes det i disse fylkene en til dels sterk vekst i eldreandelene over 80 år i forhold til landet for øvrig. Selv om disse fylkene også får en vekst i antallet yrkesaktive, er veksten lavere enn i landet ellers. Samtidig går barnetallene ned. I årene framover vil derfor kommunene i sum i disse fylkene stå overfor betydelige behov for omstilling og omlegging i tjenesteytingen. Økt etterspørsel etter eldreomsorg kan forventes i tråd med økningen i antallet eldre, samtidig som nedgangen i barnetallene kan gi ledig kapasitet i skolene. Et moment som kan gjøre omstillingen mer krevende er at sammenlignet med utviklingen i landet, vil det i disse fylkene være færre i yrkesaktiv alder som skal stå for tjenesteytingen til barn og eldre.

Finnmark forventes å få sterkeste befolkningsnedgang i perioden fram til 2009 med en nedgang på 2,6 prosent. Imidlertid skiller befolkningssammensetningen seg ut fra de fire fylkene som er omtalt over. Selv om det også i Finnmark kan forventes en relativ økning i antallet eldre, er eldreandelene likevel lave og Finnmark vil fortsatt i 2009 ha en eldreandel godt under gjennomsnittet.

I Akershus, Rogaland og til dels Vest-Agder kan kommunene forvente en fortsatt sterk befolkningsvekst fram til 2009 viser NIBRs prognose. I motsetning til de fylkene som kan forvente en nedgang i folketallet, med unntak av Finnmark der barnetallet er relativt høyt, er disse fylkene preget av en ung befolkning. I 1999 var andelen mellom 7-15 år i Akershus sju prosent høyere enn i landet, mens tilsvarende tall for hhv Rogaland og Vest-Agder var 13 prosent og 9 prosent høyere enn andelen på landsbasis. Dette stiller fylkene overfor store utfordringer innen grunnskole og barne- og ungdomstilbud. Andelen barn mellom 6-15 år vil være om lag den samme i 2009 som i 1999 dvs. veksten i antall barn i skolepliktig alder vil fortsette. På grunn av at disse fylkene kan forvente en klart sterkere vekst i folketallet enn landet for øvrig, vil veksten i antall skolebarn være sterkere enn på landsbasis. Imidlertid, det tabellen også viser er at eldreandelene er lave i disse fylkene. Spesielt er dette tilfelle i Akershus og Rogaland med andeler for befolkningen mellom 80-89 år i 1999 på hhv 69 og 84 prosent i forhold til landsgjennomsnittet. I Rogaland forventes en viss nedgang for aldersgruppen fram til 2009, mens Akershus vil få en viss økning. Imidlertid vil eldreandelen være godt under andelen i landet. Samtidig vil andelen i yrkesaktiv alder være om lag den samme både i 1999 og i 2009, og om lag på tilsvarende nivå som landet ellers. På grunn av den sterke samlede folkeveksten i disse fylkene, vil det fram til 2009 være en sterkere vekst i antallet mellom 16-66 år både i Akershus, Rogaland og Vest-Agder enn i landet ellers.

Kommune i Hordaland har mange likhetstrekk med kommunene i Rogaland, Akershus og Vest-Agder, men har en noe jevnere alderssammensetning.

I Oslo forventes en sterk befolkningsvekst i perioden fram til 2009 med en vekst på hele 10,2 prosent. Befolkningssammensetning i Oslo er på flere måter atypisk. På grunn av tilflytting av unge voksne er andelen mellom 16-66 år høyest i landet. Selv om Oslo i antall har mange barn, er barneandelen i Oslo kun 76 prosent relatert til andelen i landet. I 1999 har Oslo høye eldreandeler. Både andelene mellom 80-89 år og over 90 år ligger betydelig over landsgjennomsnittet. Imidlertid, fram til 2009 vil befolkningssammensetningen i Oslo endre seg. Andelen i yrkesaktiv alder vil holde seg høy, samtidig som eldreandelene vil gå kraftig ned og i 2009 være betydelig lavere enn i landet ellers. Også barneandelen vil være lavere enn for landet sett under ett. I sum betyr dette at prognosen viser at Oslo i 2009 vil ha svært mange i yrkesaktiv alder, kombinert med relativt få både unge og gamle.

12.3 Inntektssystemet og befolkningsendringer

12.3.1 Hvordan virker inntektssystemet

I dette avsnittet vil vi hovedsakelig redegjøre for tre forhold ved inntektssystemet: valg av dato for innbyggertall, utgiftsutjevningen og senere års endringer av betydning for kommuner med økning eller reduksjon i antall innbyggere. Det vises også beregnet endring i frie inntekter for en kommune som får en ny innbygger mindre i dagens system.

Valg av dato for innbyggertall

Inntektssystemet består for kommunenes del av seks tilskuddsordninger. Valg av dato for befolkningstall kan ha innvirkning på tre av disse: innbyggertilskuddet, regionaltilskuddet og Nord-Norgetilskuddet. Innbyggertilskuddet utgjør ca. 85 prosent av rammetilskuddet til kommunene. Det fordeles i utgangspunktet med en fast sum pr innbygger. Deretter justeres beløpene til den enkelte kommune for følgende:

• Omfordeling gjennom utgiftsutjevningen basert på kostnadsnøkkelen for kommunene.

• Omfordeling av skatteinntekter gjennom inntektsutjevningen.

• Omfordeling gjennom overgangsordningen for regelendringer, oppgaveendringer, innlemming av øremerkede tilskudd m.m.

Utgiftsutjevningen og inntektsutjevningen påvirkes av valg av innbyggertall. Ved beregningen av alle tilskuddene innenfor inntektssystemet i 2001 benyttes det offisielle tall for antall innbyggere innhentet av Statistisk sentralbyrå. For overføringene gjennom inntektssystemet benyttes tall pr. 1.1 2000. Ved utgangen av 2001 er disse befolkningstallene blitt nærmere to år gamle. For en kommune med vekst i antall innbyggere blir effekten av økt innbyggertall for eksempel for kriteriene i kostnadsnøkkelen (utgiftsutjevningen) således 1-2 år forsinket.

Fram til 1997 fikk endringer i befolkningssammensetningen ikke fullt gjennomslag i inntektssystemet første året. Gjennom en overgangsordning ble det lagt 20 prosent vekt på fordelingen etter inntektssystemets kriterier og 80 prosent vekt på forrige års tilskudd. En kommune med økning i for eksempel grunnskoleelever fikk en kompensasjon på 20 prosent det første året, 49 prosent etter tre år og 67 prosent etter 5 år. Det tok derfor lang tid før det ble oppnådd full kompensasjon for en befolkningsendring. Dette var til fordel for kommuner med nedgang i folketallet.

Inntektssystemutvalgets første delutredning i 1996 gikk inn for fullt gjennomslag av endringer i kriterieverdier allerede første året oppdaterte tall ble tatt i bruk. Utvalgets forslag ble fulgt opp av departementet med virkning fra 1997. Jo sterkere vekst i befolkningen en kommune har over noen tid, desto større økonomisk betydning har denne endringen for utgiftsutjevningen. Omleggingen gikk derfor klart i favør av kommunene med befolkningsvekst.

Nord-Norgetilskuddet (som tildeles alle kommunene i Nord-Norge) utbetales med èn sats pr. innbygger (men med ulike satser for de tre fylkene). Kommuner med reduksjon i innbyggertallet har en fordel av å benytte 1-2 år gamle innbyggertall, mens det motsatte er tilfelle for kommuner med vekst i folketallet. Av de 89 kommunene i Nord-Norge er det bare 13 som i følge nye befolkningsframskrivninger forventes å få en positiv utvikling i folketallet i perioden 1999-2009, jf. kapittel 13.5. Det vil si at de aller fleste kommunene som mottar Nord-Norgetilskudd har fordel av systemet med 1-2 år gamle befolkningstall.

Inntektsutjevningen for kommunene ble gjort løpende fra og med 2000. Det innebar bl.a. at oppdaterte skattetall gjennom året blir lagt til grunn for beregningene. Tidligere var inntektsutjevningen basert på skattetall som ga en forsinkelse i skatteutjevningen på 1-2 år. Med løpende inntektsutjevning blir inntektsutjevningen beregnet løpende gjennom året når skatteinngangen for den enkelte måned foreligger. Man unngår på denne måten at en kommune med skattesvikt må vente to år på kompensasjon. Samtidig risikerer ikke kommuner å få både et trekk i tilskudd på grunn av høy skatteinngang to år tidligere og nedgang i faktiske innkomne skatteinntekter samme året. For kommuner med store endringer i befolkningsgrunnlaget, kan det være viktig med den økte forutsigbarheten i inntektsutjevningen dette innebærer.

Det benyttes imidlertid fortsatt befolkningsdata fra året før også i inntektsutjevningen (i 2001 benyttes data pr. 1.1 2000), noe som har betydning for beregnet nivå på skatteinntekter pr. innbygger og derfor for tilskuddet utbetalt gjennom inntektsutjevningen. Grovt sett vil minsteinntektskommuner med vekst i antall innbyggere tape på å bruke forsinkede innbyggertall, mens minsteinntektskommuner med befolkningsnedgang vil tjene på forsinkelsen. Bruk av nyere befolkningsdata blir drøftet i kapittel 12.4

Utgiftsbehov som utgiftsutjevningen skal omfatte

Utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal utjevne forskjeller i beregnet utgiftsbehov, slik at standarden på det kommunale tjenestetilbudet ikke varierer for mye mellom kommunene. Utgiftsutjevningen skal dekke sentrale nasjonale velferdstjenester. De områdene den omfatter er kommunal administrasjon, helse- og sosialtjenesten og grunnskolen.

I prinsippet skal alle kostnader ved de nasjonale velferdstjenester inngå i utgiftsutjevningen, også kapitalkostnadene, men hittil har utgiftsutjevningen reelt sett vært basert på kun driftsutgiftene. Inntektssystemutvalget, som la fram forslag til omfattende endringer i inntektssystemet i 1996 (NOU 1996:1), antok at kapitalkostnadene vil fordele seg mellom kommunene om lag som driftsutgiftene, og at ekskludering av kapitalkostnadene ikke vil ha særlige fordelingsvirkninger. Dette ble lagt til grunn for departementets oppfølging av utvalgets arbeid i kommuneøkonomiproposisjonen for 1997.

Dersom kapitalbehovet, slik inntektssystemutvalget la til grunn, er noenlunde proporsjonalt med produksjonen av de fleste kommunale tjenester, er det ikke behov for å ha særskilte kriterier for dette i kostnadsnøkkelen. De faktorene som forklarer forskjellene i driftsbehov vil da også forklare forskjellene i kapitalbehov. Kommunenes utgiftsbehov knyttet til drift av skoler (og indirekte kapitalbehov) vil med dagens system bli fanget opp gjennom kriteriet antall barn i aldersgruppen 6-15 år. Dersom for eksempel antall barn i skolealder øker sterkt over en periode, kan det imidlertid bli behov for å øke utgiftene til drift som følge av et økt antall klasser. Parallelt med dette vil det også kunne bli behov for å investere i skolebygninger. Dette kan på kort sikt gi en økning i samlet utgiftsbehov som ikke fanges opp i inntektssystemet. Tilsvarende vil gjelde for kommuner med sterk vekst i antall eldre med behov for et tilbud med heldøgns omsorg og pleie (sykehjem m.v.), jf. utviklingen i befolkningsandeler beskrevet i avsnitt 12.2.

Kommunene vil imidlertid ha et visst handlingsrom når det gjelder tjenesteyting og utbygging av kommunale tjenester. I skolene vil det gjerne i en viss tid være ledige plasser, og selv om barnetallet vokser kan det ta en tid før klassene er fylt opp. Samtidig vil kommunene også ha muligheter til å velge fleksible løsninger i en overgangsperiode. En kommune som får en ny innbygger vil derfor på kort sikt ikke nødvendigvis få en tilsvarende utgiftsøkning. En viss treghet i tilpasningene kan bidra til at kommunen får et visst handlingsrom til å kunne planlegge for mer langsiktige behov.

Som det framgår av avsnitt 12.2 viser prognoser at i hovedsak vil kommuner som hadde en nedgang i befolkningen på 90-tallet også kunne forvente en vedvarende, og generelt forsterket nedgang i det kommende tiåret. I slike kommuner kan det bli nødvendig å avvikle driften ved for eksempel skolebygg hvor lån fortsatt ikke er nedbetalt og bygningene ikke er avskrevet, fordi det ikke er mulig å få til verken en alternativ bruk av bygningsmassen eller salg av denne. I en slik kommune går beregnet utgiftsbehov knyttet til undervisning (drift) ned, mens det på kort eller mellomlang sikt ikke nødvendigvis er tilfelle for kostnader knyttet til investeringssiden. På kort sikt er det derfor også i kommuner med nedgang i folketallet et spørsmål om graden av parallellitet mellom drifts- og investeringskostnader. Kommunenes kapitalkostnader som følge av befolkningsendringer er drøftet nærmere i avsnitt 12.5.

Utslag av vekst/reduksjon i antall innbyggere i inntektssystemet

I dette avsnittet vises beregnet endring i frie inntekter for en kommune som får en ny innbygger eller får en innbygger mindre i dagens system.

Rammetilskuddet til kommunene består av innbyggertilskudd, utgiftsutjevning, inntektsutjevning, Nord-Norgetilskudd, regionaltilskudd, hovedstadstilskudd, og skjønn foruten overgangsordningen. Ved endret innbyggertall vil innbyggertilskuddet, utgiftsutjevningen, inntektsutjevningen og Nord-Norgetilskuddet endres, fordi det er disse delene av inntektssystemet som tar utgangspunkt i innbyggertallet i kommunene. Frie inntekter for en kommune vil endres med samlet endring i rammetilskudd og skatt.

Ved innflytting av en ny innbygger fra en annen kommune, vil kommunen få et økt innbyggertilskudd tilsvarende et beløp som er likt pr innbygger for alle innbyggere i landet. Basert på vedtatt Statsbudsjett i 2001 er innbyggertilskuddet på 6287 kroner pr. innbygger. En kommune som får en nedgang i folketall på grunn av utflytting eller bortgang, får en tilsvarende reduksjon i innbyggertilskuddet.

Innbyggertilskuddet omfordeles gjennom utgiftsutjevningen. Utgiftsutjevningen baserer seg i 2001 på 16 kriterier, hvor 6 av disse er basert på alder til innbyggerne i kommunen. Kostnadsnøkkelen for kommunene er vist i kapittel 4.1.7. Utslaget når det gjelder utgiftsutjevning vil derfor avhenge av alder til innbyggeren som flytter inn eller ut av kommunen. I beregningene er det for enkelhets skyld sett bort fra at innbyggeren kan gi utslag på andre kriterier enn alder.

