Del 3
Lokaldemokratiet og endringer i rammebetingelser

16 Fornyelse i kommunesektoren

I del III av kommuneproposisjonen vil Kommunal- og regionaldepartementet rette oppmerksomheten mot det fornyelsesarbeidet som foregår i kommunesektoren, samt det arbeidet som blir gjort i forholdet mellom kommunesektoren og staten. Kapittel 16 gir en introduksjon til fornyelsesarbeidet og det lokale utviklingsarbeidet i kommunesektoren. I tillegg gis det en kort omtale av konsultasjoner mellom kommunesektoren og staten om det kommunaløkonomiske opplegget i forbindelse med statsbudsjettet. I kapittel 17 presenteres og drøftes resultatene fra lokalvalgundersøkelsen som ble gjennomført i forbindelse med det siste kommunestyre- og fylkestingsvalget. Kapitlet inneholder også en framstilling av dagens kommunale og fylkeskommunale organisering basert på statistikk fra Kommunal- og regionaldepartements organisasjonsdatabase. I kapittel 18 omtales lokaldemokratiprosjekter som for tiden pågår i kommunesektoren. Prosjektet for å forenkle regelverk rettet mot kommunesektoren sammen med endringene i økonomiforskriftene omtales i kapitel 19. Kapittel 20 gir en beskrivelse av de forenklingene som det blir lagt opp til knyttet til rapporteringsrutiner fra kommunesektoren. Rammefinansieringsprosjektet er omtalt i kapittel 21, mens kommuneinndeling og interkommunalt samarbeid er drøftet i kapittel 22. Avslutningsvis er Ølen kommunes fylkestilhørighet drøftet i kapittel 23.

16.1 Fornyelse og lokaldemokrati

En mer effektiv forvaltning, det vil si bedre offentlige tjenester og mer tjenesteyting for de pengene som settes inn i offentlig forvaltning, er sentrale mål for regjeringens fornyelsesarbeid. Ettersom kommuner og fylkeskommuner står for store deler av den offentlige tjenesteproduksjon, vil fornyelse i kommunesektoren være et viktig element innenfor fornyelsesarbeidet. Kommuner og fylkeskommuner har allerede gjennomført et omfattende fornyelsesarbeid. Det siste tiåret har vært preget av relativt stor endringsaktivitet i kommunesektoren, der intern omorganisering, effektivisering og utviklingen av et godt samspill med innbyggerne har stått sentralt. Regjeringen vil legge til rette for at dette fornyelsesarbeidet blir videreutviklet i kommuner og fylkeskommuner.

Utviklingen av et levedyktig demokrati på lokalt nivå er en sentral del av dette fornyelsesarbeidet. Det er regjeringens oppfatning at offentlig virksomhet best kan utformes i et nært samspill med innbyggerne. Offentlige oppgaver og beslutningsmyndighet bør i utgangspunktet ligge nærmest mulig dem det gjelder. Kommuner og fylkeskommuner er de forvaltningsnivåene som står innbyggerne nærmest, og desentralisering av oppgaver og myndighet til kommunesektoren gir gode muligheter til å få til et fruktbart samspill mellom offentlige myndigheter og innbyggerne. Dette forutsetter også et god samspill mellom staten og kommunesektoren. Staten har et overordnet ansvar for offentlig sektor i Norge, og det er Stortinget og regjeringen som legger de økonomiske og lovmessige rammebetingelsene for den kommunale virksomhet. Regjeringen vil tilstrebe at kommunesektorens rammebetingelser utformes slik at kommunene og fylkeskommunene kan tilpasse sin oppgaveløsning til lokale og regionale behov. På den måten vil regjeringen bidra til å videreutvikle det lokaldemokratiske elementet i vår forvaltningssystem.

16.2 Lokalt utviklingsarbeid

I tillegg til rammebetingelser som legger til rette for fornyelse i kommunesektoren, er vi avhengig av lokalt engasjement for fornyelse. Kommunesektoren har i mange år drevet målrettet utviklingsarbeid med siktemål å få mer tjenester ut av hver krone. Fra siste del av 90-tallet har dette arbeidet blitt betydelig intensivert, som en konsekvens av stramme økonomiske rammer i forhold til oppgavene. Store nye oppgaver (sykehjemmene, PU-tjenestene, R94, R97, handlingsplan for eldreomsorgen, handlingsplan for psykiatri, m.fl.) har også gjort det nødvendig for kommunesektoren å arbeide aktivt med hvorledes nye og utvidede oppgaver skulle innpasses i egen organisasjon. Kommunesektorens arbeid har i hovedsak rettet seg inn mot følgende tre områder: politisk styring, ledelse og organisering, og utvikling av forholdet til brukerne og innbyggerne.

Når det gjelder politisk styring har kommunene i stor grad tatt i bruk den økte frihet til organisering som kommuneloven av 1992 ga. Hovedutvalgsmodellen med fire utvalg for de største sektorene har etter hvert fått mange alternativer, som modeller med færre eller flere utvalg, komitémodeller uten beslutningsmyndighet, m.v. Videre har kommunestyrene og fylkestingene forsøkt å utvikle nye arbeidsformer som har til hensikt å vitalisere det politiske arbeidet, så som enklere saksfremlegg, bruk av saksordførere, høringer, endrede rapporteringsformer, m.v.

I forhold til ledelse og organisering ga kommuneloven av 1992 kommunene og fylkeskommunene frihet i forhold til administrativ organisering. De nye rammebetingelsene har, sammen med effektiviseringskravet og det generelle kravet til ny ledelse og omstilling i offentlig sektor («new public management», m.v.), avstedkommet store endringsprosesser i mange kommuner og fylkeskommuner. I mange kommuner og fylkeskommuner har dette gitt færre ledernivåer og flatere strukturer, desentralisering og delegering til de operative virksomhetene (resultatenhetene) og endrede styringssystemer.

Når det gjelder utvikling av forholdet til brukerne og innbyggerne har serviceutvikling, brukerfokus og «kundeorientering» blitt motebegreper med reelt innhold i en rekke kommuner og fylkeskommuner de senere år. Brukerundersøkelser i ulike former er innført mange steder, og servicetorg og servicedeklarasjoner er i ferd med å bli innført. De viktigste kanalene for kommunal informasjonsvirksomhet har tradisjonelt vært lokalavisene, lokalradio (overføring av politiske møter), og innbyggeraviser. I de siste årene har internett blitt en svært viktig informasjonskanal, som også har åpnet muligheten for toveis dialog. Over halvparten av kommunene har nå egne hjemmesider, og kvaliteten på disse utvikles stadig.

En nærmere omtale av disse utviklingstrekkene gis i kapittel 17 gjennom statistikk fra organisasjonsdatabasen.

16.3 Lokale utviklingsprosjekter

Kommunenettverk for effektivisering

Initiativet til prosjektet ble tatt av Kommune Sentralforbund, Kommunal- og regionaldepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet innenfor rammene av programmet for fornyelse av offentlig sektor. Siktemålet er å bruke kommunenettverk som grunnlag for en systematisk drøfting og erfaringsoverføring av effektiviseringstiltak i kommuneforvaltningen. Arbeidet i nettverkene skal således være meningsfullt for de deltakende kommunene ved at de får et grunnlag for å «måle» effektivitet og drøfte erfaringer med effektiviseringstiltak opp mot andre kommuner. Nettverksarbeidet skal dermed bidra til læring og utvikling i nettverkskommunene. I tillegg skal analysene og drøftingen av effektiviseringstiltakene i nettverkskommunene kunne formidles til kommuner som ikke deltar i nettverkene. Nettverkskommunene vil få assistanse fra konsulent-/forskningsmiljøer til gjennomføring av analysene og drøfting av erfaringer. Mulighetene for analyse av styringsinformasjon som KOSTRA gir, brukes som grunnlag for arbeidet i nettverkene. I 2001 skal det etableres et pilotnettverk. Gjennom dette pilotnettverket skal det utvikles en mal eller en minste fellesnevner for analysene som danner grunnlaget for en bred invitasjon til alle kommuner om deltakelse i nye nettverk.

Forskning og utvikling

Innsatsen innen forsknings- og utviklingsarbeidet for å øke kunnskapen om kommunesektoren, for derigjennom å høyne effektiviteten, har i lengre tid vært betydelig, både under Forskningsrådets ulike programmer, innenfor universitets- og høykolesystemet, Utvikling og Dokumentasjonsaktiviteten til Kommunenes Sentralforbund, og den statlige prosjektstøtte- og evalueringsvirksomheten. Spesielt Kommunenes Sentralforbund har satset betydelige ressurser på å formidle de anvendbare resultatene av Utvikling og Dokumentasjonsvirksomheten ut til sine medlemmer, blant annet gjennom egne Utvikling og Dokumentasjonskoordinatorer i hvert fylke.

Planlegging og økonomistyring i omstillingstider

Prosjektets formål er å utarbeide en veileder i strategisk planlegging for kommuner. Planlegging av tiltak og pengebruk skal være integrert, og det legges vekt på å legge til rette for langsiktige kommunale tilpasninger. En målsetning er å forbedre den økonomiske handlingsfriheten i en situasjon med økonomisk «nullvekst». Modellen ble laget i samarbeid med tre kommuner i 1998, og prøvd ut i kommunene i løpet av 1999. Planleggingsmodeller supplert med erfaringene fra de tre kommunene er nå integrert i en veileder som er å finne på Kommunal- og regionaldepartements nettside på ODIN.

Effektiviseringsprosjekt i pleie- og omsorgssektoren

Samarbeidet mellom Finansdepartementet, Kommunal- og regionaldepartement og til dels Sosial- og helsedepartementet om effektiviseringsprosjekter har nå pågått fra 1998. Første året ble relevante studier som vurderte oppnådde resultater og et eventuelt effektiviseringspotensiale, gjennomgått. I 1999 ble det utført en studie over variasjonen i effektivitet innen pleie- og omsorgssektoren og det er nå under arbeid en oppfølgingsstudie til denne. Hovedformålet er å se hvilke faktorer som kan påvirke effektiviteten innen pleie- og omsorgssektoren. Her vil vi i hovedsak konsentrere oss om grundige undersøkelser i enkeltkommuner for å studere årsaks/virkningsforhold. Rapporten fra dette prosjektet vil foreligge sommeren 2001.

Modellkommuneprosjektet

Prosjektet er et samarbeid mellom Kommunal- og regionaldepartementet og Norsk Kommuneforbund, og formålet er å heve endringskompetansen i kommuneorganisasjonen og hos den enkelte medarbeider. Økt omstillingskompetanse er særlig tenkt som et alternativ til konkurranseutsetting, og det tas sikte på å utvikle en egen endringsmetodikk gjennom utprøving i 3 modellkommuner. Det legges vekt på samarbeid på tvers av fag- og organisasjonsgrenser og brukermedvirkning. Det legges videre opp til en metodikk der den enkelte medarbeider blir involvert bl. a gjennom deltaking i arbeids- og idégrupper. Prosjektet omfatter kommuner Steinkjer, Sørum og Porsgrunn. Prosjektet er treårig, og ble også omtalt i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001.

Balansert målstyring

Kravene til måloppnåelse og resultatmåling i kommunal sektor er omfattende. I større grad enn tidligere stilles det krav til oppfyllelse av ikke-økonomiske målsetninger. Poenget ved «balansert målstyring» er derfor å styre på grunnlag av flere målekriterier enn de rent økonomiske. Annen kapital, som systemkapital i form av medarbeideres kompetanse, skal nyttes som parametre i tillegg til verdiene som direkte kan måles i penger og pengebruk. Både svenske og danske kommuner har tidligere prøvd ut dette konseptet. Prosjektet startet opp høsten 2000 med et forprosjekt. I 2001 skal Harstad og Tønsberg kommune, samt Sør-Trøndelag fylkeskommune prøve ut modellen. En helhetlig ramme om kommunenes mål- og resultatstyring skal utvikles gjennom målbare kriterier knyttet til økonomiske resultater, brukertilfredshet, interne arbeids- og produksjonsprosesser, personalutvikling og fornying - og utvikling av kommuneorganisasjonen.

Interkommunalt samarbeid

For en nærmere omtale av lokale utviklingsprosjekter som omhandler interkommunalt samarbeid viser vi til kapittel 22.

16.4 Konsultasjoner

I forbindelse med statsbudsjettet for 2001 ble det iverksatt en prøveordning med konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren ved Kommunenes Sentralforbund om det kommunaløkonomiske opplegget. Tidsplanen for konsultasjonsordningen følger fasene i arbeidet med statsbudsjettet. Det holdes konsultasjonsmøter i forkant av regjeringens budsjettkonferanser i mars, april og august. Et fjerde og avsluttende møte holdes like etter at statsbudsjettet er lagt fram i oktober. Da utarbeides det også et fellesdokument, med bl.a. en presentasjon av den felles forståelsen av den økonomiske situasjonen i kommunesektoren og av budsjettoppleggets virkninger for kommende år. I tillegg til de faste konsultasjonsmøtene skjer det løpende bilaterale konsultasjoner mellom Kommunenes Sentralforbund og fagdepartementene.

