Del 4
V Resultatrapportering

24 Sammendrag og kapitteloversikt

24.1 Kapitteloversikt

Den resultatinformasjonen som departementet pr. i dag ser som hensiktsmessig og mulig å framlegge er samlet i del IV. I kapittel 25 drøftes enkelte prinsipper for resultatrapportering og det presenteres et opplegg for sammenlignbare kommuner, samt en kort status for KOSTRA-rapporteringen. I kapittel 26 presenteres nøkkeltall som viser hovedtrekk i utviklingen i kommuneøkonomien fram til 2000. I kapittel 27 drøftes gjeldssituasjonen i kommunesektoren, og i kapittel 28 vises utviklingen i kommunal tjenesteyting fram til 1999 (2000/2001 for grunnskole). Til slutt i denne delen rapporteres det fra virksomheten i regional statsforvaltning (kapittel 29).

24.2 Sammendrag

Kommuneøkonomien i 2000 (kapittel 26)

Siste del av 1990-tallet har vært preget av høy aktivitet i kommunesektoren. Etter at aktivitetsveksten i perioden 1993-96 lå på om lag 2 prosent årlig, økte aktivitetsveksten til knapt 4 prosent i årlig gjennomsnitt i perioden 1997-99. I denne perioden er det gjennomført omfattende reformer og satsinger innen grunnskolen, eldreomsorgen og helsesektoren. I disse årene økte investeringene betydelig i forbindelse med disse reformene og satsingene. Investeringsvolumet i kommunesektoren økte med 32,8 prosent i 1997 og 4,6 prosent i 1999.

I de seinere årene har det vært en betydelig økning i underskudd før lånetransaksjoner, fra 1 milliard kroner i 1996 til nesten 10 milliarder kroner i 1999. Denne utviklingen må ses i sammenheng med den sterke aktivitetsveksten, som i årene 1995 til 1999 var høyere enn realinntektsveksten hvert år.

I 2000 er det en svak nedgang i aktiviteten i kommunesektoren, for første gang siden 1989. Dette skyldes bl.a. en nedgang i investeringene på 7,8 prosent. Underskudd før lånetransaksjoner anslås til om lag 7,3 milliarder kroner.

Det har vært betydelige investeringer i forbindelse med handlingsplanen for eldreomsorgen. Planen fases ut i løpet av 2001-2002, og det vil isolert føre til lavere investeringer i kommunesektoren. Dette kan bidra til at underskudd før lånetransaksjoner vil bli lavere de kommende år.

Foreløpige tall for kommunene viser at netto driftsresultat utgjorde 2,7 prosent av driftsinntektene i 2000, en svak forbedring fra 1999. 2000-beregningene er gjort på grunnlag av 413 kommuner, og viser at kommunenes netto driftsresultat fortsatt ligger noe lavt.

For fylkeskommunene samlet utgjorde netto driftsresultat -0.2 prosent av driftsinntektene i 2000. Dette er en svak forbedring fra året før, men er fortsatt ikke tilfredsstillende. Forbedringen har sammenheng med en noe sterkere vekst i driftsinntektene enn i driftsutgiftene.

Gjeldssituasjonen i kommunesektoren (kapittel 27)

Etter departementets oppfatninger synliggjør gjennomgangen i kapittel 27 at lånegjeld ikke representerer noe generelt problem for kommunene. Sett i forhold til frie inntekter har lånegjelden blitt redusert fra 1991 til 1999. Ved utgangen av 1999 ligger lånegjelden for kommunene i gjennomsnitt på et nivå som vil generere netto utgifter til renter og avdrag på 6-7 pst av de frie inntekter, gitt at kommunelovens regler om minste årlige avdrag følges. Et slikt nivå representerer normalt ingen særskilt utfordring for en kommune. Etter departementets oppfatning er det derfor ikke behov for generelle tiltak knyttet til gjeldssituasjonen for kommunene.

Gjennomgangen viser at det eksisterer betydelige geografiske variasjoner både når det gjelder kommuner med et høyt nivå på netto lånegjeld og netto finansielle forpliktelser og når det gjelder kommuner med et høyt nivå på netto utlån og netto finansielle fordringer. Etter departementets oppfatning representerer et høyt gjeldsnivå en mulig utfordring av betydning for enkelte kommuner. Det kan være behov for en nærmere gjennomgang av gjeldssituasjonen for dette lille mindretallet av kommunene. Det må i en slik gjennomgang vurderes særskilt om det er ekstraordinære forhold som er årsaken til det høye gjeldsnivået, eller om kommunen har tatt opp vesentlig mer lån enn det som må anses som forsvarlig. Departementet ser det som naturlig at en slik vurdering foretas i nært samarbeid med fylkesmennene og berørte kommuner og at eventuelle tiltak vurderes i forbindelse med skjønnstildelingen.

Kommunal tjenesteproduksjon (kapittel 28)

I grunnskolen var det under hele nittitallet en jevn vekst i antallet elever. Etter innføring av reform-97 har elevtallet årlig økt med om lag 10 000. Utviklingen i ressursinnsats og klassestørrelse ser ut til å ha vært relativt stabil de seneste årene. Det har vært en svak vekst i antall elever i klassene, noe som gjenspeiler økningen i elevtall. I skoleåret 2000/01 var gjennomsnittlig klassestørrelse i grunnskolen 20,1 elever. Samtidig var det en svak vekst i antall årsverk pr. klasse helt på slutten av tiåret. Videre har skolefritidsordningen blitt bedre utbygd i årene som har gått etter skolereformen. I skoleåret 2000/01 fikk 63 prosent av 1.førsteklassingene et tilbud i skolefritids. Andelen ekstraundervisning i form av delingstimer, spesialundervisning etter enkeltvedtak og morsmålsundervisning av ordinære undervisningsressurs har også vært stabil etter 1997.

Fra 1993 til 1999 gikk andelen innbyggere over 67 år noe ned på landsbasis, mens utviklingen i antallet eldre var om lag konstant. Det ble relativt færre innbyggere mellom 67-79 år, mens antallet over 80 år økte med om lag 21 000 fra 1993 til 1999. Antallet brukere i pleie- og omsorgssektoren, målt ved antallet institusjonsplasser og antallet mottakere i hjemmetjenesten, økte med vel 12 000 fra 1993 til 1999 noe som tilsvarer en vekst på 6,5 prosent. Veksten i antall brukere er i hovedsak knyttet til flere yngre mottakere av hjemmetjenester med alder under 67 år.

Antall årsverk i pleie- og omsorgstjenestene har økt med om lag 17 000 fra 1993 til 1999. Årsverksveksten i perioden har særlig kommet i de to første årene før eldresatsingen i 1996 og 1997 og i de to første årene i eldresatsingen dvs. i 1998 og 1999. Antall årsverk pr. bruker økte i gjennomsnitt med 16 prosent.

Noe av den sterke veksten i årsverk pr. bruker kan dels være knyttet til flere mottakere under 67år som er noe mer ressurskrevende enn eldre mottakere. At det også har skjedd en vridningen fra institusjonstjenester til hjemmetjenester i perioden kan isolert sett ikke bidra å forklare årsverksveksten pr. bruker i sektoren samlet sett. En vesentlig forklaringen ser imidlertid ut til å være knyttet til generelle endringer i standarder i tjenesten eller endret produktivitet innen tjenesten som følge av den sterke opptrappingen i antall årsverk i sektoren i årene 1996-1999.

I 1990 fikk 42 prosent av barna mellom 1-6 år et tilbud om plass i barnehage, mens 61 prosent av barna mellom 1-5 år fikk et tilbud i 1999. Samtidig ble det 50 000 nye barnehageplasser, en økning på 36 prosent i perioden. Foreløpige tall for 2000 viser at 189 500 barn hadde et barnehagetilbud, noe som er en økning på knapt 1 900 i forhold til 1999. I tillegg hadde 5 300 barn et tilbud i åpen barnehage.

Andelen av befolkningen som mottar økonomisk sosialhjelp var i 1999 3,9 prosent. Dette betyr at det årlig har vært en jevn nedgang i antallet sosialhjelpsmottagere siden midten av nitti-tallet.

I videregående opplæring har det de siste årene vært en elevtallsnedgang, noe som har sammenheng med lavere størrelse på årskullene blant ungdom. Imidlertid ser ressursinnsats målt i antall elever pr lærerårsverk ut til å ha vært stabil siden innføring av reform 1994 i 1994/95.

25 Nærmere om resultatrapportering

25.1 Prinsipper for resultatrapportering

25.1.1 Generelt

I St.meld. nr.23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane ble retningslinjene for resultatrapporteringen mellom staten og kommunene trukket opp. For at staten skal kunne ivareta det overordnede ansvaret overfor kommunesektoren, er løpende tilbakemelding om utviklingen i kommunene en forutsetning. Meldingen legger derfor vekt på at det utvikles enhetlig og samlet informasjon om effekten av statens politikk, både innen økonomi og tjenesteyting.

I de årlige kommuneøkonomiproposisjoner har departementet presentert et bredest mulig bilde av den kommunale økonomi og de kommunale tjenester innenfor rammen av tilgjengelig statistikk. Parallelt har departementet gjennom KOSTRA-prosjektet lagt ned et betydelig arbeid i å gjøre statistikken mer aktuell, samt å heve statistikkens relevans og pålitelighet. Det vises til kapittel 25.3.

De overordnede statlige målene for kommuneforvaltningen er generelt utformet. I et desentralisert politisk system er dette både naturlig og nødvendig. Gjennom resultatrapportering kan en derfor vanskelig si noe eksakt om oppfyllelse av disse målene. Intensjonen er snarere å belyse utviklingen i kommunene i forhold til sentrale målsetninger.

25.1.2 Utviklingen i kommunesektoren i forhold til sentrale mål

I St.meld. nr. 23 (1992-93) er det lagt til grunn fem hovedmål for statlig styring:

• Behovet for ei likeverdig fordeling av goder mellom individ, samfunnsgrupper og mellom ulike geografiske områder.

• Omsynet til nasjonaløkonomien

• Rettstryggleik

• Omsynet til ei samordna og omstillingsorientert forvaltning

• Omsynet til ei berekraftig utvikling

Det legges også stor vekt på verdien av et kommunalt selvstyre, knyttet til begrepene frihet, effektivitet og demokrati/deltagelse. Departementet legger opp til at tilbakerapportering knyttet til statens hovedmål for kommuneforvaltningen tar utgangspunkt i denne figuren som illustrerer sammenhengen mellom ressursbruken i kommunesektoren og innbyggernes velferd:

Tjenesteyting og velferd

All kommunal tjenesteyting kan begrunnes i en målsetning om økt velferd. Gjennom rammefinansieringssystemet er det lagt til rette for at kommunene kan prioritere i tråd med lokale behov og ønsker. Størrelsen og variasjonen i ressursinnsatsen kommunene imellom vil også ha sammenheng med strukturelle forhold i kommunene f.eks. bosettingsmønsteret, organisering, prioritering av tjenestene og kommunenes inntektsrammer.

Størrelsen og variasjonen i ressursinnsats kommunene imellom kan forklares ved:

• behov for kommunale tjenester

• strukturelle forhold

• organisering

• politiske prioriteringer

• inntektsrammer

Ulikhet i behov og strukturelle forhold

De kommunale velferdstjenestene er i stor grad knyttet til ulike faser i folks liv. Barnehage og skoleplass etterspørres for barn og unge, mens de fleste i de høyere aldersgruppene etter hvert vil trenge et tilbud om eldreomsorg. Det er derfor forskjeller i alderssammensetningen i kommunene som i første rekke gir ulik etterspørsel etter tjenester. Innbyggernes utdanningsnivå, muligheter for omsorgstjenester fra familie og venner, situasjonen i det lokale arbeidsmarkedet og graden av sykelighet er andre forhold som kan gi ulikt behov for tjenester. Strukturelle forhold som ulikheter i bosettingsmønsteret vil også kunne påvirke hvor mye ressurser som er nødvendig for å oppnå et likeverdig tjenestetilbud i kommunene.

Organisering og politiske prioriteringer

Organisatoriske forhold vil på ulike måter ha betydning for ressursinnsatsen. Tjenesteproduksjonen bør legges opp slik at moderne teknologi og arbeidsmetoder blir brukt, samtidig som produksjonen er brukerorientert. Kommunenes egne prioriteringer vil også i stor grad styre hvor mye ressurser som brukes på de ulike sektorer. Selv om lovverket setter rammer for tjenesteproduksjonen, har kommunene i prinsippet stor frihet til selv å prioritere mellom områder. Kommunale prioriteringer vil både være et uttrykk for befolkningens behov for tjenester og for partipolitiske valg.

Inntektsrammer

Kommunenes og fylkeskommunenes inntektsrammer bestemmes langt på vei av Regjering og Storting. I de årlige stats- og nasjonalbudsjettene fastsettes en samlet ramme for sektorens inntekter i forhold til nasjonaløkonomiske hensyn og til målsetninger for tjenesteproduksjonen. Over tid vil kommuner og fylkeskommuner ha som budsjettbetingelse at utgiftene ikke kan overstige inntektene. De enkelte kommunenes inntekter utgjøres i all hovedsak av overføringer fra staten og skatteinntekter. Overføringene gjennom inntektssystemet gjenspeiler at ressursinnsatsen i kommunene bør variere på grunn av ulikheter i behov og strukturelle forhold samt regionalpolitiske mål. Det er også til dels betydelige variasjoner i inntektene på grunn av ulikheter i skattegrunnlaget og i hvilken grad kommunene klarer å nyttiggjøre seg øremerkede tilskudd. Etter departementets syn er inntektsforskjeller hovedforklaringen bak forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommunene.

Presentasjon av nøkkeltall

a) Finansielle størrelser

Kommunal- og regionaldepartementet legger stor vekt på gjennom indikatorer og nøkkeltall å gi et helhetlig og oversiktlig bilde av utviklingen i kommuneøkonomien. Foruten Kommuneproposisjonen, gir rapportene fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi et fyldig bilde av den økonomiske utviklingen og sektorens plass i økonomien.

I kapittel 26.8 og 26.9 gis et bilde av den finansielle situasjonen i fylkeskommuner og kommuner gitt ved utvalgte finansielle indikatorer. Gjennomgangen er basert på endelige regnskapstall for perioden 1997-99 og foreløpige regnskapstall for 2000.

Oversiktene viser i utgangspunktet utviklingen for kommuner og for fylkeskommuner under ett. Variasjonene kommunene i mellom er imidlertid til dels betydelig. Derfor er det både her og i rapportene fra Det tekniske beregningsutvalget en målsetning også å vise finansielle indikatorer for enkeltkommuner/fylkeskommuner eller for grupper av kommuner.

b) Kommunal tjenesteyting og velferd

Å utvikle gode mål for produksjonen og ressursforbruket i offentlig forvaltning er problematisk. I tillegg varierer det tilgjengelige datamaterialet fra sektor til sektor. De tilgjengelige indikatorene er ofte enkle og må tolkes med tilsvarende varsomhet. Spesielt vet vi pr. i dag lite om i hvilken grad tjenesteytingen gjenspeiler befolkningens behov, ønsker og preferanser.

Produksjonen er i denne proposisjonen målt i enkle måltall som antall plasser eller antall brukere av en tjeneste. Produksjonen måles derfor i snever forstand uten at det foretas kvalitative vurderinger av innholdet i tjenestene. Ved sammenligninger kommunene i mellom må en derfor være forsiktig. Ut fra dagens datagrunnlag er det lite hensiktsmessig å måle ressursinnsatsen gjennom regnskapstall. For å belyse de mer kvalitative sidene ved tjenesteytingen er det her brukt ressursinnsats målt i årsverk pr. plass. Hvis både produksjonen målt i antall plasser og ressursinnsatsen pr. plass har økt, kan dette være en indikasjon på økt verdiskapning og økt velferd. Imidlertid kan høyere ressursinnsats pr. enhet også innebære lavere produktivitet. Med andre ord, tjenesten blir dyrere å produsere uten at den er blitt forbedret.

25.2 Tall for sammenlignbare kommuner

Forskjeller mellom kommunenes tjenesteproduksjon skyldes enten forskjeller i faktorer som kommunene i liten grad kan påvirke (f.eks. størrelse, inntektsnivå og alderssammensetning) eller faktorer som kommunene kan påvirke (f.eks. politiske prioriteringer og effektivitet i produksjonen). Når vi skal sammenligne kommunenes tjenestetilbud, er det nyttig å skille disse to typene forklaringsfaktorer fra hverandre. Dette kan gjøres ved å samle kommunene i grupper som ligner hverandre med tanke på ikke påvirkelige faktorer. Forskjeller mellom kommuner innenfor disse gruppene vil da i stor grad kunne forklares med forskjeller i prioriteringer og/eller effektivitet.

Kommunene er derfor her gruppert etter inntektsnivå og innbyggertall. Frie inntekter korrigert for utgiftsbehov (se nedenfor) i 1999 er brukt som mål på inntektsnivået. Frie inntekter er definert som innbetalt og fordelt skatt på inntekt og formue, rammeoverføringer, eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter. 10 kommuner skiller seg ut med spesielt høye inntekter hovedsakelig fra eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter. Disse er plassert i en egen gruppe. Videre er de fire kommunene med høyest innbyggertall også plassert i en egen gruppe. De resterende kommunene er deretter delt inn i tre inntektskategorier, og tre kategorier etter innbyggertall.

Det er viktig å være klar over at et høyt inntektsnivå alene ikke nødvendigvis medfører at kommunen har et godt tjenestetilbud. Det bør derfor også tas hensyn til kommunens utgiftsbehov (f.eks. alderssammensetning, bosettingsmønster). Dette gjøres her ved å korrigere inntektene for ulikheter i utgiftsbehov. Kommunenes antatte utgiftsbehov er beregnet ut i fra kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Kommunene i hver av de tre inntektskategoriene er referert til som kommunene med hhv. «lave inntekter», «middels inntekter» og «høye inntekter».