Innbyggeren som flytter inn i en kommune bidrar til økte skatteinntekter i kommunen. Tilsvarende vil en kommune miste skatteinntekter hvis kommunen mister en innbygger. I beregningene er det antatt at innbyggere i alderen 0-15 år ikke betaler noe i skatt, mens hver innbygger i alderen fra og med 16 år forutsettes å betale 18 652 kroner i skatt. Beløpet er et gjennomsnittsbeløp beregnet ut fra anslag på skatt for 2001 fordelt på innbyggere 16 år og over, men både skattesterke og skattesvake kommuner kan få nye innbyggere som betaler et høyere beløp i skatt.

Nord-Norgetilskuddet gis som et tilskudd pr innbygger, med tre ulike satser for kommunene i de tre nordligste fylkene. Med en ny innbygger vil økt Nord-Norgetilskudd være lik satsen som gjelder for fylket kommunen ligger i. I 2001 er satsen 1190 kroner pr innbygger i Nordland, 2283 kroner pr innbygger i Troms og 5559 kroner pr innbygger i Finnmark. En kommune som får en nedgang i folketall på grunn av utflytting eller bortgang, får en tilsvarende reduksjon i Nord-Norgetilskuddet.

I tabell 12.6 vises endring i frie inntekter for kommuner som får en ny innbygger. Det er tatt hensyn til endring i innbyggertilskuddet, utgiftsutjevningen, inntektsutjevningen og skatteinntekt. Beregningen er en gjennomsnittsbetraktning for kommunene. Dersom kommunen ligger i Nordland, Troms eller Finnmark, vil beløpet økes tilsvarende satsen for Nord-Norgetilskuddet i det fylket kommunen ligger i utover det som er vist i tabellen.

Ofte vil det være hele familier som kommer til en ny kommune, og økningen i frie inntekter som kommer fra barn og voksne bør derfor sees i sammenheng. Her er det beregnet en familieinntekt basert på to voksne og to barn i skolepliktig alder. Minsteinntekten for kommunen første året familien inngår i kriteriedataene for kommunen vil da være på om lag 100 600 kroner. Om kommunen er i Nord-Norge vil kommunen i tillegg få økt Nord- Norgetillegg. Grunnbeløpet for en voksen mellom 16-66 år er 5 800 kroner og for en pensjonist mellom 67-79 år 18 100 kroner, mens det for barn mellom 6-15 år er 44 500 kroner. For kommuner med gjennomsnittlige skatteinntekter over 110 prosent av landsgjennomsnittet, vil inntektsøkningen som følger av nye innbyggere kunne bli både noe høyere eller noe lavere enn de tallene som er vist i tabellen.

En kommune som mister en innbygger på grunn av fraflytting eller bortgang, vil få en tilsvarende reduksjon i frie inntekter som omtalt over.

Beregningene som omtales over bygger bare på endringen i frie inntekter. For enkelte tjenester gis det øremerkede tilskudd som kommer i tillegg til økningen i frie inntekter beregnet ovenfor. I tillegg vil kommunen få økte inntekter gjennom gebyrer når innbyggertallet øker. Det er også viktig å se økning eller nedgang på inntektssiden i sammenheng med utgiftssiden. En økning i frie inntekter for en kommune som får en ny innbygger i skolealder, henger nøye sammen med kostnader forbundet med skoleutgifter kommunen får med denne nye innbyggeren jfr. forrige punkt med omtale av endringer i utgiftsbehov ved befolkningsendring.

Økningen i frie inntekter kommer som en del av inntektssystemet og skattesystemet uansett hvordan kommunen forholder seg til å ta i mot de nye innbyggerne.

12.4 Nyere befolkningsdata

Når rammetilskuddet til kommunesektoren beregnes, brukes kommunevise befolkningstall i flere sammenhenger: ved beregning av innbyggertilskuddet, Nord-Norgetilskuddet, regionaltilskuddet og det inntektsutjevnende tilskuddet. Til alle disse formål brukes befolkningstall pr. 01.01 året før budsjettåret. Da rammetilskuddet for 2001 ble beregnet, ble for eksempel innbyggertall pr 01.01.00 lagt til grunn. Fordi mange (fylkes) kommuner opplever endringer i befolkningstall fra et år til en annet vil valg av befolkningstall som legges til grunn for beregningen av rammetilskuddet ha betydning for fordelingen av tilskuddet. Kommunalkomiteen pekte i sin innstilling til kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 på at:

«ved fastsetting av hvilke befolkningstall som skal brukes, må hensynet til både vekstkommuner og fraflyttingskommuner vektlegges».

Ved omleggingen av inntektssystemet i 1997 ble det foretatt en systemomlegging som medførte at endringer i kriterieverdier fikk gjennomslag i rammetilskuddet samme året som de fant sted. Dette betyr at selv om det er en tidsforsinkelse mht når data tas i bruk, vil kommunene få (evt. miste) tilskudd fullt ut allerede første året oppdaterte data tas inn i inntektssystemet.

Kommunal- og regionaldepartementet beregnet rammetilskudd f.eks for 2001 i september 2000. På grunn av at endelig befolkningstall pr. 01.01.01 ikke vil foreligge før i april måned i 2001 er det umulig å legge befolkningstall pr 01.01.01 til grunn for beregningen av innbyggertilskuddet/utgiftsutjevningen, Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet når disse foretas om høsten. Dette innebærer at det vil være sterkt kompliserende å benytte nyere befolkningsdata for beregning av utgiftsutjevningen i inntektssystemet.

Bruk av befolkningstall ved beregningen av inntektsutjevningen

Fra og med 2000 ble løpende inntektsutjevning innført. Løpende inntektsutjevning innebærer at det inntektsutjevnende tilskuddet til den enkelte (fylkes) kommune beregnes fortløpende gjennom året når skatteinngangen foreligger. Ved beregningen av det inntektsutjevnende tilskuddet legges, som ved beregningen av det øvrige rammetilskuddet, befolkningstall pr 01.01. året før budsjettåret til grunn. I og med at inntektsutjevningen beregnes på grunnlag av om lag to måneder gamle skattetall er det i prinsippet mulig å legge nyere befolkningstall til grunn for beregningen av det inntektsutjevnende tilskudd enn hva som gjøres i dag. Fra og med april måned er det mulig å bruke befolkningstall pr 01.01 i budsjettåret ved beregningen av inntektsutjevningen. 6

En arbeidsgruppe med representanter fra Kommunal- og regionaldepartementet (KRD), Finansdepartementet, Kommunens Sentralforbund og Skattedirektoratet vurderte i 1997/98 en modell med løpende inntektsutjevning. Arbeidsgruppen pekte på at det innenfor en modell med løpende inntektsutjevning:

«er det ideelt sett middelfolkemengden i budsjettåret som burde ha blitt lagt til grunn ved omregningen av skatt pr. innbygger», og uttalte videre at «av hensyn til at systemet bør være så enkelt og forutsigbart som mulig, vil det likevel være mest hensiktsmessig å basere seg på dokumentasjon pr 1 januar året før budsjettåret. Arbeidsgruppen foreslår derfor at dagens praksis for bruk av innbyggertall i inntektssystemet videreføres ved en innføring av løpende inntektsutjevning».

KRD har sett på virkningen for enkelt (fylkes) kommuner av å legge nyere befolkningstall til grunn for beregningen av det inntektsutjevnende tilskuddet. I beregningene har vi sett på fordelingsvirkninger av å legge befolkningstall pr 01.01.00 til grunn for beregningen av det inntektsutjevnende tilskuddet for år 2000, i stedet for befolkningstall pr 01.01.99. 7

Tabell 8.1 og tabell 8.2 i vedlegg 8 viser fordelingsvirkningene for henholdsvis fylkeskommunene og kommunene. En konsekvens av å legge nyere befolkningstall til grunn for inntektsutjevningen er at finansieringen av brutto inntektsutjevning blir billigere i kr pr innbygger, dette fordi det for landet som helhet har vært en befolkningsvekst fra 1999 til 2000.

Tabell 12.7 viser fordelingsvirkningene av å legge nyere befolkningstall til grunn for inntektsutjevningen i kr pr innbygger. Kommunene er gruppert etter befolkningsvekst og skatteinntekt.

Tabell 12.7 viser at kommuner som omfattes av kompensasjonsordningen i inntektsutjevningen og som har hatt en befolkningsnedgang, taper på at befolkningstall pr 01.01 i budsjettåret legges til grunn for beregningen av inntektsutjevningen. Motsatt er det en tendens til at kommuner som har en skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet og som har hatt en befolkningsvekst tjener på at nyere befolkningstall legges til grunn for beregningen av inntektsutjevningen.

Kommuner som har hatt en befolkningsnedgang og som har en skatteinntekt mellom 110 og 140 prosent av landsgjennomsnittet tjener på at befolkningstall pr 01.01 i budsjettåret legges til grunn for beregningen av inntektsutjevningen. For de kommunene i denne gruppen som har hatt en befolkningsvekst har det knapt noen betydning hvilke befolkningstall som legges til grunn for beregningen av inntektsutjevningen.

Kommuner som har en skatteinntekt over 140 prosent av landsgjennomsnittet og som har hatt en befolkningsnedgang, taper på at nyere befolkningstall legges til grunn for beregningen av inntektsutjevningen. Dette har sammenheng med at dette er kommuner som i stor grad får høye skatteinntekter fra naturressursskatter. Ved befolkningsnedgang vil skatt pr. innbygger øke, og dermed også trekket på 50 prosent av skatteinntektene pr innbygger over 140 prosent av landsgjennomsnittet. Kommuner i denne gruppen som har en befolkningsvekst tjener på at nyere befolkningstall legges til grunn.

Oppsummering

Med unntak av det inntektsutjevnende tilskuddet beregnes rammetilskuddet til kommunesektoren i september og oktober måned året før budsjettåret. Når innbyggertilskuddet/utgiftsutjevningen, Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet beregnes vil det være sterkt kompliserende å bruke andre tall enn de som viser befolkningen pr 01.01 året før budsjettåret.

Innføringen av løpende inntektsutjevning medfører at det i prinsippet er mulig å legge nyere befolkningstall til grunn for beregningen av inntektsutjevningen. Dette vil eventuelt gi omfordelingsvirkninger mellom kommunene.

12.5 Nærmere om kapitalkostnader

Behandling av kapitalkostnader i inntektssystemet

Ved gjennomgangen av inntektssystemet i 1996 (Inntektssystemutvalgets 1. delutredning) ble det lagt til grunn følgende forutsetninger: 1) Kommunenes kapitalkostnader som ikke blir dekket av økte gebyrinntekter (VAR-avgifter) forutsettes dekket av sektorens frie inntekter. 2) kapitalkostnadene pr. innbygger vil over tid fordeles om lag som driftsutgiftene kommunene i mellom 3) som følge av punkt 2 holdes kapitalutgiftene utenom utgiftsutjevningen. Investeringer i veg- og ledningsnett (teknisk infrastruktur) vil kommunene i stor grad kunne sikre finansiering av gjennom vann- og avløpsavgifter. Kommunene har en generell adgang til å lånefinansiere investeringer i sosial og teknisk infrastruktur. Økt lånefinansiering har imidlertid sin motpost i økte rente- og avdragsutgifter

I følge en rapport utarbeidet av Agenda («Kommunale investeringer knyttet til befolkningsvekst», Agenda 2001) vil en ny innbygger i kommuner som defineres som vekstkommuner kunne utløse behov for økte investeringer i størrelsesorden 60 000 kr til skoler, idrettshaller, barnehager m.v. I rapporten blir dette kalt investeringer til sosial infrastruktur.

Inntektssystemutvalgets tilrådning var altså basert på at kommunenes kapitalkostnader pr. innbygger over tid vil fordeles om lag som driftsutgiftene. Kommuner med sterk vekst i folketall vil likevel i vekstperioden og også etter en periode etter at folketallet har stabilisert seg, kunne ha kapitalkostnader som er noe relativt høyere enn hva som er tilfelle for andre kommuner, jf. Agenda-rapporten. Årsaken til dette ligger i at kapitalkostnadene pr kvm. kommunal bygningsmasse synker med stigende gjennomsnittsalder på bygningene siden avskrivninger baseres på historisk kostpris. Kommunenes renteutgifter vil også reduseres etter hvert som eventuelle lån nedbetales. Samlet bidrar dette til høyere kapitalkostnader på kort sikt for vekstkommuner enn for andre kommuner. Et forhold som kan virke i motsatt retning er at drifts- og vedlikeholdskostnader knyttet til bygg vil øke med alderen på bygningen. Ved sammenligning av ulike typer kommuner (vekst, stabilt folketall, fraflytting) er dette utgifter som også bør tas med i vurderingen i tillegg til kapitalkostnadene.

Vekst i innbyggertallet krever også at kommunen har planleggingskapasitet. Særlig hvis veksten blir høy kan planleggingskapasiteten bli en knapphetsfaktor, noe som også kan medføre unødvendig høye investeringsutgifter. Vekstkommuner som lånefinansierer sine investeringer vil kunne få en rask økning i sine rente- og avdragsutgifter. Dette er utgifter som må dekkes innenfor de løpende budsjetter. Også fraflyttingskommuner kan ha relativt høye kapitalkostnader.

Som det framgår i avsnitt 12.2 er befolkningsnedgangen i mange kommuner betydelig, og det forventes også nedgang i barnetallene i mange fylker kombinert med økte eldreandeler. Dette betyr at en kommune lett kan bli sittende med overkapasitet i skolene, noe som igjen kan medføre økende kostnader til renter- og avdrag og avskrivninger i forhold til befolkningens størrelse. Investeringer foretatt i skoler , infrastruktur m.m fortsetter over lang tid å gi relativt høye kostnader uavhengig av om befolkningen går ned. For eksempel vil en skole vanligvis avskrives og nedbetales over en periode på inntil 30 og 40 år.

Et generelt spørsmål er også om et hvert utbyggingsprosjekt må gå i balanse. Dersom prosjektet ikke går i balanse, betyr det at merkostnaden ved utbyggingen veltes over på de som allerede bor i kommunen. For de fleste kommuner/lokalsamfunn vil vekst oppfattes som et gode. Vekst innebærer også at en del kostnader knyttet til f. eks. bygging av idrettshall vil kunne deles på flere innbyggere. Det kan derfor i en viss utstrekning argumenteres for at det er rimelig at de innbyggerne som allerede bor i kommuner med befolkningsvekst, må være med på å dele en del av de vekstrelaterte utgiftene.