Konsultasjonsordningen skal bidra til økt felles forståelse mellom staten og kommunesektoren om de oppgaver som kan realiseres innenfor en gitt inntektsramme. Dette kan bidra til å redusere behovet for statlig styring gjennom regelverk og øremerking, slik at økt lokal frihet i oppgaveløsningen kan gi mer effektiv ressursbruk og styrke lokaldemokratiet.

I kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 varslet regjeringen at en ville evaluere det nye opplegget høsten 2000, med tanke på ordinær iverksetting fra budsjettåret 2002. Evalueringen som ble foretatt viste at partene mente at ordningen i hovedsak hadde fungert som forutsatt. Erfaringene fra prøveåret viste at det var oppnådd en sterkere grad av felles virkelighetsforståelse, og at man hadde hatt en åpen og god dialog om det videre arbeid med spørsmål i kommunesektoren. Partene i ordningen er innstilt på en utvikling i retning av økt konkretisering av mål og resultater. Etter prøveåret 2000 videreføres nå konsultasjonene som en fast ordning med mindre justeringer for arbeidet med 2002-budsjettet.

Foruten drøftingene av den finansielle situasjonen i sektoren, vil sykehusreformen, barnehagesatsningen, skoletiltak og ansvars- og myndighetsfordelingen mellom stat og kommune på miljøvernområdet stå sentralt i konsultasjonene om budsjettåret 2002. En av de mer langsiktige utfordringene for ordningen er å bli mer konkret på mål og måling av resultater, bl.a. ved hjelp av KOSTRA-data.

17 Lokalvalg og organisering av kommunalforvaltning

17.1 Lokalvalgundersøkelsen 1999

17.1.1 Innledning

I forbindelse med kommunevalget i 1999 ble det i regi av Institutt for Samfunnsforskning (ISF) på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet gjennomført en bredt anlagt valgundersøkelse. Det ble lagt fram en rapport fra undersøkelsen sommeren 2000 utarbeidet av forskerne Tor Bjørklund og Jo Saglie. Rapportens tittel er Lokalvalget i 1999 - Rekordlav og rekordhøy deltakelse. Det skal videre legges fram en rapport høsten 2001 i hovedsak basert på data fra undersøkelsen hvor det vil bli fokusert på valgdeltakelsen ved lokalvalg. Dette er et samarbeidprosjekt mellom ISF og de statsvitenskapelige institutter ved universitetene i Oslo, Bergen og Tromsø. I denne forbindelse skal det også legges fram dokumentasjon om valgdeltakelse i andre nordiske land. Data fra denne nordiske undersøkelsen er samlet inn med støtte fra Kommunal- og regionaldepartementet.

I dette avsnittet skal det gis en kortfattet presentasjon av utvalgte forskningsresultater som framkommer i Bjørklunds og Saglies rapport. Det er særlig resultater knyttet til situasjonen for lokaldemokratiet som vil presenteres.

17.1.2 Den lave valgdeltakelsen

Ved kommunevalget i 1999 var valgdeltakelsen på 60,4 prosent. Dette innebar en nedgang i deltakelsen fra 62,8 prosent i 1995. Tilsvarende tall ved fylkestingsvalget var en nedgang fra 59,7 prosent i 1995 til 56,8 prosent i 1999. For kommunevalgene er dette den laveste valgdeltakelsen siden 1922.

Bjørklund og Saglie går i sin rapport bak disse tallene både for å finne ut hvem det er som stemmer og hvorfor det er færre som stemmer. Dette gjøres bl.a. med utgangspunkt i svar fra et representativt utvalg av befolkningen. Om lag halvparten av dem som svarte var også med i en tilsvarende undersøkelse ved forrige kommunevalg. Det vises også til en tilsvarende undersøkelse i 1971.

Først viser forfatterne til at nedgangen i valgdeltakelsen ikke er like stor i alle kommunene. Det vises til at forskjellene mellom deltakelsen i folkerike versus grisgrendte kommuner gradvis har endret seg. Fram til 1970-tallet var frammøtet størst i de befolkningstette områdene og minst i utkanten. Etter hvert har situasjonen endret seg. I dag er deltakelsen mindre i de store og tett befolkede kommunene enn i de små kommunene.

Når det gjelder deltakelse etter kjønn viser det seg også at det har skjedd en gradvis endring over tid. Fram til 1980-tallet deltok menn mer enn kvinner. Ved valget i 1995 var det flere kvinner enn menn som deltok, mens det ved lokalvalget i 1999 var om lag samme deltakelse blant menn og kvinner. En kan merke seg at deltakelsen for kvinner under 50 år er større enn blant menn i samme aldersgruppe. I aldersgruppen over 50 år er det menn som deltar mest.

Det er også klare skiller i hvilket omfang ulike aldersgrupper deltar. Både i 1995 og 1999 er det aldersgruppen mellom 60 og 69 år som deltar mest (75 prosent). Dernest kommer aldersgruppene mellom 50 og 59 år (70 prosent) før gruppen mellom 40 og 49 år (65 prosent). Det er førstegangsvelgerne som deltar aller minst. Bare 33 prosent av dem deltok ved valget i 1999. I aldersgruppen mellom 22/24-29 deltok 38 prosent. Forskerne konkluderer med at forskjellen i valgdeltakelsen har blitt forsterket når det gjelder alder. Sammenligner man valgdeltakelsen ved det siste lokalvalg med valgene i 1995 og 1971 så viser det seg at deltakelsen går mer ned i den yngste aldersgruppen enn i de eldre aldergruppene.

I forhold til deltakelsen i ulike sosiale grupper er tendensen at det synes å skje en utjevning. Det er ikke lenger slik som før at dess høyere inntekt dess oftere deltar en. En slik klar sammenheng registreres ikke ved valgene i 1995 og 1999. Ved disse to valgene var det kun en inntektgruppe som skilte seg ut; særlig de med lavest inntekt stemte sjelden. Utdanning slår heller ikke så sterkt ut som tidligere. Det er stort sett ett skille etter utdanningsnivå: de i den høyeste utdanningskategorien (universitet eller høyskoleutdanning) har en valgdeltakelse et godt hakk over de andre utdanningsgruppene.

Mulige forklaringer på den lavere valgdeltakelsen

I følge Bjørklund og Saglie kan det være flere forklaringer på den synkende valgdeltakelsen.

En forklaring som har vært mye brukt i den offentlige debatten, er at rikspolitikken er for dominerende i en valgkamp som gjelder lokalvalg. I lokalvalgundersøkelsen i 1999 ble respondentene stilt et spørsmål om hva som preget valgkampen i deres kommune - om det var lokale eller rikspolitiske saker. Det viste seg at det var store variasjoner mellom kommunene i oppfatningene om hva som preget valgkampen. Det var i de minste kommunene (under 2500 innbyggere) at det var flest (74 prosent) som svarte at det var lokale saker som preget valgkampen. Det er et flertall av innbyggerne i kommuner med mindre enn 60 000 innbyggere som svarer at lokale saker preget valgkampen. I de største kommunene (over 60 000 innbyggere) var det 37 prosent som svarte at valgkampen hadde vært preget av lokale saker. På landsbasis var det 45 prosent som oppfattet valgkampen som preget av lokale saker. Videre viste undersøkelsen at hjemmesitterandelen var den samme blant dem som sa at valgkampen for det meste var preget av lokale saker som blant dem som sa at den var preget av rikspolitiske saker. «Dermed gis ingen holdepunkter for å si at lokale saker bidrar til å heve valgdeltakelsen og rikspolitiske saker til å justere den ned», hevder forskerne.

En annen forklaring kan være en generell oppfatning om at det står dårlig til med lokaldemokratiet og at folk av den grunn ikke stemmer ved lokalvalg. I undersøkelsen ble folk spurt om de stort sett «er meget fornøyd, nokså fornøyd, lite fornøyd eller ikke fornøyd med den måten lokaldemokratiet fungerer» i sin kommune. 85 prosent av dem som svarte sa at de var «meget fornøyd» eller «nokså fornøyd». Svargivningen var om lag den samme blant unge som blant eldre, selv om det var stor forskjell mellom aldersgruppene på omfanget av valgdeltakelsen. Undersøkelsen viser også en generell tilfredshet med kommunen som tjenesteyter. Forskerne konkluderer slik: «Oppsummert kan det slås fast at ut fra denne undersøkelsen kan det umulig påstås at hjemmesitting var en passiv protest fra en gruppe misnøyde, om det nå var i forhold til svikt i lokaldemokratiet eller et manglende kommunalt tjenestetilbud. Tvert imot var tilfredsheten utbredt. Hjemmesitting synes snarere å kunne ha sammenheng med en litt mett tilfredshet enn en misnøye med et lokaldemokrati som ikke fungerte eller med et mangelfullt tjenestetilbud.»

En tredje mulig forklaring på lav deltakelse ved valg er at skillene mellom de politiske partiene er diffuse og uklare. Partiene interesserer ikke velgerne fordi de er for like. Dataene forskerne viser til gir ikke sterke holdepunkter for denne forklaringen, bl.a. fordi velgergrupper som deltar lite også oppfatter partiene som mest ulike hverandre (ungdom) og i kommuner der folk oppfatter partiene som likere hverandre er deltakelsen større enn i kommuner hvor partiene blir oppfattet som mer ulike.

Den fjerde forklaringen som lanseres, er om valget oppfattes å være uten betydning. Det kan være det samme hvilke parti som sitter med makten i kommunestyret, og det kommer heller ikke til å bety noe for utviklingen i kommunene i de neste fire årene. Derfor er det heller ikke noe poeng for velgerne å avgi stemme. Forskerne har her stilt spørsmål om folk ser noen betydning av resultatet i valget i forhold til hva som vil skje i kommunen de neste fire årene og om det har betydning hvilke parti(er) som får flertall i kommunestyret. 41 prosent sier at valget hadde liten betydning for hva som vil skje i kommunen de fire neste årene. I en undersøkelse som ble foretatt i 1971 var det 56 prosent som svarte at valget hadde liten betydning. Likevel var valgdeltakelsen i 1971 langt høyere, 72,8 prosent. Til tross for at det var flere som oppfattet valget som lite viktig i 1971 enn i 1999, var det altså flere som stemte.

Forskerne peker til slutt på at den synkende valgdeltakelsen kan skyldes at borgerplikten er på retur. Mange stemmer på grunn av borgerplikt og ikke på grunn av hvilken betydning de tror valget vil ha for hva som vil skje i kommunen, eller hvordan de tror valget vil påvirke egeninteresse. Her viser det seg at borgerplikten generelt står sterkt, men sterkere i de eldre generasjoner enn i de yngre. Det viser seg at det er klart flere som stemmer blant dem som opplever det å stemme som en borgerplikt enn det er blant dem som først og fremst stemmer av egeninteresse. Forskjellen er særlig stor blant dem som sier at valget har liten eller ingen betydning for den enkelte.

Forskerne oppsummerer: « . . .lite tyder på at den fallende valgdeltakelsen kan ses i sammenheng med at valget i økende grad oppfattes som betydningsløst.» Og videre: «Nedgangen i valgdeltakelsen kan med fordel ses i sammenheng med borgerpliktens status». Om framtida sies det: «Tenkes framover forventes, som følge av generasjonsutskiftning, en økt oppslutning om egeninteressealternativet. Når synet på valget som borgerplikt svekkes, vil valgdeltakelsen gå tilbake med mindre det kan registreres en økning i oppfatningen av valgets viktighet.»

Selv om disse forklaringsversjonene på hvorfor valgdeltakelsen er lav sier forskerne til slutt at de likevel

«kan ha viktige elementer i seg. Som at rikspolitikken ble for dominerende, lokaldemokratiet fungerer dårlig, partiforskjeller er små og ubetydelige og valget er uten betydning, for eksempel når valgdeltakelsen er større ved stortingsvalg enn kommunestyrevalg og større ved kommunestyrevalg enn ved fylkestingsvalg . . . er en nærliggende forklaring at valgene oppfattes å være av ulik viktighet. Jo viktigere valget er, dess større deltakelse. Dessuten jo mindre forskjellene er mellom partiene, dess mindre viktig blir valget.» . . . «På den annen side blir en slått av hvor utbredt tilfredsheten er blant de spurte både overfor hvordan lokaldemokratiet fungerer og det samlede tjenestetilbudet. Det gir som en mulig forklaring at den lave deltakelsen bunner i en tilfredshet med tingenes tilstand. Økning i deltakelsen kan på den annen side nettopp være et uttrykk for misnøye med hvordan lokaldemokratiet fungerer.»

Forskerne diskuterer virkemidler for økt deltakelse. Ett av tiltakene er poststemmegivning. Det viser seg at poststemmegivning har en positiv effekt. Undersøkelsen anslår at valgdeltakelsen kunne blitt to prosent lavere uten adgang til å stemme på posten. Størst positiv effekt hadde poststemmegivning på de yngre velgerne som sannsynligvis ville hatt en enda lavere valgdeltakelse enn de allerede hadde uten muligheten til å stemme på posten.