• kategori 1: De 25 prosent av kommunene med lavest inntekter (105 kommuner)

• kategori 2: De 50 prosent av kommunene som inntektsmessig befinner seg mellom de 25 prosent med lavest inntekter og de 25 prosent med høyest inntekter (211 kommuner)

• kategori 3: De 25 prosent av kommunene med høyest inntekter (105 kommuner)

Kommunene er gruppert på tilsvarende måte som overfor etter innbyggertall:

• kategori 1: De 25 prosent av kommunene med lavest innbyggertall (105 kommuner)

• kategori 2: De 50 prosent av kommunene som etter antall innbyggere befinner seg mellom de 25 prosent med færrest innbyggere og de 25 prosent med flest innbyggere (211 kommuner)

• kategori 3: De 25 prosent av kommunene med høyest innbyggertall (105 kommuner)

Kommunene i hver av disse kategoriene er referert til som kommunene med hhv. «lavt innbyggertall», «middels innbyggertall» og «høyt innbyggertall».

Deretter er disse seks kategoriene kombinert, slik at kommunene fordeles på 9 hovedgrupper:

I tillegg kommer gruppe 10 som består av de 10 kommunene med høyest inntekter, og gruppe 11 som består av de 4 kommunene med høyest innbyggertall.

Kommunene i hver av gruppene har dermed følgende fellestrekk:

Når det senere refereres til landsgjennomsnitt, er dette vektet med innbyggertall.

Gjennomsnitt for kommunene i den enkelte gruppe er imidlertid ikke vektet. Dette vil si at alle kommuner i den enkelte gruppe teller likt, uavhengig av innbyggertall.

I vedlegg 5 er det for sentrale tjenester vist resultater for enkeltkommuner etter denne grupperingen. Oversikten viser i tillegg hvilke kommuner som er plassert i de ulike gruppene.

25.3 Status for KOSTRA-prosjektet

Kommunal- og regionaldepartementet har siden 1994 vært ansvarlig for prosjektet KOSTRA (KOmmune STtat RApportering). Formålet med prosjektet har vært å sikre staten og kommunesektoren enkel tilgang til aktuell, relevant og pålitelig styringsinformasjon om kommunal sektor. I prosjektet er det fokusert på to vesentlige sett av virkemidler for å oppnå det overordnede formålet. For det første å samordne, forenkle og utvikle innholdet i de ulike rapporteringsordinger. For det andre å få til en mer effektiv rapportering gjennom å bruke elektroniske skjema, filuttrekk og elektronisk datautveksling. Statistisk sentralbyrå (SSB) har hele tiden vært sentral i prosjektet, som ansvarlig for mottak av data fra kommunesektoren og som sekretariat i prosjektet.

Det har i hele prosjektfasen vært et nært samarbeid med kommunesektoren. Endringer i rapporteringsinnhold og i rapporteringsrutiner er gjort i samarbeid med kommunesektoren. Nye løsninger har vært prøvd ut i kommuner. Første gang i 1996 i fire pilotkommuner. I 1998 ble antall pilotkommuner utvidet til 25, og en fylkeskommune deltok i tillegg i forsøket. I 1999 og 2000 har det skjedd en gradvis opptrapping av antall kommuner og rutinene for utveksling av data er i denne perioden også forbedret. Totalt rapporterte rundt halvparten av kommunene og fylkeskommunene regnskaps- og tjenestedata for år 2000 elektronisk til SSB med det datainnhold som er bestemt i prosjektet.

I 2001 skal alle kommuner og fylkeskommuner registrere sine data og rapportere slike elektronisk til SSB innen 15. februar 2002. Det er i kommuneloven (§ 49) tatt inn en hjemmel for elektronisk rapportering. I høringsrunden var kommunesektoren enig i at det ble tatt inn en slik hjemmel i kommuneloven. Etter 15. mars 2002 kan alle hente ut nøkkeltall for kommunenes prioriteringer, produktivitet og dekningsgrader over internett fra databasen i SSB. I 2001 kan det hentes ut tilsvarende data for de rundt halvparten av kommunene og fylkeskommunene som på frivillig basis deltok i forsøket i 2000

Departementet kjenner til at enkeltkommuner, samarbeid av kommuner og fylkesmenn har satt i gang lokale utviklingsprosjekter om bruk av KOSTRA-data til bruk for egen planlegging og styring. Departementet har vært, og vil fortsatt være pådriver for denne type utviklingsprosjekter. I den forbindelse har departementet fått utarbeidet ulike veiledere som kommunene kan nytte seg av. Dette gjelder veileder i bruk og analyse av KOSTRA data, veileder om analyse og bruk av KOSTRA data sett i sammenheng med data fra brukerundersøkelser. I forbindelse med sistnevnte veileder har Norsk Gallup, som sammen med firmaet Fürst og Høverstad har utarbeidet veilederen, foretatt tilpasninger i sine brukerundersøkelser til tjenesteinndelingen i KOSTRA. Departementet har også fått utarbeidet en veileder for planprosess i kommunene tilpasset den tilgang til aktuelle nøkkeltall som KOSTRA sikrer. De tre nevnte veiledere er utarbeidet i samarbeid med, og gjennom utprøving i kommuner. Veilederne kan lastes ned elektronisk fra departementets KOSTRAsider på ODIN.

KOSTRA vil bli avsluttet som prosjekt 1. juli 2002. De aktiviteter som har vært gjennomført i KOSTRA-prosjektet vil imidlertid bli videreført, men da som en del av den ordinære drift. Dette gjelder både i departementer, i kommunal sektor og i SSB. Etter at prosjektet er avsluttet vil det bli foretatt en bred evaluering av prosjektet. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med en orientering om resultatene fra denne evalueringen.

26 Utviklingen i kommuneøkonomien fram til 2000

26.1 Sammendrag

Siste del av 1990-tallet har vært preget av høy aktivitet i kommunesektoren. Etter at aktivitetsveksten i perioden 1993-96 lå på om lag 2 prosent årlig, økte aktivitetsveksten til knapt 4 prosent i årlig gjennomsnitt i perioden 1997-99. I denne perioden er det gjennomført omfattende reformer og satsinger innen grunnskolen, eldreomsorgen og helsesektoren. I disse årene økte investeringene betydelig i forbindelse med disse reformene og satsingene. Investeringsvolumet i kommunesektoren økte med 32,8 prosent i 1997 og 4,6 prosent i 1999.

I de seinere årene har det vært en betydelig økning i underskudd før lånetransaksjoner; fra 1 milliard kroner i 1996 til nesten 10 milliarder kroner i 1999. Denne utviklingen må ses i sammenheng med den sterke aktivitetsveksten, som i årene 1995 til 1999 var høyere enn realinntektsveksten hvert år.

I 2000 er det en svak nedgang i aktiviteten i kommunesektoren, for første gang siden 1989. Dette skyldes bl.a en nedgang i investeringene på 7,8 prosent. Underskudd før lånetransaksjoner anslås til om lag 7,3 milliarder kroner.

Det har vært betydelige investeringer i forbindelse med handlingsplanen for eldreomsorgen. Planen fases ut i løpet av 2001-2002, og det vil isolert føre til lavere investeringer i kommunesektoren. Dette kan bidra til at underskudd før lånetransaksjoner vil bli lavere de kommende år.

Foreløpige tall for kommunene viser at netto driftsresultat utgjorde 2,7 prosent av driftsinntektene i 2000, en svak forbedring fra 1999. 2000-beregningene er gjort på grunnlag av 413 kommuner, og viser at kommunenes netto driftsresultat fortsatt ligger noe lavt.

For fylkeskommunene samlet utgjorde netto driftsresultat - 0.2 prosent av driftsinntektene i 2000. Dette er en svak forbedring fra året før, men er fortsatt ikke tilfredsstillende. Forbedringen har sammenheng med en noe sterkere vekst i driftsinntektene enn i driftsutgiftene.

26.2 Utviklingen i kommuneøkonomien - hovedtrekk

Tabell 26.1 viser noen indikatorer for kommunesektorens plass i norsk økonomi. Indikatorene tegner i grove trekk et relativt stabilt bilde av kommunesektorens plass innenfor nasjonaløkonomien på 1990-tallet. Nedgangen i bruttoprodukt og utgifter i alt i prosent av BNP fra 1999 til 2000 skyldes i hovedsak sterk vekst i BNP som følge høy aktivitet i petroleumssektoren og økte oljepriser. Den kommunale sysselsettingen som andel av samlet sysselsetting har økt fra 17,2 prosent i 1990 til 19,8 prosent i 2000. I samme periode har kommunal sysselsetting i prosent av sysselsetting i offentlig forvaltning økt fra 68,6 prosent til 73,3 prosent.

Aktiviteten i kommuneforvaltningen kan måles med en indikator hvor sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats og bruttoinvesteringer inngår som komponenter. I figur 26.1 sammenlignes aktivitetsutviklingen i kommuneforvaltningen med veksten i BNP for fastlands-Norge 1

i perioden 1980-2000.

Den kommunale aktiviteten økte gjennomgående betydelig mer enn BNP for fastlands-Norge i andre halvdel av 1980-årene og fram til 1992. I årene 1993 til og med 1996 økte aktiviteten i kommunene svakere enn BNP for fastlands-Norge. Dette må ses i sammenheng med at privat etterspørsel tok seg kraftig opp i disse årene. Aktivitetsveksten i disse årene var rundt 2 prosent årlig. I 1997 økte aktiviteten i kommunesektoren med vel 5 prosent, i første rekke som følge av høye investeringer i forbindelse med grunnskolereformen. I 1998 falt aktivitetsveksten til om lag samme nivå som i perioden 1993-96. I 1999 var aktivitetsveksten i kommunesektoren 3,4 prosent, som var klart høyere enn veksten i BNP på 0,8 prosent. Den høye aktiviteten i 1999 skyldtes bl.a. investeringer i forbindelse med handlingsplanene innenfor eldreomsorgen og helsesektoren.

For 2000 anslås en svak nedgang i den samlede aktiviteten i kommunesektoren. Nedgangen anslås til 0,2 prosent, mens veksten i BNP anslås til 1,8 prosent. For første gang siden 1989 er det ingen aktivitetsvekst i kommunesektoren. Dette må ses i lys av at en har vært gjennom en periode med til dels meget sterk vekst, slik at utflatingen av veksten i 2000 ikke kan anses å være helt uventet. Nedgangen i aktiviteten i 2000 skyldes først og fremst nedgang i investeringene.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

I tabell 26.2 er aktivitetsveksten i kommunesektoren i perioden 1995-2000 dekomponert i utvikling i sysselsetting, produktinnsats og bruttoinvesteringer. Tabellen viser at det særlig var bruttoinvesteringene som lå bak den sterke aktivitetsveksten i 1997. Dette har først og fremst sammenheng med investeringer i forbindelse med grunnskolereformen. I 1998 var det et fortsatt høyt nivå på bruttoinvesteringene, etterfulgt av ytterligere vekst i 1999. I 1998 og 1999 har investeringene i særlig grad vært knyttet til gjennomføringen av handlingsplanen innen eldreomsorgen, det vil si oppføring av sykehjemsplasser og omsorgsboliger. I 2000 er det en svak nedgang i den samlede aktiviteten. Dette skyldes først og fremst nedgang i investeringene.

I tabell 26.3 er det gjort anslag på aktivitetsutviklingen fra 1999 til 2000 i ulike delsektorer. Det er aktivitetsvekst i undervisningssektoren og innen helse og sosialomsorg, mens det er en sterk aktivitetsnedgang innen vann- og kloakktjenester. Bortsett fra undervisningssektoren er det sterk nedgang i investeringene.

Tabell 26.4 viser realutviklingen i kommunesektorens samlede og frie inntekter 2

fra 1995 til 2000. Gjennomgående har veksten i de frie inntektene i denne perioden vært lavere enn veksten i de samlede inntektene. Dette har i særlig grad sammenheng med at reformer og satsinger innen eldreomsorgen og helsesektoren er finansiert ved øremerkede tilskudd. Den sterke inntektsveksten i 1997 skyldtes delvis en uforutsett sterk skattevekst. Realnedgangen i 1998 kom bl.a som følge av høye nominelle tillegg i lønnsoppgjøret og en betydelig økning i kommunale pensjonspremier. Dette bidro til å redusere realverdien av inntektene. I 2000 anslås realveksten i samlede inntekter til 1,4 prosent.

Figur 26.2 viser utviklingen i kommuneforvaltningens underskudd før lånetransaksjoner og netto gjeld i perioden 1980-2000.

Overskudd før lånetransaksjoner måles som samlede inntekter minus totale utgifter, der låne- og avdragstransaksjoner er holdt utenom. Totale utgifter omfatter løpende utgifter og utgifter til bruttoinvesteringer.

Kilde: (Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi og Finansdepartementet)

Hovedbildet i figur 26.2 er at underskuddet og gjeldsandelen gradvis har økt de seneste årene. Dette har i tid falt sammen med en periode med betydelige reformer og satsinger innenfor grunnskolen, eldreomsorgen og helsesektoren. I disse sektorene er det foretatt store investeringer de siste årene. Gjennomførte investeringer slår direkte ut i underskuddet og bidrar til økt gjeld.

I tabell 26.5 er aktivitetsutviklingen sammenstilt med realinntektsutviklingen i perioden 1995-2000. Tabellen viser at inntektsutviklingen var svakere enn aktivitetsutviklingen hvert år i perioden 1995-1999. Denne utviklingen har hatt konsekvenser for den finansielle situasjonen i kommunesektoren, slik det går fram av figur 26.2.

Tabell 26.5 viser at inntektene i 2000 økte mer enn aktiviteten, for første gang siden 1994. Foreløpige regnskapstall for 2000 viser et underskudd før lånetransaksjoner på 7,3 milliarder kroner. Til sammenligning var underskuddet 9,8 milliarder kroner i 1999.

Nedgangen i underskuddet har i særlig grad sammenheng med nedgang i investeringene. Avslutningen av handlingsplanen for eldreomsorgen i 2001-2002 vil isolert sett føre til lavere investeringsaktivitet. Dermed kan underskuddene reduseres i årene framover, men dette vil bl.a avhenge av hvordan investeringsaktiviteten i kommunesektoren for øvrig utvikler seg.

En stor del av investeringene knyttet til grunnskolereformen og handlingsplanen for eldre er lånefinansiert. Staten kompenserer renter og avdrag over en lang periode framover. Dette vil også bidra til å redusere underskuddet framover.

Driftsresultatene er viktige for forståelsen av den økonomiske situasjonen i kommunesektoren. Dette er nærmere omtalt i pkt. 26.8 og 26.9.

26.3 Nærmere om kommunesektorens inntekter i 2000

26.3.1 Løpende inntekter

Tabell 26.6 viser utviklingen i kommunesektorens inntekter fra 1999 til 2000. Etter foreløpige regnskapstall økte de løpende inntektene med 6,5 prosent fra 1999 til 2000, eller knapt 14 milliarder kroner.

Skatt på inntekt og formue økte med 3,9 prosent fra 1999 til 2000, eller 3,4 milliarder kroner. Skatteinntektene er nærmere omtalt i pkt. 26.3.2.

Overføringer fra staten økte med 8,8 prosent, eller 7,6 milliarder kroner. Av den samlede veksten kom 5 milliarder kroner som rammeoverføringer. Sammensetningen av veksten i statlige overføringer har endret seg fra 1999. Da kom den største delen av veksten som øremerkede tilskudd.

Gebyrinntektene økte med 4,9 prosent, eller om lag 1,5 milliard kroner. Økningen er vesentlig lavere enn i 1999, da økningen var over 10 prosent.

En mer detaljert oppstilling av kommunesektorens inntekter er vist i vedlegg 1.

26.3.2 Nærmere om skatt på inntekt og formue

Tabell 26.7 viser ordinær skatt på inntekt og formue i kommunesektoren i 1999 og 2000. Fra 1999 til 2000 økte de ordinære skattene for kommuneforvaltningen med 3,9 prosent.

Kommunene utenom Oslo hadde en skattevekst på 3,5 prosent i 2000, mens fylkeskommunene utenom Oslo hadde en vekst på 3,0 prosent. Oslos skatteinntekter økte med 6,9 prosent.

I tabell 26.8 er veksten i kommunenes skatteinntekter gruppert etter kommunenes inntektsnivå målt ved skatteinntekt pr. innbygger. Kommunene er inndelt i tre grupper:

• Kommuner med skatteinntekt pr. innbygger lavere enn 108 prosent av landsgjennomsnittet

• Kommuner med skatteinntekt pr. innbygger mellom 108 og 140 prosent av landsgjennomsnittet

• Kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 140 prosent av landsgjennomsnittet.

Kommuner med gjennomsnittlig skatteinntekt mindre enn 108 pst. i forhold til landsgjennomsnittet omfattes av inntektsutjevningen i inntektssystemet og utgjør om lag 380 kommuner. Det er en klar tendens til relativt høy vekst i skatteinntektene i de skatterikeste kommunene og svakere vekst i kommuner med lavere inntektsnivå.

Figur 26.3 viser gjennomsnittlig årlig skattevekst for fylkeskommunene i perioden 1996-2000. Landsgjennomsnittlig vekst i perioden var 3,9 prosent pr. år. Høyest årlig vekst hadde Akershus med 5,2 prosent, lavest vekst hadde Nord-Trøndelag med 2,1 prosent.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Mer detaljerte tall for utviklingen i fylkeskommunenes skatteinntekter er vist i vedlegg 1 (tabell 1.5).

Figur 26.4 viser gjennomsnittlig årlig skattevekst fra 1996 til 2000 for kommunene gruppert fylkesvis (ekskl. Oslo).

Landsgjennomsnittlig vekst i perioden var 4,1 prosent pr. år. Høyest årlig vekst hadde Akershus-kommunene med 5,3 prosent, lavest vekst hadde kommunene i Nord-Trøndelag med 2,3 prosent.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Mer detaljerte tall for utviklingen i kommunenes skatteinntekter fylkesvis er vist i vedlegg 1 (tabell 1.6).

26.3.3 Kommunenes og fylkeskommunenes driftsinntekter i 1999

Av figur 26.5 framgår sammensetningen av de samlede driftsinntektene i fylkeskommunene pr. innbygger i 1999 fordelt på skatteinntekter, rammeoverføringer, øremerkede overføringer, salgs- og leieinntekter og renter og andre driftsinntekter. Tallene for den enkelte fylkeskommune er vist i vedlegg 1 (tabell 1.7).

Et høyt inntektsnivå for en fylkeskommune trenger ikke nødvendigvis innebære at den kan gi innbyggerne et tjenestetilbud over landsgjennomsnittet, fordi fylkeskommunen kan ha en mer kostnadskrevende struktur enn en gjennomsnittlig fylkeskommune.