Utbyggingsavtaler

I de senere år er kommuners bruk av utbyggingsavtaler (avtale mellom eiendomsbesitter/utbygger og kommune ved privat utbygging) økt. For aktørene fremstår slike avtaler i hovedsak som et rasjonelt virkemiddel for gjennomføring av vedtatte reguleringsplaner, både for kommunen og for utbygger/eiendomsbesitter. Noen kommuner har i tillegg benyttet utbyggingsavtaler for å gjøre det mulig økonomisk for kommunen å takle befolkningsveksten, ved at utbygger gjennom avtalen påtar seg ansvar for nødvendig infrastruktur så som vei - og ledningsnett. Det er i den senere tid også registrert avtaler hvor utbygger har påtatt seg ansvar for skoler, barnehager, sykehjem osv. Kommunens årlige kapitalkostnader (utgifter til renter og avdrag) som følge av nevnte avtaler, blir dermed redusert. Utbyggingsavtaler er mest aktuelt i omegnskommunene til storbyene og i storbyene.

Det reiser seg en rekke uavklarte spørsmål rundt kommunenes bruk av utbyggingsavtaler. Det kan reises spørsmål ved om det er rimelig at kommunene gjennom utbyggingsavtaler skal kunne lette presset på egen økonomi, da på bekostning av eiendomsbesitter/utbygger. Det finnes ingen regler eller omtale av slike avtaler i lovverket. Denne type avtaler vil også ha fordelingsvirkninger, noe som gjør det nødvendig å vurdere avtalene sett fra et samfunnsøkonomisk og boligpolitisk synspunkt. Departementet vil i neste års kommuneproposisjon komme med en nærmere vurdering av bruk av denne typen avtaler.

12.6 Departementets vurderinger

Departementet har følgende vurderinger av spørsmålet om å benytte nyere befolkningsdata i utgiftsutjevningen: I vekstkommunene vil ikke nødvendigvis utgiftene som følge av nye innbyggere komme med en gang. Vekstkommuner vil for eksempel ofte ha flere elever pr. klasse enn en kommune med stabilt innbyggertall. Dette vil i så fall medføre en betydelig utgiftsbesparelse. I en overgangsfase vil kommunene også på de fleste områder ha muligheter til å velge fleksible løsninger. På samme måte vil også fraflyttingskommuner ha behov for tid til omstilling. Også overkapasitet i f. eks skolene koster. Vedlikeholdet blir omtrent det samme selv om det er noe færre elever, og lærerutgiftene er i stor grad relatert til antall klasser og ikke bare til elevtallet. Departementet mener derfor at det er riktig å ha en viss tidsforsinkelse i utgiftsutjevningen, fordi det kan ta noe tid før befolkningsendringer gir seg utslag på utgiftene. Det vil også være sterkt kompliserende å bruke nyere data ved beregning av utgiftsutjevnende tilskudd. Departementet vil også vise til at omleggingen til fullt gjennomslag av kriterieendringer fra 1997 er til stor fordel for vekstkommunene. Tidligere måtte de vente i fem år før befolkningsendringene fikk full virkning.

Også når det gjelder inntektsutjevningen kan det være faglig mest riktig med en viss tidsforsinkelse. I tillegg vil innbyggertall fra året før også gi et mer forutsigbart system. Imidlertid er det her helt ukomplisert å bruke nye befolkningstall. En har valgt å legge oppdatere skattedata gjennom året til grunn for inntektsutjevningen. I dette perspektivet kan det isolert sett synes riktig også å bruke oppdaterte innbyggertall i stedet for innbyggertall som er fra 1 til 2 år gamle.

Overgang til nye befolkningstall gir imidlertid (som tabell 1 i avsnitt 12.4 viser) relativt store utslag for fraflyttingskommuner som har skatteinntekter under 110 prosent av landsgjennomsnittet Selv om departementet mener at det finnes gode argumenter for å gå over til å bruke sist tilgjengelige innbyggertall i inntektsutjevningen, vil en slik omlegging ikke ta tilstrekkelig hensyn til fraflyttingskommunenes og kommuner med en skjev aldersfordeling sine behov for tid til omstilling og omlegging av tjenesteytingen. Departementet har derfor foreløpig lagt til grunn at en ikke skal bruke nyere innbyggertall i inntektsutjevningen

Ved siden av vekst og fraflytting er departementet opptatt av problematikken med en skjev aldersfordeling i enkelte kommuner. Befolkningsprognoser utført på NIBR, som er beskrevet i avsnitt 12.2, viser at utviklingen spesielt i Oppland, Hedmark, Nord-Trøndelag og Nordland i perioden fram til 2009 vil være karakterisert ved en sterkere vekst i eldreandelen enn i andelen innbyggere i yrkesaktiv alder. Allerede nå har disse fylkene en høyere andel eldre enn landet ellers. I tillegg forventes en reell nedgang i antallet barn og unge. En slik utvikling krever etter departementets skjønn, en omstilling i kommunene som i praksis kan vise seg mer krevende enn den omstillingen vekstkommunene står overfor.

Dersom kapitalbehovet (slik inntektssystemutvalget la til grunn) er noenlunde proporsjonalt med produksjonen av de fleste kommunale tjenester, er det ikke behov for å ha særskilte kriterier for dette i kostnadsnøkkelen. De faktorene som forklarer forskjellene i driftsbehov vil da også forklare forskjellene i kapitalbehov. Men selv om det i et lengre tidsperspektiv nok er riktig at kapitalbehovet er proporsjonalt med driftsutgiftene, er det helt klart at kapitalutgifter sett i et noe kortere tidsrom kan variere til dels betydelig mellom kommunene utover variasjonen i driftsutgifter. Vekstkommuner vil kunne komme til et punkt der betydelige nyinvesteringer innen skole, skolefritids- og idrettsanlegg er nødvendig, mens mange fraflyttingskommuner og kommuner med en skjev befolkningssammensetning kan få et høyt investeringsbehov knyttet til eldresektoren. Samtidig kan fraflyttingskommunene også kunne få problemer med å betjene lån for eksempel til skole, inngått på et tidspunkt da kommunen hadde en langt høyere etterspørsel etter tjenester.

Departementet vil likevel ikke nå tilrå endringer i utgiftsutjevningen som fanger opp variasjoner i kapitalkostnadene. Det vil med det foreliggende datamaterialet være vanskelig å gjøre analyser over hvordan variasjonene i kapitalkostnadene vil påvirke utgiftsbehovet. Alle kommuner vil f.o.m 2001 beregne avskrivninger, og etter hvert vil dette gi bedre data. Departementet mener imidlertid at både sterk vekst, sterk befolkningsnedgang og en uheldig befolkningssammensetning bør kunne gi grunnlag for tildeling av skjønnstilskudd. Departementet foreslår at dette tas inn i retningslinjene for skjønn f.o.m 2002, og viser for øvrig til omtale av retningslinjene for fordeling av skjønnet i kapittel 10.

13 Vurdering av hovedstads-, Nord-Norge- og regionaltilskuddet

13.1 Oppsummering

I forbindelse med behandlingen av St.prp. nr 62 (1999-2000) Om kommuneøkonomien 2001 m.v. og statsbudsjettet for 2001 ba stortinget om en gjennomgang av Nord-Norgetilskuddet, regionaltilskuddet og hovedstadstilskuddet med sikte på en vurdering både av hvilket utgiftsbehov ordningene skulle dekke, nivået på ordningene og etter hvilke kriterier tilskuddene skulle gis. Stortinget ba også om en vurdering av finansieringen av regionaltilskuddet og hovedstadstilskuddet (se oversikt over stortingets merknader i avsnitt 13.2). Foruten å beskrive utformingen av Nord-Norgetilskuddet, regionaltilskuddet og hovedstadtilskuddet, drøftes i dette kapittelet trekk ved de kommuner og fylkeskommuner som mottar disse tilskuddene. I vurderingen av Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet legges det særskilt vekt på sysselsetting, befolkningsutvikling, nivå på kommunale tjenester og øvrige levekårsaspekter. Foruten en drøfting av nivået på de respektive kommuners og fylkeskommuners frie inntekter, vises fordelingen av private inntekter, inklusive verdien av kommunale tjenester. Særlig verdt å trekke fram er:

• utkantstrøk i Nord-Norge har lavest sysselsettingsandel og høyest arbeidsledighet i landet

• på landsbasis sysselsetter kommunene og fylkeskommunene en av fire, i Nord-Norge sysselsettes en av tre i kommunesektoren. Den kommunale sysselsettingsandelen i kommuner med under 3000 innbyggere er på samme nivå som i de nordnorske kommunene.

• kommunene i Nord-Norge og kommuner som mottar regionaltilskudd har et klart høyere nivå på kommunale tjenester enn ellers i landet. Imidlertid medvirker en høy eldreandel i kommuner som mottar regionaltilskudd i betydelig grad til det høye tjenestetilbudet.

• Fylkeskommunene i Nord-Norge skiller seg ikke vesentlig ut fra resten av landet når det gjelder nivået på det fylkeskommunale tjenestetilbudet.

• I stor kontrast til utviklingen i øvrige kommuner, viser befolkningsprognoser at den overveiende delen av de nordnorske kommunene og kommunene som mottar regionaltilskudd kan forvente å få en nedgang i antall innbyggere i den 10-årsperioden vi nå er inne i.

• Regionaltilskuddet og Nord-Norgetilskuddet løfter de frie inntektene til kommunene som mottar regionaltilskudd og de nordnorske kommunene og fylkeskommunene til et nivå på om lag 110 til 120 prosent i forhold til landsgjennomsnittet. Uten disse tilskuddene hadde de aktuelle kommunene ligget på om lag samme nivå som landsgjennomsnittet.

• I kommuner som mottar regionaltilskudd har innbyggerne en samlet gjennomsnittsinntekt som ligger nærmere tjuetusen under landsgjennomsnittet, medregnet verdien av kommunale tjenester. For landet sett under ett virker regionaltilskuddet utjevnende innbyggerne i mellom.

• I nordnorske kommuner har innbyggerne i gjennomsnitt lavere nivå på markedsinntektene (dvs. lønns-, rente- og kapitalinntekter) enn i landet ellers. Generelt blir inntektsnivået i disse kommunene betydelig løftet når en inkluderer overføringer til private, skatter og verdien av kommunale tjenester.

På grunnlag av gjennomgangen vil ikke regjeringen foreslå vesentlige endringer i nivået på Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet. På bakgrunn av en drøfting av kriteriene for tildeling av regionaltilskudd, foreslås det imidlertid at også kommunene som er utenfor prioriteringsområdet for distriktspolitiske virkemidler skal kunne få regionaltilskudd forutsatt at de andre tildelingskriteriene er oppfylt. For øvrig foreslås det ingen endringer i utformingen av regionaltilskuddet eller Nord-Norgetilskuddet.

Det tilrås også en delvis kompensasjon gjennom skjønnet for kommuner som fra det ene året til det andre får et innbyggertall som overstiger 3000 innbyggere og dermed mister retten til regionaltilskudd.

Regjeringen mener at det er viktig at Oslo fortsatt får kompensasjon for hovedstadsfunksjonene og vil derfor ikke foreslå endringer i ordningen eller vesentlige endringer i nivået på hovedstadstilskuddet som er knyttet til Oslo sin kommunefunksjon. Når det gjelder den delen av hovedstadstilskuddet som er knyttet til fylkeskommunene vises det til omtale i pkt. 2.3.5.

I avsnitt 13.8 drøftes alternativ finansiering av regionaltilskuddet og hovedstadstilskuddet.

13.2 Stortingets merknader og vedtak

Stortinget fattet ved behandlingen av St.prp. nr 62 (1999-2000), Om kommuneøkonomien 2001 m.v., vedtak om at regjeringen skulle foreta en gjennomgang av Nord-Norgetilskuddet, regionaltilskuddet og hovedstadstilskuddet:

«Stortinget ber Regjeringen utrede hvilke utgiftsulemper Nord-Norge-, regional- og hovedstadstilskuddet skal dekke og gi en faglig vurdering av om nivået på tilskuddene er riktige, og om kriteriene for hvem som får tilskuddene bør endres med bakgrunn i den faglige gjennomgangen» (Innst. S. nr 252 (1999-2000)).

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2001 ba et flertall i Kommunalkomiteen om at regjeringen i kommuneproposisjonen for 2002 skulle se nærmere på regionaltilskuddet:

«Komiteen viser til at de kommuner som har færre enn 3 000 innbyggere, er utenfor det distriktspolitiske virkeområde, og har lavere skatteinntekter pr. innbygger enn 110 prosent av landsgjennomsnittet, ikke mottar regionaltilskudd. Komiteen ber om en vurdering av disse forholdene i forbindelse med kommuneøkonomiproposisjonen for år 2002» (Budsjett-Innst. S. nr. 5 (2000-2001)).

I tillegg til dette ba et flertall i Kommunalkomiteen om at regjeringen vurderte

«en gradvis nedtrapping av regionaltilskuddet fra fullt tilskudd til kr 0 for de kommunene som øker innbyggertallet til mer enn 3 000 innbyggere». (Budsjett-innst. S. nr. 5 (2000-2001)).

Regjeringen ble også ved behandling av statsbudsjettet for 2001 bedt om å vurdere om regionaltilskuddet og hovedstadstilskuddet kan finansieres på andre måter enn gjennom trekk i innbyggertilskuddet til samtlige kommuner (Budsjett-innst. S. nr 5. 2000-2001, s 13):

«Flertallet viser til at hovedstadstilskuddet og regionaltilskuddet i dag blir finansiert gjennom trekk i innbyggertilskuddet. I gitte situasjoner kan det være ønskelig å øke disse tilskuddene uten at en ønsker å foreta reduksjoner i overføringene til alle kommuner. På denne bakgrunn bes Regjeringen vurdere muligheten for finansiering av hovedstadtilskuddet og regionaltilskuddet som egne ordninger uten trekk i innbyggertilskuddet for samtlige kommuner».

13.3 Bakgrunnen for dagens utforming av Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet

Både Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet er viktige ledd i regjeringens distrikts- og regionalpolitikk. Gjennom disse tilskuddene vil regjeringen sikre kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge og små utkantkommuner mulighet til å opprettholde et høyt nivå på det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet.

Nord-Norgetilskuddet

Nord-Norgetilskuddet i dagens inntektssystem er en videreføring av en ordning som eksisterte før innføringen av inntektssystemet i 1986. Gjennom skatteutjevningsordningen ble kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge før 1986 sikret et høyere inntektsnivå enn kommuner og fylkeskommuner i resten av landet. Ved innføring av inntektssystemet i 1986 ble denne ordningen videreført. Begrunnelsen for å gi kommuner og fylkeskommuner et høyere tilskudd gjennom inntektsutjevningen var dels at Nord-Norge hadde merkostnader knyttet til klimatiske og strukturelle forhold som ikke ble fanget opp gjennom utgiftsutjevningen. Dels var begrunnelsen at en heving av inntektsnivået var nødvendig på grunn av det lave utbyggingsnivået i landsdelen etter andre verdenskrig.