17.1.3 Lokalstyre og personalvalg

Personvalg eller partivalg

I rapporten diskuteres også bruk av personvalg eller partivalg. Innslaget av personvalgordning er sterkest i kommunevalget hvor det er mulighet for kumulering og stryking. Ved kommunevalget i 1999 var det også et sterkt innslag av personvalg i de kommunene som hadde forsøk med direkte ordførervalg. Det har vært reist kritikk mot det sterke partinnslaget i valgordningen til fordel for en ordning der velgeren i større grad skal få bestemme hvem som skal velges inn i kommunestyre og fylkesting. I sin undersøkelse finner imidlertid Bjørklund og Saglie en generell høy støtte til partienes sentrale rolle i lokaldemokratiet. Omlag halvparten sier seg uenig i en påstand om at «folkestyret her i kommunene hadde fungert like bra som nå uten de politiske partiene». 25 prosent sier seg nokså uenig. Men samtidig er det et klart flertall både i kommunene med og uten direktevalg av ordfører som ønsker at ordføreren velges direkte. Dette tyder på at folk støtter partisystemet, samtidig som de ønsker avgjørende innflytelse på hvem som skal framstå som kommunens leder.

Rekruttering til kommunale verv

Undersøkelsen viser at det er mange som ønsker å la seg velge til kommunale verv. 15 prosent av dem som ble spurt svarte ja på spørsmålet om de kunne tenke seg å motta kommunale verv dersom de ble spurt om det. Samtidig er det 43 prosent av disse som ikke kan tenke seg å bli medlem av politisk parti. 12 prosent av dem som kan tenke seg et kommunalt verv er allerede medlem av et politisk parti. 45 prosent kunne tenke seg å bli medlem av et politisk parti. Dette indikerer et relativt stort rekrutteringsgrunnlag til lokalpolitikken selv om vi begrenser oss til de som er eller kan tenke seg å bli partimedlemmer. For partiene er det også en mulighet å rekruttere ikke-medlemmer til kommunalpolitiske verv.

17.1.4 Andre former for deltakelse øker

Innbyggernes deltakelse i lokalpolitikken skjer også på andre måter enn ved deltakelse ved valg og i folkevalgte politiske organer. I lokalvalgundersøkelsen ble det lagt vekt på også å undersøke hvordan folk deltar utenom valg, gjennom såkalt direkte «politisk deltakelse.» Når det gjelder direkte politisk deltakelse kan det skilles mellom «ukonvensjonelle» former, som å skrive under opprop og underskriftskampanjer og delta i aksjoner, protestmøter eller demonstrasjoner, og «konvensjonelle» former, som å ta opp en sak i en organisasjon, ta kontakt med kommuneadministrasjonen eller ta direkte kontakt med politikere. Bjørklund og Saglie rapporterer med utgangspunkt i data fra 1985, 1989, 1993, 1995 og 1999 at «samtidig med jevnt fallende valgdeltakelse har den direkte politisk deltakelse, skilt etter aksjonsdeltakelse og ulike former for myndighetskontakt, økt markert». For eksempel var det 19 prosent som oppgav at de hadde skrevet under opprop eller underskriftskampanje i 1985. Tilsvarende tall i 1999 var 30 prosent. I 1985 var det 9 prosent som hadde henvendt seg til en folkevalgt representant, 1995 var det 20 prosent, mens denne form for politisk aktivitet hadde steget til 25 prosent i 1999. Det er en større andel blant dem som stemmer ved valg som deltar i aksjoner enn blant dem som ikke stemmer. Likevel er det, særlig i de yngre aldersgrupper, like stor aksjonsaktivitet blant dem som ikke stemmer.

17.1.5 Lokaldemokrati - bare høy valgdeltakelse?

I forbindelse med den fornyede interessen for lokaldemokratiets stilling har utgangspunktet for debatten vært knyttet til den synkende valgdeltakelsen ved lokalvalg. Kommunenes sentralforbund hadde som viktigste mål for sin kampanje i den forrige valgperioden å få opp valgdeltakelsen.

Denne fornyede interessen har brakt inn flere perspektiver på hva lokaldemokrati er. Det trenger ikke nødvendigvis være slik at kommuner med lav deltakelse ikke har et godt fungerende lokaldemokrati. Lav valgdeltakelse kan også være et resultat av at tillitsforholdet mellom innbyggerne og kommunen er vel utviklet. Innbyggerne kan ha flere deltakelseskanaler, og kommunen kan være flinke til å ta innbyggerne med på råd når viktige beslutninger skal fattes. Dette kan bidra til at valg oppfattes som mindre viktig, særlig dersom der er stor grad av enighet i kommunestyret om å legge til rette for tillitsskapende ordninger, som for eksempel brukermedvirkning, brukerundersøkelser, folkemøter og godt informasjonsarbeid. Kommunenes sentralforbund har da også gitt lokaldemokratipris til kommuner som viser evne til å etablere tillitsskapende ordninger selv om valgdeltakelsen i disse kommunene ikke har vært spesielt høy.

Departementet mener likevel at høy valgdeltakelse må være et mål, både ved kommune- og fylkestingsvalget. Valg er en viktig korreksjonsmekanisme i forhold til den politikken som har blitt ført i kommunen og fylkeskommunen de siste fire årene. Da er det også viktig at flest mulig innbyggere er med å gi sin tillit eller mistillit til det eller de partiene som har sittet med styringen de siste fire årene. Høy valgdeltakelse gir også legitimitet til de beslutningene som kommunale og fylkeskommunale organer fatter. Dessuten bidrar høy valgdeltakelse ved kommunestyre- og fylkestingsvalg til å legitimere kommunenes og fylkeskommunenes stilling i det nasjonale styringssystemet.

17.1.6 Avslutning og departementets syn

Lokalvalgundersøkelsen gir oss mye interessant kunnskap om ulike sider ved lokaldemokratiet og valgdeltakelse.

Med særlig interesse merker Kommunal- og regionaldepartementet seg følgende:

• At lokale saker er viktigst i valgkampen i de fleste kommuner.

• Et flertall ønsker direkte ordførervalg

• Den økte direkte deltakelsen gjennom aksjoner og direkte kontakt med kommunens representanter.

• Lokaldemokratiets styrke må måles også langs andre dimensjoner enn hvor stor andel av innbyggerne som stemmer.

• At ungdom som ikke stemmer er like aktive gjennom alternative deltakelsesformer som dem som stemmer.

Først vil Kommunal- og regionaldepartementet understreke verdien av en høy valgdeltakelse. Derfor er også departementet opptatt av å få opp denne deltakelsen i lokalvalgene. Generelt er Kommunal- og regionaldepartementet også opptatt av at forholdene legges til rette for at kommunene kan skape et levende lokaldemokrati, hvor innbyggerne kan ha stor innflytelse på det kommunen foretar seg og som gjør det verdt å gå til stemmeurnene.

Det må oppfattes som en selvstendig verdi at innbyggerne er aktive også utenom valgkanalen i lokale spørsmål, selv om forskning viser at det ikke betyr så mye for deltakelse ved valg. Deltakelse betyr at en er opptatt av hva fellesskapet beslutter og hvordan det vil kunne virke inn på ens egne behov og interesser. Det må oppfattes som en grunnleggende del av demokratiet når folk går aktivt inn for å påvirke offentlige beslutninger. Slik deltakelse kan knyttes til organiserte aksjoner med utspring i innbyggernes egenorganisering, eller det kan være godt etablerte organisasjoner eller næringsliv som ønsker å påvirke kommunen. Deltakelse kan også springe ut av initiativ som kommunen står bak for å få fram innbyggernes oppfatninger om en eller flere saker. I andre land er det etablert institusjonalisert deltakelsespraksis utenom den tradisjonelle valgkanalen, for eksempel med folkehøringer, borgerjuryer og borgerinitiativ. Valglovutvalget har drøftet deltakelsesformer utenom valgkanalen og Kommunal- og regionaldepartementet vil i sin oppfølging av valglovutvalgets innstilling vurdere de tiltak som der foreslås.

Slike mer direkte deltakelsesformer bidrar også til at innbyggerne får trening i å delta, noe som den enkelte kan ta med seg over i den indirekte deltakelseskanalen eller arbeid i andre institusjoner.

Det kan være et problem at direkte deltakelse har en tendens til å være sosial skjev i og med at det er grupper med høy sosial status som i størst grad deltar i denne form for direkte demokrati. Det kan være behov for kommunen å sette i verk tiltak som motvirker den sosiale skjevheten. Kommunen kan for eksempel legge opp til direkte deltakelsesformer som fører til en mer sosial rettferdig deltakelse ved at alle får en lik sjanse til å ytre seg.

Materialet i undersøkelsen avdekker at mange ungdommer ikke stemmer, men likevel kan være aktive i forhold til kommunen gjennom aksjoner. Det er om lag like stor deltakelse i aksjoner blant unge (18-29 år) som ikke stemte som det er blant unge som stemte. Dette er et tegn på at det er et samfunnsengasjement også i store grupper blant de yngre som ikke benytter stemmeretten sin.

17.2 Organisasjonsdatabasen

17.2.1 Innledning

Å få bestemme over egen organisering er en viktig del av lokaldemokratiet og det kommunale selvstyret i Norge. Gjennom valg av organisasjonsmodell kan kommunen gjøre mye for å få en effektiv organisering, legge opp til medvirkning og deltakelse og skape vilkår for demokratiske prosesser som gjør at innbyggerne involveres i kommunale beslutningsprosesser. Da den nåværende kommuneloven ble vedtatt i 1992 var et av de viktigste motivene for utformingen av den, at kommunen selv skulle bestemme sin organisatoriske utforming. Kunnskaper om hvordan norske kommuner organiserer seg gir derfor et innblikk i hvordan det kommunale selvstyret utnyttes.

Med utgangspunkt i St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunene, satte Kommunal- og arbeidsdepartementet i 1994 i gang et prosjekt for utvikling av en organisasjonsdatabase med data om ulike forhold knyttet til kommunal og fylkeskommunal organisering, politiske forhold, saksgang m.m. som et ledd i arbeidet med å bedre rapporteringen om produksjon og organisering i kommunalforvaltningen. Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) fikk det operative ansvaret for utvikling av og innsamling av data til organisasjonsdatabasen innenfor retningslinjer departementet satte.

Fire mål ligger til grunn for ønsket om denne systematiske registreringen av kommunale organisasjonsdata. Databasen skal:

• dekke Kommunal- og regionaldepartementets behov for oversikt over hvordan kommunene er organisert.

• være et hjelpemiddel for forskning på kommunal organisering.

• være et hjelpemiddel i arbeidet med å evaluere aktuelle reformer og endringsprosesser i kommunene.

• bidra til en mer samordnet datainnsamling i forhold til kommunal organisering.

Våren 2000 samlet NIBR inn opplysninger til databasen for tredje gang. Planen er at det skal samles inn opplysninger til databasen etter hvert kommunevalg. Således skal en kunne følge med i utviklingen av den kommunale organiseringen over tid. Vi skal i dette avsnittet presentere data fra denne undersøkelsen. Dette materialet er hentet fra en rapport utgitt ved NIBR (Notat 2000:128, Kommunal Organisering 2000 Redegjørelse for Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase av Signy Irene Vabo og Inger Marie Stigen). I rapporten redegjøres det også for utviklingen i kommunal organisering på 90-tallet med utgangspunkt i data samlet inn i 1995 og 1996.

17.2.2 Generelle utviklingstrekk på 90-tallet

Forfatterne av rapporten kommer med følgende konklusjon i sin oppsummering:

«Hovedkonklusjonen på bakgrunn av datamaterialet fra de tre undersøkelsene i Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase - fra 1995, 1996 og 2000 - er at det skjedde store organisatoriske endringer i kommunene på første halvdel av 1990-tallet, mens endringsiveren har vært mindre etter det. Det gjelder i alle fall i forhold til de typer av organisasjonsendringer som er registrert i Organisasjonsdatabasen, og hvor vi kjenner utviklingen over tid. Det finnes en teoretisk mulighet for at endringsiveren er den samme, men at oppmerksomheten har endret fokus i løpet av 1990-tallet. Men våre funn indikerer etter all sannsynlighet at reformiveren på begynnelsen av 1990-tallet, oppmuntret av initiativ som Frikommuneforsøket og endringene i kommuneloven fra 1993, etter hvert har avtatt.»

Forskerne oppfatter dette som til dels overraskende. Dataene som ble samlet inn i den forrige undersøkelsen i 1996 indikerte samlet sett at potensialetfor ytterligere endringer - spesielt for at flere kommuner skulle innføre nye typer av organisasjonsløsninger og rutiner - absolutt var til stede. Gravdahl og Hagen (1997) som forfattet rapporten fra 1996-undersøkelsen, konkluderte med

«at det riktignok hadde skjedd en del endringer innenfor formannskapsmodellen når det gjaldt den politiske organiseringen, men at endringene når det gjaldt iverksettelse (delegasjon, konkurranseutsetting, privatisering og lignende) var meget begrensede». Videre skriver forfatterne av 2000-rapporten: «Årsaken til de funn vi nå gjør kan være at de fleste av de kommunene og fylkeskommunene som hadde behov for å endre sin organisasjonsform gjorde dette så snart muligheten bød seg. Når for eksempel nye typer politisk organisering ble aktualisert, eller informasjonsplikten ble innført, i og med den nye kommuneloven på begynnelsen av 1990-tallet, så gjennomførte disse kommunene og fylkeskommunene umiddelbart de tiltak de oppfattet som nødvendige for egen del. En nærmere analyse av tallene viser i så måte at det er de store kommunene som har endret mest per 2000 - innenfor alle de områdene Organisasjonsdatabasen dekker».