Landsgjennomsnittlig driftsinntekt for fylkeskommunene var knapt 18 000 kroner pr. innbygger i 1999. Troms og Finnmark hadde de høyeste inntektene med hhv 29 400 og 24 200 kroner pr. innbygger. For disse fylkeskommunene utgjør de statlige rammeoverføringene den største andelen av inntektene. Akershus hadde lavest inntekt med vel 13 000 kroner pr. innbygger. For Akershus utgjør skatten den største delen av inntektene. Inntektsforskjeller mellom fylkeskommunene korrigert for forskjeller i utgiftsbehov er vist i pkt. 26.7.2.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Figur 26.6 viser sammensetningen av de samlede inntektene for kommunene gruppert fylkesvis i 1999 fordelt på skatteinntekter, rammeoverføringer, øremerkede overføringer, salgs- og leieinntekter og renter og andre driftsinntekter. Som for fylkeskommunene behøver ikke et høyt inntektsnivå for en kommune nødvendigvis å innebære at den kan gi innbyggerne et tjenestetilbud over landsgjennomsnittet.

Landsgjennomsnittlig driftsinntekt for kommunene var vel 34 000 kroner pr. innbygger i 1999. Kommunene i Finnmark hadde de høyeste inntektene med vel 45 000 kroner pr. innbygger. De statlige rammeoverføringene utgjør her den største andelen av inntektene. De laveste inntektene hadde kommunene i Vestfold med knapt 30 000 kroner pr. innbygger. Her utgjør skatten den største andelen av inntektene. Inntektsforskjeller mellom kommunene gruppert fylkesvis korrigert for forskjeller i utgiftsbehov er vist i kapittel 26.7.1.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Det er en tendens til at de kommunene og fylkeskommunene som har det høyeste nivået på de frie inntektene (skatt og rammeoverføringer) også har mest inntekter fra øremerkede tilskudd. Årsaken er at en rekke øremerkede tilskudd krever kommunal medfinansiering. Kommuner med høye nivå på de frie inntektene kan derfor i størst grad nyttiggjøre seg denne typen tilskudd.

26.4 Nærmere om kommunesektorens utgifter i 2000

Omtalen av utviklingen i kommunesektorens utgifter for 2000 bygger på foreløpige regnskapstall for kommuner og fylkeskommuner fra SSB. Endelige regnskapstall for 2000 vil foreligge høsten 2001.

Tabell 26.9 viser utgifter i kommuneforvaltningen i 1999 og 2000. Fra 1999 til 2000 økte de løpende utgiftene med 6,2 prosent, eller om lag 12,4 milliarder kroner. Hoveddelen av kommuneforvaltningens utgifter er lønnskostnader, produktinnsats og produktkjøp. Disse utgiftene økte med 6,3 prosent fra 1999 til 2000.

De samlede utgiftene, som inkluderer kapitalutgifter, økte med 5,1 prosent. Bakgrunnen for at de samlede utgiftene økte mindre enn de løpende utgiftene, er nedgang i kapitalutgiftene. Dette skyldes nedgang i kommunesektorens investeringer i 2000.

En mer detaljert oppstilling av utgiftene i kommunesektoren er vist i vedlegg 1.

Tabell 26.10 gir en oversikt over lønnskostnader, andre driftskostnader inkl. reparasjoner og bruttoinvesteringer for årene 1996, 1999 og 2000. De samlede lønnskostnadene i kommunesektoren steg med 6,7 prosent fra 1999 til 2000. Dette er noe lavere enn den årlige gjennomsnittlige veksten fra 1996 til 2000, som var 7,4 prosent.

Andre driftskostnader inkludert reparasjoner, økte med 5,1 prosent fra 1999 til 2000. Den årlige gjennomsnittlige økningen fra 1996 til 2000 var 6,1 prosent.

Bruttoinvesteringene sank fra 1999 til 2000 med 3,4 prosent. Den årlige gjennomsnittlige økningen fra 1996 til 2000 var 9,9 prosent. Dette skyldes en sterk vekst i investeringene i årene 1997-99 særlig knyttet til grunnskolereformen og utbygging av sykehjemsplasser og omsorgsboliger.

26.5 Fordeling av kommunesektorens utgifter etter formål i 1999

Kommunesektoren samlet

Kommunesektorens driftsutgifter økte med 7,9 prosent fra 1998 til 1999. Dette innebærer at utgiftene økte med 15 milliarder kroner til 210 milliarder kroner 3

. Nesten halvparten av kommunesektorens utgifter går til helse- og sosialsektoren. I alt ble det i 1999 brukt 102 milliarder kroner på helse- og sosialsektoren, en økning på 8,7 prosent fra året før.

I underkant av 30 prosent av kommunesektorens utgifter går til undervisningsformål. I 1999 ble det brukt knapt 60 milliarder kroner på undervisning, en økning på 6 prosent fra året før.

Fylkeskommunene

Fylkeskommunenes driftsutgifter økte med 7,6 prosent i 1999, eller 4,5 milliarder kroner. Samlede driftsutgifter utgjorde 63,8 milliarder kroner i 1999. Utgiftene til helse- og sosialsektoren økte med 9 prosent, mens utgiftene til undervisning økte med 3,7 prosent.

Sterkest prosentvis vekst finner vi i utgiftene til samferdselsformål og bolig- og næringsformål m.v., mens utgiftene til tekniske formål ble redusert. Disse sektorenes andel av driftsutgiftene utgjør i alt vel 10 prosent. 57,3 prosent av driftsutgiftene i 1999 var lønnsutgifter, som er en noe lavere andel enn året før. De største lønnsandelene finner vi i undervisningssektorene og helse- og sosialsektoren.

Figur 26.7 viser fordelingen av driftsutgifter på formål i 1999. De to klart største sektorene, helse- og sosialsektoren og undervisningssektoren, legger beslag på hhv. 62 og 23 prosent av driftsutgiftene. Siden 1991 har utgiftsandelen til helse- og sosialsektoren økt med 3,4 prosentenheter, mens utgiftsandelen til undervisningssektoren har gått ned med 1,5 prosentenheter. Utgiftsandelen til samferdselsformål har gått ned med 2,3 prosentenheter.

Kommunene inkl. Oslo

I 1999 økte driftsutgiftene i kommunene med 8 prosent, noe som tilsvarer knapt 11 milliarder kroner. Samlede driftsutgifter utgjorde 146,5 milliarder kroner i 1999. Utgiftene til helse- og sosialsektoren økte med 8,6 prosent, mens utgiftene til undervisning økte med 6,8 prosent.

Sterkest prosentvis vekst finner vi i utgiftene til administrasjon/fellesutgifter og samferdselsformål, mens utgiftene til og bolig- og næringsformål m.v. gikk noe ned. Disse sektorenes andel av driftsutgiftene utgjør i alt 13 prosent.

Lønnsutgiftene utgjorde i 1999 62,8 prosent av driftsutgiftene i kommunene. Dette er om lag samme andel som året før. Lønnsandelen var størst i undervisningssektoren og helse- og sosialsektoren.

Figur 26.8 viser fordelingen av driftsutgifter på formål i 1999. Helse- og sosialsektoren og undervisningssektoren er de klart største med hhv. 43 og 31 prosent av de samlede driftsutgiftene. Siden 1991 har utgiftsandelen til undervisningssektoren økt med 2,2 prosentenheter, mens utgiftsandelen til helse- og sosialsektoren har gått ned med 0,4 prosentenheter.

For en mer detaljert framstilling av fylkeskommunenes og kommunenes driftsutgifter etter formål i 1999 vises det til vedlegg 8 i marsrapporten 2001 fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

26.6 Utviklingen i frie inntekter

Kapittel 26.6 viser frie inntekter (skatt på inntekt og formue og rammeoverføringer) i kommunene og fylkeskommunene i 2000, og inntektsveksten i perioden 1985 - 2000 korrigert for oppgaveendringer.

26.6.1 Vekst i frie inntekter i perioden 1985-00

Om beregningene

Med frie inntekter menes inntekter som kommuner og fylkeskommuner kan disponere uten andre bindinger enn lover og forskrifter. Som frie inntekter regnes i vekstberegningene skatt på inntekt og formue (eksklusive eiendomsskatt og konsesjonskraftsinntekter) og rammetilskudd. Rammetilskuddet er her eksklusive rammefinansieringsforsøket. I dette avsnittet omtales utviklingen i de enkelte kommuners og fylkeskommuners frie inntekter fra 1985 til 2000 målt i kroner pr. innbygger. Skatteinntektene for 1987-92 er fratrukket tilskudd til folketrygden.

Tabellene i vedlegg 2 viser nivå og utvikling i den enkelte kommune. Tabellene viser nivå på frie inntekter i kroner pr. innbygger i 2000 og gjennomsnittlig årlig inntektsvekst for periodene 1985-00, 1990-00, 1995-00 og 1999-00.

Rammetilskuddet er korrigert for oppgaveendringer, slik at rammetilskuddet for den enkelte kommune/fylkeskommune er beregnet som om de skulle hatt ansvar for de samme oppgavene i 1985 som i 2000. Slik blir inntektsutviklingen mest mulig sammenlignbar.

Ved tolking av tall for enkeltkommuner bør en være oppmerksom på at inntektsveksten i en bestemt periode kan være påvirket av (1) at enkelte kommuner har et unormalt høyt eller lavt nivå på sine skatteinntekter i startåret (1985, 1990, 1995 og 1999) eller i sluttåret (2000) for analysen, eller (2) at det inntektsutjevnende tilskuddet er spesielt lavt eller høyt som følge av skatteinntektene to år tidligere. Fra år 2000 er det imidlertid innført løpende inntektsutjevning slik at skatteinntektene utjevnes med skatten for inneværende år.

I perioden 1985-00 var årlig gjennomsnittlig vekst i kommunesektorens frie inntekter på 4,8 prosent. Til tross for veksten i de frie inntektene, har frie inntekter som andel av samlede inntekter blitt redusert kraftig i den samme perioden. I 1986 utgjorde de frie inntektene 83,6 prosent av de samlede inntektene. I 2000 var frie inntekter som andel av samlede inntekter redusert til 70,2 prosent. Nedgangen skyldes at de øremerkede tilskuddene har økt mer enn de frie inntektene. Øremerkede overføringer som andel av samlede inntekter i kommuneopplegget økte fra 8,5 prosent i 1990 til 15,9 prosent i 2000. I tabell 26.13 vises utviklingen i de frie inntektene som andel av samlede inntekter. Alle tall er i nominelle størrelser. Variasjon i gjennomsnittlig årlig vekst mellom ulike perioder kan dermed skyldes ulik prisvekst og ulik reell vekst.

Fylkeskommunene eksklusive Oslo

Den gjennomsnittlige veksten i frie inntekter fra 1999 til 2000 var 4,8 prosent for fylkeskommunene utenom Oslo. Akershus fylkeskommune hadde den sterkeste veksten fra 1999 til 2000 på 6,1 prosent, mens Telemark fylkeskommune hadde den svakeste veksten på 3,3 prosent.

Korrigert for oppgaveendringer hadde fylkeskommunene i perioden 1990-00 en årlig gjennomsnittlig vekst i de frie inntektene på 3,5 prosent. Akershus fylkeskommune hadde den høyeste nominelle veksten i frie inntekter med 4,4 prosent. Lavest vekst i frie inntekter hadde Troms fylkeskommune med 2,4 prosent. I hele perioden 1985-00 var den årlige gjennomsnittlige veksten i de frie inntektene 4,5 prosent. Sett under ett var det relativt små variasjoner i veksten mellom fylkeskommunene.

Kommunene fylkesvis (eksklusive Oslo)

Fra 1999 til 2000 hadde kommunene en gjennomsnittlig vekst på 4,3 prosent. Fra 1999 til 2000 hadde kommunene i Hedmark som hadde sterkeste veksten på 5,8 prosent, mens kommunene i Rogaland som hadde den svakeste veksten på 2,3 prosent.

Fra 1990 til 2000 hadde kommunene en årlig vekst i de frie inntektene på 3,4 prosent. Forskjellen i vekst kommunene i mellom var små i denne perioden. For perioden 1985-00 var den årlige gjennomsnittlige veksten i de frie inntektene i kommunene 4,3 prosent. Som for fylkeskommunene er det små variasjoner når kommunene grupperes etter fylke.

Oslo

Fordi Oslo er både kommune og fylkeskommune er analysene med kommunene og fylkeskommunene foretatt uten Oslo. Beregningene i tabell 26.16 viser situasjonen i Oslo, inkludert både kommune- og fylkeskommunedelen. Fra 1999 til 2000 økte Oslo kommune sine frie inntekter med 6,9 prosent. Denne relativt sterke veksten har sammenheng med at Oslo i 1999 hadde et spesielt lavt inntektsnivå på grunn av sterk nedgang i skatteinntektene. For kommunene og fylkeskommunene samlet utgjorde veksten i de frie inntektene fra 1999 til 2000 4,8 prosent.

I perioden 1990-2000 hadde Oslo en årlig vekst i de frie inntektene på 3,3 prosent. Dette var omtrent som landsgjennomsnittet på 3,4 prosent. Fra 1985 til 2000 var Oslos årlige vekst i de frie inntektene 3,9 prosent, og lå lavere enn gjennomsnittet for landet som var på 4,3 prosent.

26.7 Frie inntekter korrigert for utgiftsbehov

Kapittel 26.7 viser frie inntekter i kommunene og fylkeskommunene når det er korrigert for variasjon i utgiftsbehovet.

26.7.1 Variasjon i inntekt i kommunene

Ved sammenligning av nivået på de frie inntektene for den enkelte kommune og fylkeskommune målt i kroner pr. innbygger, må det også tas hensyn til at de antatte kostnadene ved å produsere tjenester varierer betraktelig mellom kommunene. Det er nødvendigvis ikke noen automatikk i at en kommune med et høyt inntektsnivå har et tilsvarende godt tjenestetilbud. Hvor godt tilbud en kommune kan yte, vil bl.a. avhenge av alderssammensetningen og dermed etterspørselen etter kommunale tjenester og kostnadene ved å produsere tjenestene. En må derfor se på utgiftssiden i tillegg til inntektssiden hvis en ønsker å sammenligne kommunalt inntektsnivå.

Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi har i sine årlige junirapporter vist kommunenes frie inntekter når de er korrigert for ulikheter i utgiftsbehov. På samme måte er nivået på de frie inntektene her vektet med en kostnadsindeks. Kostnadsnøklene i inntektssystemet er valgt som kostnadsindeks. Kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov vil etter vekting få justert opp nivået på de frie inntektene. For kommuner med et relativt høyt utgiftsbehov vil nivået på de frie inntektene justeres ned. For å få et mest mulig fullstendig bilde er det frie inntektsbegrepet utvidet til å inkludere eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter.

Enkelte begrensninger ved det korrigerte inntektsbegrepet er:

1. Inntektssystemet fanger ikke opp kostnadsforhold innenfor hele den kommunale virksomheten.

2. Investeringsutgiftene varierer kommunene i mellom.

3. Viktige inntektskomponenter som øremerkede tilskudd og gebyrer mv. er ikke inkludert i analysene.

4. Det er ikke tatt hensyn til fordel av differensiert arbeidsgiveravgift.

Alt i alt utgjorde de frie inntektene medregnet eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter 70,2 prosent av kommunenes totalinntekter i 2000. I tabell 26.17 vises frie inntekter korrigert for utgiftsbehov etter ulike inntektsdefinisjoner når kommunene er gruppert fylkesvis. Forskjellen i inntektsgrunnlaget mellom kolonne 1 og kolonne 2 er at eiendomsskatt og konsesjonskraftsinntekter ikke inngår i beregningsgrunnlaget i kolonne 2.

De nordnorske kommunene og Oslo har generelt et høyere nivå på de frie korrigerte inntektene enn landet for øvrig, men også Sogn og Fjordane og Akershus ligger over landsgjennomsnittet. Lavest inntektsnivå har kommunene i Vestfold. En medvirkende årsak til lav korrigert inntekt i Vestfold er at kommunene i Vestfold har valgt å ikke utnytte eget inntektsgrunnlag gjennom eiendomsskatt (jf. forskjellen mellom kolonne 1 og kolonne 2).

Frie inntekter eksklusive eiendomskatt og konsesjonskraftsinntekter varierer fra 91 prosent av landsgjennomsnittet for kommunene i Vestfold til 133 prosent for kommunene i Finnmark. Noe av variasjonen kommunene imellom kan tilskrives variasjoner i skatteinntekter. På tross av at avskaffelse av selskapsskatten har bidratt til en jevnere inntektsfordeling, utjevnes skatteinntektene ikke fullt ut i inntektssystemet. For en stor del skyldes imidlertid ulikhetene at regionalpolitiske begrunnede tilskudd, særlig til kommunene i Nord-Norge, bidrar til ulikt inntektsnivå. Tapskompensasjonsordningen som ble innført i 1997 fører også til inntektsforskjellene. Denne er imidlertid foreslått avviklet i perioden 2002 - 2006.

I vedlegg 3 vises nivået på korrigert inntekt i 2000 for alle kommuner.

26.7.2 Variasjon i inntekter fylkeskommunene imellom

I dette avsnittet vises fylkeskommunenes frie inntekter i 2000 korrigert for ulikheter i utgiftsbehov.

Av tabell 26.18 fremgår det at det også er store inntektsforskjeller fylkeskommunene imellom. Ser vi på korrigerte frie inntekter har Oslo og de tre nordligste fylkene det høyeste inntektsnivået.

26.8 Den økonomiske situasjonen i fylkeskommunene, eksklusiv Oslo, 1997-2000, indikatorer

26.8.1 Samlet vurdering

Omtalen av den økonomiske situasjonen i fylkeskommunene er basert på fylkeskommunenes regnskap for perioden 1997-2000, se vedlegg 4. De valgte indikatorene gir informasjon om sentrale utviklingstrekk i økonomien til fylkeskommunene. Det er inntektene som gir rammene som fylkeskommunene opererer innenfor. De finansielle indikatorene forteller noe om hvordan utgiftene er tilpasset inntektene, og om den økonomiske styringen i fylkeskommunene.