I forbindelse med forenklingen av inntektssystemet i 1994 gikk man bort fra å behandle Nord-Norge spesielt gjennom inntektsutjevningen. I stedet ble det opprettet et eget Nord-Norgetilskudd. Innføringen av tilskuddet sikret at man fortsatt ivaretok landsdelens spesielle behov, samtidig som man synliggjorde hvor mye kommunene og fylkeskommunene i Nord-Norge fikk ekstra i rammetilskudd i forhold til landets øvrige kommuner og fylkeskommuner.

Inntektssystemutvalget som foretok en gjennomgang av inntektssystemet i 1995 - 96 foretok ingen faglig avveining av hvor stort omfang Nord-Norgetilskuddet burde ha da utvalget mente at dette først og fremst var et politisk spørsmål. Utvalget pekte imidlertid i sin innstilling på tre faktorer som man mente kunne begrunne at Nord-Norgetilskuddet ble opprettholdt:

«- Levekårsundersøkelser viser at nord-norske kommuner generelt ligger lavt i forhold til landsgjennomsnittet. Dette gjelder særlig kommunene i Finnmark. Overføringene til kommunesektoren i Nord-Norge skal motvirke de klimatiske og topografiske ulempene ved å bo i landsdelen.

- Norge har interesse av at Nord-Norge settes i stand til å forvalte landsdelens naturressurser, herunder fiskeriressursene, på en god måte, samt å hevde Norges interesser i Nordområdene.

- Uten en sterk offentlig sektor vil sysselsetting og bosetting i landsdelen bli sårbar overfor svingninger i den private sektor» (NOU 1996:1:183).

Kommunenes Sentralforbund ga i sin høringsuttalelse til inntektssystemutvalgets 1.delutredning tilslutning til at Nord-Norgetilskuddet ble opprettholdt.

I kommuneøkonomiproposisjonen for 1997 ble det pekt på at Nord-Norgetilskuddet var et nyttig virkemiddel i distriktspolitikken, og at det derfor var viktig å opprettholde tilskuddet:

«ekstraoverføringene til Nord-Norge har gitt de ønskede resultater ved at regionen sett under ett i dag har et godt utbygd kommunalt tjenestetilbud som i stor grad er bedre enn i landet for øvrig. Regjeringen mener at det er nødvendig å sikre at Nord-Norge fortsatt skal ha et stabilt og bedre kommunalt tjenestetilbud enn øvrige deler av landet» (St.prp. nr 55, s.159 (1995-96)).

Nord-Norgetilskuddet fordeles i dag etter bestemte satser pr. innbygger til kommunene og fylkeskommunene i Nordland, Troms og Finnmark. Størrelsen på satsene i Nord-Norgetilskuddet bygger på verdien av den tidligere heving av det inntektsutjevnende tilskuddet. Satsene har ikke vært endret siden 1994. 8

I 2001 er satsene som vist i tabellene 13.1 og 13.2.

Regionaltilskuddet

Regionaltilskuddet er rettet mot små utkantkommuner og ble opprettet i forbindelse med omleggingen av inntektssystemet i 1997. Omleggingen av inntektssystemet medførte isolert sett at man fikk en betydelig omfordeling fra små utkantkommuner til store og mellomstore by- og landkommuner. Regjeringen Brundtland mente at det etter omleggingen av inntektssystemet var viktig å sikre at små utkantkommuner fortsatt hadde mulighet til å tilby sine innbyggere et høyt nivå på det kommunale tjenestetilbudet. Et eget regionaltilskudd ble derfor foreslått innført i inntektssystemet (St.prp. nr 55 (1995-96)). Gjennom regionaltilskuddet og ekstraordinært skjønn har kommuner som tapte på omleggingen av inntektssystemet fått full kompensasjon.

Regionaltilskuddet ble utformet slik at det kun er kommuner innenfor prioriteringsområdet for distriktspolitiske virkemidler, som har under 3 000 innbyggere og lavere skatteinntekter enn 110 prosent av landsgjennomsnittet som får tilskuddet. Tilskuddet er gradert i forhold til det geografiske prioriteringsområdet for distriktspolitiske virkemidler. Tilskuddet gis som et fast beløp til de kommuner som oppfyller kriteriene. Det sikrer at tilskuddet får størst betydning pr. innbygger i de minste kommunene.

I tråd med den 5-årige opptrappingsplanen som Stortinget gav sin tilslutning til har regionaltilskuddet blitt opptrappet hvert år siden 1997. I 2001 er regionaltilskuddet fullt opptrappet, og satsene pr kommune er som vist i tabell 13.3.

I St.prp. nr 62 (1999-2000), Om kommuneøkonomien 2001 m.v., foreslo regjeringen endringer i tapskompensasjonsordningen. Regjeringen gikk inn for at regionaltilskuddet ble videreført, men at det ekstraordinære skjønnstilskuddet ble avviklet. Grunnen til at regjeringen ønsket å videreføre regionaltilskuddet, var at man vurderte ordningen som et hensiktsmessig virkemiddel i regionalpolitikken. Stortinget ga ved behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 tilslutning til regjeringens forslag til endringer i tapskompensasjonsordningen. For en nærmere omtale av avviklingen av ekstraordinært skjønn viser vi til kapittel 9.

Kun de kommuner som har mindre enn 3 000 innbyggere mottar regionaltilskudd. I 2001 er det 160 kommuner i Norge som har mindre enn 3 000 innbyggere, og av disse mottar 133 regionaltilskudd. 21 av de 160 kommunene som har mindre enn 3 000 innbyggere får ikke regionaltilskudd fordi de har høyere skatteinntekter enn 110 prosent av landsgjennomsnittet. Flertallet av disse kommunene er kraftkommuner. Kommunene Hurdal, Hof, Lardal, Ørskog, Bjerkreim og Siljan har i 2001 mindre enn 3 000 innbyggere og lavere skatteinntekt enn 110 pst av landsgjennomsnittet. Kommunene mottar imidlertid ikke regionaltilskudd fordi de ligger utenfor prioriteringsområdet for distriktspolitiske virkemidler.

13.4 Hovedstadstilskuddet

Oslo har spesielle oppgaver som hovedstad. En rekke statlige institusjoner med hele landet som ansvarsområde er lokalisert i hovedstaden. Lokalisering av statlig forvaltning og virksomhet har medført en betydelig konsentrasjon av privat virksomhet. Oslos sammensatte funksjoner både som hovedstad, regionalt senter og lokalsamfunn setter store krav til planlegging og samordning. En stor del av landets befolkning er bosatt i hovedstadsområde. Hovedstadsfunksjonen og befolkningskonsentrasjonen stiller Oslo ovenfor særskilte utfordringer på flere områder, ikke minst gjelder dette innen helse- og sosialsektoren.

Før 1999 ble Oslo kompensert for sine hovedstadsfunksjoner gjennom at Oslo hadde et høyt nivå på sine skatteinntekter. Bortfallet av selskapsskatten medførte at Oslo fikk en betydelig inntektsreduksjon. I kommuneøkonomiproposisjonen for 1999 ble det derfor foreslått å innføre et eget hovedstadstilskudd, noe som Stortinget ved behandlingen av proposisjonen gav sin tilskutning til. Oslo har imidlertid fortsatt, i forhold til landets øvrige kommuner og fylkeskommuner, et høyt nivå på skatteinntektene. Oslo kommune hadde i 2000 en skatteinntekt i kroner pr innbygger som var 39 pst høyere enn landgjennomsnittet, mens Oslo fylkeskommune hadde en skatteinntekt som var 40 pst høyere enn landsgjennomsnittet.

Gjennom hovedstadstilskuddet får Oslo kompensert for om lag halvparten av inntektsreduksjonen som følge av at selskapsskatten ble statlig. Kompensasjonen er på om lag samme relative nivå som kompensasjonen kraftkommunene fikk gjennom økningen i naturressursskatten. Hovedstadstilskuddet til Oslo kommune og fylkeskommune utgjør i 2001 om lag 309,5 millioner kroner.

13.5 Trekk ved kommunene og fylkeskommunene som mottar regionaltilskudd og Nord-Norgetilskudd

a) Regionale kjennetegn

Det er flere måter å inndele landet etter en sentrum-periferidimensjon. Inndeling av det distriktspolitiske virkeområdet er basert på faktorer som arbeidsmarked, geografi, demografi og inntekt, og danner bl.a. utgangspunkt for ulike bedriftsrettede distriktspolitiske tiltak og for regionaltilskuddet.

Som tidligere beskrevet mottar alle kommuner i Nord-Norge Nord-Norgetilskudd, men ikke alle mottar regionaltilskudd. Alle de 89 kommunene i Nord-Norge er innenfor det distriktspolitiske virkeområdet, men 36 av disse har mer enn 3000 innbyggere (pr. 1.1.2000). De øvrige 53 kommunene i Nord-Norge har under 3000 innbyggere, har skatteinntekt under 110 pst av landsgjennomsnittet (med unntak av èn kommune) og mottar derfor regionaltilskudd.

Med unntak av de seks kommunene som ble referert i avsnitt 13.3, er alle kommuner i landet med under 3000 innbyggere og som har skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet, innenfor det distriktspolitiske virkeområdet.

Tabell 13.4 viser at andelen som mottar regionaltilskudd er klart høyest i de fire nordligste fylkene, der mellom 50 og 60 prosent av alle kommunene kommer inn under ordningen. Også Sogn og Fjordane ligger høyt (42 prosent). I Akershus og Vestfold er det ingen kommuner med regionaltilskudd.

Prognoser for befolkningsutviklingen fra 1999 til 2009 utført av NIBR (Sørlie 2001) 9, viser at innbyggertallet i landet kan forventes å øke med 3,9 prosent. Prognosen bygger bl.a. på historisk utvikling og på sammensetningen av befolkningen pr i dag. Det er imidlertid store forskjeller i forventet befolkningsvekst i ulike kommuner og landsdeler. I tabell 13.5 blir det sett på forventet vekst i perioden 1999 til 2009. Kommunene er delt inn i fire grupper:

1. Kommuner som mottar regionaltilskudd

2. Kommuner som mottar Nord-Norgetilskudd

3. Kommuner med regionaltilskudd og Nord-Norgetilskudd

4. Kommuner uten regionaltilskudd og Nord-Norgetilskudd

Gruppe 1-3 vil delvis overlappe hverandre siden kommunene i Nord-Norge både kan få regionaltilskudd og Nord-Norgetilskudd.

Vi ser at i den overveiende delen av kommuner som i dag mottar regionaltilskudd og/eller Nord-Norgetilskudd forventes en befolkningsnedgang i den 10-årsperioden vi nå er inne i. Bare 15 prosent eller 19 av kommunene som mottar regionaltilskudd antas å få vekst i befolkningen. Av disse ligger 15 kommuner i sør og kun fem i nord. Av alle kommunene i Nord-Norge er det bare 13 som forventes å få en positiv utvikling i folketallet. I perioden vil, etter prognosen, de tre nordligste fylkene få en befolkningsnedgang på om lag 1 prosent. For kommunene som verken mottar regionaltilskudd eller Nord-Norgetilskudd er bildet et helt annet. 58 prosent av disse kommunene kan regne med vekst. Svært få ligger an til nedgang i folketallet på mer enn 10 prosent fram til 2009.

b) Levekår og sysselsetting

I Utjamningsmeldinga (St.meld. nr. 50 1998-99) viser gjennomgangen av de ulike levekårsindikatorene at det er forskjeller i levekår mellom sentrum og periferi, men at forskjellene ikke systematisk går i favør eller disfavør av en spesiell region. Satsing på et variert næringsliv sammen med vekst i den offentlige tjenesteytingen er viktige årsaker til at levekårene er så gode i utkantstrøk. Inntekts- og utdanningsnivået er likevel lavere i utkantdistriktene enn i mer sentrale strøk. Det gjør disse områdene mer sårbare for konjunktursvingninger. Det er imidlertid små forskjeller både i sysselsetting og arbeidsledighet mellom typer av kommuner. Den høyeste sysselsettingen finner man i by/tettsteder og i enkeltkommuner på Vestlandet, mens utkantstrøk i Nord-Norge har lavest andel sysselsatte og høyest arbeidsledighet.

Kommunal og fylkeskommunal sektor (inkl. kommuneforetak) sysselsetter 24,5 prosent av alle arbeidstakere i landet (4. kvartal 1999). I Nord-Norge er andelen 30,4 prosent, men med høyere andeler i mange små kommuner i landsdelen (ansatte i statlig virksomhet som Forsvaret kommer i tillegg). I Oslo og Akershus arbeider bare 18,7 prosent av de sysselsatte i kommunal virksomhet. I næringsvirksomhet er sysselsettingsandelen størst i Oslo og Akershus med 71,5 prosent og lavest i Nord-Norge med 59,8 prosent 10.

Sysselsettingen i kommuneforvaltningen er høyere i små enn i større kommuner. 30 prosent av de sysselsatte i kommuner med under 3000 innbyggere arbeider i kommunal sektor. De største kommunene (over 50 000 innbyggere) har lavest andel med 20,6 prosent. Sysselsettingstallene viser at betydningen av kommunale arbeidsplasser er forholdsmessig høyere i små kommuner og i Nord-Norge enn i landet ellers.

Statistisk sentralbyrå har framstilt en indeks for levekårsproblemer basert på nøkkeltall fra Sosial- og helsedepartementets styrings- og informasjonshjul for helse- og sosialtjenesten i kommunene. Dette er ikke en indeks som forteller hvordan gjennomsnittsinnbyggeren har det, men er mer rettet mot å beskrive problemskapende forhold av betydning for kommunenes tjenestetilbud og utgiftsnivå. Indeksen bygger på sju indikatorer hvor bl.a. sosialhjelpstilfeller, uføretrygdede og utdanningsnivå inngår. En høy indeks tilsier relativt høy forekomst av levekårsproblemer. Store levekårsproblemer vil kunne medføre høyere kommunale utgifter til ulike velferdstiltak.

Tabell 13.6 viser verdien på denne indeksen for grupper av kommuner. Skalaen går fra 1 til 10, med 1 som mest positivt og 10 som mest negativt. Gjennomsnittet for landet er 5,4. Kommunene i Nord-Norge har et gjennomsnitt på indeksen på 7,4, og har også høyere gjennomsnittet enn landet på alle de sju del-indeksene. Dette kan indikere større levekårsproblemer i Nord-Norge enn landet for øvrig.