Forfatterne avslutter med disse ordene: «Vi må også minne om at selv om hovedbildet er en viss stagnasjon i omfanget av endringstiltak i kommunene, så forhindrer det ikke at en del trender fortsetter - og at organisatoriske tiltak er aktuelle virkemidler også ved inngangen til år 2000.»

17.2.3 Politisk organisering og trekk ved kommune- og fylkespolitikerne

I rapporten gis det en grundig gjennomgang ved ulike sider av kommunenes og fylkeskommunenes politiske organisering og trekk ved politikerne. Utgangspunkt for gjennomgangen er kommunenes og fylkeskommunes overordnete styringsmodell.

Forskerne finner at formannskapsmodellen holder stand. I tillegg til Oslo, som innførte et parlamentarisk system på 1980-tallet, har både Nordland fylkeskommune og Bergen kommune gått over til et parlamentarisk system i løpet av det siste året. Ut over disse er det bare én kommune som planlegger å innføre parlamentarisk modell.

Det har dessuten skjedd store endringer i den politiske organiseringen innenfor rammen av formannskapsmodellen i løpet av 1990-tallet.

Nesten samtlige ordførere er nå frikjøpt (99 prosent) og kan konsentrere seg om ordførerrollen på heltid. Av varaordførerne er i underkant av 30 prosent frikjøpt, de aller fleste på deltid. Samtlige fylkesordførere er heltidspolitikere, og i 17 av 18 fylkeskommuner er også varaordførerne frikjøpt; 13 av disse på heltid. For de andre vervene i kommunestyre og fylkesting praktiseres frikjøp i svært liten grad, og da nesten utelukkende på deltid. Vi ser således ingen tegn til en økende profesjonalisering av politikerrollen, når vi bruker frikjøp som mål.

Kvinneandelen i kommunestyre og fylkesting øker

Kvinneandelen i kommunestyrer og fylkesting øker fortsatt. I valgperioden 1999 - 2003 er 34 prosent av kommunestyrerepresentantene kvinner, mens den tilsvarende andelen i fylkestingene er 52 prosent. I formannskapene og fylkesutvalgene er kvinneandelen henholdsvis 38 og 41 prosent. Kvinnene er med andre ord sterkere representert på fylkesnivå enn på kommunenivå (se tabellene 17.1 og 17.2),

Folkevalgte organers oppgaver og møtefrekvens

Videre kartlegges oppgaver og møtefrekvens i kommunenes og fylkeskommunenes folkevalgte organer. Forfatterne oppsummerer på følgende måte:

«Vi finner en nedgang i størrelse for alle overordnede politiske organ i kommunene og fylkeskommunene unntatt fylkesutvalgene, og en nedgang i møtefrekvens og saksmengde for alle unntatt fylkestinget. Dette kan ses som et ledd i forsøkene på å gjøre de overordnede politiske organene til mer strategisk orienterte styringsorganer, med ansvar for færre og mer prinsipielle saker. Vi finner imidlertid ikke støtte for at den trenden som en mente å observere i 1996, mot mer strategisk orienterte formannskap og fylkesutvalg, vedvarer. Det har skjedd vesentlig færre endringer i formannskapenes og fylkesutvalgenes oppgaver og funksjon i perioden 1995 - 1999, enn i perioden 1991 - 1995. Mens en i den første perioden overførte mange og vesentlige oppgaver fra formannskapet til andre politiske organer, er trenden i perioden 1995 - 1999 heller en tilføring av oppgaver til de overordnede utøvende politiske organene. At det neppe er grunnlag for å si at formannskapets rolle er vesentlig endret i retning av det strategiske og overordnede, styrkes også av data om formannskapenes ansvarsområder og myndighet. Nærmere 2/3 av formannskapene har ansvar for å behandle et betydelig antall saker utover lovens minimum, og den samme andelen har omfattende beslutningsmyndighet (dvs. i mange og ulike saker). Den samme tendensen finner vi for fylkesutvalgenes del.»

Over tid finner vi stor grad av stabilitet når det gjelder omfanget av delegering i økonomiske saker. Analysene gir ingen indikasjoner på at det gis økte fullmakter til administrasjonen i økonomiske spørsmål, heller tvert om - en ser ut til å ha blitt noe mer restriktive på enkelte områder. I fylkeskommunene er mønsteret over tid i grove trekk det samme, men forskerne finner en noe tydeligere tendens til at en har blitt mer restriktive. Kartleggingen i 2000 viser imidlertid at administrasjonssjefene/fylkesrådmennene er gitt betydelig myndighet i ansettelsessaker, hovedsakelig når det gjelder personale under toppledere/etatssjefsnivå. Administrasjonssjefen er videre ofte gitt anledning til å foreta interne omorganiseringer, og til å føre lønnsforhandlinger.

Utvalgsorganisering

En forklaring på at formannskapet/fylkesutvalget ikke nødvendigvis har blitt mer overordnet og strategisk, er kanskje at det har blitt mer sideordnet de øvrige kommunale utvalgene. Utvalgsorganiseringen har gjennomgått store endringer, spesielt i kommunene. Kvinnerepresentasjonen i utvalgene har økt i perioden fra 1996, og var på 44 prosent i 2000. Antallet overordnede utvalg eller komiteer er redusert i løpet av 1990-tallet, fra et gjennomsnitt på ca. fire til et gjennomsnitt på ca. tre utvalg/komiteer. Dersom vi videre tar utgangspunkt i den tradisjonelle hovedutvalgsmodellen, bestående av de fire utvalgene skole/utdanning, helse- og sosial, kultur og teknisk (og eventuelle tilleggsutvalg som miljø, næring/tiltak, landbruk, plan eller kombinasjoner av disse), viser tallene at mens 84 prosent av kommunene var organisert i tråd med en slik modell i 1992, var tallet 13 prosent i 2000. De fleste kommunene har imidlertid valgt kun å justere hovedutvalgsmodellen. Likevel hadde 26 prosent av kommunene valgt en eller annen form for funksjonsorganisering i 2000, mot 3 prosent i 1992, og 9 prosent av kommunene hadde komiteer uten beslutningsmyndighet, mot 2 prosent i 1992.

Også i fylkeskommunene er antallet utvalg/komiteer redusert med omtrent ett fra 1992 til 2000, mens kvinneandelen har vært forholdsvis stabil fra 1996 og er på 44 prosent i 2000. I motsetning til kommunene har fylkeskommunene eksperimentert med alternative måter å organisere det politiske arbeidet på i løpet av 1990-tallet, men i 2000 er alle sammen tilbake til en form for formålsorganisering (hovedutvalgsmodellen eller en justering av denne). To fylkeskommuner, med tillegg av Nordland fylkeskommune som har en parlamentarisk modell, har komiteer uten beslutningsmyndighet.

Organisering etter områdeprinsippet

Med bakgrunn i dataene som ble samlet inn i 1996 ble det den gangen konkludert med at det var svært få kommuner som hadde valgt å organisere hele eller deler av sin virksomhet etter områdeprinsippet. Kommunedelsutvalg var å betrakte som et storbyfenomen. I 2000-undersøkelsen ble spørsmålsstillingen endret for å fange opp ulike typer av lokale utvalg. Uten at det kan tas til inntekt for en økning, har hele 39 prosent av kommunene opprettet en eller annen form for lokale utvalg eller inngått samarbeid med lokallag, bygdelag eller velforening. 37 prosent av disse (52 kommuner) har lokale utvalg, enten etter §12 i kommuneloven (30 kommuner) eller annet type lokalt utvalg opprettet av kommunen (22 kommuner). Det er ikke mange av disse lokale utvalgene som har noen form for driftsansvar, men forholdsvis mange oppfattes av kommunene som «samarbeidspartnere». Ut fra 2000-datene er det verken grunn for å påstå at lokale utvalg opprettet av kommunene er et sjeldent fenomen eller et storbyfenomen.

17.2.4 Administrativ ledelse og iverksetting

Omorganisering av det overordnede administrative apparatet synes å ha skjedd i noe mindre omfang, og i etterkant av endringene i den politiske styringsmodellen. På samme måte som når det gjelder det politiske apparatet har variasjonen i organiseringen av den administrative ledelsen i kommunene økt. 64 prosent av kommunene oppgir at de i 2000 har integrerte lederteam (administrasjonssjef og de sentrale etatssjefene), mens andelen med slike lederteam i 1991 kun var 12 prosent. Administrasjonen er ikke i samme grad som tidligere delt opp i fagetater (helse- og sosial, skole, teknisk etc.), som var det vanlige på begynnelsen av 1990-tallet. I 2000 har 30 prosent av kommunene valgt andre løsninger, der organisering i sektorovergripende enheter (driftoppgaver, utdanning og omsorg osv.) og fagenheter/resultatenheter er det mest vanlige (henholdsvis 15 og 13 prosent). Selv om endringene i fylkeskommunens administrasjon er noe mindre, konkluderes det med at mangfoldet i modeller også er blitt større her.

Stadig flere kommuner organiserer ulike kommunale tjenester etter område eller distrikt, med en administrativ ledelse knyttet til tjenestene i hvert av distriktene. I 2000 har 37 prosent av kommunene delt sine tjenester inn i distrikter, mot henholdsvis 29 prosent og 25 prosent i 1995 og 1996. Det er få kommuner som kan sies å iverksette slike endringer på bred front. Det vanligste er å organisere et par av tjenestene på denne måten, og da gjerne omsorgstjenester, både hjemmebaserte og institusjonsbaserte.

Kartleggingen viser at ideene om målstyring står sterkt i kommunene og fylkeskommunene. Mange kommuner og fylker søker dessuten å kvalitetssikre tjenestetilbudet gjennom bruk av ulike resultatindikatorer for måloppnåelse. Strategisk planlegging for å belyse sterke og svake sider ved kommunens virksomhet er derimot mindre utbredt både i kommunene og i fylkeskommunene. Mens få kommuner har etablert bestiller-/utførerordninger, er dette innført i halvparten av fylkeskommunene.

Det er også innført mange nye personalforvaltningstiltak. Lederrollen vies stor oppmerksomhet. Over 2/3 av kommunene og 15 fylkeskommuner har lederutviklingsprogram. Fire av fem kommuner og 17 fylkeskommuner har også muligheter for fleksibel lønnsfastsettelse. Prestasjonslønn er imidlertid så langt relativt uvanlig i kommunene, men forekommer ofte på fylkesnivå.

I følge forskerne er tendensen til å privatisere tjenesteproduksjonen i kommunene «i alle fall ikke sterkt økende». Renovasjonstjenesten er i stor grad fristilt. Den ivaretas av interkommunale selskaper i 72 prosent av kommunene, mens den er privatisert i 19 prosent av kommunene. Når det gjelder veivedlikehold/snørydding og kollektivtransport, er innslaget av private leverandører betydelig (i henholdsvis 50 prosent av kommunene og 67prosent av fylkeskommunene), men slik har det antakelig vært i lengre tid (vi har ikke opplysninger fra tidligere år). Vi finner også et visst innslag av privatisering av vaskeritjenester og kantinedrift. Fremdeles ivaretas imidlertid rengjøringstjenester, boligforvaltning, barnehagedrift og omsorgstjenester i hovedsak innenfor kommunenes og/eller fylkeskommunenes ordinære drift.

I forbindelse med omtalen av privatisering eller riktigere sagt utlegging av kommunal tjenesteproduksjon til private aktører, presenteres følgende tabell (17.3) som sier noe om omfanget av å la private utføre kommunale oppgaver på ulike områder.

Konkurranseutsetting, målestokk-konkurranse og brukerorientering

Konkurranseutsetting av kommunale og fylkeskommunale tjenester og målestokk-konkurranse («bench-marking») er blitt mer vanlig. Tall fra 2000-undersøkelsen viser at opp mot 60 prosent av kommunene og fylkeskommunene oppgir å ha gjennomført konkurranseutsetting på avgrensede områder, mens bruken av «bench-marking» foreløpig er begrenset (5,6 prosent av kommunene og 4 (av 18) fylkeskommuner).

I 2000-undersøkelsen ble det også stilt spørsmål om servicedeklarasjoner, fritt valg av tjenesteyter og brukerundersøkelser - alt sammen tiltak som kan fremme effektivisering gjennom økt informasjon om brukernes behov og ønsker i forhold til kommune og fylkeskommune. Brukermøter og brukerundersøkelser har blitt vanligere i løpet av 1990-tallet. Så langt er det en ikke ubetydelig andel av kommunene og fylkeskommunene (17 prosent) som har innført servicedeklarasjoner. Det er imidlertid svært få kommuner som har valgt å gi brukerne mulighet til fritt å velge tjenesteyter.