Indikatorene er regnet i prosent av totale driftsinntekter eksklusive interne overføringer og renteinntekter. I 2000 utgjorde fylkeskommunenes driftsinntekter regnet på denne måten 69,4 milliarder kroner. I boks 26.1 er indikatorene definert nærmere. Indikator a) - c) sier noe om tilpasning innenfor ett år, mens «beholdningsindikatorene» d) - g) er et resultat av utviklingen gjennom flere år.

Samlet hadde fylkeskommunene et negativt netto driftsresultat som utgjorde -0,2 prosent av driftsinntektene i 2000, dvs ikke fullt så svakt som i 1999. I kroner utgjør dette - 162,6 millioner. Investeringsutgiftene gikk også noe ned i 2000. Fylkeskommunenes likviditet ble noe svakere i 2000, samtidig som disposisjonsfondene ble redusert, noe som gjør fylkeskommunene ytterligere sårbare overfor uforutsette endringer. Antall fylkeskommuner med akkumulerte underskudd økte fra 9 i 1999 til 11 i 2000. Fylkeskommunenes langsiktige lånegjeld økte i 2000, og forsterker den negative trenden med en økning i den langsiktige gjelda sett i forhold til driftsinntektene som oppstod fra 1998 til 1999.

26.8.2 Netto driftsresultat

Netto driftsresultat viser hva fylkeskommunene sitter igjen med av driftsinntekter når alle driftsutgiftene inklusive renter og avdrag er betalt. Samlet hadde fylkeskommunene et netto driftsresultat som utgjorde - 0,2 prosent av driftsinntektene i 2000. Dette er en forbedring på 0,5 prosentenheter fra året før, men dette er fortsatt ikke tilfredsstillende. Forbedringen har sammenheng med en noe sterkere vekst i driftsinntektene enn i driftsutgiftene. Som det framgår av figur 26.9 er dette, med unntak av 1999, det laveste nivået i løpet av det siste tiåret.

Vel halvparten av fylkeskommunene hadde negative netto driftsresultat i 2000, jf. figur 26.10. Størrelsen på driftsresultatet varierte sterkt mellom fylkeskommunene; fra Oppland, Hedmark og Nordland med et resultat på over 2 prosent av driftsinntektene, til Hordaland og Akershus med hhv. -2,2 og -2,5 prosent. Seks fylkeskommuner hadde driftsresultat på over en prosent av driftsinntektene i 2000.

De to siste årene hadde fire fylkeskommuner negative driftsresultat begge årene, mens fem fylkeskommuner hadde positive resultat. Dette innebærer at 13 av 18 fylkeskommuner har hatt negative driftsresultat minst en gang i løpet av de to siste årene.

26.8.3 Langsiktig lånegjeld

Samlet hadde fylkeskommunene i 2000 en langsiktig lånegjeld på 31,1 prosent av driftsinntektene. I kroner utgjør dette 21,6 milliarder. Dette er en økning på 0,8 prosentenheter fra året før. Dette forsterker den negative trenden med en økning i den langsiktige gjelden på landsbasis fra 1998 til 1999. Gjeldsnivået varierer imidlertid betydelig mellom de enkelte fylkeskommunene, jf. figur 26.11. Vestfold fylkeskommune hadde i 2000 det klart høyeste gjeldsnivået, hvor den langsiktige gjelda utgjorde 49,3 prosent av driftsinntektene, mens Nordland lå lavest med 11,0 prosent. For fire fylkeskommuner utgjorde den langsiktige gjelda over 40 prosent av driftsinntektene i 2000.

26.8.4 Andre økonomiske indikatorer

I vedlegg 4 tabell 4.2 vises tabeller med oversikter over utvikling i rente- og avdragsbelastning, brutto investeringsutgifter, likviditet, regnskapsresultat og disposisjonsfond for alle fylkeskommunene for perioden 1997-2000.

For alle fylkeskommunene samlet utgjorde rente- og avdragsutgiftene 3,0 prosent av driftsinntektene i 2000. Dette er noe lavere enn året før.

Brutto investeringsutgifter økte i perioden 1997-2000, men gikk noe ned fra 1999 til 2000. Brutto investeringsutgifter utgjorde på landsbasis i 2000 7,3 prosent av driftsinntektene. Dette tilsvarer en reduksjon på 0,3 prosentenheter fra året før og en økning på 0,1 prosentenheter fra 1998. Det fortsatt høye investeringsnivået har sammenheng med utbygginger i helsesektoren, blant annet bevilgninger til sykehusutstyr.

Til sammen hadde fylkeskommunene et akkumulert underskudd som utgjorde 1,4 prosent av driftsinntektene i 2000. I kroner utgjør dette 952,5 millioner. Elleve av fylkeskommunene hadde akkumulerte underskudd i 2000. Åtte av disse hadde også akkumulerte underskudd i 1999.

Fylkeskommunenes likviditet har forverret seg noe fra 1999 til 2000. Likviditeten kan måles ved korrigert kontantbeholdning, som i 2000 utgjorde - 5,8 prosent av driftsinntektene. Dette er en nedgang på 0,6 prosentenheter fra året før og 2,6 prosentenheter fra 1998.

Disposisjonsfondet har blitt redusert i løpet av de siste tre årene. Fra å utgjøre 3,2 prosent av driftsinntektene i 1997 utgjør det for 2000 1,3 prosent.

26.9 Den økonomiske situasjonen i kommunene, eksklusiv Oslo, 1997-2000, indikatorer

26.9.1 Samlet vurdering

Omtalen av den økonomiske situasjonen i kommunene er basert på endelige regnskapstall for perioden 1997-99 fra SSB, se vedlegg 4. For 2000 benyttes foreløpige regnskapstall som er samlet inn av fylkesmannsembetene. Beregningene for 2000 er basert på foreløpige regnskapstall fra 413 kommuner. Siden utvalget består både av Kostra-kommuner og kommuner som benytter regnskapsforskriftene av 1993, er det gjort tilpasninger i datamaterialet for å få tallene mest mulig sammenlignbare.

Indikatorene er regnet i prosent av de totale driftsinntektene eksklusive interne overføringer og renteinntekter. I boks 26.1 i kapittel 26.8 er indikatorene definert nærmere.

Netto driftsresultat i kommunene målt i prosent av driftsinntektene viser seg å ha økt noe fra 1999 til 2000, men ligger fremdeles lavt sammenlignet med første halvdel av 90-tallet. Brutto investeringsutgifter gikk ned med 0,1 prosentenheter fra 1999 til 2000. Likviditeten forbedret seg noe i 2000, men disposisjonsfondet ble redusert. Dette gjør kommunene mer sårbare overfor uforutsette endringer. Om lag 1/3 av fylkene hadde i gjennomsnitt negative akkumulerte regnskapsresultat i sine kommuner i 2000. Når det gjelder omtalen av lånegjelden i kommunene henvises det til kapittel 27.

26.9.2 Netto driftsresultat

Netto driftsresultat viser overskuddet fra årets drift etter at netto rente- og avdragsutgifter er trukket ifra. Figur 26.12 viser utviklingen i netto driftsresultat for kommunene i perioden 1991-2000. Etter en nedgang fra 1997 til 1998 på 2,8 prosentenheter, og om lag uendret resultat fra 1998 til 1999, økte driftsresultatet fra 2,2 prosent i 1999 til 2,7 prosent av driftsinntektene i 2000.

Figur 26.13 viser netto driftsresultat for kommunene gruppert fylkesvis. Kommunene i Vestfold kommer best ut med et netto driftsresultat på 6,4 prosent av driftsinntektene. Det relativt høye driftsresultatet kan delvis forklares ved at flere kommuner i fylket har store renteinntekter knyttet til plasserte midler. Kommunene i Nord-Trøndelag hadde negative driftsresultat i 1999. Her er det fylkets større kommuner med negative driftsresultat som særlig påvirker fylkesgjennomsnittet.

26.9.3 Øvrige indikatorer

Netto rente- og avdragsbelastning har gått ned med 0,6 prosentenheter fra 1999 til 2000. Rente- og avdragsbelastningen varierer en del mellom kommunene, fra 8,4 prosent av driftsinntektene i Nord-Trøndelag til - 3,8 prosent i Vestfold. For Vestfold kan den negative rente- og avdragsbelastningen forklares med høye renteinntekter som følge av utbetaling av ekstraordinært utbytte fra kraftverk for enkelte kommuner.

Brutto investeringsutgifter utgjorde i 2000 14,4 prosent av driftsinntektene. Dette er en nedgang på 0,1 prosentenheter fra året før. Investeringsutgiftene varierer fra 20,6 prosent i Sogn og Fjordane til 9,5 prosent i Hordaland.

Når det gjelder likviditeten målt ved korrigert kontantbeholdning, har denne forbedret seg fra 1999, og var i 2000 positiv. Samtidig er disposisjonsfondet blitt redusert fra 4,6 prosent av driftsinntektene i 1999 til 4,2 prosent i 2000. Det akkumulerte regnskapsresultatet utgjorde 0,2 prosent på landsbasis i 2000. I 5 av fylkene i 2000 hadde kommunene i gjennomsnitt negative regnskapsresultat.

27 Gjeldssituasjonen i kommunesektoren

Kommunesektoren har i 1999 og 2000 opplevd en betydelig ubalanse mellom samlede inntekter og samlede utgifter inklusive investeringsutgifter. Mens kommunesektoren som helhet har klart å opprettholde et overskudd på den løpende driften begge disse årene (løpende inntekter fratrukket løpende utgifter i henhold til Nasjonalregnskapets definisjoner), har en betydelig vekst i investeringsutgifter de seneste årene medført at sektoren under ett for 1999 hadde et underskudd før lånetransaksjoner på 9,8 milliarder kroner i 1999. For 2000 anslås kommunesektoren nå å ha fått et underskudd før lånetransaksjoner på 7,3 milliarder kroner.

En nærmere gjennomgang av gjeldssituasjonen for kommunesektoren inngikk i den avtale som ble inngått mellom Arbeiderpartiet og Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre for budsjettåret 2001. Ved behandlingen av Nasjonalbudsjettet (B. Innst. S nr. 1 (2000-2001)), viste flertallet i finanskomiteen til dette punktet i budsjettavtalen.

«Disse medlemmer viser til at budsjettavtalen innebærer at Regjeringen i kommuneøkonomiproposisjonen for 2002 vil foreta en drøfting av gjeldssituasjonen i kommunesektoren.»

27.1 Gjeldssituasjonen for fylkeskommunene

Regjeringen har i Ot.prp. nr. 66 (2000-2001) lagt fram forslag om at staten skal overta alle offentlige sykehus. Det er videre foreslått å opprette fem regionale helseforetak med ansvar for sykehusvesenet i regionen. Som en del av reformen har Regjeringen foreslått at staten overtar all lånegjeld fra fylkeskommunene og Oslo kommune, som er relatert i sykehusene. Gjeld knyttet til sykehusene utgjør en betydelig andel av fylkeskommunenes lånegjeld. Departementet viser til at gjeldssituasjonen for fylkeskommunene og Oslo kommune drøftes i forbindelse med sykehusreformen og statlig overtakelse av sykehusgjeld, jf. kapittel 2.3. Gjeldssituasjonen for fylkeskommunene og Oslo kommune vil derfor ikke bli drøftet nærmere i dette kapitlet.

27.2 Betydningen av lånegjeld og andre finansielle forpliktelser for kommuners økonomi

Kommunene skal i henhold til kommunelovens regler påse at deres aktivitetsnivå ikke er høyere enn det som kan dekkes gjennom de løpende inntekter. I kommuneloven inntil 2001 het det at «lånegjelden ikke skulle være større enn forsvarlig ut fra balansen i årsbudsjettet og økonomiplanen». I gjeldende kommunelov er det et lovfestet krav om balanse i den løpende drift både for årsbudsjettet og det enkelte år i økonomiplanen. Det er utgifter og utbetalinger til renter og avdrag som inngår i den løpende drift. Kommunene må derfor innrette seg slik at lånegjelden ikke er større enn at utgifter og utbetalinger til renter og avdrag kan innarbeides i et balansert årsbudsjett og en balansert økonomiplan.

Kommunene har anledning til å bruke lån for å finansiere investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler. Kommuneloven setter imidlertid et forbud mot å ta opp lån for å finansiere den løpende drift. For mange kommuner vil overskuddet på den løpende driften det enkelte år være for lite til å dekke årets investeringsutgifter. Kommunene kan da velge å utsette investeringer, for å spare opp midler over flere år, eller å finansiere investeringene ved å ta opp nye lån. Nye lån vil belaste framtidige driftsbudsjetter med årlige renteutgifter og avdrag på lånene. Kommunale investeringer vil i liten grad gi økte inntekter for kommunene. Utgifter til renter og låneavdrag vil derfor i liten grad ha sitt motstykke i økte inntekter, slik tilfellet normalt er for private bedrifter. Siden størstedelen av kommunens inntekter er upåvirket av nivået på kommunens investeringer, vil det være en øvre grense for hvor stor lånegjeld den enkelte kommune vil makte å betjene.

I tillegg til å ta opp lån for å finansiere egne investeringer, kan kommuner ta opp lån med formål å låne midlene ut til andre. Etableringslåneordningen fra Husbanken er eksempel på en formidlingslåneordning. Kommunene kan også låne ut egne midler (fra overskudd på driften eller salg av eiendeler) til andre. Dette er midler som alternativt kunne vært brukt til finansiering av egne investeringer. Når midlene i stedet lånes ut til andre, innebærer det at kommunens egne investeringer i stedet må finansieres med lån.

Kommuner har også skutt inn egne midler som egenkapital i helt eller delvis eide kommunale selskaper. Også i et slikt tilfelle vil konsekvensen være at kommunene må øke låneopptaket til finansiering av egne investeringer.

Både utlån til andre og innskutt egenkapital i selskaper gir kommunen finansinntekter (renteinntekter og utbytte) som kan nyttes i den løpende drift inkludert å betale renter og avdrag på kommunens innlån. Ut over på 90-tallet har departementet registrert at mange kommuner har solgt sine aksjer og andeler i helt eller delvis eide kommunale selskaper. Dette gjelder særlig selskaper innen energiforsyningen. Enkelte av de kommuner som har solgt aksjer og andeler, har brukt midlene til å nedbetale gjeld, andre har plassert midlene i fond og andre verdipapirer (fondsforvaltning).

Ovennevnte viser etter departementets oppfatning at størrelsen på kommunens lånegjeld isolert framstår som et lite egnet uttrykk for styrken i en kommunes økonomi og dens evne til å betjene lånegjelden. Kommuner har innrettet seg svært forskjellig slik at en høy lånegjeld ikke nødvendigvis representerer noe særskilt problem for en kommune. På den annen side vil det finnes kommuner med høy lånegjeld hvor denne er større enn forsvarlig ut fra balansen i årsbudsjettet.

I en drøfting av gjeldssituasjonen for kommunene har departementet valgt å nytte to størrelser for å beskrive betydningen av gjeld for kommunene.

«Netto lånegjeld» utgjør summen av de lån kommunen har tatt opp, men fratrukket kommunens egne utlån og lånemidler som står ubrukt. Kommunens utlån, som for eksempel etableringslån, vil gi kommunen renteinntekter for å betjene tilsvarende renteutgifter på kommunens innlån. Ubrukte lånemidler vil være plassert i bank eller i rentebærende papirer. Departementet har oppgitt netto lånegjeld pr innbygger og netto lånegjeld som andel av frie inntekter. Sistnevnte for å få fram at størrelsen på lånegjelden må ses i sammenheng med kommunens inntektsnivå.

I «Netto finansielle forpliktelser» er den bokførte verdien av kommunens aksjer og andeler i selskaper, samt kommunens bankinnskudd og øvrig likviditet plassert i fond, sertifikater, obligasjoner m.v., trukket fra «netto lånegjeld». Ubrukte lånemidler er trukket ut av bankinnskudd, jf. omtalen av «netto lånegjeld». Etter departementets oppfatning utgjør «netto finansielle forpliktelser» det beste uttrykk for å vurdere betydningen av lånegjeld for kommunens økonomi. «Netto finansielle forpliktelser» danner grunnlag for de årlige finansinntekter, og de årlige finansutgifter som renteutgifter m.v. på innlån er en del av.

27.3 Utviklingen i netto lånegjeld og netto finansielle forpliktelser fra 1991 til 1999

Kommunene eksklusive Oslo kommune hadde ved utløpet av 1999 en samlet netto lånegjeld på 50,2 milliarder kroner. Til sammenligning utgjorde lånegjelden ved utløpet av 1991 39,7 milliarder kroner. Lånegjelden har dermed steget nominelt med 10,5 milliarder kroner på disse årene. Målt i kroner pr innbygger har netto lånegjeld steget fra kroner 10 418, ved utgangen av 1991, til kroner 12 612 ved utgangen av 1999. I samme periode har kroneverdien endret seg, og kommunene har generelt hatt en vekst i sine frie inntekter. Målt som andel av frie inntekter (skatt og rammetilskudd) er netto lånegjeld redusert fra et nivå på 76 prosent i 1991 til 63 prosent i 1999.

Korrigerer en netto lånegjeld for den bokførte verdien av kommunens aksjer og andeler i helt eller delvis eide kommunale selskaper, samt kommunenes bankinnskudd og øvrig plassering av ledig likviditet, er utslaget sterkere. Netto finansielle forpliktelser har sunket fra 28,9 milliarder kroner i 1991 til 14,2 milliarder kroner i 1999 for kommunene eksklusiv Oslo. Regnet i kroner pr innbygger har netto finansielle forpliktelser blitt redusert fra kroner 7 599 i 1991 til kroner 3 572 i 1999. Målt som andel av frie inntekter utgjorde netto finansielle forpliktelser 18 prosent i 1999. Åtte år tidligere var andelen 55 prosent.

Årsaken til at netto lånegjeld og netto finansielle forpliktelser målt som andel av frie inntekter har gått ned så betydelig i perioden, er sammensatt. Dels er årsaken at det har vært en sterk vekst i kommuners utlån. Veksten i utlån har vært sterkere enn kommunenes innlån. Den bokførte verdien av kommunens aksjer og andeler har vokst betydelig i perioden. Dette skyldes at denne beholdningen reelt er blitt mer verdt blant annet som følge av den sterke økningen i verdien av energiselskaper. Det kan imidlertid ikke utelukkes at noe av økningen skyldes regnskapstekniske forhold. Kommunenes ledige likviditet har også steget betydelig fra 1991 til 1999. Dette antas å ha sammenheng med flere forhold, men en viktig forklaringsfaktor særlig når en ser på enkeltkommuner, er økning i midler fra salg av aksjer og andeler i energiselskaper.