Indeksen anvendt på de 133 kommunene som mottar regionaltilskudd gir et mer sammensatt bilde. Gjennomsnittet er likt med landsgjennomsnittet (5,4), men spredningen er stor. Kommunene i Nord-Norge og spesielt de 14 kommunene med regionaltilskudd som ligger i tiltakssone A (Finnmark og Nord-Troms) bidrar til å trekke opp gjennomsnittet. Kommunene med regionaltilskudd i Sør-Norge har en verdi på 4,3 på indeksen for levekårsproblemer. Det er klart lavere enn både landsgjennomsnittet (5,4) og for kommuner som verken mottar regionaltilskudd eller Nord-Norgetilskudd (5,1).

c) Kommunale inntekter og tjenester

Kommunale inntekter

Av tabell 13.7 framgår det at kommunene i Nord-Norge samlet har høye frie inntekter (korrigert for variasjoner i utgiftsbehov 11). Finnmarkskommunene har et særlig høyt inntektsnivå (130 prosent). For kommunene i de tre nordligste fylkene er det bare 9 av 89 kommuner som har inntekter (litt) under gjennomsnittet. Over halvparten av kommunene med de høyeste inntektene i landet (over 120 prosent) ligger i Nord-Norge (35 kommuner).

Også en stor del av kommunene som mottar regionaltilskudd har inntekter betydelig over gjennomsnittet. Bare 20 av de 133 kommunene som kommer inn under denne ordningen har inntekter under gjennomsnittet.

Når vi beregner frie inntekter (eksklusive Nord-Norge- og/eller regionaltilskudd), blir inntektsfordelingen betydelig jevnere for de ovennevnte gruppene av kommuner. Inntektsnivået for de nordnorske kommunene går ned fra 111 pst til 102 pst av landsgjennomsnittet når midlene som i dag inngår i Nord-Norgetilskuddet trekkes ut og omfordeles på alle landets kommuner etter innbyggertallet. For fylkeskommunene er bildet sammenfallende med bildet for kommunene. Størrelsen på Nord-Norgetilskuddet forklarer hele forskjellen på inntektsvariasjonene når vi ser på de tre nordligste fylkene under ett sammenholdt med landets øvrige fylkeskommuner.

For de nordnorske kommunene som mottar både Nord-Norgetilskudd og regionaltilskudd, endres ikke det ovenfor beskrevne bildet når vi trekker ut begge disse tilskuddene. Disse kommunene har i utgangspunktet et meget høyt inntektsnivå (121), men får et inntektsnivå på om lag landsgjennomsnittet når de to tilskuddene fordeles på alle landets kommuner. Kommunene med regionaltilskudd går fra 110 pst til 103 prosent. Det betyr at det høye inntektsnivået til kommunene i Nord-Norge og kommunene med regionaltilskudd i helt avgjørende grad kan tilskrives de to tilskuddsordningene. Kommuner i Sør-Norge som mottar regionaltilskudd faller fra 105 pst til under gjennomsnittlig inntektsnivå uten regionaltilskuddet (98 prosent). Regionaltilskuddet er derfor den inntektskomponenten som også hever disse kommunene over gjennomsnittet.

Kommunale tjenester

Gjennom Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet ønsker regjeringen å sikre kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge og små utkantkommuner mulighet til å opprettholde et høyt nivå på det kommunale tjenestetilbudet.

Tabell 13.9 viser indikatorer over ressursinnsatsen og produksjonen i det kommunale tjenestetilbudet målt i årsverk, dekningsgrad og antall leverte tjenester for barnehager, grunnskolen og pleie- og omsorgstjenester. Kommunene er gruppert etter mottak av regionaltilskudd og Nord-Norgetilskudd.

Tabell 13.9 viser at det er en klar tendens til at kommuner som mottar Nord-Norgetilskudd og/eller regionaltilskudd har et høyere nivå på det kommunale tjenestetilbudet enn landet for øvrig. Unntaket er andelen ekstratimer i forhold til minstetimetallet. En forklaring på dette kan være at små kommuner i gjennomsnitt har færre elever pr. klasse enn større kommuner og at de derfor trenger færre ekstratimer for å gi tilpasset opplæring.

I kapittel 28 i denne proposisjonen presenteres det indikatorer som viser ressursinnsatsen og produksjonen i det fylkeskommunale tjenestetilbudet. Fylkeskommunene i Nord-Norge skiller seg ikke ut i forhold til resten av landet når det gjelder nivået på det fylkeskommunale tjenestetilbudet.

d) Verdifastsettelse av kommunale tjenester - fordeling av private inntekter

Fordelingen av privat velferd avhenger både av private inntekter og hvor mye hver person mottar av kommunale tjenester. For å få en mer helhetlig fordelingsanalyse har SSB i studien «Fordelingsvirkninger av kommunal tjenesteproduksjon» 12

utvidet tradisjonelle inntektsbegreper til også å omfatte verdien av kommunal tjenesteproduksjon. Dette krever en metode for å verdsette kommunale tjenester. SSB tar utgangspunkt i kommunens utgifter som de korrigerer for variasjoner i enhetskostnader og for velferdstap som skyldes at deler av de kommunale ytelser må sees som kompensasjon for sykdom og uførhet. Verdien av kommunale tjenester antas deretter å være likt fordelt på alle innbyggere i den enkelte kommune 13

. Foruten verdien av kommunale tjenester inkluderes summen av markedsinntekter (dvs lønns-, rente- og kapitalinntekter), overføringer til private og skatter i det utvidede inntektsbegrepet. Etter dette blir den fylkesvise fordelingen av de private inntektene målt i kr pr innbygger (utvidet inntekt) som vist i tabell 13.10.

Høyeste gjennomsnittlige nivå på de utvidede inntektene finner vi i Akershus, Oslo og Rogaland, mens lavest nivå har Hedmark, Nord - Trøndelag og Oppland. Forskjellene er relativt store, mens innbyggerne i Akershus i gjennomsnitt har en inntekt på kr 244 300 er snittet i Hedmark på kr 191 800. Tabellen viser også at fylker der innbyggerne har et høyt gjennomsnittlig nivå på utvidet inntekt også har relativt høye markedsinntekter, mens fylker der innbyggerne har et lavt nivå på utvidet inntekt der er også markedsinntektene lave. Et unntak fra dette mønsteret er Finnmark, der relativt lave markedsinntekter blir kompensert av høye overføringer, lave skatter og et særskilt høyt nivå på verdsatte kommunale tjenester. 14

Som tabellen viser har befolkningen i Nord-Norge, og særlig i Finnmark, et særskilt høyt nivå på verdsatte kommunale tjenester. Nivået er også over landsgjennomsnittet i Akershus, Rogaland og Sogn og Fjordane. I Akershus og Rogaland har dette først og fremst sammenheng med høye kommunale skatteinntekter, mens kommunene i Sogn og Fjordane i større grad finansierer tjenesteytingen med tilskudd fra statsforvaltningen. Hedmark, Nord-Trøndelag, Oppland og Østfold har et lavt nivå på utvidet inntekt, og disse fylkene har også et lavt gjennomsnittlig nivå på verdien av kommunal tjenesteyting, samt et relativt lavt nivå på innbetalte skatter pr innbygger.

SSB har også fokusert på grupper av kommuner; kommuner med minst 20 000 innbyggere, kommuner i Nord-Norge og kommuner som mottar regionaltilskudd.

Gjennomsnittsinntekten i de største kommunene er kr 219 900, noe som er kr 7 000 over landsgjennomsnittet. Videre er gjennomsnittsinntektene lavest i kommuner som mottar regionaltilskudd med et gjennomsnitt på kr 194 800 pr innbygger. I Nord-Norge er gjennomsnittsinntekten kr 206 500, noe som også er noe under landsgjennomsnittet.

Ved hjelp av et mål som viser grad av ulikhet har SSB også sett på hvor store inntektsforskjellene er innad i gruppene. Dess nærmere ulikhetsmålet er lik null dess mindre er inntektsforskjellene innbyggerne i mellom. Tabell 13.11 viser at inntektsforskjellene er størst i de store kommunene (der ulikhetsmålet er 0,258) og minst i de nord-norske kommunene (der ulikhetsmålet er 0,205). I kommunene som mottar regionaltilskudd er også inntektsfordelingen målt pr innbygger jevnere enn i de mest folkerike kommunene.

SSB har også analysert om de enkelte inntektskomponentene virker utjevnende innbyggerne i mellom i landet. Markedsinntekter (dvs. lønns-, rente- og kapitalinntekter) er ulikt fordelt innbyggerne imellom, og er som vi har sett i tabell 13.10 klart høyest i Oslo, Akershus og Rogaland. Skatter og overføringer til private virker derimot utjevnede siden skattesystemet er progressivt og overføringer i stor grad blir gitt til innbyggere med lave eller manglende inntekter. Også regionaltilskuddet har en utjevnede effekt innbyggerne i mellom når verdien av dette fordeles på innbyggerne. SSB har i sin analyse korrigert for velferdstap som skyldes at kommunale tjenester må sees som kompensasjon for sykdom og uførhet. På grunn av mange eldre i småkommuner består store deler av tjenestene av pleie- og omsorgsoppgaver. Dette trekker verdien av kommunale tjenester ned, og regionaltilskuddet bidrar til å kompensere for dette. I utgangspunktet er markedsinntektene i Nord-Norge lave. Sammen med andre virkemidler som et høyere nivå på overføringer til private og gunstige skatteregler i deler av landsdelen, bidrar Nord-Norgetilskuddet til å løfte inntektsnivået i landsdelen. Imidlertid er det kun innbyggerne i Finnmark som gjennom disse virkemidlene oppnår en høyere samlet gjennomsnittsinntekt enn landet for øvrig. Både i Troms og Nordland er gjennomsnittlig inntekt lavere enn landsgjennomsnittet.

13.6 Vurdering av Nord-Norgetilskuddet, regionaltilskuddet og hovedstadstilskuddet

Om Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet

Gjennomgangen har vist at det på mange områder er store forskjeller mellom de ulike delene av landet. Høyest sysselsetting har by/tettsteder og enkelte kommuner på Vestlandet, mens utkantstrøk i Nord-Norge har lavest sysselsettingsandel og høyest arbeidsledighet. Samtidig varierer også kommunenes og fylkeskommunenes rolle som sysselsettingsaktør. Mens kommunene og fylkeskommunene på landsbasis sysselsetter en av fire, sysselsetter de om lag en av tre i Nord-Norge. Den kommunale sysselsettingsandelen i kommuner med under 3000 innbyggere er på samme nivå som i de nordnorske kommunene. Sysselsettingsandelene har sammenheng med nivået på kommunal tjenesteyting. Kommunene i Nord-Norge og kommuner som mottar regionaltilskudd har et klart høyere nivå på kommunale tjenester enn ellers i landet. Særlig gjelder dette omfanget av tjenestetilbudet innen pleie og omsorgssektoren. Samtidig viser gjennomgangen at kommunene i Nord-Norge har noe høyere nivå på levekårsproblemer relatert til helse- og sosialtjenestene enn landet ellers.

Fylkeskommunene i Nord-Norge skiller seg ikke ut fra resten av landet når det gjelder nivået på det fylkeskommunale tjenestetilbudet.

Etter regjeringens syn er det særlig bekymringsfullt når befolkningsprognoser viser at den overveiende delen av de nordnorske kommunene og kommunene som mottar regionaltilskudd kan forvente å få en nedgang i antall innbyggere i den 10 årsperioden vi nå er inne i. Kun 19 av 133 kommuner med regionaltilskudd forventes å få en befolkningsvekst, og av disse er kun 5 i Nord-Norge. For Nord-Norge sett under ett forventes kun 13 kommuner å få en folketallsvekst fra 1999 til 2009. Utviklingen i de nordnorske kommunene og kommunene som får regionaltilskudd er motsatt av antatt befolkningsvekst i kommunene ellers - 58 prosent av disse kan regne med en vekst og kun 10 prosent en nedgang.

Regionaltilskuddet og Nord-Norgetilskuddet løfter de frie inntektene til kommunene som mottar regionaltilskudd og de nordnorske kommunene og fylkeskommunene til et nivå på 110 til 120 prosent i forhold til landsgjennomsnittet. Uten disse tilskuddene hadde de aktuelle kommunene ligget på om lag samme nivå som landsgjennomsnittet.

I kommuner som mottar regionaltilskudd har innbyggerne en samlet gjennomsnittsinntekt som ligger nærmere tjuetusen under landsgjennomsnittet, medregnet verdien av kommunale tjenester. For landet sett under ett konkluderer SSB med at regionaltilskuddet virker utjevnende innbyggerne i mellom. I nordnorske kommuner har innbyggerne i gjennomsnitt lavere nivå på markedsinntektene enn i landet ellers. Generelt blir inntektsnivået i disse kommunene løftet når en inkluderer overføringer, skatter og verdien av kommunale tjenester, inklusive Nord-Norgetilskuddet. Ut fra distriktspolitiske hensyn er det her både ønskelig og nødvendig å favne brede grupper av befolkningen for å sikre en levestandard som kan bidra til å stabilisere bosettingen i landsdelen.

Både Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet er viktige ledd i regjeringens distrikts- og regionalpolitikk. For å stabilisere bosettingen i distriktene og i Nord-Norge er det etter regjeringens syn viktig å sikre kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge og små utkantkommuner økonomiske muligheter til å opprettholde et høyt og til dels bedre nivå på det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet enn landet ellers. Nettopp disse tilskuddsordningene løfter de frie inntektene til de nordnorske kommunene, kommuner med regionaltilskudd i Sør-Norge og fylkeskommunene i Nord-Norge til over landsgjennomsnittet. Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet har derfor så langt vist seg å være nyttige og hensiktsmessige virkemidler for å sikre økonomisk evne til å opprettholde et høyt nivå på tjenestetilbudet.

Ut fra dette vil regjeringen ikke foreslå endringer i utformingen og nivået på Nord-Norgetilskuddet og regionaltilskuddet med unntak av en mindre justering av tildelingskriteriene for regionaltilskuddet som omtales i avsnitt 13.7. Når det gjelder fylkeskommunedelen i Nord-Norgetilskuddet, vises til de endringer som følger av sykehusreformen og omlegging av inntektssystemet, jf. nærmere omtale i avsnitt 2.3.5. Den endelige størrelsen på regionaltilskuddet og Nord-Norgetilskuddet må imidlertid fastsettes i de årlige budsjettene (se avsnitt 13.8).

Hovedstadstilskuddet

Oslo har spesielle oppgaver som hovedstad. Ved siden av hovedstadsfunksjonene, er Oslo også et regionalt senter og har utfordringer som lokalsamfunn som setter store krav til planlegging og samordning.