17.2.5 Informasjonsvirksomhet og alternative deltakelsesmuligheter

Vi skal i dette avsnittet omtale tiltak som retter seg direkte mot innbyggerne. Gjennom generell informasjonsinnhenting antas det representative demokrati å bli styrket fordi politikernes kunnskap om folks meninger økes. Tiltak som innebærer kommunikasjon mellom innbyggerne og kommunen øker innbyggernes muligheter for å påvirke de vedtak som blir fattet. Slik deltakelse kan skje gjennom møter, internett-debatter eller innenfor styrer og råd opprettet for å ivareta spesielle interesser.

Informasjon

Sammenligning av tall fra 1995 til 2000 indikerer at mangfoldet i kommunenes bruk av informasjonstiltak har økt. Ikke minst er bruken av internett tiltakende. I 1999 hadde 53 prosent av kommunene sin egen hjemmeside, mens 23 prosent av kommunene ga ut informasjon om, og tilgang til, sakskart for politiske møter på sine hjemmesider. Samtidig er det en liten reduksjon i antallet kommuner som har egen informasjonsmedarbeider og som bruker tradisjonelle virkemidler som informasjonsaviser, informasjonsmøter og lignende. Det ser ut som om fylkeskommunene i større grad enn kommunene har latt de nye informasjonsmulighetene supplere de allerede etablerte.

Tabell 17.4 viser forekomsten av ulike informasjonstiltak i kommunene og fylkeskommunene i 1996 og 1999.

Alternative deltakelsesformer

Også når det gjelder alternative deltakelsesformer, synes innbyggernes muligheter å ha blitt mer mangfoldige på 1990-tallet. Befolkningsundersøkelser blir vanligere, og en del kommuner og fylkeskommuner har opprettet debattsider på internett. Selv om bruken av disse foreløpig er begrenset, representerer dette nye muligheter for lokaldemokratiet. Det er interessant å konstatere at bruken av folkemøter slett ikke er gått av moten, men er mye og tiltakende i bruk i løpet av 1990-tallet. I 1999 gjennomførte for eksempel 70 prosent av kommunene folkemøter knyttet til planspørsmål.

17.2.6 Kontroll og klager

Kontroll og revisjon

Ved innføring av ny kommunelov ble kontrollutvalg obligatorisk i kommunene og fylkeskommunene. Kommuneloven gir også retningslinjer for hvem som kan sitte i disse utvalgene. Analysene viser at i perioden 1995 - 2000 er kontrollutvalgene, både i kommunene og i fylkeskommunene, nesten hovedsakelig bemannet av politikere, mens representanter for næringslivet og organisasjoner i beskjeden grad er representert.

Fremdeles er regnskapskontroll en meget viktig oppgave for kommunerevisjonen og fylkesrevisjonen, men over tid har det blitt vanligere at revisjonen også vurderer effektiviteten og måloppnåelsen i organisasjonen, jf. tabell 17.5. I 2000 kartla en også omfanget av forvaltningsrevisjon. I 1999 brukte kommunene i gjennomsnitt 16 prosent, og fylkeskommunene 27 prosent av revisjonsinnsatsen på forvaltningsrevisjon.

Klage

Selv om det ikke er uvanlig med særskilte klagenemnder, så er det i første rekke formannskapene og fylkesutvalgene som ivaretar oppgaven som klageinstans. Det er svært få kommuner eller fylkeskommuner som har regler for klagehåndtering utover lovens krav, eller foretar systematiske evalueringer av klagene.

17.2.7 Avslutning

Kommunal- og regionalepartementet oppfatter organisasjonsdatabasen som svært nyttig i arbeidet med kommunal organisasjonsutvikling. Selv om vi kan registrere en redusert endringstakt i kommunene ved tusenårsskiftet, tyder resultatene likevel på at det foregår et omfattende fornyelsesarbeid i kommunene og fylkeskommunene. Vi ser mange eksempler på organisasjonsendringer og tiltak for å bedre forholdet til innbyggerne. Mer bruk av politisk og/eller administrativ områdeorganisering, overgang fra en sterkt sektororganisert forvaltning til funksjonsorganisering, større bruk av målstyring og lederutviklingstiltak er eksempler på organisasjonstiltak som benyttes. Mer bruk av målestokk-konkurranse og større innslag av forvaltningsrevisjon viser at man i større grad enn tidligere opptatt av å måle effektivitet og måloppnåelse. Bruk av servicedeklarasjoner, brukerundersøkelser, informasjon over internett og folkemøter er eksempler på at forholdet til innbyggerne er inne i en positiv utvikling. Når regjeringen setter fokus på fornyelse i offentlig sektor, må det bygges videre på dette utviklingsarbeidet og legges til rette for vide rammer for lokal tilpasning og fornyelse i kommunene og fylkeskommunen.

18 Lokaldemokratiprosjekter

18.1 Omtale av iverksatte og avsluttede prosjekter

Kommunal- og regionaldepartementet har i løpet av de siste årene lagt til rette for eller gitt økonomisk støtte til enkelte prosjekter knyttet til demokratiutvikling i kommunene og fylkeskommunene. Vi gir her en omtale av noen av disse prosjektene: Forsøk med direkte ordførervalg, prosjekter om ungdom og demokrati i to kommuner (Drammen og Vennesla) og en fylkeskommune (Hedmark) og til sist et prosjekt om bruk av IKT i informasjonsutveksling mellom kommunen og innbyggerne.

Kommunal- og regionaldepartementet vil understreke betydningen av det arbeidet som foregår i mange kommuner og fylkeskommuner når det gjelder å trekke ungdom inn i medvirkningsprosesser og politisk arbeid. Kommunal- og regionaldepartementet stiller seg positiv til at kommunene og fylkeskommunene iverksetter tiltak for å styrke elevdemokratiet i grunnskolen og videregående skole.

Regjeringen vil også oppfordre til at flere kommuner og fylkeskommuner etablerer ordninger som gir barn og ungdom innflytelse i kommunale beslutningsprosesser.

18.2 Direkte ordførervalg

Forsøk med direkte ordførervalg har vært ett av de prosjektene Kommunal- og regionaldepartementet har arbeidet med de siste årene for å skape mer vitalitet omkring lokaldemokratiet og i forholdet mellom kommune og innbyggere. Forsøket evalueres ved Universitetet i Tromsø. Av momenter om ordningen som er kommet frem i evalueringen og i den kontakten Kommunal- og regionaldepartementet har hatt med forsøkskommunene, kan nevnes følgende:

• Det er stor oppslutning om ordningen blant innbyggerne i forsøkskommunene. Lokalvalgundersøkelsen 1999 viser også at et flertall i landets befolkning (66 prosent) ønsker seg en slik ordning.

• Evalueringen framhever at det ikke lenger kunne drives «hestehandel» om ordførervervet i kommunestyret. Innbyggerne fikk den ordføreren de ønsket.

• Ordførers parti har samme andel av representantene i kommunestyret bak seg som tidligere.

• Det blir et tydeligere politisk lederskap i kommunen. Ordføreren vet at han/hun har innbyggerne bak seg.

• Ordførerens ombudsmannsrolle understrekes.

• Det ble større engasjement og interesse for valgkampen i kommunen. Pressen viste større interesse.

• De yngste av velgerne var de som i størst grad oppgav at interessen for valget økte som en konsekvens av forsøket.

Forsøket førte imidlertid ikke til større valgdeltakelse. Nedgangen i valgdeltakelsen var omtrent den samme i forsøkskommunene som i landet ellers.

Kommunal- og regionaldepartementet vil forsette evalueringen i inneværende år, bl.a. for å se på hvilken måte ordførerrollen påvirkes av forsøksordningen.

I NOU 2001:3 Velgere, valgordning, valgte drøfter Valglovutvalget forsøket med direkte ordførervalg og sier bl.a.:

«Utvalget mener forsøket har vært interessant, selv om det også kan reises motforestillinger.» Derfor ønsker utvalget «at ordningen videreføres som forsøksordning ved neste kommunevalg for de kommunene som måtte ønske å gjøre seg bruk av den.» Standpunktet begrunnes på følgende måte: «For å danne seg et bedre erfarings- og vurderingsgrunnlag vil det være ønskelig at forsøket ikke bare blir en engangsforeteelse. Fra et slikt synspunkt vil det videre være ønskelig at utvalget av kommuner som kom med, var noe bredere. Det tenkes her særlig på å høste erfaring fra slik valgmåte i noen større kommuner. Det må også påpekes at en evaluering ikke bare må knytte seg til selve valget, men også til den videre utvikling i valgperioden. Utvalget vil tilrå at Kommunal- og regionaldepartementet ser nærmere på hvorvidt det vil være ønskelig med en noe sterkere sentral føring på utformingen av vedtektene for den enkelte kommune.»

På bakgrunn av den positive vurderingen av forsøket som er kommet fram i forskernes evaluering og av Valglovutvalgets konklusjon, vil Kommunal- og regionaldepartementet videreføre forsøket ved neste kommunevalg. Kommunal- og regionaldepartementet vil senere gå ut med en invitasjon til kommunene om å delta i forsøket. Målet med en ytterligere forsøksperiode er å få et bedre beslutningsgrunnlag om hvorvidt muligheten til å benytte direktevalg av ordfører skal lovfestes som et alternativ til dagens ordning med indirekte valg av ordfører.

18.3 Ungdom og demokrati

Kommunal- og regionaldepartementet har de siste årene gitt støtte til arbeid med ungdom, demokrati og deltakelse i flere kommuner og en fylkeskommune. I 2000 ble det gitt støtte til denne type arbeid i to kommuner, Drammen og Vennesla. Tidligere har Kommunal- og regionaldepartementet også støttet prosjekter i Skjervøy, Orkdal og Hedmark. Prosjektene i Skjervøy og Orkdal ble omtalt i kommuneøkonomiproposisjonen for inneværende år. Her skal vi gi en kort omtale av prosjektene i Vennesla og Drammen og i Hedmark fylkeskommune.

18.3.1 Vennesla kommune

Som svar på hva som oppfattes som uheldige trekk ved lokalsamfunnet, satte Vennesla kommune i 1999 i gang et større omstillingsprosjekt «Vennesla på nye veger» med en tidsramme på 5-7 år.

En del av satsingen er et eget ungdomsprosjekt med fokus på barn og unges deltakelse. Målet med prosjektet er å utvikle og opprette institusjoner slik at barn og ungdom skal bli hørt i viktige spørsmål på skole og i fritid. I kommunene er det etablert et allaktivitetshus og i skolene legges det vekt på elevmedvirkning, elevmegling og nettverksmegling

Organiseringen av prosjektet ligger innefor hovedprosjektet «Vennesla på nye veger» som har et eget styre med ordføreren som leder. I styret deltar utvalgslederne i kommunen, representanter for organisasjonslivet i kommunen samt ungdomsrepresentanter. Særlige ungdomstiltak har egne styrer. Kommunen har opprettet et eget barnas kommunestyre med 19 representanter fra de 8 grunnskolene i kommunen. Det er også etablert et ungdomsråd. Allaktivitetshuset har eget styre. Alle disse kollegiale organene har møte ca. èn gang i måneden.

I kommunens egen vurdering trekkes det særlig fram et skolerettet tiltak hvor det legges vekt på utvidet elevdemokrati og aktivt samarbeid med foreldrene. Generelt vurderer kommunen at det gjenstår mye før målene for prosjektet er nådd. For barn og ungdommer gir deltakelse i organer som barnas kommunestyre og ungdomsråd trening i medvirkning og erfaring som vil komme til nytte i deres videre samfunnsengasjement. Prosjektet bidrar også til å aktivisere voksne.

18.3.2 Drammen kommune

Kommunal- og regionaldepartementet gav i 2000 støtte til et prosjekt i Drammen kommune.

Drammen kommune satser bredt for å få barn og ungdom til å medvirke i kommunale beslutningsprosesser. Formannskapet i kommunen har satt ned en egen styringsgruppe for utvikling av lokaldemokratiet i byen. Som en del av dette startet styringsgruppen prosjektet «Utvikling av møteplasser for barn og unges medvirkning». I dette prosjektet har både representanter for de ulike sektorene i kommunen, barnetalspersoner og representanter for barn og unge deltatt. Prosjektets forslag til tiltak kan kort skisseres i følgende punkter:

• Det gjennomføres tiltak i grunnskolen for å styrke elevdemokratiet som en viktig og tidlig medvirkningsarena for barn og unge. Det tas utgangspunkt i læreplanens bestemmelser. Det settes av økte ressurser i skolen for å gjennomføre tiltakene.

• Barn- og unges bystyre endrer navn til «Barnas bystyre» og gjennomføres med elever fra barneskolene i Drammen etter modell av barnehøring, dvs. at elevene gjennom en kreativ prosess kommer med innspill til gjennomføring av planer som berører barn og unge i kommunen.

• Det opprettes et ungdomsråd i Drammen etter elevrådsmodellen. Elever fra ungdomsskolen og videregående skole deltar. Det formaliseres kontakt med det politiske og administrative miljø i kommunen. Det opprettes en halv stilling i kommunen til å betjene ungdomsrådet administrativt.