Et markant trekk ved analysen av lånegjeld og finansielle forpliktelser for kommunene, er den sterke variasjonen mellom fylker og mellom kommuner innad i fylket. Variasjonene går både på nivået på netto lånegjeld og netto forpliktelser (målt pr innbygger og som andel av frie inntekter) og på utviklingen fra 1991 til 1999. I tabell 27.1 er vist tall for netto lånegjeld og netto finansielle forpliktelser ved utgangen av 1991 og ved utgangen av 1999. Både for netto lånegjeld og netto finansielle forpliktelser er det nyttet veide gjennomsnitt for kommunene i fylket. I vedlegg 10 er gjengitt tilsvarende tall for alle kommuner.

For kommunene samlet har netto lånegjeld som andel av frie inntekter gått ned fra 76 prosent i 1991 til 63 prosent i 1999. Til tross for dette har netto lånegjeld som andel av frie inntekter økt fra 1991 til 1999 for kommunene i syv av atten fylker. Sterkest har veksten vært for kommunene i Vest-Agder hvor netto lånegjeld som andel av frie inntekter har økt fra 51 prosent i 1991 til 77 prosent i 1999. Sterk vekst har det også vært i Nord-Trøndelag hvor andelen har økt fra 91 prosent i 1991 til 106 prosent i 1999.

Kommunene i 11 av 18 fylker har fått redusert lånegjeld som andel av frie inntekter fra 1991 til 1999. Nedgangen har vært betydelig for flere av fylkene. I Buskerud er lånegjelden som andel av frie inntekter redusert fra 58 prosent i 1991 til 12 prosent i 1999, i Rogaland fra 71 prosent i 1991 til 19 prosent i 1999 og i Hordaland fra 107 prosent i 1991 til 61 prosent i 1999. I 1991 var Hordalandskommunene de mest gjeldsbelastede kommunene ved at netto lånegjeld utgjorde 107 prosent av de frie inntekter. I 1999 ligger Hordalandskommunene på landsgjennomsnittet. I 1999 er kommunene i Nord Trøndelag (106 prosent) og Sogn og Fjordane (100 prosent) de mest gjeldsbelastede.

Som nevnt mener departementet «netto lånegjeld» bare delvis er relevant som indikator på kommunenes belastning ved finansielle forpliktelser (lån) og finansielle fordringer (eierandeler og plasseringer). Etter departementets oppfatning gir netto finansielle forpliktelser et vel så godt grunnlag for å bedømme finansiell stilling. I netto finansielle forpliktelser er det korrigert for at kommunen kan ha store bankinnskudd mv, eller verdifulle eierposter.

Betydningen av å korrigere netto lånegjeld for bankinnskudd og eierposter mv, kommer klart til uttrykk for kommunene i Vest-Agder. Kommunene her hadde den sterkeste vekst i netto lånegjeld fra 1991 til 1999 målt som andel av frie inntekter. Netto finansielle forpliktelser målt som andel av frie inntekter har derimot gått ned fra 32 prosent i 1991 til 31 prosent i 1999. Også når en ser på relative tall for 1999 for kommunene i de atten fylker, har det å korrigere for bankinnskudd og eierposter relativt stor betydning. Kommunene i Sogn og Fjordane var etter kommunene i Nord- Trøndelag det fylket med høyest nivå på netto lånegjeld. Mens netto lånegjeld utgjorde 100 prosent av frie inntekter i 1999, utgjorde imidlertid netto finansielle forpliktelser kun 18 prosent som er likt med landsgjennomsnittet. Betydningen av å korrigere for verdien av bankinnskudd og eierposter mv, er imidlertid ikke like stor for alle fylker. Her merker særlig kommunene i Nord- Trøndelag seg ut i 1999 ved et svært høyt nivå på netto finansielle forpliktelser i forhold til frie inntekter (91 prosent mot landsgjennomsnittet på 18 prosent).

Verdt å merke seg er også at den bokførte verdien av bankinnskudd mv, eierposter og utlån for kommunene i fire av atten fylker (Buskerud, Vestfold, Rogaland og Hordaland) overstiger verdien av lån inklusive likviditetslån som er ført i kommunens regnskap.

Etter departementets oppfatning viser analysen at lånegjelden ikke utgjør noen særskilt utfordring for kommunene samlet. Departementet vil her vise til at netto lånegjeld målt som andel av frie inntekter er redusert på 90-tallet. I tillegg er rentenivået redusert fra 1991 til 1999. Ved utgangen av 1999 ligger netto lånegjeld på et nivå som medfører at årlige utgifter på renter og avdrag ligger på 6-7 prosent av de frie inntekter til kommunen, forutsatt at kommunen nedbetaler gjelden i tråd med kommunelovens minimumskrav. Regner en årlige utgifter til renter og avdrag som andel av kommunens årlige løpende inntekter, ligger andelen i gjennomsnitt for kommunene under 5 prosent. Departementet anser dette nivået som fullt akseptabelt og mener ikke det er behov for generelle tiltak. Den sterke variasjonen mellom fylker krever at også analyser av enkeltkommuner for å kunne avdekke om enkelte kommuner sliter med høy lånegjeld, selv om lånegjelden for tyngden av kommuner ikke representerer noen særskilt utfordring.

27.4 Kommuner gruppert etter nivå på netto lånegjeld og netto finansielle forpliktelser

Som vist i tabell 27.1 viser tallene for netto lånegjeld og netto finansielle forpliktelser betydelige variasjoner mellom fylker og over tid fra 1991 til 1999. Tallene viser imidlertid ikke om det er bestemte geografiske variasjoner, dvs. om høy eller lav netto lånegjeld som andel av frie inntekter for kommunene i fylket skyldes at kommunene i fylket gjennomgående har høy eller lav gjeldsbelastning. En alternativ forklaring kan være at enkeltkommuner i fylket trekker gjennomsnittet særlig opp eller ned. Særlig dersom en kommune med høyt innbyggertall i fylket har høy eller lav gjeldsbelastning, vil dette gi seg utslag på gjennomsnittet i fylket, jf. tabell 27.1, siden tallene er vektet for folketall.

I tabell 27.2 har departementet gitt tall for de 20 kommuner med høyest netto lånegjeld ved utgangen av 1999, regnet som andel av frie inntekter.

I følge tabell 27.2 er de 20 kommuner med høyest lånegjeld ved utgangen av 1999 fordelt på 9 fylker. Fire av kommunene ligger i Nord-Trøndelag, fire ligger i Sogn og Fjordane og fire i Sør- Trøndelag. For kommunene i fylket samlet, jf. tabell 27.1, var det også kommunene i Nord- Trøndelag og Sogn og Fjordane som hadde det høyeste nivået på netto lånegjeld. Også kommunene i Sør-Trøndelag lå over landsgjennomsnittet. Åmot kommune i Hedmark var den kommune som ved utgangen av 1999 hadde høyest netto lånegjeld regnet i forhold til frie inntekter. Ingen andre Hedmarkskommuner er blant de 20 kommuner med høyest netto lånegjeld. Ved utgangen av 1999 utgjorde netto lånegjeld 226 prosent av frie inntekter for Åmot i 1999. Landsgjennomsnittet var 63 prosent. Også Førde kommune i Sogn og Fjordane og Nannestad kommune i Akershus merker seg ut med et høyt netto gjeldsnivå. For Nannestad må det høye nivået og den sterke veksten fra 1991 antas å ha sammenheng med investeringer som følge av at kommunen er vertskommune for hovedflyplassen på Gardermoen. Det høye gjeldsnivået i Åmot antas delvis å kunne forklares med Forsvarets utbygning i kommunen på 90-tallet.

I tabell 27.3 er netto lånegjeld korrigert for bankinnskudd, eierposter mv. slik at oversikten her viser de 20 kommuner med høyest netto finansielle forpliktelser sett i forhold til frie inntekter for 1999.

Det å også ta hensyn til kommunenes eierposter og bankinnskudd i en vurdering av betydningen av lånegjeld, slår betydelige ut for mange, men ikke alle kommuner. Dette er i samsvar med funnene for kommunene i fylket samlet, jf. tabell 27.1. Kommuner kan ha en høy netto lånegjeld, men belastningen ved høy netto lånegjeld kan helt eller delvis utlignes gjennom at kommunen samtidig har midler plassert rentebærende og/eller har eierposter som gir grunnlag for årlig avkastning. Askvoll kommune i Sogn og Fjordane kan tjene som eksempel her. Ved utgangen av 1999 hadde kommunen netto lånegjeld som utgjorde 121 prosent av kommunens frie inntekter for 1999. Dette nivået tilsvarte om lag det dobbelte av landsgjennomsnittet. Når en tar en hensyn til bankinnskudd, eierposter mv, viser oversikten over netto finansielle forpliktelser at slike utgjør 23 prosent av kommunens frie inntekter for 1999. Kommunen er dermed på nivå med landsgjennomsnittet (18 prosent). Andre kommuner hvor bankinnskudd og eierposter mv slår vesentlig ut, er Førde, Florø og Malvik kommuner.

For kommunene i Nord-Trøndelag er betydningen av å korrigere for bankinnskudd og eierposter betydelig mindre enn for kommunene i de øvrige fylker. Det er i den forbindelse vesentlig å peke på at det var kommunene i Nord-Trøndelag som ved utgangen av 1999 hadde den høyeste netto gjeldsbelastning. Departementet vil anta at dette forhold dels kan ha sammenheng med at kommunene i Nord-Trøndelag de siste tiårene ikke har sittet med eierposter i selskaper innen energiforsyningen. I andre kommuner er det bokført verdier av eierposter i slike selskaper og/eller midler ved salg av slike poster. Det bør i tillegg vurderes om låneopptakene kan ha vært større enn forsvarlig over flere år.

27.5 Kommuner gruppert etter nivå på netto utlån og netto finansielle fordringer

Oversikten over netto lånegjeld og netto finansielle forpliktelser (tabell 27.1) viste betydelige variasjoner mellom fylker og kommunene i fylket. Etter departementets oppfatning er det nødvendig å komplettere drøftelsen av gjeldssituasjonen for kommunene med en oversikt over kommuner med lavest netto lånegjeld og lavest netto finansielle forpliktelser. Som tabell 27.1 antyder har mange kommuner netto utlån. Det innebærer at kommunen har lånt ut mer midler enn kommunen selv har tatt opp i lån. Kommunen har da «netto utlån». En kommune med netto utlån vil normalt ha større renteinntekter enn renteutgifter. Tar en i tillegg med bankinnskudd og eierposter for kommunene, får en framstilt et nivå på kommunens netto finansielle fordringer. Jo større netto finansielle fordringer er, desto større vil kommunens finansresultat normalt være. Dette overskuddet kan kommunen nytte som bidrag til å finansiere den løpende drift. Oversikt over kommuner med høyest netto utlån og høyest netto finansielle fordringer er vist i tabell 27.4 og 27.5.

I alt 17 kommuner hadde ved utgangen av 1999 netto utlån. I likhet med oversikten over kommuner med høy netto lånegjeld (tabell 27.4) viser oversikten at det er en relativt stor geografisk spredning. De 17 kommuner med netto utlån fordeler seg på hele 10 fylker. Ett markant trekk er likevel at hele 6 av de 17 kommunene befinner seg i Rogaland. Etter departementets oppfatning er det vanskelig å peke på noen gjennomgående forklaring på hvorfor Rogalandskommuner kommer så vidt godt ut i oversikten. Departementet vil dels anta at det dreier seg om kommuner med relativt høye inntekter fra kraftbeskatning og andre inntekter knyttet til kraftverk. Dels kan det være kommuner som har nedbetalt gjeld i forbindelse med salg av eierposter. Departementet vil i tillegg anta at det blant disse kommuner også finnes kommuner som har ført en restriktiv politikk i forhold til nye låneopptak for å kunne opprettholde en sunn kommuneøkonomi.

Mange av kommunene med netto utlån eller lav netto lånegjeld, var i en tilsvarende stilling også ved utgangen av 1991. Den kommune som ved utgangen av 1999 hadde de høyeste netto utlån i forhold til frie inntekter, Drammen kommune, hadde imidlertid ved utgangen av 1991 en netto lånegjeld (78 prosent) som var høyere enn landsgjennomsnittet (76 prosent). Andre kommuner hvor bildet har endret seg vesentlig fra 1991 til 1999 er Time og Aurland kommuner.

I tabell 27.5 er det vist oversikt over kommuner med høyest nivå på netto finansielle fordringer ved utgangen av 1999, sett i forhold til frie inntekter for 1999.

Oversikten viser at 17 kommuner ved utgangen av 1999 hadde netto langsiktige fordringer som tilsvarte mer enn summen av de frie inntekter for 1999. Ved beregningen av netto fordringer er som tidligere nevnt kommunens egen lånegjeld trukket fra. Det er i all hovedsak kommuner med høye inntekter fra beskatning av kraftverk som har høye netto finansielle fordringer.

27.6 Oppsummering

Etter departementets oppfatninger synliggjør gjennomgangen at lånegjeld ikke representerer noe generelt problem for kommunene. Sett i forhold til frie inntekter har lånegjelden blitt redusert fra 1991 til 1999. Ved utgangen av 1999 ligger lånegjelden for kommunene i gjennomsnitt på et nivå som vil generere netto utgifter til renter og avdrag på 6-7 prosent av de frie inntekter, gitt at kommunelovens regler om minste årlige avdrag følges. Et slikt nivå representerer normalt ingen særskilt utfordring for en kommune. Etter departementets oppfatning er det derfor ikke behov for generelle tiltak knyttet til gjeldssituasjonen for kommunene.

Gjennomgangen viser at det eksisterer betydelige geografiske variasjoner både når det gjelder kommuner med et høyt nivå på netto lånegjeld og netto finansielle forpliktelser og når det gjelder kommuner med et høyt nivå på netto utlån og netto finansielle fordringer. Etter departementets oppfatning representerer et høyt gjeldsnivå en utfordring for enkelte kommuner. Det kan være behov for en nærmere gjennomgang av gjeldssituasjonen for disse relativt få kommunene. Det må i en slik gjennomgang vurderes særskilt om det er ekstraordinære forhold som er årsaken til det høye gjeldsnivået, eller om kommunen har tatt opp vesentlig mer lån enn det som må anses som forsvarlig. Departementet ser det som naturlig at en slik vurdering foretas i nært samarbeid mellom fylkesmennene og berørte kommuner og at eventuelle tiltak vurderes i forbindelse med skjønnstildelingen.

28 Kommunal tjenesteproduksjon

28.1 Sammendrag

I dette kapittelet gjennomgås utviklingen i kommunal tjenesteproduksjon i kommunene og fylkeskommunene i perioden fram til 1999 (skoleåret 2000/01 for grunnskole). Omtalen på landsbasis (avsnitt 28.3) konsentrerer seg om utviklingen i ressursinnsats innen pleie- og omsorgstjenester samt skoletjenester, andre tjenesteområder gis kun en kort omtale. Det blir sett nærmere på variasjoner over ressursinnsatsen og dekningsgrad kommunene imellom for disse tjenestene (avsnitt 28.4):

• barnehager

• grunnskolen

• barnevernet

• helsetjenestene

• pleie- og omsorgstjenester

• økonomisk sosialhjelp

For fylkeskommunene vises variasjoner innen helsetjenester og videregående opplæring (avsnitt 28.5). I vedlegg 5 vises utvalgte tall for enkeltkommuner, der kommunene er gruppert etter økonomiske rammebetingelser og innbyggertall (jf. kapittel 25.2 tall for sammenlignbare kommuner).

I grunnskolen var det under hele nittitallet en jevn vekst i antallet elever. Etter innføring av reform-97 har elevtallet årlig økt med om lag 10 000. Utviklingen i ressursinnsats og klassestørrelse ser ut til å ha vært relativt stabil de seneste årene. Det har vært en svak vekst i antall elever i klassene, noe som gjenspeiler økningen i elevtall. I skoleåret 2000/01 var gjennomsnittlig klassestørrelse i grunnskolen 20,1 elever. Samtidig var det en svak vekst i antall årsverk pr klasse helt på slutten av tiåret. Videre har skolefritidsordningen (SFO) blitt bedre utbygd i årene som har gått etter skolereformen. I skoleåret 2000/01 fikk 63 prosent av 1.førsteklassingene et tilbud i SFO. Andelen ekstraundervisning i form av delingstimer, spesialundervisning etter enkeltvedtak og morsmålsundervisning av ordinære undervisningsressurs har også vært stabil etter 1997.

Fra 1993 til 1999 gikk andelen innbyggere over 67 år noe ned på landsbasis, mens utviklingen i antallet eldre var om lag konstant. Det ble relativt færre innbyggere mellom 67-79 år, mens andelen over 80 år økte. Antallet eldre over 80 år økte med om lag 21 000 fra 1993 til 1999. Antallet brukere i pleie- og omsorgssektoren, målt ved antallet institusjonsplasser og antallet mottakere i hjemmetjenesten, økte med vel 12 000 fra 1993 til 1999 noe som tilsvarer en vekst på 6,5 prosent. Veksten i antall brukere er i hovedsak knyttet til flere yngre mottakere av hjemmetjenester med alder under 67 år.

Antall årsverk i pleie- og omsorgstjenestene har økt med om lag 17 000 fra 1993 til 1999. Årsverksveksten i perioden har særlig kommet i de to første årene før eldresatsingen i 1996 og 1997 og i de to første årene i eldresatsingen dvs. i 1998 og 1999. Antall årsverk pr. bruker økte i gjennomsnitt med 16 prosent. I 1999 finner vi høyest årsverksinnsats pr innbygger over 67 år i kommunene i de tre nordligste fylker og Sogn og Fjordane og Aust - Agder. Dessuten viser kommunegjennomgangen en klar sammenheng mellom nivå på kommunale inntekter og årsverksinnsats - uavhengig av kommunestørrelse.