Før 1999 ble Oslo kompensert for sine hovedstadsfunksjoner gjennom at Oslo hadde et høyt nivå på skatteinntektene. Gjennom hovedstadstilskuddet får Oslo kompensert for om lag halvparten av inntektsreduksjonen som følge av at selskapsskatten ble statlig. Regjeringen mener at det er viktig at Oslo fortsatt får kompensert hovedstadsfunksjonene og vil derfor ikke foreslå endringer i ordningen eller vesentlige endringer i nivået på kommunedelen av hovedstadstilskuddet. Når det gjelder fylkeskommunedelen, vises det til de endringer som følger av sykehusreformen og omleggingen av inntektssystemet, jf. nærmere omtale i avsnitt 2.3.5. I likhet med størrelsen på regionaltilskuddet og Nord-Norgetilskuddet må imidlertid også hovedstadstilskuddet fastsettes i de årlige budsjettene (se avsnitt 13.8).

13.7 En nærmere vurdering av kriteriene for tildeling av regionaltilskudd

Kriteriene for tildeling av regionaltilskudd

Regionaltilskuddet er utformet slik at det kun er kommuner innenfor prioriteringsområdet for distriktspolitiske virkemidler, som har under 3 000 innbyggere og lavere skatteinntekter enn 110 prosent av landsgjennomsnittet som omfattes av tilskuddsordningen. Tilskuddet er gradert etter det geografiske prioriteringsområdet for distriktspolitiske virkemidler. Kommunene Hurdal, Hof, Lardal, Ørskog, Bjerkreim og Siljan har i 2001 mindre enn 3 000 innbyggere og lavere skatteinntekt enn 110 pst av landsgjennomsnittet. Kommunene mottar imidlertid ikke regionaltilskudd fordi de ligger utenfor prioriteringsområdet for distriktspolitiske virkemidler.

Det er altså svært få kommuner som både oppfyller kravene om et tilstrekkelig lavt innbyggertall og lave skatteinntekter som faller utenom prioriteringsområdet for distriktspolitiske virkemidler. Ut fra hensynet til forenkling foreslås det å se bort fra kriteriet om at kommunen skal være innenfor det distriktspolitiske virkeområdet for å få regionaltilskudd. Forutsetningen må naturligvis ellers være at kommunene har tilstrekkelig lave innbyggertall og skatteinntekter. Nivået på skjønnstilskuddet til de kommunene som nå mottar regionaltilskudd, må imidlertid sees i sammenheng og motregnes mot inntektsøkningen som regionaltilskuddet vil medføre.

Vurdering av en gradvis nedtrapping av regionaltilskuddet

Kommuner over 3000 innbyggere mottar ikke regionaltilskudd. Som for de øvrige kriteriene som benyttes i inntektssystemet har det vært praksis at innbyggertallet året før budsjettåret legges til grunn. For eksempel var det innbyggertallet pr 1.1.99 som ble benyttet for å fastsette om en kommune var berettiget til regionaltilskudd i 2000. En kommune som i 2000 mottok regionaltilskudd og samtidig øker innbyggertallet til over grensen på 3000 innbyggere pr 01.01.00, er i 2001 ikke lenger berettiget til å motta regionaltilskudd. I årene 1999, 2000 og 2001 var det kun én kommune som mistet regionaltilskuddet på grunn av at innbyggertallet hadde økt. Denne kommunen fikk kompensert for tapet gjennom en økning av det ekstraordinære skjønnet.

Ved innføringen av regionaltilskuddet i 1997 var hensikten å sikre at små utkantkommuner med relativt lave inntekter fortsatt skulle kunne opprettholde et høyt nivå på det kommunale tjenestetilbudet. Imidlertid vil en kommune som mister regionaltilskuddet på grunn av økt innbyggertall få en rask inntektsnedgang. For den enkelte kommune kan dette ha stor betydning. Ut fra dette mener departementet at en kommune som fra det ene året til det andre mister regionaltilskuddet på grunn av økt innbyggertall bør delvis kompenseres. En slik kompensasjon kan gis på flere måter. Departementet mener at det er klart mest hensiktsmessig å kompensere disse kommunene gjennom de ordinære skjønnsmidlene.

Det ville også være mulig å innføre en overgangsordning over f.eks 5 år for kommuner som mister regionaltilskudd på grunn av økt innbyggertall. Departementet vil ikke tilråde en slik løsning. For det første vil det være en unødvendig komplisering av dagens system. For det andre kan en kommune komme til å svinge over og under grensen på 3000 innbyggere i løpet av de neste årene.

13.8 Alternativ finansiering

Utformingen av systemet

I 2001 er det bevilget om lag 52,4 milliarder kroner i rammetilskudd til kommunesektoren. Det samlede rammetilskuddet er delt i 6 tilskudd for kommunene og 4 tilskudd for fylkeskommunene, jf. kap. 571 og kap. 572 i statsbudsjettet. Tilskuddene er vist i tabell 13.12.

Innbyggertilskudd/utgiftsutjevning

Innbyggertilskuddet utgjør hoveddelen av rammetilskuddet til kommunesektoren. Tilskuddet utgjør 82 prosent av rammetilskuddet til kommunene og 86 pst av rammetilskuddet til fylkeskommunene. Innbyggertilskuddet fordeles med en fast sum pr innbygger. Deretter justeres tilskuddet til den enkelte kommune og fylkeskommune for følgende:

• Omfordeling gjennom utgiftsutjevningen basert på kostnadsnøklene for kommunene og fylkeskommunene.

• Omfordeling av skatteinntekter gjennom inntektsutjevningen.

• Omfordeling gjennom overgangsordingen for regelendringer, oppgaveendringer, innlemming av øremerkede tilskudd m.m.

Størrelsen på innbyggertilskuddet utgjøres av differansen mellom de samlede rammeoverføringer og summen av postene 62-68. Det vil si at etter at Nord-Norgetilskuddet, skjønnstilskuddet, regionaltilskuddet, hovedstadstilskuddet og tilskuddet til forsøk med rammefinansiering av øremerkede tilskudd er fastlagt, framkommer innbyggertilskuddet som restbeløpet, dvs differansen mellom samlet rammetilskudd og summen av disse fem tilskuddene. 15

Størrelsen på de ulike postene

Kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge får et eget tilskudd, Nord-Norgetilskuddet. Størrelsen på Nord-Norgetilskuddet vurderes i de årlige budsjetter.

Regionaltilskuddet er på samme måte som Nord-Norgetilskuddet begrunnet ut i fra regionalpolitiske hensyn. Som det framgår av avsnitt 13.3 er opptrappingsplanen for regionaltilskuddet avsluttet i 2001. I årene framover må størrelsen på regionaltilskuddet derfor vurderes i de årlige budsjett.

Regjeringen legger i kommuneproposisjonen fram forslag til størrelsen på skjønnstilskuddet. Tilskuddet består av både ordinært og ekstraordinært skjønn. Det ekstraordinære skjønnet har økt hvert år siden 1997, etter hvert som overgangsordningen har økt effekten av omleggingen av inntektssystemet. I løpet av perioden 2002-2006 skal det ekstraordinære skjønnet avvikles, dette vil isolert sett medføre at størrelsen på skjønnstilskuddet blir mindre. Omfanget av det ordinære skjønnstilskuddet må vurderes i forhold til hvor stor andel av rammetilskuddet man ønsker skal fordeles etter objektive kriterier og hvor stor andel av rammetilskuddet man ønsker skal fordeles etter skjønnsmessige vurderinger.

Siden 1999 har Oslo, som det framgår av avsnitt 13.4, mottatt hovedstadstilskudd. Tilskuddet ble opprettet for å kompensere Oslo for om lag halvparten av det inntektsbortfallet Oslo fikk da selskapsskatten ble gjort statlig.

Hvordan rammetilskuddet fordeles på de ulike postene har stor betydning for inntektene til den enkelte kommune og fylkeskommune. Et eksempel: Nord-Norgetilskuddet utgjør i 2001 om lag 33 pst av rammetilskuddet til kommunene i Finnmark. Finnmarkskommunene vil derfor tjene på at en stor andel av rammetilskuddet kommer i form av Nord-Norgetilskudd. Motsatt vil kommuner som ikke mottar Nord-Norgetilskudd tjene på at en større andel av rammetilskuddet kommer i form av innbyggertilskudd.

Flertallet av kommunalkomiteen viser i sin innstilling til statsbudsjettet for 2001 til at det av og til kan være ønskelig å øke hovedstadstilskuddet og regionaltilskuddet uten av dette fører til en reduksjon i overføringene til alle kommuner. Kommunalkomiteen ber i denne sammenheng om at regjeringen

«vurderer muligheten for finansiering av hovedstadstilskuddet og regionaltilskuddet som egne ordninger uten trekk i innbyggertilskuddet til samtlige kommuner» (Budjsett-innst.S. nr 5 (2000-2001), s 13).

Innenfor en gitt ramme vil en økning på en post bidra til en reduksjon på en eller flere av de andre postene. For inneværende år bidro for eksempel reduksjonen i det ordinære skjønnet isolert sett til en økning i innbyggertilskuddet, mens opptrappingen av regionaltilskuddet og ekstraordinært skjønn isolert sett medførte en reduksjon i innbyggertilskuddet. Hvis man finner at det er ønskelig å øke regionaltilskuddet uten å foreta et trekk i innbyggertilskuddet til samtlige kommuner, må dette gjøres ved at man øker den samlede rammen. Men hvis man skal holde seg innenfor en gitt ramme, må en økning i regionaltilskuddet finansieres med et trekk på en eller flere av de andre postene på kap 571 eller 572. En økning i regionaltilskuddet kan for eksempel finansieres ved å foreta et trekk i skjønnstilskuddet, Nord-Norgetilskuddet, hovedstadstilksuddet eller innbyggertilskuddet.

Hvis man ønsker å øke eller redusere en post, for eksempel Nord-Norgetilskuddet, uten at dette direkte skal påvirke størrelsen på de andre postene i inntektssystemet, må Nord-Norgetilskuddet trekkes ut av inntektssystemet. Nord-Norgetilskuddet vil da bli et øremerket tilskudd. Den samlede størrelsen på de øremerkede tilskuddene påvirker imidlertid indirekte størrelsen på rammeoverføringene, fordi Stortinget hvert år vedtar et mål for kommunesektorens samlede inntekter.

Oppsummering

Innenfor en gitt ramme for kommunesektorens inntekter er det ikke mulig å øke regionaltilskuddet eller hovedstadstilskuddet uten at dette fører til en reduksjon på en eller flere av de andre tilskuddene i inntektssystemet. Ønsker man å øke regionaltilskuddet eller hovedstadstilskuddet uten at dette skal føre til en reduksjon på et eller flere av de andre tilskuddene, må man øke kommunesektorens samlede inntekter.

14 Videre arbeid med kostnadsnøklene

14.1 Samferdsel

I St.prp. nr 55 (1995-96), Om kommuneøkonomien 1996 m.v. ble det, i tråd med Inntektssystemutvalgets først innstilling, pekt på at det var behov for ytterligere analyser for å forbedre grunnlaget for utgiftsutjevningen innen samferdselssektoren.

Kostnadsnøkkelen for samferdsel består av to deler: en kostnadsnøkkel for lokale ruter og en kostnadsnøkkel for fylkesveger. I samarbeid med Samferdselsdepartementet engasjerte Kommunal- og regionaldepartementet i 1998 stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF) til å foreta en gjennomgang av den eksisterende kostnadsnøkkel for lokale ruter. Kostnadsnøkkelen for lokale ruter omfatter både buss, trikk, T-bane, båtruter, fylkesveiferjer og transporttjenesten for funksjonshemmede. Resultater fra prosjektet foreligger nå i en rapport fra SNF («Kostnadsnøkler for lokale ruter», Eldegard, Kristiansen Rapport 52/00, SNF).

Tidligere studier har vist at det er vanskelig rent metodisk å foreta analyser av kollektivtrafikk. Dette har for det første sammenheng med at det er få fylkeskommuner, noe som gjør det vanskelig å foreta statistiske analyser. For det andre har det sammenheng med at det med unntak av skoleskyss ikke foreligger rettigheter med hensyn til det offentlige transporttilbudet. Omfanget av offentlige ytelser til kollektivtransport er i hovedsak underlagt de enkelte fylkenes skjønnsmessige vurderinger. For det tredje har det vist seg å være vanskelig å foreta analyser av kollektivtrafikk fordi både størrelsen på kollektivtilbudet og transportformen varierer sterkt mellom fylkeskommunene.

Sammenlignet med tidligere forskning som er gjort på området, er analysene i studien fra SNF basert på et lavere aggregeringsnivå. SNF har ikke brukt fylkeskommunene som analyseenhet, men kommuner og transportselskap. Dette har muliggjort statistiske analyser og en bedre utnyttelse av detaljrikdommen i datamaterialet.

I tillegg til å se på hvilke faktorer som forklarer kostnadene og inntektene ved å drive kollektivtrafikk har SNF sett på hvilke faktorer som kan forklare variasjon i nivået på det kollektive transporttilbudet mellom fylkene. I analysearbeidet er det testet flere modeller med forskjellige kombinasjoner av forklaringsvariabler. Studien viser at variabler som beskriver bosettingsstrukturen har størst forklaringskraft. Variabler av denne typen er innbyggere pr kilometer offentlig vei, andel bosatt spredt og diverse kriterievariabler for storbymessig bosetting 16

.

Resultatet fra prosjektet viser at det er lettest å gjennomføre analyser av rutebilsektoren. SNF fortok også analyser av båtruter. Kvaliteten på datagrunnlaget er imidlertid langt dårligere på dette området. Når det gjelder skinnegående transport, herunder T-bane, trikk og tog, har SNF først og fremst konsentrert seg om å foreta analyser av utgifter og inntekter i Oslo-området.

Med utgangspunkt i studien fra SNF vil Kommunal- og regionaldepartementet i samarbeid med Samferdselsdepartementet arbeide videre med å utvikle en ny kostnadsnøkkel for lokale ruter. Kommunal- og regionaldepartementet tar sikte på å presentere resultater i Kommuneproposisjonen for 2003.

14.2 Sosiale kriterier, rusproblematikk m.v.

Ved Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2001 ble det gjort følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen vurdere et faglig grunnlag for innarbeiding/videreutvikling av kriteriene for rus og sosiale forhold for både kommuner og fylkeskommuner for innlemming i inntektssystemet fra 2002.»

Dagens kostnadsnøkler for kommunene og fylkeskommunene er bygd opp av ulike sektornøkler, herunder sektornøkler for helse- og sosialtjenestene. Beregningen av utgiftsbehovet knyttet til sektorene bestemmes av utgifter som bl.a. omfatter rusomsorg, økonomisk sosialhjelp, sosialkontortjenester, psykisk helsevern og barnevern. Det samlede utgiftsbehovet knyttes til kostnadsnøklene (fordelingskriteriene) for kommunene og fylkeskommunene gjennom det utgiftsutjevnende tilskuddet i inntektssystemet.