• Kontakt formaliseres mellom bydelskomitéene i Drammen og elevrådene ved skolene i den enkelte bydel. Gjennom denne kontakten planlegges og gjennomføres konkrete nærmiljøtiltak for barn og unge i den enkelte bydel. Det gjennomføres minst ett bydelskomitémøte i året som er spesielt tilrettelagt for barn og unge.

Drammen kommune har en egen stabsenhet i rådmannens stab som bl.a. arbeider med demokratiutvikling. Det er her avsatt seks årsverk til arbeid med ulike former for utvikling av medvirkning og deltakelse fra borgerne innen lokaldemokratiutvikling.

18.3.3 Hedmark fylkeskommune

Kommunal- og regionaldepartementet ga i 1998 et tilskudd til Ungdommens fylkesting i Hedmark. Prosjektet ble også støttet av Barne- og familiedepartementet.

Bakgrunnen for søknaden fra Hedmark var at Ungdommens fylkesting opplevde at medlemmene visste lite om hvordan dette organet skulle arbeide. De manglet erfaring med å jobbe politisk og hadde liten kunnskap om møteteknikk, arbeidsprosesser, muligheter osv. De ønsket opplæring, men fant ikke materiell tilpasset annet enn «voksen-politikere». Prosjektet som hadde som mål å utarbeide materiell beregnet på ungdom, som skulle inneholde informasjon blant annet om fylkeskommunal forvaltning og om metoder for medvirkning.

Ungdommens fylkesting i Hedmark opplyser at prosjektet har vært svært vellykket. Det er utarbeidet en hefteserie med navnet «Vil du være med, så heng på.» Serien består av seks hefter med lettfattelig informasjon om følgende tema:

1. Kommunikasjon - for ungdom

2. Arbeidsmetoder - for ungdom og voksne

3. Hvordan nå inn til beslutningstakerne - for ungdom

4. Tilrettelegging og organisering - for sekretærer og andre tilretteleggere

5. Til politikere og administrasjon - for dem som skal bidra til å videreføre medvirkning fra ungdom

6. Når ungdomsråd skal opprettes - for ungdom, politikere og administrasjon

Et større opplag av hefteserien ble sendt til Barne- og familidepartementet, som distribuerte heftene til alle kommunene og fylkeskommunene i landet. Ungdommens fylkesting i Hedmark oppgir å ha fått etterbestillinger fra både kommuner, fylkeskommuner, ungdomsråd, konsulentfirmaer, kommuner i Sverige og Island og Kommunenes Sentralforbund. En del kommuner og fylkeskommuner har også holdt kurs med heftene som basis. Det er i alt sendt ut ca 700 eksemplarer av hefteserien.

18.4 IKT og lokaldemokrati

Kommunal- og regionaldepartementet er interessert i å finne mer ut om hvilke muligheter det ligger i informasjons- og kommunikasjonsteknologien når det gjelder å skape bedre forutsetninger for lokaldemokrati. Kommunal- og regionaldepartementet er på den ene siden opptatt av at Internett gir kommunene muligheter for å informere innbyggerne. Den andre siden knytter seg til kommunikasjon. For det første at innbyggerne via internett kan få saker behandlet, jf. regjeringens satsing på døgnåpen forvaltning. For det andre at internett gir muligheter for innbyggerne til å uttrykke sin mening om kommunens virksomhet både politisk og i forhold til kommunens tjenesteyting. Med full internettdekning blant innbyggerne i kommunen kan det for eksempel legges opp til brukerundersøkelser over nettet. For det tredje gir nettet muligheter for å føre debatt om aktuelle saker og politiske spørsmål i kommunen. Dette kan til sammen bidra til å gi mer liv til lokaldemokratiet.

På denne bakgrunn har Kommunal- og regionaldepartementet satt i gang et prosjekt hvor det fokuseres på kommunenes bruk av internett. Prosjektet gjennomføres ved Senter for samfunnsforskning (SEFOS) i Bergen.

Prosjektet er todelt: en kartleggingsdel og en utviklingsdel. Gjennom kartleggingsdelen skal prosjektet gi et bilde av hvordan situasjonen er i norske kommuner med hensyn til bruk av IKT som informasjonsverktøy i forhold til innbyggerne. I utviklingsdelen av prosjektet skal SEFOS samarbeide med Modalen kommune. Alle husstandene i kommunen har internettilknytning via bredbånd. Dette gjør det også mulig å prøve ut kommunikasjonsformer hvor alle innbyggerne har muligheten til å kommunisere med kommunen via nettet.

19 Regelverkprosjektet/økonomiforskriftene

19.1 Kommunelovens regler om økonomisk planlegging og forvaltning

Stortinget vedtok juni 2000 betydelige endringer i kommunelovens regler om økonomisk planlegging og forvaltning. Endringene bygde på Kommunal- og regionaldepartementets lovproposisjon (Ot. prp. nr. 43 (1999-2000)). Etter Stortingets vedtak har departementet fastsatt forskrifter om årsbudsjett mv., etter en forutgående høringsrunde. Med unntak av forskrift om finansforvaltning, trådte lov- og forskriftsendringer i kraft 1. januar 2001. Forskrift om finansforvaltning trådte i kraft 1. april 2001.

Et godt fungerende styringssystem er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig forutsetning for en kommuneforvaltning som skal tilby innbyggerne gode velferdstilbud på en kostnadseffektiv måte. Det utførende ledd må i tillegg ha fokus på brukernes behov innenfor rammen av tydelige politiske mål og rammer. De endringene som ble foretatt i kommuneloven danner et formelt grunnlag for en mer effektiv forvaltning, men effektiviseringsgevinster kan først oppnås ved aktiv bruk og tilpasning lokalt. Et gjennomgående trekk ved de foretatte endringer er at regelverket nå gir betydelig færre bindinger på kommuners og fylkeskommuners økonomiske planlegging og forvaltning enn tidligere. De nye reglene er enklere gjennom tydeligere å presisere de grunnleggende prinsipper for den kommunale økonomiforvaltning.

Økonomiplan

Norsk institutt for By- og Regionsforskning (NIBR) foretok i 1999/2000 en kartlegging av ordføreres og rådmenns vurdering av de ulike sektorovergripende planer som utarbeides. Kartleggingen viste at økonomiplanen samlet sett ble vurdert som mest betydningsfull i betydningen konsekvenser for den videre utvikling. Finansielle midler er helt vesentlige virkemidler for løsning av de kommunale oppgaver. Det er derfor ikke overraskende at planen som skal vise hvordan midlene skal disponeres de nærmeste årene, prioriteres både av politisk og administrativ ledelse. De regler som trådte i kraft 1. januar 2001 understreker økonomiplanens sentrale stilling, men de detaljerte regler i loven om planens innhold er fjernet. Det samme gjelder tidligere forskrift om økonomiplan som utfylte lovens bestemmelser om økonomiplanens innhold. Det sentrale poeng med bestemmelsen, at kommuner må drive god økonomisk planlegging innenfor realistiske inntektsrammer, kommer dermed tydeligere fram.

Årsbudsjettet

Årsbudsjettet utgjør første år i økonomiplanen og angir de tiltak som skal gjennomføres primært på grunnlag av de mål og strategier som er fastsatt i økonomiplanen. I reglene som ble gjort gjeldende fra og med årsbudsjettet 2001 kommer årsbudsjettets vesentligste oppgave som er å angi de politiske prioriteringer, tydelig fram. Kommunestyret/fylkestinget har det grunnleggende ansvar for å prioritere på vegne av kommunen/fylkeskommunen, og loven/forskriften begrenser seg derfor til å angi krav til kommunestyrets og fylkestingets vedtak. Kravene i loven til årsbudsjettets innhold, utfylt i forskrift, er betydelig redusert. Reglene forhindrer at kommunestyret eller fylkestinget gir fra seg den grunnleggende budsjettkompetansen, men gir samtidig det enkelte kommunestyre/fylkesting frihet til selv å definere det nærmere innhold i «grunnleggende prioriteringer». Den tidligere forskrift om delegasjon av budsjettmyndighet er opphevet. Reglene er ikke til hinder for at den enkelte kommune og fylkeskommune kan gi politiske og administrative mellomledd fullmakt til å fordele de rammer kommunestyret/fylkestinget har fastsatt i sitt vedtak, men gir kommuner/fylkeskommuner som ønsker det, mulighet til å nytte færre politiske og administrative ledd i budsjettprosessen og budsjettstyringen. Det er således ikke noe i veien for at kommunestyret/fylkestinget kan fastsette økonomiske rammer med ansvar for den enkelte virksomhetsleder. Formannskapet/fylkesutvalget kan i en slik modell få en mer tydelig rolle i budsjettstyringen gjennom budsjettåret.

Årsregnskapet

I de nye økonomireglene er det tatt inn en egen lovbestemmelse om årsregnskapet. Det har vært uttrykt et behov for å angi de grunnleggende prinsipper som kommuneregnskapet bygger på. Dette behovet er nå tatt vare på gjennom lovbestemmelsen som er utfylt i forskrift. For mange vil årsregnskapet oppfattes som de oppstillinger som utarbeides etter regnskapsårets utløp, som skal angi den økonomiske utvikling i året og status ved utløp av året. I de nye reglene skilles det mellom to typer av oversikter. For det første oversikter som angir i hvilken grad den kommunale administrasjonen har forholdt seg til de mål og rammer som kommunestyret/fylkestinget fastsatte i sitt budsjettvedtak. For det andre mer tradisjonelle oversikter over kommunens/fylkeskommunens inntekter og utgifter, som best kan sammenlignes med et eksternregnskap for en privat bedrift. Den siste type oversikt gir et betydelig bedre grunnlag for økonomisk analyse enn de oversikter som ble utarbeidet i henhold til de nå avløste regler.

I de nye reglene er kravene til årsregnskapets innhold og inndeling betydelig redusert i forhold til tidligere. I stedet for som tidligere å gi detaljerte regler gjennom forskrift om regnskapsføringen, har departementet valgt å overlate til god kommunal regnskapsskikk å danne rammer for regnskapsføringen. Departementet har tatt initiativ til, og vært pådriver for opprettelsen av foreningen for god kommunal regnskapsskikk. Foreningen ble stiftet 1. november 2000. Departementet er sammen med Kommunenes Sentralforbund, Foreningen for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring og Norges Kommunerevisorforbund medlemmer i foreningen. Foreningen skal gi standarder og anbefalinger om god kommunal regnskapsskikk, og siktemålet er å gjøre kommuneregnskapet kvalitativt bedre og mer dynamisk enn tidligere. God kommunal regnskapsskikk er imidlertid ment å sammenfatte god kommunal regnskapspraksis, og departementet vil understreke den enkelte kommunes/fylkeskommunes ansvar i så henseende.

Finansforvaltning

I de nye reglene er begrensninger på kommuners og fylkeskommuners finansforvaltning fjernet. Det er tatt inn en bestemmelse om finansforvaltning, som er utfylt i egen forskrift. Kommuner og fylkeskommuner står fritt til å plassere egne midler i norske og utenlandske rente- og verdipapirer, det være seg enkeltpapirer eller fondsandeler. Likeens står norske kommuner og fylkeskommuner nå fritt til å velge mellom å ta opp lån i norske kroner eller utenlandsk valuta. Det er imidlertid i loven klart uttrykt at finansforvaltningen må skje slik at den ikke påfører kommunen/fylkeskommunen vesentlig finansiell risiko. Det er videre en forutsetning at forvaltningen skjer slik at den ikke er til hinder for at forpliktelser kan innfris ved forfall. Som et tredje grunnleggende prinsipp slår loven fast at plassering må skje med sikte på tilfredsstillende avkastning. Også sistnevnte vil være i tråd med egeninteressen for kommunen/fylkeskommunen.

Loven pålegger kommunestyret/fylkestinget å fastsette et reglement for finansforvaltningen (finansstrategi). Departementet har sett det som viktig at kommunestyret/fylkestinget som øverste politiske myndighet, blant annet har tatt stilling til hvilken grad av risiko kommunen/fylkeskommunen kan tillate seg ved lån og plasseringer. Kommuner har fått frist til 1. januar 2002 med å fastsette et reglement som tilfredsstiller kravene i loven/forskriften.

Kommunale låneopptak

I de reglene som trådte i kraft 1. januar 2001 er bestemmelsene om lovlige låneformål i hovedsak videreført. De nye reglene er enklere ved at de mer presist enn tidligere uttrykker hva som er lovlige låneformål. De nye reglene gir en generell åpning for å oppta lån for videre utlån eller for forskuttering av investeringer mot senere refusjon. Det er likevel satt et hinder for låneopptak med sikte på videreutlån til andre som har et økonomisk formål med sin virksomhet (kommersielle tiltak), og for lån til forskuttering av denne gruppens investeringer. Med de nye reglene er lån til kjøp av aksjer ikke tillatt. Dette må ses i sammenheng med den betydelige liberaliseringen av reglene for den kommunale finansforvaltning. Kommuner og fylkeskommuner står fritt til å plassere midler i norske eller utenlandske aksjer. Å lånefinansiere aksjekjøp vil imidlertid kunne innebære en ikke ubetydelig økonomisk risiko, og vil kunne oppfattes som en type spekulasjon som regelverket ikke bør åpne for.