Noe av den sterke veksten i årsverk pr. bruker kan dels være knyttet til flere mottakere under 67 år som er noe mer ressurskrevende enn eldre mottakere. At det også har skjedd en vridningen fra institusjonstjenester til hjemmetjenester i perioden kan isolert sett ikke bidra å forklare årsverksveksten pr. bruker i sektoren samlet sett. En vesentlig forklaringen ser imidlertid ut til å være knyttet til generelle endringer i standarder i tjenesten eller endret produktivitet innen tjenesten som følge av den sterke opptrappingen i antall årsverk i sektoren i årene 1996-1999.

I 1990 fikk 42 prosent av barna mellom 1-6 år et tilbud om plass i barnehage, mens 61 prosent av barna mellom 1-5 år fikk et tilbud i 1999. Samtidig ble det 50 000 nye barnehageplasser, en økning på 36 prosent i perioden. Foreløpige tall for 2000 viser at 189 500 barn hadde et barnehagetilbud, noe som er en økning på knapt 1 900 i forhold til 1999. I tillegg hadde 5 300 barn et tilbud i åpen barnehager.

Både for 1-2 åringer og 1-5 åringer er dekningsgradene høyest i fylkene Finnmark, Oslo og Sogn og Fjordane, men også Hedmark og Troms har et relativt godt utbygd barnehagetilbud.

Andelen av befolkningen som mottar økonomisk sosialhjelp var i 1999 3,9 prosent. Dette betyr at det årlig har vært en jevn nedgang i antallet sosialhjelpsmottagere siden midten av nitti-tallet.

I videregående opplæring har det de siste årene vært en elevtallsnedgang, noe som har sammenheng med lavere størrelse på årskullene blant ungdom. Imidlertid ser ressursinnsats målt i antall elever pr lærerårsverk ut til å ha vært stabil siden innføring av reform 1994 i 1994/95.

28.2 Om produksjonsmål

Størsteparten av de offentlige velferdstilbudene produseres i kommunesektoren. De siste årene har omfanget av tjenestene økt, og stadig flere mottar tjenester fra kommunen. Generelt er det vanskelig å måle omfanget av produksjonen i kommunal sektor. I privat sektor kan verdien av produksjonen måles gjennom prisfastsetting i et marked, men offentlige tjenester opererer i hovedsak ikke i noe marked. Det må derfor etableres alternative mål.

Produksjon og dekningsgrad

Det er ikke lett å måle kunnskapsmengde, helseforbedringer etc., og pr. i dag mangler vi generelt gode resultatmål for offentlig tjenesteyting. Alternativt kan omfanget av tjenesteproduksjonen måles ved hjelp av antall leverte tjenester, f.eks. antall plasser, besøk, saker etc.. Antall barnehageplasser er et eksempel på et slikt måltall. Tjenesten er i stor grad standardisert gjennom regelverket slik at vi har en felles forståelse av hva en barnehageplass innebærer.

Dersom måltallene relateres til antall personer i den aktuelle målgruppen får vi fram dekningsgraden. Her har vi valgt å sette likhetstegn mellom målgruppe og alderskategori. Barnehagedekningen måles f.eks. ved andelen barn i førskolealder med barnehageplass. Vanligvis vil ikke alle i aldersgruppen etterspørre tjenesten, f.eks. ønsker ikke alle foreldre barnehageplass. De beregnede dekningsgradene blir derfor gjennomgående noe for lave i forhold til de reelle dekningsgradene.

Ressursinnsats pr. enhet

Begrepet produktivitet brukes om forholdet mellom produksjonen og ressursinnsatsen. Målet er rent beskrivende og desto høyere produksjon pr. enhet ressursinnsats, jo høyere produktivitet. Forutsetningen for å kunne måle produktivitet er ensartede mål på produksjonen, dvs. at en måler de samme tjenestene.

Som mål på ressursinnsatsen bruker vi i denne framstillingen årsverksinnsats pr. bruker eller årsverksinnsats pr. plass. Pr. i dag gir dette et mer sammenlignbart mål på ressursinnsatsen enn utgift pr. bruker basert på regnskapstall. Utfra eksisterende datagrunnlag er det derfor vanskelig å vurdere størrelsen på tjenestetilbudet sett i forhold til hva det koster i kroner og øre. Her vil etterhvert KOSTRA-data gi bedre produktivitetstall.

Hvis ressursinnsatsen pr. enhet endres fra det ene året til det andre, kan dette tolkes på ulikt vis. Om ressursinnsatsen pr. klasse (flere delingstimer, spesialundervisning etc.) øker kan årsaken være at det har skjedd en standardheving, dvs. kvaliteten på opplæringen har økt. Det samme er tilfelle for barnehage og pleie- og omsorgstjenester. En økning i antall utførte timeverk pr. mottaker gir generelt mulighet for økt oppfølging, veiledning eller pleie til den enkelte mottaker.

Økt ressursinnsats på et område kan også skyldes at gjennomsnittsmottakeren av tjenesten blir mer ressurskrevende, med andre ord at behovet har økt. Flere småbarn i barnehagene vil som en direkte følge av regelverket føre til økt timeverksforbruk pr. barn. Endringer i regelverk og kommunale oppgaver kan også bety at ressursinnsatsen må økes. Eksempler på dette er endring av standard i sykehjem, f.eks. målsetningen om enerom, og større vekt på integrering av psykisk utviklingshemmede i grunnskolen.

Endret ressursinnsats kan derfor både tolkes som:

• endring i standard/kvalitet

• endring i effektivitet

• endring i behov

28.3 Utviklingen på landsbasis

Innledning

I dette avsnittet gis en beskrivelse av grove nøkkeltall for utviklingen i ressursinnsatsen og antallet produserte tjenester på landsbasis. Omtalen vil konsentrere seg om de to største tjenestesektorene i kommunene som er grunnskole og pleie- og omsorgstjenester, samt videregående opplæring. Grunnskoletjenester og pleie- og omsorgstjenester utgjorde i 1999 henholdsvis om lag 27 milliarder kroner og om lag 38 milliarder kroner som til sammen utgjør om lag halvparten av kommunenes utgifter. Ved en statlig overtakelse av 2. linje spesialisthelsetjenester vil videregående opplæring være den største enkeltsektoren i fylkeskommunene. Videregående opplæring hadde i 1999 om lag 13 milliarder kroner i driftsutgifter. Dette utgjorde om lag halvparten av driftsutgiftene utenom spesialisthelse og sosialtjenesten. Til slutt i dette kapitlet vil det gis en meget kort omtale av utviklingen innen barnehage, grunnskole, helse, barnevern, sosialhjelp samt utviklingen i somatiske tjenester og psykiatri.

Nærmere om grunnskole

I perioden 1980-1992 var det en elevnedgang i grunnskolen på vel 20 prosent. Driftsutgifter pr. elev økte reelt med om lag 45 prosent i denne perioden. Elevtallet økte med 4,7 prosent fra 1992 til 1996. Fra 1997 til 2000 fortsatte elevtallet å øke delvis på grunn av større alderskull og delvis på grunn av innføring av skolestart for 6-åringer fra høsten 1997, jf. tabell 28.1.

Gjennomsnittlig klassestørrelse økte svakt fra 19,6 elever pr. klasse i 1993 til 19,9 i 1996 (1.-9. klasse). I 2000 var det i gjennomsnitt 20,1 elever pr. klasse (1.-10. klasse). Antall plasser i skolefritidsordningen for 1.klasse har hatt en jevn økning siden innføring av skolestart for 6-åringer i 1997, og i 2000 hadde 63 prosent av førsteklassingene plass i SFO.

Ressursinnsatsen målt som samlede driftsutgifter pr. elev var relativ stabil fram til 1997 og lå på om lag 43 500 1999-kroner pr. elev i perioden 1993-1996. Driftsutgifter pr. elev i 1998, etter innføringen av Reform -97, var på om lag 44 800 kroner. I 1999 økte ressursinnsatsen til om lag 46 400 kroner pr. elev eller reelt med 3,5 prosent. Samtidig var det en svak økning i antall årsverk pr klasse.

I skoleåret 2000/01 ble det i gjennomsnitt gitt ekstraundervisning i form av delingstimer, spesialundervisning etter enkeltvedtak og morsmålsundervisning tilsvarende 55 prosent av den ordinære undervisningsressursen. Ser en bort fra morsmålsundervisningen er prosentandelen om lag 50. Etter Reform 97 har andelen ekstraundervisning vært om lag på dette nivået.

Nærmere om pleie- og omsorgstjenester

Fra 1993 til 1999 gikk andelen innbyggere over 67 år noe ned på landsbasis, mens utviklingen i antallet eldre var om lag konstant. I 1993 var 14,4 prosent av befolkningen over 67 år, mens andelen i 1999 var 13,9. Imidlertid økte andelen eldre over 80 år, både målt i forhold til eldrebefolkningen og i forhold til innbyggertallet i alt. Av dette var det en viss økning i antallet eldre over 90 år. Andelen eldre over 80 år utgjorde i 1993 27 prosent av alle eldre over 67 år, jf. tabell 28.2. I 1999 var andelen 80 år eller eldre 31 prosent. I 1993 var 3,9 prosent av innbyggertallet i landet 80 år eller eldre, mens andelen i 1999 var økt til 4,2 prosent. Antallet eldre over 80 år økte med om lag 21 000 fra 1993 til 1999.

Antallet brukere i pleie- og omsorgssektoren, målt ved antallet institusjonsplasser og antallet mottakere i hjemmetjenesten, har økt med vel 12 000 fra 1993 til 1999 noe som tilsvarer en vekst på 6,5 prosent. Veksten i antall brukere er i hovedsak knyttet til flere yngre mottakere av hjemmetjenester med alder under 67 år. Sammensetningen av tjenestene har endret seg på 90-tallet. I 1993 ble 24 prosent av samtlige tjenester gitt som institusjonstjenester mens i 1999 var prosentandelen 22. Antall årsverk i pleie- og omsorgstjenestene har økt med om lag 17 000 fra 1993 til 1999. Årsverksveksten i perioden har kommet i de to årene før eldresatsingen i 1996 og 1997 og i de to første årene av eldresatsingen, dvs. i 1998 og 1999. Antall årsverk pr. bruker har økt i perioden. I 1993 var årsverksinnsatsen pr. bruker 0,37, mens den i 1999 var 0,43. Dette tilsvarer en økning i ressursinnsats pr. bruker på 16 prosent.

Det er rimelig å anta at økningen i antall årsverk i sektoren har sammenheng med at flere får et tilbud, og at dette videre har sammenheng med at antallet eldre over 79 år og 90 år har økt. I Inntektssystemutvalgets første innstilling (NOU 1996: 1) ble det gjengitt tall fra SSB som viste at i 1994 fikk om lag 90 prosent av alle over 90 år enten hjemme- eller institusjonstjenester. For innbyggere mellom 85 og 89 år var prosentandelen 68, for aldersgruppen 80 til 84 var prosentandelen 43, mens den for innbyggere mellom 75 og 79 år var 23 prosent og for 67 til 74 8,5 prosent. Videre har også antall brukere under 67 år økt markert, jf. tidligere omtale. Det var også en klar økning i antallet årsverk pr bruker i perioden, noe som også har ført til en økning i den samlede årsverksinnsatsen.

En økning i ressursinnsatsen pr bruker kan både ha sammenheng med en økning i sykeligheten og dermed pleiebehovet, nye brukergrupper (yngre mottakere av hjemmetjenester), bedre kvalitet på tjenestene og endringer i effektivitet/produktivitet.

I NOU 1996:1 ble det på grunnlag av GERIX-statistikk fra inngangen på 90-tallet indikert at det var små systematiske forskjeller mellom alder over 67 år og tildelt timeressurs innen hhv. hjemmetjenesten og institusjonstjenesten. Imidlertid gikk det et klart skille mellom tildelt timeressurs i hjemmetjenester og institusjonstjenester hvorav tildelt timeressurs var vesentlig høyere i institusjonstjenester (opp til 5 ganger så høy). For brukere under 67 år var det en vesentlig høyere tildelt timeressurs enn blant de eldre. Dette er spesielt knyttet til psykisk utviklingshemmede (gjennomsnittlig 37,9 tildelte timer pr. uke i 1997) og i noen grad yngre aleneboende (7,3 timer pr. uke) mens yngre brukere i flerperson-hushold ligger på nivå som brukere over 67 år (4,9 timer pr. uke, kilde: SSB, Langørgen 2000, Gerix-data fra 1997).

Om kommunene følger samme praksis på utgangen av 90-tallet vil ikke økt antall årsverk pr bruker nødvendigvis ha sammenheng med at det har blitt flere av de eldste eldre og at disse gis en høyere timeressurs enn yngre brukere. Økt alder hadde i henhold til de tall som ble presentert først og fremst relevans for hvor mange som fikk hjelp, ikke hvor mye hjelp den enkelte fikk.

Fra 1993 til 1999 var det imidlertid en klar nedgang i andelen over 80 år med plass i institusjoner. Dette er knyttet til færre aldershjemsplasser. At antallet alders- eller sykehjemsplasser samlet sett ikke har holdt tritt med økningen i antallet eldre 80 år og over, kan ha resultert i at tildelt timeressurs pr bruker innen hjemmetjenestene har blitt høyere i løpet av perioden. Samlet sett har det innen pleie- og omsorgstjenestene vært en vridning fra institusjonstjenester som er «ressurskrevende» til hjemmetjenester som er mindre ressurskrevende. Dette siden årsverksinnsatsen vanligvis er høyere i sykehjem enn i hjemmetjenester. Samtidig kan hjemmetjenestene ha blitt «dyrere» ved at færre relativt sett har fått plass i institusjoner.

Tildelt timeressurs pr. bruker er som nevnt spesielt høy blant psykisk utviklingshemmede. Av økningen i yngre mottakere av hjemmetjenester under 67 år utgjør imidlertid veksten i antallet psykisk utviklingshemmede kun en liten andel. Antallet psykisk utviklingshemmede økte med 650 brukere fra utgangen av 1994 til utgangen av 1999, eller 3,5 prosent. Samlet antall brukere av hjemmetjenester med alder under 67 år økte til sammenligning med vel 9 000 eller 35 prosent. Noe av veksten i årsverk pr. brukere innen pleie- og omsorgssektoren kan imidlertid være en vekst i yngre aleneboende som i 1997 hadde noe høyere tildelt timeressurs pr. bruker enn eldre over 67 år. Trolig forklarer imidlertid ikke dette hele veksten i årsverk pr. brukere i sektoren i perioden.

Den økte årsverksinnsatsen kan også ha sammenheng med økt kvalitet eller standard på tjenestene. For det første kan det ha blitt avsatt mer tid på den enkelte eller det kan ha skjedd pleiefaglige endringer som innebærer økt tidsforbruk. Endringer i kvalitet eller standarder er vanskelig å måle og det er få studier av dette innen omsorgstjenestene. Imidlertid foretar Norsk Gallup årlige brukerundersøkelser, dvs. målinger av subjektive opplevelser av tjenestene blant brukere eller pårørende. I Rapport nr 2/99 fra SNF omtales brukerundersøkelser fra sektoren i perioden 1995-97. Hovedtendensen er at brukernes vurderinger av disse tjenestene er stabile over tid 4

. Det kan imidlertid være at standarden i tjenestene har endret seg selv om dette ikke gir seg utslag i brukerundersøkelsene.

Blant annet SNF og Frischsenteret har utført effektivitetsanalyser med utgangspunkt i «beste praksis» for enkelte år, men det er ikke foretatt studier som ser på utviklingen over flere år.

Oppsummert har det blitt flere eldre over 80 år, men undersøkelser fra tidlig 1990-tallet indikerer at dette ikke skulle påvirke endringer i pleiebehovet/-tyngde i vesentlig grad. Vridningen fra institusjonstjenester til hjemmetjenester skulle heller ikke isolert sett bidra til et behov for flere årsverk pr. bruker i sektoren samlet sett. Noe av veksten i årsverk pr. bruker kan dels være knyttet til flere mottakere under 67 år som er noe mer ressurskrevende enn eldre mottakere. En vesentlig forklaringen ser imidlertid ut til å være knyttet til generelle endringer i standarder i tjenesten ut over det som har gitt utslag i brukerundersøkelser, eller endret produktivitet innen tjenesten som følge av den sterke opptrappingen i antall årsverk i sektoren i årene 1996-1999.

Nærmere om utviklingen i videregående opplæring

Elevtallet i videregående opplæring ble redusert med 13 prosent fra 1993 til 1999. I årene 1993-1995, dvs. ved innføring av reform 94, ble det noe færre elever pr. lærerårsverk. I årene fra 1996-1999 har ressursinnsatsen målt ved driftsutgifter pr. elev og elever pr. lærerårsverk vært relativ stabil. Antall lærlinger har økt markert fra 17 000 i 1993 til nærmere 32 000 i 1999.

Utviklingen i øvrige tjenester

Foreløpige tall for 2000 viser at 189 500 barn hadde plass i ordinær barnehage eller familiebarnehage ved utgangen av 2000. Dette var en økning på knapt 1 900 plasser, eller 1 prosent, fra utgangen av 1999. I tillegg hadde vel 5 300 barn et tilbud i åpen barnehage, noe som tilsvarer en økning på 200 plasser i forhold til i 1999. Samtidig ble det flere heldagsplasser. I 2000 var om lag 120 000 plasser definert som heldagsplasser, noe som var en økning på vel 2 000 plasser siden 1999. På hele 90-tallet ble det 50 000 nye barnehageplasser, eller en økning tilsvarende 36 prosent.

I 1999 var det 8,4 leger pr 10 000 innbygger, noe som gir en svak økning i forhold til året før. I løpet av hele nitti-tallet har det vært en jevn, svak vekst i legedekningen her i landet. Antall årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten, har også hatt en jevn vekst siden midten på nitti-tallet. Andre sentrale utviklingstrekk innen kommunal tjenesteytingen er at antallet som mottar sosialhjelp fortsetter å gå ned. I 1999 fikk 3,9 av 100 innbyggere økonomisk sosialhjelp, mot 4,2 i 1998. Til sammenligning fikk over 5,2 av 100 tilsvarende hjelp i 1995, som var det året på nittitallet da antallet sosialhjelpsmottagere var høyest.