I Inntektssystemutvalgets første delinnstilling (avgitt i 1996) ble det nedlagt et omfattende arbeid for å fange opp betydningen av sosiale forhold gjennom fordelingskriteriene. Det ble foretatt en analyse av hvordan utgifter til sosialhjelp varierer med kommunal økonomi, strukturelle variabler og sosio-økonomiske faktorer. De faktorene som ga klarest effekt var antall arbeidsledige, antall skilte og separerte 16-59 år og antall innbyggere med fjernkulturell bakgrunn. Inntektsystemutvalget foretok ikke særskilte analyser av psykiske lidelsers effekt på utgiftene til helse- og sosialtjenester i kommunene og fylkeskommunene.

På bakgrunn av Inntektssystemutvalgets utredning ble vektleggingen av sosiale indikatorer økt i den nye kostnadsnøkkelen for kommunene i 1997. Antall registrerte arbeidsledige, antall innvandrere og flyktninger med fjernkulturell bakgrunn, antall skilte og separerte 16-59 år og dødelighet ble tatt inn som nye kriterier i kostnadsnøkkelen (de tre førstnevnte til erstatning for antall sosialhjelpstilfeller). I 1998 ble det dessuten innført to kriterier som fanger opp utgiftsvariasjonen knyttet til omsorgen for psykisk utviklingshemmede. Utgiftsbehovet i kommuner med relativt sett mange for eksempel arbeidsledige eller innvandrere ivaretas gjennom årlig oppdatering av disse kriterieverdiene ved beregningen av det utgiftsutjevnende tilskuddet i inntektssystemet. Departementet vurderer at de endringene som ble foretatt i 1997 ivaretar utgiftsbehovet knyttet til sosiale forhold på en god måte.

Som ledd i regjeringens oppfølging etter Stortingets vurdering av Inntektssystemutvalget, ble det i kommuneøkonomiproposisjonen våren 1998 varslet at bl.a. rus og psykiatri skulle analyseres nærmere for å fastsette betydningen for utgiftsvariasjoner i kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon. Det ble i 1999 satt i gang et forskningsprosjekt om kostnadsvariasjoner mellom fylkeskommunene knyttet til psykiatri, jf. nedenfor. Det viste seg imidlertid ikke mulig å få satt i gang noe tilsvarende prosjekt på området rusomsorg. Lite omfang av data og dårlig datakvalitet gjorde det ikke mulig å utføre gode analyser av utgiftsvariasjoner mellom kommuner og fylkeskommuner. Departementet ønsket derfor å avvente igangsetting av prosjekter på dette feltet til forholdene lå bedre til rette for det. Med innføringen av KOSTRA for alle kommuner og fylkeskommuner fra og med regnskapsåret 2001, vil det etter hvert framskaffes bedre datagrunnlag og dermed bedre analysemuligheter.

På oppdrag fra departementet så SINTEF og FAFO nærmere på sammenhengen mellom sosiale forhold og fylkeskommunenes ressursinnsats innen det psykiske helsevernet. Prosjektet ble avsluttet høsten 2000. SINTEF hadde da levert rapporten «Psykiatri i inntektssystemet for fylkeskommunene», som inneholdt forslag til nye kostnadsnøkler. FAFO hadde i sin rapport, «Særskilte kostnadsforhold i Oslo- og Finnmarkspsykiatrien», sett nærmere på om det var spesielle forhold i Oslo og Finnmark fylkeskommune som kunne forklare hvorfor disse fylkeskommunene skilte seg ut med høye utgifter innen det psykiske helsevernet.

På bakgrunn av prosjektet hadde departementet planlagt å foreslå endringer i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene fra og med 2002. Som en del av sykehusreformen skal imidlertid fylkeskommunenes ansvar for psykisk helsevern overføres til staten fra 2002. Det medfører at det psykiske helsevernet ikke lenger vil inngå i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene.

Statens overtakelse av fylkeskommunenes ansvar for psykisk helsevern skjer midt i gjennomføringsperioden for opptrappingsplanen for psykisk helse 1999-2006. Opptrappingsplanen omfatter både kommunenes og fylkeskommunenes tjenester, og innebærer en sterk økning på så vel investeringssiden som driftssiden. Før planen er gjennomført er det på kommunenivå ikke hensiktsmessig å gjennomføre nye utgiftsanalyser på området psykiatri med sikte på endring av kostnadsnøkkelen for kommunene.

I forbindelse med sykehusreformen er det også forutsatt at fylkeskommunale tiltak for rusmiddelmisbrukere som er forankret i spesialisthelsetjenesteloven blir omfattet av forslaget om statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten. Videre har Regjeringen besluttet at spørsmålet om fremtidig plassering av ansvaret for fylkeskommunale tiltak for rusmiddelmisbrukere etter sosialtjenesteloven (behandlings- og omsorgstiltak) skal utredes. Målet er å gjennomføre en utredning og legge fram forslag til reform med virkning fra 1. januar 2003.

14.3 Bosettingskriterier for fylkeskommunen

Ved Stortingsbehandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 sa et flertall følgende: (Innst. S. nr. 252 - 1999-2000, s. 40):

«Komiteens flertall, ( . . .), viser videre til at det i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunen er stilt spørsmål ved om det finnes kriterier som godt nok fanger opp kostnadene ved spredt bosetting. Dette forhold bør vurderes nærmere.»

Fylkeskommunene er inne i en periode med omlegging og endringer, blant annet på grunn av at staten overtar oppgaveansvar innenfor helsesektoren. Departementet vil i Kommuneproposisjonen for 2003 komme tilbake med en vurdering av kostnadsnøklene for samferdsel.

15 Ulike utforminger av inntektsutjevningen

15.1 Stortingets vedtak

Ved stortingsbehandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 ble det vedtatt at regjeringen skulle

«utrede endringer i inntektsutjevningen som innebærer en trinnvis ordning hvor utjevningen gradvis avtar når inntektene når 100 % av gjennomsnittet» (Innst. S. nr. 252 (1999-2000)).

På bakgrunn av Stortingets vedtak legger departementet i dette kapitelet opp til å gjøre rede for ulike utforminger av inntektsutjevningen. Innledningsvis i kapitlet gjøres det rede for prinsippene i dagens inntektsutjevning. Deretter drøftes tre alternative utforminger av inntektsutjevningen:

• en gradert inntektsutjevning hvor kompensasjonsgraden reduseres med økende nivå på skatteinntektene

• en symmetrisk inntektsutjevning hvor alle kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet omfattes av kompensasjonsordningen og alle kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet omfattes av trekkordningen

• en utforming som kombinerer en symmetrisk modell for inntektsutjevning med en egen kompensasjonsordning for kommuner med lave skatteinntekter

Ved utformingen av inntektsutjevningen mener regjeringen at det er to faktorer som det er viktig å ta hensyn til. For det første er det viktig med utjevning av skatteinntektene. Dette sikrer at vi kan ha et likeverdig tjenestetilbud. For det andre er det viktig at kommunesektorens inntekter har en viss lokal forankring. Kommuner og fylkeskommuner bør sitte igjen med en gevinst når de styrker sitt skattegrunnlag (og tape noe når skatteinntektene reduseres), slik at de får insentiver til å tilrettelegge for oppretting og bevaring av arbeidsplasser. Fordeler og ulemper ved de estimerte alternativene for inntektsutjevning vil i dette kapitlet bli diskutert ut fra disse hensyn. Regjeringen mener imidlertid at de to hensyn bør tillegges ulik vekt. Studier som er utført indikerer at kommunene vil være opptatt av nærings- og sysselsettingsutvikling selv om de ikke tjener økonomisk på dette. Det å skaffe innbyggerne arbeid vil i seg selv være et viktig motiv. Likeverdig tjenestetilbud uavhengig av bosted er et viktig mål for regjeringen. Utjevning med sikte på likeverdig tjenestetilbud er derfor det viktigste hensynet å ivareta ved utformingen av inntektsutjevningen.

15.2 Dagens inntektsutjevning

Gjennom inntektsutjevningen utjevnes forskjeller mellom kommunenes skatteinntekter. I 2001 er inntektsutjevningen basert på at kommuner med skatt under 110 prosent av landsgjennomsnittet får kompensert 90 prosent av forskjellen mellom egen skatt og referansenivået på 110 prosent. Kommuner som har skatt over 140 prosent av landsgjennomsnittet trekkes for 50 prosent av skatteinntektene over trekknivået på 140 prosent.

Inntektsutjevningen er en omfordelingsordning som på landsbasis summerer seg til null. Det inntektsutjevnende tilskuddet beregnes i tre trinn: Først beregnes brutto inntektsutjevning med utgangspunkt i at kommuner med skatt under referansenivået skal få kompensasjon og at kommuner med høye skatteinntekter skal få et trekk. I andre trinn beregnes hva brutto inntektsutjevning koster. Finansieringen av brutto inntektsutjevning skjer ved at alle kommuner får et likt trekk i kroner pr innbygger. I tredje trinn beregnes netto inntektsutjevning. Netto inntektsutjevning er brutto inntektsutjevning minus fratrekket for finansieringen. Dette kan illustreres slik:

Netto inntektsutjevning sier hvor mye den enkelte kommune får utbetalt/trukket gjennom inntektsutjevningen.

Endring i inntektsutjevningen fra og med 2002

I kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 (St.prp. nr 62 (1999-2000)) foreslo regjeringen at det i løpet av perioden 2002-2006 ble gjennomført endringer i inntektsutjevningen og i fordelingen mellom kommunenes skatte- og overføringsinntekter. Ved stortingsbehandlingen av proposisjonen ble det vedtatt at trekknivået for kommuner med høye skatteinntekter skulle senkes fra 140 til 130 prosent. Samtidig ble det vedtatt at andelen av kommunesektorens inntekter som kommer fra skatt skulle økes fra om lag 44 til 50 prosent. For en nærmere omtale av de endringer som skal gjennomføres i inntektssystemet i den nærmeste 5-års perioden henvises det til kapittel 9.

Omfordelingsvirkninger

Utjevningsambisjonene i inntektsutjevningen har økt i løpet av perioden 1997-2001. I 1997 var referansenivået for kommunene 100 prosent, i 2001 er nivået på 110 prosent. Hevingen av referansenivået har sikret kommuner med lave skatteinntekter høyere inntekt. I løpet av perioden 2002-2006 skal trekknivået for kommuner med høye skatteinntekter gradvis senkes fra 140 til 130 prosent. Dette vil sikre at vi får en ytterligere utjevning av kommunenes skatteinntekter. Gjennom endringen i inntektsutjevningen legger regjeringen til rette for at vi kan redusere forskjeller i kommunalt tjenestetilbud.

I tabell 15.1 vises hvordan dagens inntektsutjevning vil virke når trekknivået for kommuner med høye skatteinntekter er 130 prosent 17

. Tabellen viser netto inntektsutjevnende tilskudd i kroner pr innbygger. Kommunene er gruppert etter skatteinntekt pr innbygger.

Tabell 15.1 viser at det inntektsutjevnende tilskuddet avtar med økende nivå på skatteinntektene. Kommuner som har skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet omfattes av kompensasjonsordningen. Kommuner som har mellom 100 og 110 prosent av landsgjennomsnittet får imidlertid et trekk gjennom inntektsutjevningen. Grunnen til at disse kommunene får et trekk er at deres bidrag til finansieringen er høyere enn hva kommunene mottar i brutto inntektsutjevning.

Kommunene som har en skatteinntekt mellom 110 og 130 prosent av landsgjennomsnittet omfattes verken av kompensasjonsordningen eller trekkordningen. Kommunene må imidlertid være med på å finansiere inntektsutjevningen, de får derfor et trekk på 2 166 kroner pr innbygger.

Kommuner som har en skatteinntekt over 130 prosent av landsgjennomsnittet får trekt inn 50 prosent av inntektene over trekknivået på 130 prosent. I tillegg til at kommunene med høye skatteinntekter omfattes av trekkordningen, må kommunene være med på å finansiere inntektsutjevningen. Som vi ser av tabell 15.1 får kommuner med skatteinntekt mellom 130 og 140 prosent av landsgjennomsnittet et trekk på 2 757 kroner pr innbygger, mens kommuner med høyere skatteinntekt enn 140 prosent av landsgjennomsnittet får et trekk på 3 887 kroner pr innbygger.

Insentiv virkninger

Med dagens utforming av inntektsutjevningen, hvor kompensasjonsgraden er 90 prosent, beholder kommuner med skatteinntekter under 110 prosent av landsgjennomsnittet 10 prosent av en eventuell skattevekst. Kommuner med skatteinntekt mellom 110 og 130 prosent av landsgjennomsnittet omfattes i dagens system verken av kompensasjonsordningen eller trekkordningen i inntektsutjevningen. Disse kommunene vil derfor beholde 100 prosent av en eventuell skattevekst. Når endringen i inntektsutjevningen er fullt gjennomført, vil kommuner med en skatteinntekt over 130 prosent av landsgjennomsnittet sitte igjen med 50 prosent av en eventuell skattevekst.

Dersom en kommune som omfattes av kompensasjonsordningen får 1 krone i reduksjon i skatteinntektene vil kommunen få kompensert 90 øre av dette tapet. Motsatt dersom skatteinntektene øker, da vil kommunen bare beholde 10 øre av økningen. Dersom vi reduserer kompensasjonsgraden til 80 prosent, vil kommunen få beholde 20 øre av en økning i skatteinntekter på 1 krone. Det vil derfor være en større gevinst å hente ved økte skatteinntekter når kompensasjonsgrader er lavere - men samtidig vil også tapet bli større ved reduksjon i skatteinntekter.