Med de foretatte regelendringer er tidligere forskrift om avdragstid og andre lånevilkår opphevet. Gjeldende regler gir derfor kommuner og fylkeskommuner større frihet til å bestemme lånevilkår. Denne forenklingen vil sammen med adgangen til å oppta lån i utenlandsk valuta bidra til at kommuner/fylkeskommuner kan få skreddersydd lånevilkår i tråd med egne ønsker og behov.

Kommunale garantier

Med to viktige unntak, viderefører reglene som ble gjort gjeldende fra januar 2001, tidligere bestemmelser. Loven stiller ikke lenger krav om at det skal foreligge «særlig kommunal interesse» som vilkår for å kunne stille garanti. Lovbestemmelsen, som er utfylt i forskrift, gir generell adgang til å stille garanti, med mindre den det garanteres for har et økonomisk formål med sin virksomhet (kommersielle tiltak). For det andre er selvstendige kommunale garantier likestilt med kommunale tredjemannsgarantier (kausjoner) i de nye reglene. Det innebærer at for eksempel en garanti for å dekke et underskudd i et idrettslag likestilles med en garanti for det samme idrettslags lån i bank eller annen finansinstitusjon.

Statlig kontroll og godkjenning av økonomiske disposisjoner.

Et av de mest framtredende trekk ved den lovendring som trådte i kraft 1. januar 2001, er nedtoningen av den statlige kontrollen med årsbudsjett og låneopptak. Før lovendringen forelå en plikt for departementet eller fylkesmannen til å kontrollere lovligheten av vedtak om årsbudsjett og å godkjenne (eventuelt nekte å godkjenne) vedtak om låneopptak.

Med de iverksatte endringer er det bare de kommuner og fylkeskommuner med klar ubalanse i sin økonomi hvor staten skal kontrollere budsjettvedtak og godkjenne låneopptak. Det er i de nye reglene lagt vekt på at den enkelte kommune/fylkeskommune selv skal få anledning til å løse en midlertidig økonomisk ubalanse, før staten gjennomfører krav om kontroll og godkjenning. En kommune eller fylkeskommune som får et driftsunderskudd et regnskapsår, og som dekker dette underskuddet inn over de to følgende budsjettår, vil derfor ikke underlegges statlig kontroll. Det kan i den forbindelse nevnes at flere blant de kommuner som hadde de største driftsunderskuddene i 1999 og 2000, ikke er underlagt statlig kontroll av årsbudsjett og lånevedtak. Først når disse kommunene eventuelt ikke makter å oppfylle lovens hovedregel om å dekke driftsunderskuddet i løpet av to år, vil statlig kontroll bli iverksatt.

Departementet har opprettet et eget elektronisk register ( www.robek.no) over kommuner og fylkeskommuner som er underlagt statlig kontroll med budsjett- og lånevedtak. Rundt 80 kommuner og fylkeskommuner er nå registrert. Departementet antar at antallet over tid vil kunne variere, blant annet som følge av endringer i den generelle kommuneøkonomien.

19.2 Gjennomgang av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren

Regjeringen presenterte i St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling prosjektet Gjennomgang av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren. Formålet med prosjektet er å bidra til større lokal handlefrihet og at ressurser flyttes fra administrasjon til tjenesteproduksjon, ved at regler som detaljstyrer kommunesektoren fjernes eller forenkles. Regjeringen har som et grunnleggende utgangspunkt at når kommunesektoren er tillagt ansvaret for å løse en oppgave, vil kommunene og fylkeskommunene også være ansvarlig for å finne egnede måter å organisere oppgaveløsningen, delegere etter behov, planlegge tjenesten og ansette tilstrekkelig personell med riktig kompetanse. Ved høy grad av statlig styring, er det fare for at kommunenes og fylkeskommunenes rolle gradvis endres fra aktiv oppgaveløsning til passiv etterlevelse av statlige initiativ og forventninger.

Forholdet mellom stat, fylkeskommune og kommune brytes mellom ulike hensyn og verdier. Kommunesektorens virksomhet skjer innenfor nasjonale mål fastsatt av Stortinget, men samtidig er kommuner og fylkeskommuner politiske institusjoner som skal ivareta lokale interesser. Skjæringspunktet mellom nasjonale hensyn som kan begrunne statlig styring, og den lokale politikken finnes i dette spenningsfeltet.

I vurderingen av nasjonale hensyn som kan begrunne statlig styring må de ulike sektoroppgavene som kommuner og fylkeskommuner er tillagt ansvaret for, sees som en helhet. Utgangspunktet må være at når enkelte statlige regelverk er mer detaljerte enn andre, må dette være fordi de nasjonale kravene er sterkere, ikke fordi regelverkene er utviklet i forskjellige kulturer eller er utarbeidet på forskjellig tidspunkt. Statlig regelverk som vedtas ut fra hensyn som ønskes ivaretatt innen én sektor kan få konsekvenser for andre deler av kommunens virksomhet. Statlig regelverk kan dermed fremstå som fragmentert og lite egnet for å bedre kommunale og fylkeskommunale tjenester.

Hensyn som begrunner lokal handlefrihet

De hensyn som begrunner lokal handlefrihet faller særlig i to hovedkategorier: hensynet til effektiv tjenesteproduksjon og hensynet til demokratisk styring. Disse to hovedbegrunnelsene for lokal handlefrihet kan spesifiseres i følgende hensyn:

Frihet til lokal tilpasning

En målsetning for det offentlige tjenestetilbudet er at det utformes slik at det er godt tilpasset befolkningens ønsker. Statlig utformet regelverk vil i hovedsak måtte utformes gjennom en ensartet norm for hele landet. Lokale ønsker og behov vil ikke kunne imøtekommes gjennom standardiserte løsninger. Frihet til lokal tilpasning vil i større grad kunne sørge for at lokale preferanser oppfylles ( formålseffektivitet). Det er dessuten grunn til å anta at kommunene og fylkeskommunene som ansvarlige for produksjon av tjenester, er nærmest til å vite hvordan tjenestene bør organiseres (noe som bidrar til kostnadseffektivitet).

Dersom en vurderer det slik at statlig styring er nødvendig, vil utformingen av regelverket være viktig. Rammelovgivning og rammefinansiering gir mulighet til lokalt tilpassede løsninger. Lovgivningen kan med andre ord pålegge kommunesektoren å yte visse tjenester, uten å angi detaljerte bestemmelser om hvor mye og hvordan tjenester skal tilbys.

Demokrati og deltakelse

Lokalt folkestyre innebærer nærhet mellom innbyggerne og politiske beslutninger. Dette kan bidra til å redusere politisk fremmedgjøring og øke interessen for politisk deltakelse ved at innbyggerne får anledning til å påvirke forhold som spesielt angår dem selv. Nærhet mellom innbyggerne og de politiske beslutningsprosessene bidrar også til maktspredning ved at den politiske beslutningsmyndigheten desentraliseres fra sentralt hold til lokale organer.

Lokalpolitisk myndighet fører innbyggerne i kontakt med saker som gjelder fellesskapet, og lærer dem å arbeide med kollektive løsninger. Lokalt selvstyre er dermed en «skole i demokrati.» Dette er en av de prinsipielle begrunnelser for lokaldemokratiet. Høy grad av statlig styring som reduserer det lokale handlingsrommet bidrar til at oppmerksomheten lokalt vris fra utvikling, nytenkning og ansvar til passiv etterlevelse av statlige påbud og forventninger. Hvis kommuner og fylkeskommuner får en rolle som først og fremst iverksetter av statlig politikk, blir det mindre interessant å delta i lokalpolitikken.

Statlige styringsvirkemidler bør derfor utformes slik at prinsippet om demokrati og deltakelse ikke undergraves. Rammelovgivning og rammefinansiering stimulerer lokaldemokratiet ved at kommunens og fylkeskommunens folkevalgte gis mulighet til å finne egne løsninger på oppgaver. Slike virkemidler markerer og tydeliggjør lokalt ansvar. Mer detaljerte reguleringer markerer statlig nasjonalt ansvar og toner ned - eller utydeliggjør - det lokale ansvar.

Effektivitet

Nærheten kommunene og fylkeskommunene har til innbyggerne gir mulighet til lokal tilpasning av tjenesteproduksjonen til lokale forhold. Lokal tilpassing gir dermed effektive løsninger.

I enkelte tilfeller kan effektivitetshensyn begrunne statlig styring. Hensynet til effektiv måloppnåelse innenfor et nasjonalt satsingsområde kan begrunne at sentrale myndigheter fremfører standardløsninger på problemer.

I en slik sammenheng er det viktig å sette søkelys på de økonomiske og administrative konsekvensene av statlig styring. Relevante spørsmål er:

• er effektivitetstapet uforholdsmessig stort i forhold til hva som oppnås ved det statlige regelverket?

• er det mulig at det statlige regelverket går ut over andre oppgaver som kommunesektoren er satt til å løse?

I noen tilfeller kan det oppnås effektivitetsgevinster nasjonalt ved at alle kommuner bruker likeartede løsninger. For eksempel vil det være mulig for borgere å forholde seg til flere kommuner på samme måte. Dette kan gjelde bytte av skole, saksbehandlingsprosedyrer, mm.. Slike effektivitetsgevinster må imidlertid veies opp mot de muligheter lokale myndigheter har til å lage lokalt tilpassede løsninger. Det som umiddelbart ser ut til å gi effektive løsninger nasjonalt sett, kan vise seg å få utilsiktede virkninger når løsningene skal gjennomføres lokalt.

Hensyn som kan begrunne statlig styring

Regjeringen har som utgangspunkt at det må foreligge tungtveiende nasjonale hensyn dersom staten skal styre kommunesektoren gjennom regler. Statlig styring bør ta utgangspunkt i hensynene som angis i det følgende. Hensynene som begrunner statlig styring og hensyn som begrunner lokal handlefrihet må veies mot hverandre.

Rettssikkerhet

Uavhengig av i hvilken kommune innbyggerne bor må de sikres likebehandling fra lokalforvaltningen, ha mulighet til å forutberegne sin rettsstilling og kunne forsvare sine rettslige interesser. Også minoritetsbeskyttelse kan legges i rettssikkerhetsbegrepet.

Likhet

Begrunnelsen for statlig styring ut fra et likhetshensyn vil særlig være hensynet til at borgerne skal få dekket grunnleggende velferdsgoder, uansett bosted. Regjeringen ser det som viktig å sikre at alle kommuner gis økonomiske rammer som setter kommunene i stand til å gi sine innbyggere tjenester av høy og likeverdig kvalitet. Regjeringen mener at sterk statlig styring av kommunesektoren ikke nødvendigvis har gitt et likeverdig tjenestetilbud i alle deler av landet. Statens bruk av detaljstyrende virkemidler må reduseres. Samtidig må det utvikles nye styringsformer basert på veiledning og dialog.

Økonomiske forhold hvor kommunenes disponeringer får betydning ut over kommunen selv

Siden kommunesektoren disponerer en stor andel av ressursene i økonomien, har kommunenes disponeringer betydning for den makroøkonomiske styringen. For staten er det derfor nødvendig å ha en viss styring med kommuneøkonomien. Også av hensyn til framtidens innbyggere i den enkelte kommune har staten et ansvar for å føre tilsyn med at kommunene har en økonomi der de løpende utgiftene ikke overstiger inntektene. Overforbruk på kort sikt kan kreve kutt i tjenestetilbudet på lengre sikt.

Hensynet til nasjonale miljøverdier

Kommunen rår over virkemidler, bl. a. plan- og bygningsloven, der bruken av virkemidlet kan påvirke muligheten for å ivareta nasjonale miljøverdier/miljøutfordringer eller internasjonale miljøvernforpliktelser. På disse områdene kan det være behov for statlig styring med den kommunale virkemiddelbruken. Eksempler på nasjonale miljøverdier/miljøutfordringer er kulturminner, friluftsområder eller biologisk mangfold av nasjonal eller global verneverdi, eller forurensning hvor virkningen er global eller som transporteres over landegrensene.

Samordnet og omstillingsorientert forvaltning

Regjering og Storting har et overordnet ansvar for å ivareta helhetstenkning i forvaltningen. Når forvaltningen opptrer samordnet og konsekvent, sikres effektiv ressursbruk, tillit og legitimitet. Ønsket om en samordnet forvaltning står i en viss motsetning til målet om en omstillingsorientert forvaltning. Kommunesektoren har behov for et mest mulig fleksibelt regelverk for sin organisering og oppgaveløsning av hensyn til mulighetene for omstilling og fornyelse i sektoren. Dersom kommunesektoren skal bidra til at forvaltningen opptrer samordnet og konsekvent, er det også en forutsetning at det statlige regelverket som retter seg mot kommunesektoren ikke samlet sett fremstår som fragmentert og lite konsekvent.

Liv, helse og sikkerhet

Hensyn til grunnleggende behov som liv, helse og sikkerhet kan anføres som egne hensyn som kan begrunne statlig styring. Smitteverntiltak og beredskap stiller f.eks. særlige krav til kommunene.