28.4 Tjenesteproduksjon i kommunene

Barnehagesektoren

Helt siden slutten av 80-tallet har det vært bred politisk enighet om at alle familier som ønsker det skal få tilbud om barnehagepass. Dagens barnehagetilbud ble i hovedsak utbygd på 80-tallet og første halvdel av 90-tallet. I 1990 fikk 42 prosent av barna mellom 1-6 år et tilbud, mens 61 5

prosent av barna mellom 1-5 år fikk et tilbud i 1999. Samtidig ble det 50 000 nye barnehageplasser, en økning på 36 prosent i perioden. Foreløpige tall for 2000 viser at 189 500 barn hadde et barnehagetilbud, noe som er en økning på knapt 1 900 i forhold til 1999. I tillegg hadde 5 300 barn et tilbud i åpen barnehager.

Innføringen av kontantstøtten har medført at det er vanskelig å si nøyaktig hva slags nivå som utgjør full behovsdekning. Statistisk sentralbyrås (SSB) undersøkelse om tilsynsordninger, yrkesdeltakelse og økonomi i barnefamilier og Asplan Viak AS' behovsundersøkelse i alle landets kommuner fra sommeren 1999 tyder på at en fullt utbygd barnehagesektor tilsvarer 213 000 barnehageplasser, noe som gir en behovsdekning på nasjonalt nivå på ca. 70 prosent for barn i aldersgruppen 1-5 år. Undersøkelsene anslår at man oppnår full behovsdekning for de yngste barna med en barnehagedekning på 53 prosent og full behovsdekning for barn over 3 år med en barnehagedekning på 80 prosent 6

. Nivået for full behovsdekning er ikke en konstant størrelse og er avhengig av blant annet foreldrebetaling, tilgjengelighet og fleksibilitet i tilbudet. Dersom foreldrebetalingen reduseres vil etterspørselen etter barnehageplasser sannsynligvis øke utover anslaget på 70 prosent.

Figur 28.1 viser at barnehagedekningen i 1999 er best for de eldste barna. Det er store geografiske forskjeller i barnehagedekningen. Det er fortsatt enkelte kommuner hvor under 40 prosent av barna har barnehageplass, mens andre kommuner har en dekningsgrad på over 90 prosent.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Figur 28.1 viser at kommunene i Sogn og Fjordane, Finnmark og Oslo kommune har den høyeste barnehagedekningen med en dekningsgrad på 70 prosent og over. Lavest dekningsgrad har kommunene i Vest-Agder, Vestfold og Akershus.

De fleste kommuner har fått en relativt god barnehagedekning for de største barna, men det er fortsatt behov for flere barnehageplasser for barn under tre år. Etter gjennomføringen av reform 97 har det imidlertid vært en økning i tilbudet til de yngste barna. I 1999 utgjorde dekningsgraden 37 prosent 7 for 1 og 2-åringene. Variasjonene i dekningsgrad for 1-2 åringer er stor. Oslo og kommunene i Finnmark har den høyeste dekningsgraden for 1-2 åringer, mens Vestfold og Vest- Agder har den laveste.

Tabell 28.4 viser dekningsgrad for 1-2 åringer når kommunene er gruppert etter inntekt og folketall. Det er en klar tendens til at dekningsgraden øker med økende inntekt og avtar med økende folketall. I gjennomsnitt betyr dette at tilbudet i 1999 til 1- og 2-åringer var best i små kommuner med høye inntekter.

Grunnskole

Demografi og geografi kan påvirke kommunenes kostnader ved å drive grunnskole fordi dette påvirker skolestrukturen og dermed størrelsen på klassen. I tillegg vil omfanget av spesialundervisning og delingstimer påvirke kostnadene. Kommunene finansierer i hovedsak opplæring i grunnskolen gjennom de frie inntektene. I og med at grunnskoleopplæring er en av flere sentrale oppgaver som kommunene har, må grunnskolen konkurrere om økonomiske ressurser med andre tjenesteområder.

Tall fra Grunnskolens informasjonssystem (GSI), viser at elevtallet fra 1997 har økt årlig med om lag 10 000 nye elever. Antall elever i klassene har gått noe opp i perioden og landsgjennomsnittet var i skoleåret 2000/01 20,1 elever pr klasse. Samtidig har det vært en svak økning i antall årsverk pr klasse. En indikator som er egnet å bruke når man skal studere variasjoner i den kommunale ressursinnsatsen til grunnskolen over tid og variasjoner mellom kommuner er andel ekstratimer. Spesialundervisning etter enkeltvedtak og delingstimer kommer i tillegg til basisressursen samlet minstetimetall. Tabell 28.5 viser ekstratimer som andel av minstetimetallet for gruppene av sammenlignbare kommuner. I ekstratimene inngår spesialundervisning og delingstimer, inklusive delingstimer til tilvalgsfag. Delingstimer til norsk- og morsmålsundervisning er tatt ut fordi det her gis særtilskudd fra staten.

Som det framgår av tabell 28.5 er variasjonene små mellom kommunegruppene. Det framgår av tabellen at kommuner med et lavt innbyggertall gjennomgående har en lavere andel ekstratimer enn kommuner med et høyt innbyggertall. En forklaring på dette kan være at små kommuner i gjennomsnitt har færre elever pr. klasse enn større kommuner og at de derfor trenger færre ekstratimer for å gi tilpasset opplæring. Selv om det er små variasjoner mellom gruppene av sammenliknbare kommuner når det gjelder andel ekstratimer i forhold til minstetimetallet, kan det være store variasjoner, det vil si forskjeller i prioritering, mellom kommunene innenfor samme kommunegruppe.

Da reform 97 ble innført og 6-åringene startet i skolen, var det en viktig forutsetning at det skulle gis et tilbud om skolefritidsordning til alle elever på småskoletrinnet. På landsbasis har det siden 1999 vært en jevn utbygging av tilbudet, og i skoleåret 2000/01 hadde 63 prosent av 6-åringene en plass i SFO. Tabell 28.6 viser andelen av 1.klassinger med plass i skolefritidsordning for skoleåret 2000-2001 for gruppene av sammenlignbare kommuner.

Som vi ser av tabell 28.6 er variasjonen mellom kommunegruppene stor. I kommuner med høye inntekter og et høyt innbyggertall har 84 prosent av 6-åringene plass i skolefritidsordningen. Dekningsgraden ser ut til å øke med økt innbyggertall og økte inntekter. Ulik etterspørsel etter skolefritidsordningen kan være forklaringen på at dekningsgraden varierer kommunene imellom. Høy etterspørsel kan derfor forklare hvorfor de fire største kommunene har en høy dekningsgrad.

Barnevern

Antall ansatte i barnevernstjenesten i forhold til antall barn under 18 år lå for landet ved utgangen av 1999 på 2,4 årsverk pr. 1 000 barn. Dette er samme nivå som for 1998. Tabell 28.7 viser gjennomsnittlig antall årsverk i barnevernet i forhold til barnetallet i 1999 for sammenlignbare kommuner. Som vi ser av tabellen er det en tendens til at antall årsverk øker med økende inntekt. Videre ser vi at barnevernet i de store byene er relativt høyt bemannet med 3,1 årsverk pr. 1 000 barn under 18 år.

Helse

Helsetjenestens oppgave er å sikre trygghet for at alle får hjelp til å diagnostisere og så langt som mulig behandle og rehabilitere sykdommer. Helsetjenesten skal også bidra til helsefremmende og forebyggende arbeid. I det følgende avsnittet presenteres statistikk over årsverksinnsatsen i kommunehelsetjenesten basert på Statistisk sentralbyrås kommunehelsetjenestestatistikk.

Tabell 28.8 viser antall legeårsverk pr. 10 000 innbyggere i 1999 for sammenlignbare kommuner. Med leger menes i denne sammenheng kommunale og privatpraktiserende leger, samt turnuskandidater. Turnuskandidater har betydning spesielt fordi de kan beordres dit hvor det er vanskeligst å rekruttere leger. Tabellen viser at kommuner med et lavt innbyggertall og høye inntekter har flest legeårsverk pr. innbygger. Storbyene og kommuner med høye innbyggertall og lave eller middels inntekter har færrest årsverk pr. innbygger.

Som det framgår av tabell 28.8 er forskjellen mellom de ulike kommunegruppene stor. Noe av forskjellene knyttet til befolkningsstørrelse skyldes at en relativt høy legedekning er nødvendig i kommuner med et lavt innbyggertall for at legevakten skal fungere. Den lavere dekningen av primærleger i storbyene må også ses i lys av større tilgang til legespesialister her enn i spredt bebygde kommuner.

I dag er det faglig og politisk enighet om at helsestasjons- og skolehelsetjenesten spiller en sentral rolle i det forebyggende helsearbeidet for barn og unge. I og med at skole- og helsestasjonstjenesten først og fremst er en ren forebyggende virksomhet, kan antallet årsverk på dette området være en indikator på hvordan kommunene prioriterer forebyggende arbeid. Tabell 28.9 viser antall årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten pr. 1 000 innbyggere fra 0 til 4 år for sammenlignbare kommuner.

Tabell 28.9 viser at de 10 rikeste kommunene og kommunene med lavt innbyggertall og høye inntekter har flest årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten pr. innbygger. Storbyene og kommuner med høye innbyggertall og lave og middels inntekter har færrest årsverk pr. innbygger.

Sosialhjelp

Det overordnede målet med sosialhjelp er å fremme økonomisk og sosial trygghet, og å bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse. I dette avsnittet blir sosialhjelp kun omtalt i forhold til antall mottakere av økonomisk sosialhjelp. Kommunenes produksjon av øvrige tjenester som ytes av sosialtjenesten, vil ikke bli omtalt.

Økonomisk sosialhjelp kan ytes til den som ikke kan sørge for sitt livsopphold ved hjelp av arbeid m.v. Tabell 28.10 viser gjennomsnittlig antall sosialhjelpstilfeller pr. 100 innbyggere fra 16 år og over for gruppene av sammenlignbare kommuner i 1999. Andelen sosialhjelpsmottagere har gått ned siden 1995, noe som må sees i sammenheng med den økonomiske utviklingen i landet. Tabellen viser en tendens til at antallet sosialhjelpstilfeller øker med økende innbyggertall blant kommuner med lave eller middels inntekter. De fire største byene har den høyeste andelen sosialhjelpstilfeller. Dette tyder på at urbaniseringsgrad har betydning for bruk av tjenesten. Det er også en viss tendens til at andelen sosialhjelpstilfeller øker med økende kommunale inntekter, noe som kan ha sammenheng med at et høyt inntektsnivå gir kommunene mulighet til å gi et bedre tjenestetilbud.

Pleie- og omsorg

Det overordnede mål for pleie- og omsorgstjenesten er å sikre alle med behov for det et godt og likeverdig tilbud uavhengig av bosted, inntekt, kjønn og sosial bakgrunn. Kommunenes omsorgstjeneste er de siste fire årene blitt betydelig styrket gjennom handlingsplanen for eldreomsorg (1998-2001).

Antall årsverk i pleie- og omsorgstjenesten har økt med om lag 17 000 fra 1993 til 1999. Årsverksveksten i perioden har kommet i de to årene før eldresatsingen i 1996 og 1997 og i de to første årene av eldresatsingen, dvs. i 1998 og 1999. Antall årsverk pr. bruker har også økt i perioden. I 1993 var årsverksinnsatsen pr. bruker 0,37, mens den i 1999 var 0,43. Dette tilsvarer en økning i ressursinnsats pr. bruker på 16 prosent. Det er dokumentert at tildelte ressurser til hjelpetrengende er betydelig høyere for brukere under 67 år. Økningen i årsverkinnsatsen kan bl.a. ha sammenheng med at det meste av veksten i antall brukere av hjemmetjenester er kommet i aldersgruppen under 67 år, men kan også bety standardendringer og/eller endret produktivitet i tjenesten.

Pleie- og omsorgssektoren er en arbeidsintensiv sektor. Derfor er bl.a. antall årsverk pr. 100 innbygger over 67 år en viktig indikator på ressursbruken i sektoren. Figur 28.2 viser antallet årsverk i pleie- og omsorgssektoren per 100 innbyggere over 67 år i 1999 for kommunene gruppert etter fylke.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Kommunene i de tre nordligste fylkene, samt Sogn og Fjordane og Aust-Agder, har i forhold til antall eldre over 67 år den høyeste årsverksinnsatsen. Lavest årsverksinnsats finner vi i Østfold. Forskjellen mellom kommunene i Finnmark med flest årsverk pr. innbygger (21,6) og kommunene i Østfold med lavest (12,6) er relativt stor.

Pleie- og omsorgssektoren kan grovt sett deles opp i hjemmetjenester og institusjonstjenester. Det er langt flere brukere av hjemmetjenester enn av institusjonstjenester, men generelt har institusjonene mer krevende brukere enn hjemmetjenestene. Figur 28.3 viser antall mottakere av hjemmetjenester pr 100 innbygger 67 år og over og antall institusjonsplasser pr. 100 innbygger 80 år og over (dekningsgrader). For at en person skal bli registrert som mottaker av hjemmetjenester må personen være en aktiv/regelmessig bruker av hjemmesykepleie eller praktisk bistand. Antallet institusjonsplasser omfatter beboere i sykehjem, aldershjem og andre boformer med heldøgns pleie og omsorg.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Høyest dekningsgrad i hjemmebasert omsorg har kommunene i Aust-Agder, Nord-Trøndelag samt de tre nordligste fylkene. I Aust-Agder får 25 av 100 eldre hjelp i hjemmet. Lavest dekningsgrad har kommunene i Vestfold, Østfold og Akershus. I Vestfold får 14 av 100 eldre hjelp i hjemmet.

Av figur 28.3 framgår det at det også er store geografiske variasjoner i antall institusjonsplasser. Kommunene i Finnmark har den høyeste dekningsgraden, der ca. 30 av 100 innbyggere over 80 år har et tilbud om institusjonsplass. I kommunene i Østfold derimot har under 16 prosent av de eldre et tilbud om institusjonsplass.

Figur 28.3 viser at det er en tendens til at de fylker som har et høyt nivå på hjemmetjenestene også har et godt tilbud av institusjonsplasser. Kommunene i Østfold og Vestfold har lave dekningsgrader både på hjemmetjenestene og institusjonstjenestene. I spesielt Akershus-kommunene er bildet mer sammensatt, med lav dekningsgrad på hjemmetjenester og relativt høy verdi på institusjonsdekning.

Variasjonene mellom kommunene kan skyldes flere forhold. Ulike analyser, bl.a. foretatt ved hjelp av Gerix-data for et begrenset antall kommuner, viser at det er en tendens til at kommuner med høye inntekter tilbyr mer hjelp til den enkelte bruker enn kommuner med lave inntekter (Langørgen 2000 8

). Videre er det påvist klare sammenhenger mellom inntektsnivå og hvor mange brukere som får tjenesten (dekningsgrad). Variasjonene i tjenestetilbudet kan også ha sammenheng med at behovet for et kommunalt tilbud varierer. Både ulikhet i sykelighet, alderssammensetningen i kommunene og i hvilken grad den private omsorgen avlaster det kommunale tilbudet, spiller inn. Videre kan det være variasjoner mellom kommunene når det gjelder prioritering av pleie- og omsorgstjenester.

I tabellene 28.11, 28.12 og 28.13 vises henholdsvis antall årsverk i sektoren pr. 100 innbyggere 67 år og over, antall plasser i institusjon pr. 100 innbyggere 80 år og over og antall brukere av hjemmetjenester pr. 100 innbygger 67 år og over for gruppene av sammenlignbare kommuner.

Tabellene 28.11 og 28.12 dokumenterer en sammenheng mellom nivået på kommunenes inntekter og omfanget av årsverk i pleie og omsorgstjenesten og dekningsgraden i institusjon i 1999. I landet ble det utført 14,0 årsverk pr. 100 innbygger over 67 år. Foruten i de 10 rikeste kommunene var det kommunegruppene med høyt inntektsnivå og lavt eller middels antall innbyggere som hadde høyest ressursinnsats med 18,6 årsverk pr. 100 innbygger. Kommuner med høyt innbyggertall og lave inntekter, samt storbyene, hadde derimot lavest ressursinnsats med ca. 13,5 årsverk. Også dekningsgraden i institusjonstjenestene økte klart med inntekt og avtok med innbyggertall. Mens det på landsbasis var 22,8 av 100 innbyggere over 80 år som hadde tilbud om institusjonsplass, var dekningsgraden 46,5 i de 10 kommunene med høyst inntekter.

Tabell 28.13 indikerer ingen klare sammenhenger mellom kommunenes inntekter og andelen eldre som mottar hjemmetjenester. Det er imidlertid, slik som for institusjonstjenestene, en tendens til at andelen eldre som mottar hjemmetjenester, er høyere i kommuner med et lavt innbyggertall enn i kommuner med et høyt innbyggertall.

Antallet brukere i pleie- og omsorgssektoren (hjemmetjenester og institusjonsplasser) har økt med vel 12 000 fra 1993 til 1999, en vekst på 6,5 prosent. Veksten i antall brukere i alt hovedsak sammenheng med at det er blitt flere yngre mottakere av hjemmetjenester under 67 år. Hele 80 prosent av antallet nye brukere i perioden 93-99 er i aldersgruppen 16-66 år. I tabell 28.14 er det vist at det er visse forskjeller i dekningsgrad mellom gruppene av kommuner, men ingen systematiske variasjoner som følge av kommunestørrelse eller inntektsnivå. De største byene skiller seg imidlertid ut med en forholdsvis lavt antall yngre mottagere av hjemmetjenester. Mens gruppen av eldre med hjemmetjenester, er høyere i kommuner med et lavt innbyggertall enn i kommuner med et høyt innbyggertall, er det ingen tilsvarende tendens i gruppen av yngre som mottar hjemmetjenester.

Kirkelig virksomhet

Innledning

Det økonomiske forholdet mellom kommune og kirke er i første rekke regulert i lov 7. juni 1996 om Den norske kirke. Kommunenes økonomiske ansvar etter kirkeloven retter seg særlig mot drift og vedlikehold av kirker og kirkegårder og lønn til visse lovbestemte stillinger. De kirkelige fellesrådene er etter kirkeloven gitt et selvstendig ansvar for forvaltningen av de kommunale bevilgningene.

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 1999 gjorde Stortinget vedtak om å be regjeringen legge fram for Stortinget en samlet vurdering av kirkens økonomiske situasjon etter innføring av ny kirkelig lovgivning, jf. Budsjett-innst. S. nr. 12 (1998-99). Denne redegjørelsen inngår i St. meld. nr. 14 (2000-2001) «Børs og Katedral» om kirkens økonomi.