15.3 Gradert inntektsutjevning

I denne delen av kapitlet vil departementet gjøre rede for en gradert inntektsutjevning. Departementet har sett på to ulike varianter av gradert inntektsutjevning. I begge alternativene reduseres kompensasjonsgraden med økende nivå på skatteinntektene:

Alternativ 1

• 90 prosent kompensasjon for skatteinntekter under landsgjennomsnittet

• 80 prosent kompensasjon for skatteinntekter mellom 100 og 102 prosent av landsgjennomsnittet

• 60 prosent kompensasjon for skatteinntekter mellom 102 og 104 prosent av landsgjennomsnittet

• 40 prosent kompensasjon for skatteinntekter mellom 104 og 106 prosent av landsgjennomsnittet

• 20 prosent kompensasjon for skatteinntekter mellom 106 og 108 prosent av landsgjennomsnittet

• 50 prosent trekk for skatteinntekter over 130 prosent av landsgjennomsnittet

Alternativ 2

• 100 prosent kompensasjon for skatteinntekter under 70 prosent av landsgjennomsnittet

• 90 prosent kompensasjon for skatteinntekter mellom 70 og 80 prosent av landsgjennomsnittet

• 80 prosent kompensasjon for skatteinntekter mellom 80 og 90 prosent av landsgjennomsnittet

• 70 prosent kompensasjon for skatteinntekter mellom 90 og 100 prosent av landsgjennomsnittet

• 50 prosent trekk for skatteinntekter over 130 prosent av landsgjennomsnittet

Omfordelingsvirkninger ved en gradert inntektsutjevning

Tabell 15.2 viser fordelingsvirkningene ved de to alternativene med gradert inntektsutjevning i forhold til dagens utforming av inntektsutjevningen.

I forhold til dagens system innebærer begge alternativene at ujevningen av skatteinntekter blir mindre og følgelig at finansieringen av brutto inntektsutjevning blir billigere. Kommuner med skatteinntekt over 110 prosent av landsgjennomsnittet tjener derfor på en overgang til gradert inntektsutjevning.

For kommuner med skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet har det to konsekvenser at kompensasjonsgraden reduseres med økende nivå på skatteinntektene. For det første kompenseres en mindre andel av differansen mellom referansenivået og egen skatt. Dette medfører isolert sett at inntektene reduseres. For det andre fører en reduksjon i kompensasjonsgraden til at finansieringen av brutto inntektsutjevning blir billigere. Dette medfører isolert sett at inntektene øker.

Alternativ 1 vil medføre at kommuner med skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet får en inntektsreduksjon, mens kommuner med skatteinntekt over 110 prosent av landsgjennomsnittet får en inntektsvekst. Alternativ 2 vil medføre at kommuner med skatteinntekt under landsgjennomsnittet får en inntektsreduksjon, mens kommuner med skatteinntekt over landsgjennomsnittet får en inntektsvekst.

Insentiv virkninger

I forhold til dagens utforming av inntektsutjevningen vil begge alternativene med gradert inntektsutjevning gi økte insentivvirkninger for kommuner som omfattes av kompensasjonsordningen. Størst vil insentivvirkningene være ved alternativ 2. Kommuner som har en skatteinntekt mellom 100 og 110 prosent av landsgjennomsnittet vil med alternativ 2 beholde 100 prosent av en eventuell skattevekst.

For de kommuner som har en skatteinntekt over 110 prosent av landsgjennomsnittet vil ikke de to alternativene med gradert inntektsutjevning som er skissert her medføre noen endringer med hensyn til insentivvirkninger.

15.4 Symmetrisk inntektsutjevning

I Sverige går man svært langt i retning av å utjevne forskjeller mellom kommunenes skatteinntekter. Inntektsutjevningen i Sverige skjer etter en symmetrisk modell hvor alle kommuner med skatteinntekt under landsgjennomsnittet får kompensert 95 prosent av differansen mellom egen skatt og et gitt referansenivået, mens kommuner med skatteinntekt over landsgjennomsnittet trekkes 95 prosent av forskjellen mellom referansenivået og egen skatt. Trekkordingen for kommuner med høye skatteinntekter er med andre ord svært omfattende i Sverige.

Departementet vil i denne delen av kapitlet gjør rede for hvordan en symmetrisk inntektsutjevning vil virke i Norge. Ved en symmetrisk inntektsutjevning vil kompensasjonsgraden være lik trekkprosenten, inntektsutjevningen blir dermed selvfinansierende. Departementet har sett på to varianter av symmetrisk inntektsutjevning:

Alternativ 1

• Kommuner med skatteinntekt under landsgjennomsnittet får kompensert 50 prosent av differansen mellom egen skatt og landsgjennomsnittet

• Kommuner med skatteinntekt over landsgjennomsnittet får trekt inn 50 prosent av skatteinntektene over landsgjennomsnittet.

Alternativ 2

• Kommuner med skatteinntekt under landsgjennomsnittet får kompensert 90 prosent av differansen mellom egen skatt og landsgjennomsnittet

• Kommuner med skatteinntekt over landsgjennomsnittet får trekt inn 90 prosent av skatteinntektene over landsgjennomsnittet.

Omfordelingsvirkninger ved symmetrisk inntektsutjevning

Tabell 15.3 viser fordelingsvirkningene ved de to alternativene med symmetrisk inntektsutjevning i forhold til dagens utforming av inntektsutjevningen.

Alternativ 1, hvor man har en kompensasjonsgrad på 50 prosent, medfører at skattesvake kommuner får en betydelig inntektsreduksjon. Kommuner som har en skatteinntekt over 130 prosent av landsgjennomsnittet taper 308 kroner pr innbygger. Kommunene som har en skatteinntekt mellom 90 og 130 prosent av landsgjennomsnittet kommer med alternativ 1 ut med en gevinst i forhold til dagens system.

Alternativ 2, hvor man har en kompensasjonsgrad/trekkgrad på 90 prosent, medfører store omfordelingseffekter. Kommuner som har en skatteinntekt under 120 prosent av landsgjennomsnittet vinner, mens kommuner som har en skatteinntekt over 120 prosent av landsgjennomsnittet får en betydelig inntektsreduksjon.

Insentivvirkninger

En symmetrisk inntektsutjevning vil gi like insentivvirkninger for samtlige kommuner. For eksempel vil en kompensasjonsgrad/trekkprosent på 50 prosent føre til at både de kommunene som ligger over og de som ligger under landsgjennomsnittet vil sitte igjen med 50 prosent av en eventuell skattevekst.

I forhold til dagens system vil alternativ 1 gi sterkere insentivvirkninger for kommuner med skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet. Alternativ 2 vil ikke medføre noen endringer med hensyn til insentivvirkninger for denne kommunegruppen. Begge alternativene med symmetrisk inntektsutjevning vil medføre at insentivvirkningene blir svekket for kommunene som har skatteinntekt over 110 prosent av landsgjennomsnittet.

15.5 Symmetrisk inntektsutjevning med kompensasjon til kommuner med lav skatteinntekt

I Danmark er inntektssystemet basert på en kombinasjon av symmetrisk og gradert inntektsutjevning. Alle kommuner med skatteinntekt under gjennomsnittet får kompensert 45 prosent av differansen mellom egen skatt og landsgjennomsnittet og alle kommuner over landsgjennomsnittet får trekt inn 45 prosent av inntektene over gjennomsnittet. I tillegg til dette får kommuner med skatteinntekt under 90 prosent av landsgjennomsnittet kompensert 40 prosent av differansen mellom egen skatt og en inntekt tilsvarende 90 prosent av landsgjennomsnittet.

I denne delen av kapitlet vil departementet gjøre rede for to varianter av en modell som kombinerer symmetrisk og gradert inntektsutjevning.

Alternativ 1

• Kommuner med skatteinntekt under landsgjennomsnittet får kompensert 50 prosent av differansen mellom egen skatt og landsgjennomsnittet

• Kommuner med skatteinntekt over landsgjennomsnittet får trekt inn 50 prosent av skatteinntektene over landsgjennomsnittet

• I tillegg får kommuner med skatteinntekt under 90 prosent av landsgjennomsnittet kompensert 40 prosent av differansen mellom egen skatt og en skatt tilsvarende 90 prosent av landsgjennomsnittet.

Alternativ 2

• Kommuner med skatteinntekt under landsgjennomsnittet får kompensert 60 prosent av differansen mellom egen skatt og landsgjennomsnittet

• Kommuner med skatteinntekt over landsgjennomsnittet får trekt inn 60 prosent av skatteinntektene over landsgjennomsnittet

• I tillegg får kommuner med skatteinntekt under 90 prosent av landsgjennomsnittet kompensert 30 prosent av differansen mellom egen skatt og en skatt tilsvarende 90 prosent av landsgjennomsnittet.

Omfordelingsvirkninger ved en modell som kombinerer symmetrisk og gradert inntektsutjevning

Tabell 15.4 viser fordelingsvirkningene ved de to alternativene som kombinerer symmetrisk og gradert inntektsutjevning i forhold til dagens utforming av inntektsutjevningen.

Alternativ 1, som kombinerer en kompensasjonsgrad/trekkprosent på 50 prosent med ekstra kompensasjon for kommuner med skatteinntekt under 90 prosent, vil i forhold til dagens system medføre en inntektssvikt for skattesvake kommuner på 187 kroner pr innbygger. Kommuner som har en skatteinntekt som er 30 prosent høyere enn landsgjennomsnittet vil i forhold til dagens system tape 516 kroner pr innbygger. Det er kommuner som har en skatteinntekt som ligger mellom 90 og 130 prosent som vil tjene på alternativ 1.

Skattesvake kommuner vil som vi ser av tabell 15.4 komme bedre ut av alternativ 2, som kombinerer en kompensasjonsgrad/trekkprosent på 60 prosent med ekstra kompensasjon for skattesvake kommuner. I forhold til dagens system vil kommunene sitte igjen med en gevinst på 31 kroner pr innbygger. Kommuner som har en inntekt mellom 90 og 120 prosent vil også med denne varianten komme bedre ut enn ved dagens system. Alternativ 2 vil imidlertid medføre en kraftig inntektsreduksjon for kommuner som har en skatteinntekt som er over 130 prosent av landsgjennomsnittet.

Insentivvirkninger

I forhold til dagens system innebærer både alternativ 1 og 2 en bedring av insentivvirkningene for kommuner som har en skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet.

I forhold til dagens system vil alternativ 1 og 2 medføre en svekkelse av insentivvirkningene for kommuner som har en skatteinntekt over 110 prosent av landsgjennomsnittet.

15.6 Departementets vurdering av de ulike variantene

Den viktigste årsaken til forskjeller i tjenestetilbud mellom kommunene er forskjeller i inntektsnivå. Ved utformingen av inntektsutjevningen må derfor hensynet til et likeverdig tjenestetilbud over hele landet tillegges stor vekt, jf. 15.1.

Tabell 15.2 viser at det er skattesvake kommuner som vil tape på en overgang til en gradert inntektsutjevning, hvor kompensasjonsgraden reduseres med økende nivå på skatteinntektene. Insentivvirkningene ved en variant med gradert inntektsutjevning vil imidlertid bli noe større for kommunene som omfattes av kompensasjonsordningen enn de er ved dagens utforming av inntektsutjevningen. Kommuner som har høye skatteinntekter vil tjene på en overgang til en gradert inntektsutjevning på grunn av at finansieringen av inntektsutjevningen blir billigere.

Departementet mener at det vil være uheldig å gå over til en variant med gradert inntektsutjevning av to årsaker: For det første mener departementet at det ikke er ønskelig at skattesvake kommuner skal tape på en endring i inntektsutjevningen. Hvis vi ønsker å legge til rette for et likeverdig tjenestetilbud over hele landet, må vi sikre skattesvake kommuner et visst inntektsnivå. For det andre mener departementet at en overgang til en gradert inntektutjevning vil gjøre systemet unødvendig komplisert. En gradert inntektsutjevning vil innebære at vi må operere med flere referansenivå og flere ulike kompensasjonsgrader.

Tabell 15.3 viser at det er skattesvake og skatterike kommuner som taper på en overgang til en symmetrisk inntektsutjevning, hvor kompensasjonsgraden/trekkprosenten er 50. Kommuner med skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet vil imidlertid tjene på en symmetrisk inntektsutjevning hvor kompensasjonsgraden/trekkprosenten er 90 prosent. De kommuner som har en skatteinntekt over 120 prosent av landsgjennomsnittet vil imidlertid tape betydelig på denne varianten. Kommuner som har skatteinntekt over 130 prosent av landsgjennomsnittet vil få fordoblet trekket de får gjennom inntektsutjevningen.

Systemet vil bli enklere med en symmetrisk inntektsutjevning og hvis man har en kompensasjonsgrad/trekkprosent på 90 prosent vil man få en omfordeling fra skatterike til skattesvake kommuner. Departementet vil imidlertid ikke anbefale at vi går over til en symmetrisk inntektsutjevning. Departementet mener at omfordelingseffektene blir for store, dessuten vil en symmetrisk inntektsutjevning svekke insentivvirkningene for kommuner med skatteinntekt over 110 prosent.

Departementet har i dette kapitlet skissert to varianter som kombinerer symmetrisk og gradert inntektsutjevning. Den første varianten medfører tap for skatterike og skattesvake kommuner. Den andre varianten, hvor det symmetriske elementet innebar en kompensasjonsgrad/trekkprosent på 60 prosent, medfører en gevinst for kommuner som har en skatteinntekt under 120 prosent av landsgjennomsnittet. Kommuner som har en inntekt over 130 prosent av landsgjennomsnittet vil imidlertid få et betydelig tap ved denne varianten.

Departementet mener at en modell som kombinerer symmetrisk og gradert inntektsutjevning har flere positive sider. For det første medfører kombinasjonen av de to elementene at man kan sikre skattesvake kommuner et gitt inntektsnivå. For det andre vil denne utformingen av inntektsutjevningen gi økt insentivvirkninger for kommuner som har en skatteinntekt mellom 90 og 110 prosent av landsgjennomsnittet.

15.7 Departementets forslag

Fra 2002 til 2006 skal andelen av kommunesektorens inntekter som kommer fra skatt økes fra 46 til 50 prosent. Dette er en endring som vi gi kommunesektorens inntekter en større lokal forankring, men det er også en endring som skattesvake kommuner vil tape på. Departementet mener derfor at det vil være uheldig å gjennomføre en endring i utformingen av inntektsutjevningen som innebærer at skattesvake kommuner vil få ytterligere reduserte inntekter. Av den grunn og av hensyn til at systemet skal være enkelt og oversiktlig vil ikke departementet anbefale en gradert modell for inntektsutjevningen.

En modell som kombinerer symmetrisk og gradert inntektsutjevning har som nevnt ovenfor positive elementer. Departementet mener imidlertid at det ikke er ønskelig eller nødvendig å foreta noen endringer i utformingen av inntektsutjevningen på nåværende tidspunkt. Gjennom dagens inntektsutjevning sikres skattesvake kommuner et høyt inntektsnivå. Sektorens inntekter har også en viss lokal forankring, da alle kommuner sitter igjen med en gevinst når det øker sitt skattegrunnlag. Før det foretas endringer i inntektsutjevningen, mener departementet at problemstillingen må utredes nærmere. Dette vil det være aktuelt å gjøre når det skal foretas en total gjennomgang av inntektssystemet, omkring 2006/07. Av hensyn til stabilitet i systemet vil departementet foreslå at det ikke gjennomføres endringer i utformingen av inntektsutjevningen i 2002.