Kommunenes økonomiske ansvar etter kirkeloven

Etter innføringen av ny kirkelov er det både fra kirkelig og kommunalt hold reist spørsmål om rekkevidden av kommunenes økonomiske forpliktelser overfor kirken, slik disse er regulert i kirkeloven § 15. Som nevnt i kommuneøkonomiproposisjonen for 2000 ble det sendt ut et felles rundskriv i mars 1999 fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet til landets kommuner og kirkelige fellesråd om forståelsen av kirkelovens bestemmelser og om forholdet mellom kirken og kommunene.

Etter kirkeloven § 15 kan Kongen i forskrift gi nærmere bestemmelser om kommunenes utgiftsplikter etter § 15. Slik forskrift er til nå ikke gitt. Spørsmålet er imidlertid drøftet nærmere i St.meld. nr 14 (2000-2001).

Tilskuddsordninger for den lokale kirke

Foruten bevilgninger over kommunebudsjettene, mottar de kirkelige fellesrådene et statstilskudd over Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjett, jf. kap. 294, post 72 Tilskudd til kirkelig virksomhet i kommunene. Formålet med dette statstilskuddet er at kirken lokalt skal ha et økonomisk grunnlag som er større enn det som følger av reglene om kommunenes utgiftsplikter etter kirkeloven § 15.

Flere av de kirkelige fellesrådene mottar i tillegg statstilskudd til særskilte stillinger innen kirkelig undervisning og diakoni, jf. kap. 294, post 71.16 Tilskudd til diakoni, kirkelig undervisning og kirkemusikk.

Innst. S. nr. 187 (2000-2001)

I forbindelse med behandlingen av Stortingsmelding nr. 14 (2000-2001) Om kirkens økonomi sluttet et flertall i komiteen seg til meldingens forslag om at det generelle tilskuddet til fellesrådene innlemmes i det kommunale rammetilskuddet. Flertallet i komiteen pekte videre på at en forutsetning for innlemming av tilskuddet i rammetilskuddet til kommunene, er at det utarbeides en veileder som understreker kommunenes ansvar for de kirkelige fellesrådene. Forslaget i meldingen om innlemming av det statlige tilskuddet til fellesrådene øremerket til diakoni, undervisning og kirkemusikk i rammetilskuddet til kommune fikk ikke nødvendig tilslutning.

Under behandlingen av St.meld. nr. 14 (2000-2001) sluttet Stortinget seg til forslaget om at staten overtar reiseutgiftene for prestene mot tilsvarende reduksjon i rammeoverføringene til kommunene. Endringen innebærer at det blir nødvendig å endre kirkelovens § 15.

Hovedtall fra de kirkelige fellesrådenes regnskaper 1998 og 1999

Med bakgrunn i den nye kirkelovgivningen, som bl.a. medførte at den lokale kirke fikk en mer selvstendig stilling i forhold til kommunene, ble de kirkelige fellesrådene fra 1997 pålagt å rapportere sine regnskaper til Statistisk sentralbyrå. Mens kirkelige utgifter tidligere inngikk som en ordinær driftsutgift for kommunene, er det fra 1997 de kirkelige fellesrådene som forvalter de kommunale bevilgningene til kirken og som fører disse i sitt regnskap, skilt fra kommunens regnskap.

Regnskapsrapporteringen fra fellesrådene gir bl.a. informasjon om utgiftsfordelingen mellom hovedformål, og om omfanget av de kommunale bevilgninger til kirken, herunder også om omfanget av den kommunale tjenesteytingen som er avtalt mellom kommunen og vedkommende kirkelige fellesråd i medhold av kirkeloven § 15. Verdien av denne kommunale tjenesteytingen skal beregnes og tas med i fellesrådenes regnskaper som kalkulatorisk inntekt og utgift. I tillegg er det visse steder inngått avtale mellom kommunen og fellesrådet om at kommunen skal ha drifts- og/eller forvaltningsansvar for kirkegårdene. I disse kommunene er utgifter og inntekter i forbindelse med kirkegårdsdriften ført i kommuneregnskapet.

Driftsutgifter

Tabell 28.15 viser brutto driftsutgifter til kirkelige formål, i henhold til de fellesrådenes regnskaper for 1998 og 1999. I tillegg er bruttoutgiftene som er ført i kommuneregnskapet i forbindelse med kirkegårdsdriften, der ansvaret for denne ligger til kommunen, inkludert i tabellen.

Utgiftene til drift og vedlikehold av kirker og kirkegårder utgjorde 67 prosent av fellesrådenes samlede utgifter i 1998 og 66 prosent av de samlede utgiftene i 1999, mens utgiftene til administrasjon utgjorde 27 prosent for både 1998 og 1999.

Driftsinntekter

Virksomheten i regi av de kirkelige fellesrådene finansieres i hovedsak ved kommunale bevilgninger, men fellesrådene har også andre inntektskilder, bl.a. statlige tilskudd, jf. ovenfor, salgs- og gaveinntekter og andre inntekter bl.a. fra kirkegårdsdriften.

Tabell 28.16 viser utviklingen fra 1998 til 1999 for de viktigste inntektskildene i henhold til de kirkelige fellesrådenes regnskaper for 1998 og 1999. I beløpene for det kommunale bidraget er det i tillegg også medregnet det bidraget kommunene yter som har drifts- og/eller forvaltningsansvar for kirkegårdene og hvor utgiftene har blitt ført i kommuneregnskapet. Ettersom disse kommunene også mottar inntekter i forbindelse med kirkegårdsdriften er bidraget fra disse kommunene regnet netto i tabell 28.16.

Av de totale inntektene til fellesrådene utgjorde det kommunale bidraget ca. 78 prosent og det statlige ca. 8 prosent i 1999. Inntekter fra andre enn stat og kommune utgjorde 12,8 prosent av de totale inntektene for fellesrådene i 1998 og 14,5 prosent i 1999.

Fellesrådenes inntekter og utgifter i 1998 og 1999

Tabell 28.15 og tabell 28.16 sammenligner driftsutgiftene og -inntektene for fellesrådene i 1998 og 1999.

Som det er redegjort for ovenfor er regnskapstallene fra de kommunene som har fått overført ansvaret for kirkegårdsdriften vært behandlet forskjellig på utgifts- og inntektssiden ovenfor. Korrigert for dette, ved at disse tallene regnes netto også på utgiftssiden, er den positive differansen for fellesrådene mellom driftsinntekter og driftsutgifter på 41 millioner kroner i 1998 og på 74 millioner kroner i 1999.

I motsetning til for kommunene er det ikke stilt krav til at fellesrådene skal føre kapitalregnskap. Investeringer i fast eiendom (bygg og anlegg) skal imidlertid føres på egne poster i regnskapet. I gjennomgangen over er det bare de løpende driftsutgiftene og -inntektene som er omtalt. Det framgår av regnskapet til fellesrådene at de samlede utgiftene knyttet til investeringer i bygg og anlegg var på 125 millioner kroner i 1998 og på 154 millioner kroner i 1999. Inntektene for fellesrådene knyttet til dette var på 120 millioner kroner i 1998 og på 136 millioner kroner 1999. Av fellesrådenes totale inntekter her utgjorde de kommunale bidragene henholdsvis 88 prosent i 1998 og 83 prosent i 1999.

Inklusive utgifter og inntekter i forbindelse med investeringer i bygg og anlegg viser regnskapstallene et overskudd for fellesrådene samlet sett på 36 millioner kroner i 1998 og på 56 millioner kroner i 1999.

28.5 Tjenesteproduksjon i fylkeskommunene

Somatiske tjenester

Somatiske spesialisthelsetjenester omfatter foruten sykehus også fødehjem, spesialsykehjem, sykestuer og privatpraktiserende spesialister. Om tjenestene gis i sykehus eller i andre institusjoner avhenger av hvordan fylkeskommunene har valgt å organisere driften, hovedtyngden av tjenestene gis imidlertid i sykehusene.

I figur 28.4 vises antall årsverk og effektive senger i somatiske sykehus gruppert etter bostedsfylke 9

Kilde: (Antall årsverk: Statistisk sentralbyrå. Effektive senger: Samdata. Sammenligningsdata for somatisk fylkeshelsetjeneste 1999. NIS-Rapport 2/00.)

Figur 28.4 viser at det er til dels store forskjeller mellom fylkene når det gjelder antall årsverk i somatiske sykehus. Fylkene Troms, Oslo, Sør-Trøndelag og Hordaland har flest årsverk, med henholdsvis 20,3, 16,2, 15,7 og 13,1 årsverk pr 1 000 innbyggere. Landets 4 regionsykehus ligger i disse fylkene, og dette forklarer mye av forskjellen til resten av fylkene. Færrest årsverk i somatiske sykehus har Buskerud, Vestfold og Akershus. Gjennomsnittet for landet var 12,9 årsverk pr 1 000 innbygger.

Figur 28.4 viser at antall effektive senger er høyest i Finnmark og lavest i Akershus. Forskjellen mellom fylkene er imidlertid liten. Finnmark har 3,81 effektive senger, mens Akershus har 2,46 effektive senger pr. 1 000 innbyggere.

I figur 28.5 vises antall sykehusopphold pr 1 000 innbyggere etter bostedsfylke i 1998 og 1999.

Kilde: (Samdata. Sammenligningsdata for somatisk fylkeshelsetjeneste 1999. NIS-Rapport 2/00.)

Figur 28.5 viser at det er til dels store forskjeller mellom fylkene når det gjelder sykehusopphold i somatiske sykehus. Høyest antall sykehusopphold pr. innbygger, både i 1998 og 1999, har Sogn og Fjordane, Nordland og Finnmark. Lavest antall sykehusopphold pr innbygger har fylkene Akershus, Rogaland og Oslo. Landsgjennomsnittet var i 1999 156 sykehusopphold pr 1 000 innbygger.

Psykiatri

Psykiatrien er utpekt til et av satsingsområdene i helsevesenet. Målet er å bygge ut et likeverdig psykiatrisk tjenestetilbud, hvor tilgjengelighet er uavhengig av bosted. I perioden 1990-1999 har tallet på antallet heldøgnsplasser i psykiatriske institusjoner blitt redusert med 23 prosent. Samtidig har tallet på polikliniske konsultasjoner økt. Dette er et skifte i sektoren som er i tråd med helsepolitiske målsettinger.

Figur 28.6 viser antall heldøgnsplasser i psykiatriske institusjoner pr 10 000 innbyggere for det enkelte fylke i 1999. 94,7 prosent av heldøgnsplassene er i voksenpsykiatrien, mens 5,3 prosent er i barne- og ungdomspsykiatrien.

Kilde: (Kilde: Statistisk sentralbyrå)

Oslo har flest heldøgnsplasser med 22,7 plasser pr. 10 000 innbygger. Aust-Agder har også i forhold til landsgjennomsnittet en høy andel. Færrest heldøgnsplasser pr innbygger har Nordland, Hedmark, Troms og Sogn og Fjordane med under 10 plasser pr 10 000 innbygger. Landsgjennomsnittet var i 1999 13,8 heldøgnsplasser i psykiatriske institusjoner pr. 10 000 innbygger.

Figur 28.7 viser antall polikliniske konsultasjoner i psykiatriske institusjoner pr 1 000 innbyggere i 1999.

Kilde: (Statistisk sentralbyrå)

Figur 28.7 viser at det er til dels store forskjeller mellom fylkeskommunene når det gjelder polikliniske konsultasjoner i psykiatriske institusjoner. Oslo, Nord-Trøndelag og Telemark hadde flest polikliniske konsultasjoner i psykiatriske sykehus i 1999. Færrest konsultasjoner hadde Rogaland, Akershus og Oslo. Landsgjennomsnittet var 150 polikliniske konsultasjoner pr 1 000 innbyggere. 11 av fylkene ligger over landsgjennomsnittet.

Videregående opplæring

Nærmere om utviklingen i videregående opplæring

Elevtallet i videregående opplæring ble redusert med 13 prosent fra 1993 til 1999. I årene 1993-1995, dvs. ved innføring av reform 94, ble det noe færre elever pr. lærerårsverk. I årene fra 1996-1999 har ressursinnsatsen målt ved driftsutgifter pr. elev og elever pr. lærerårsverk vært relativt stabil.

Figur 28.8 viser omfanget av videregående utdanning for det enkelte fylke for skoleåret 2000-2001. Omfanget viser hvor mye det totale antallet elever og lærlinger i videregående opplæring utgjør i forhold til et gjennomsnittlig avgangskull fra grunnskolen. Som det framgår av figuren er det store variasjoner i omfanget mellom fylkeskommunene. Trøndelagsfylkene, Oslo og Vestfold ligger høyest med over 350 prosent. Aust-Agder fylkeskommune har lavest dekning med 321 prosent. På landsbasis ligger gjennomsnittet på 341 prosent for skoleåret 2000-2001.

Kilde: (Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet)

29 Rapportering fra regional statsforvaltning

I 1993 startet departementet et forsøk med rapportering fra fylkesmannsembetene om bruk av delegert myndighet. I 1994 gikk man over til fast og pålagt rapportering. Vi skal her presentere resultatene fra rapporteringen for 2000 på fem områder:

• Behandling av kommunale budsjettvedtak

• Behandling av kommunale økonomiplaner

• Godkjenning av kommunale låneopptak

• Godkjenning av kommunale garantier

• Lovlighetskontroll

Vi vil i denne sammenhengen også presentere enkelte tall for tilsvarende rapportering for 1995 - 1999 for å illustrere utviklingen i denne perioden.

Dette er den siste rapporteringen etter de tidligere økonomireglene i kommuneloven. Fra 1.1 2001 gjelder de nye reglene, jf. lovendring av 7. juli 2000.

Rapportering fra fylkesmennenes behandling av kommunebudsjetter

Fylkesmannen hadde fram til 2001 et ansvar for automatisk å kontrollere kommunenes budsjetter, både de materielle og formelle sidene.

Den formelle kontrollen tok i hovedsak sikte på å kontrollere at saksbehandlingen var korrekt, og at vedtaket var fattet av kommunestyret. Den materielle kontrollen tok sikte på å sjekke innholdet i budsjettet, om det var realistisk, fullstendig og i balanse.

Som det framgår av tabell 29.1 skjedde det fra 1994 til 1997/98 en betydelig reduksjon i antall budsjetter som fylkesmannen har opphevet. Fra 1998 til 1999 skjedde det en økning i antallet. Men i 2000 var vi tilbake på nivået fra 1998. Den viktigste årsaken til at budsjettene blir opphevet, er mangler i det økonomiske innholdet.

Det er stor forskjell i antall opphevinger mellom fylkene. I 1999 varierte andelene fra 0 til 37,5 prosent. I 2000 varierte de mellom 0 og 13 prosent.

Behandling av kommunale økonomiplaner

I 1999 samlet departementet for første gang inn informasjon om fylkesmannsembetets arbeid med kommunenes økonomiplaner. Det ble stilt spørsmål om hvor mange av fylkets kommunale økonomiplaner som er undergitt saksbehandling forstått som at fylkesmannen har gitt skriftlig tilbakemelding til kommuner på grunnlag av økonomiplanen. I 1999 ble det rapportert at 212 kommuner hadde fått slik tilbakemelding på økonomiplanen. I 2000 var det tilsvarende tallet 211, m.a.o. en ubetydelig endring. Det er store variasjoner mellom fylkene når det gjelder å gi skriftlig tilbakemelding til kommunene på økonomiplanen. Fire embeter oppgir at de ikke har gitt skriftlig tilbakemelding til noen kommuner. Fem embeter oppgir at slik tilbakemelding er gitt til alle kommunene i fylket. Fylkesmennene er ikke pålagt å gi skriftlig tilbakemelding.

Godkjenning av låneopptak

Tabell 29.2 viser behandling av søknader om kommunale låneopptak i 1996 - 2000.

Totalt ble det gitt avslag på 17 av i alt 1129 lånesøknader i 2000. Det har vært en nedgang i antallet kommunale lånesøknader for behandling hos fylkesmannsembetene fra 1999 til 2000. I 1999 var antallet 1306 søknader mens det var 1129 søknader i 2000. Det er også en reduksjon i antallet søknader som ikke er godkjent. År 2000 hadde det laveste antallet siden denne registreringen startet opp i 1995.

Godkjenning av garantier

Kommunene kan bare stille garanti for bestemte formål i følge kommuneloven §51. Det er bl.a. ikke adgang til å stille garanti for andres forpliktelser knyttet til næringsvirksomhet. Fylkesmannen skal kontrollere både at formålet er lovlig og at kommunene vil ha økonomisk bæreevne til å påta seg forpliktelsen. I tillegg skal fylkesmannen kontrollere at det ikke er begått formelle feil.

Som det framgår av tabell 29.3 har det vært en jevn reduksjon fra år til år når det gjelder kommunale garantivedtak, med unntak av en svak oppgang i 1997 og en noe sterkere oppgang i 2000 . 11 av totalt 293 vedtak (3,8 prosent) som har vært behandlet har ikke fått fylkesmannens godkjennelse i 2000. Dette er den laveste andelen ikke-godkjente kommunale garantivedtak siden departementet startet registreringen.

Lovlighetskontroll

Kommuneloven § 59 gir minst tre kommunestyremedlemmer anledning til å kreve at fylkesmannen kontrollerer lovligheten av avgjørelser truffet av folkevalgt organ eller av administrasjonen. Fylkesmannen kan også selv ta initiativ til lovlighetskontroll. Tabell 29.4 gir informasjon fra årene 1996-2000 om saker fylkesmannen hadde oppe til lovlighetskontroll.

Vi ser en stor grad av stabilitet i omfanget av saker som er tatt opp til lovlighetskontroll i 2000 sett i forhold til 1999-rapporteringen. Det er en svak oppgang i antallet saker som kommer inn som følge av klage, mens fylkesmannsembetene i noen mindre grad har tatt opp saker til kontroll etter eget initiativ. Det er også en stabilitet i forhold til i hvor stor grad fylkesmannen erklærer vedtak for ulovlig. Til sammen ble 33 vedtak erklært ulovlig. Over halvparten av disse (58 prosent) var saker fylkesmannsembetene hadde tatt opp etter eget initiativ.