Ønske om prioritering av satsingsområder

Politiske ønsker om at enkelte områder skal prioriteres for å foreta «løft» innen enkelte sektorer blir ofte brukt som begrunnelse for statlig styring av kommunesektoren. Slike «løft» kan være nødvendige, i helt spesielle tilfeller, men virkemidlene bør utformes i nær dialog med kommunesektoren (jf. konsultasjonsordningen). Virkemidlene som har blitt brukt må også evalueres når reformen/satsingen er gjennomført.

Kategorier av statlig regelverk

En avveining mellom nasjonale hensyn som kan begrunne statlig styring og de hensynene som begrunner lokal handlefrihet, legger føringer på utformingen av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren. Regjeringen tar, som en del av programet for fornyelse av offentlig sektor, sikte på å utforme nærmere retningslinjer innen følgende kategorier av rettsregler:

• Regler om intern delegasjon (eller andre administrative forhold som ledelse, innstillingsrett og lignende) i kommuner og fylkeskommuner

• Særlige regler om tekniske forhold i kommunale og fylkeskommunale institusjoner og lokaler, herunder særlige vilkår av teknisk karakter for utbetaling av statlige tilskudd til bygging av kommunale institusjoner, m.v.

• Faglige kompetansekrav og bemanningsnormer m.v.

• Statlige godkjenningsordninger

• Pålegg om kommunale/fylkeskommunale (handlings)planer på enkeltområder

• Særskilte saksbehandlingsregler, herunder særskilte regler for forberedelse av enkelte typer vedtak

• Individuelle rettigheter hvor kommuner og fylkeskommuner er pliktsubjekt.

I utformingen av prinsippene vil det tas utgangspunkt i prinsippene i kommuneloven om nasjonal rammestyring og størst mulig lokal frihet i organiseringen. Disse prinsippene ble også lagt til grunn i tidligere gjennomgang av særlovgivningen, jf. Ot.prp. nr. 59 (1992-93) og Ot prp nr 51 (1995-96), samt i Regjeringens nåværende gjennomgang av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren.

Ytterligere forenklinger i forbindelse med prosjektet Gjennomgang av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren

I St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling er det redegjort for arbeidet med gjennomgangen av statlig regelverk. Regjeringen varslet en omtale også i kommuneproposisjonen, særlig med hensyn til oppfølging av innspill fra Kommunenes sentralforbund.

Mange av de forslagene som Kommunenes sentralforbund har gitt i forbindelse med regelverksgjennomgangen retter seg mot regler som er omtalt i St.meld. nr. 31 (2000-2001), jf. kap 5.2 og vedlegg 5. Flere av forslagene er allerede gjennomført. Andre forslag er presentert for Stortinget i meldingen og vil bli fremmet eller gjennomført etter høring. Enkelte forslag fra KS vil bli vurdert nærmere. Enkelte departementer vil ta initiativ til at det settes ned arbeidsgrupper hvor bl.a. Kommunenes Sentralforbund er representert, for å vurdere endringer i regelverkene. Dette er bl.a. aktuelt på opplæringsområdet.

Som beskrevet i St.meld. nr. 31 (2000-2001) pkt. 5.2.4 vil endringer i aktuelt regelverk som følge av gjennomgangen bli foretatt i regi av det enkelte departement, slik at lovforslag på vanlig måte vil bli fremmet av fagansvarlig departement overfor Stortinget.

20 Forenkling av rapporteringskrav

20.1 Generelt

Kommunene og fylkeskommunene er pålagt rapportering til staten, både for utarbeiding av offisiell statistikk, i tilknytning til øremerkede tilskudd og til statlige tilsynsmyndigheter. I tillegg kommer den rapportering kommuner og fylkeskommuner som arbeidsgiver gjør til registereiere som Rikstrygdeverket og Skattedirektoratet. Kommunesektoren har gjennom flere år hevdet at rapporteringsbyrden er blitt svært stor, og at rapportering båndlegger ressurser som ellers kunne vært nyttet til tjenesteproduksjon. Gjennom KOSTRA samarbeidet mellom staten og kommunesektoren er det allerede resultater som innebærer redusert administrativ belastning for kommuner og fylkeskommuner, samtidig som kvaliteten på rapporteringen har blitt bedre. Det tenkes her på bedre samordning, bruk av elektroniske filuttrekk og skjema og elektronisk utveksling av data. Regjeringen mener likevel at ytterligere forenkling og reduksjon av de eksisterende statlige rapporteringskravene er nødvendig.

Regjeringen ser også forenkling av rapporteringen som et viktig ledd i fornyelsen av offentlig sektor. Regjeringen har derfor foretatt en bred gjennomgang av statlige rapporteringskrav overfor kommunesektoren. Gjennomgangen er gjort av en interdepartemental gruppe og har omfattet alle krav til rapportering og avgivelse av data rettet mot kommunesektoren. Formålet med gjennomgangen har vært å redusere kommunesektorens samlede oppgavebyrde knyttet til rapportering. Målet er at ressurser kan flyttes fra administrasjon til tjenesteproduksjon.

Stortinget er tidligere orientert om arbeidet i St.meld. nr. 31 (2000-2001). Regjeringen presenterer i denne proposisjonen resultatet av gjennomgangen. Det angis her både konkrete kutt i, eller av rapporteringsordninger, og mer langsiktige tiltak som vil redusere den administrative belastningen i kommuner og fylkeskommuner uten at mengden av data og informasjon reduseres.

20.2 Kutt og forenklinger i rapporteringskrav som følge av gjennomgangen

Regjeringens gjennomgang av rapporteringsordninger for kommunesektoren viste at det var et potensial for kutt og forenklinger i og av ordninger.

I vedlegg 10 gis det en samlet oversikt over de rapporteringskrav som nå vil bli forenklet eller fjernet som følge av regjeringens gjennomgang av rapporteringsordninger. Oversikten omfatter et betydelig antall kutt og forenklinger som innebærer reduksjoner i datarapporteringen til staten. Regjeringen anser forenklingene som et viktig bidrag i gjennomføringen av regjeringens program for fornyelse av offentlig sektor. Redusert rapportering til staten vil frigjøre ressurser i kommunesektoren som kan nyttes til formål i tråd med kommunens prioriteringer.

Når det nå gjennomføres mange kutt og forenklinger i rapporteringskrav, er det vesentlig at resultatene som er oppnådd ikke viskes ut gjennom nye rapporteringskrav fremover. Regjeringen har derfor fastsatt retningslinjer for bruk i saker som angår rapporteringskrav overfor kommunesektoren.

Det er ansvarlig fagdepartement som vil gjennomføre forenklingene på sine fagområder. Forenklinger eller kutt som krever lovendringer vil bli fremmet overfor Stortinget. Det er også her ansvarlig fagdepartement som har ansvar for å gjennomføre nødvendige prosesser.

Regjeringen mener også at det er viktig å sette i verk langsiktige tiltak som sikrer hensynet til forenkling og samordning av oppgavebyrden for kommunesektoren for fremtiden. Regjeringen peker på en rekke tiltak av mer langsiktig karakter som vil bli søkt gjennomført for å oppnå mer betydelige administrative besparelser knyttet til rapportering/utveksling av data mellom staten og kommunesektoren. Disse tiltakene er omtalt i avsnitt 20.5.

20.3 Retningslinjer ved fremtidig rapportering

Rapportering fra kommunesektoren er nødvendig for å kunne gi relevant informasjon om mål- og resultatoppnåelse i sektoren for oppgaver av nasjonal interesse. I tillegg vil rapportering være nødvendig for å produsere offisiell statistikk. Gjennom internasjonale avtaler har vi forpliktet oss til å utarbeide typer av offisiell statistikk eller andre typer sammenstillinger av data.

Når en ser bort fra internasjonale forpliktelser vil likevel «tilstrekkelig» informasjon være et relativt begrep. Regjeringen mener hensynet til kommunesektorens oppgavebyrde ikke i tilstrekkelig grad har vært ivaretatt og vil legge opp til at prinsippene nedenfor nyttes ved vurdering av rapporteringsordninger.

Før innføring av nye rapporteringskrav eller utvidelser av gjeldende rapporteringskrav skal det alltid:

• foretas en kritisk avveining av statens informasjonsbehov opp mot kommunesektorens oppgavebyrde.

• begrunnes hvorfor informasjonen trengs og hva den skal brukes til

• legges vesentlig vekt på konsekvensene for oppgavebyrden - økte rapporteringskrav gir økt oppgavebyrde - det er summen som er viktig

• sjekkes om informasjonen finnes allerede - om lignende informasjon allerede er samlet i et register eller innhentes av andre

• sjekkes at informasjon kun kreves rapportert en gang årlig i tilknytning til den ordinære rapporteringssyklusen i kommunene - det må begrunnes særskilt dersom hyppigere rapportering skal kreves

• sjekkes om informasjonsinnhentingen kan skje ved filuttrekk - filuttrekk fra kommunesektorens administrative systemer eller fagsystemer vil forenkle selve rapporteringen vesentlig

• vurderes om indikasjon på forholdet kan oppnås ved heller å benytte allerede eksisterende indikatorer - i stedet for å kreve ny særskilt rapporteringsordning

• løpende vurderes om kravet om informasjon kan utgå - og sørge for at gamle krav slettes når de blir overflødige eller når nye krav innføres på et område

• sjekkes om prosedyrene og metodene for innhenting av data er de mest hensiktsmessige

• påses at kravet har vært vurdert i de respektive organer for samordning av rapportering - normalt i det samordningsorgan for kommune- stat - rapporteringen opprettet med sekretariat i Statistisk sentralbyrå, samt av Kommunal- og regionaldepartementet.

20.4 Rapportering ved øremerkede tilskudd og handlingsplaner

Øremerkede tilskudd

Regjeringen er opptatt av å redusere detaljstyringen av kommunesektoren og forholder i den forbindelse seg til den plan for innlemming og avvikling av øremerkede tilskudd som Stortinget tidligere har vedtatt. I tilknytning til denne typen tilskudd stilles det som regel krav om særskilt rapportering som ikke er tilpasset de ordinære rapporteringssystemene mellom kommunesektoren og staten. Slike særskilte rapporteringskrav, sammen med det forhold at statens rapporteringskrav langt på vei er de samme uavhengig av kommunestørrelse og størrelsen på tilskuddet, gjør kommunenes og fylkeskommunenes kostnader ved rapportering svært høy, og i enkelte tilfeller høyere enn tilskuddet for noen kommuner.

Det vesentligste bidraget til redusert rapporteringsbyrde vil derfor være å avvikle øremerkede tilskudd. Regjeringen ønsker å redusere antallet og omfaget av øremerkede tilskudd og har lagt en plan for avvikling eller innlemming av øremerkede tilskudd i inntektssystemet, jf. kap. 4.2. I forlengelsen av denne planen vil regjeringen legge følgende to prinsipper til grunn i arbeidet med å forenkle og redusere rapporteringskrav knyttet til øremerkede tilskudd:

• avvikling av rapporteringskrav ved innlemming av øremerkede tilskudd

• avvikling av særskilt regnskapsrapportering for tilskudd som opprettholdes

Det første prinsippet betyr at særskilt rapportering knyttet til et øremerket tilskudd automatisk avvikles fra det år tilskuddet er innlemmet i inntektssystemet eller avviklet. Dette gjelder både tilskudd som blir innlemmet i inntektsystemet i 2002 og tilskudd som innlemmes på et senere tidspunkt. Hvis rapporteringen ønskes videreført, må det ansvarlige departement ta dette opp særskilt, og sørge for at den samordnes med den løpende rapporteringen.

Det andre prinsippet innebærer at det ikke skal innhentes regnskapsopplysninger fra kommuner og fylkeskommuner utover den ordinære regnskapsrapporteringen. Krav om regnskapsrapportering i tilknytning til øremerkede tilskudd som opprettholdes, må tilpasses de ordinære regnskapsrutiner i kommunesektoren eller eventuelt ved at det gjøres tilpasninger i de ordinære regnskapsrutiner.

Handlingsplaner

Rapporteringskrav som følge av handlingsplaner bør begrenses. De ulike handlingsplaner følges ofte av omfattende dokumentasjonskrav og rapportering i etterkant. Tilbakeholdenhet med rapporteringskrav knyttet til handlingsplaner og avvikling av gjeldende pålegg om rapportering er derfor et bidrag til forenkling for kommunesektoren. I regjeringens gjennomgangen av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren er det lagt stor vekt på forenklinger når det gjelder krav om kommunale handlingsplaner på enkeltområder, jf. kapittel 18.

Generelt vil det som ledd i forenklingsprosessen bli vektlagt at krav fra statens side blir tilpasset kommunesektorens rutiner. Det vil bli vektlagt at krav om planer, søknader og rapporteringskrav med tilhørende frister blir tilpasset kommunesektorens plan-, budsjett-, regnskaps- og årsmeldingsprosesser etter kommuneloven og plan- og bygningsloven.

20.5 Langsiktige tiltak for å redusere den administrative belastning ved rapportering

I gjennomgangen av rapporteringsordninger som regjeringen har gjennomført, er det i tillegg til konkrete kutt lagt vekt på å få fram tiltak som kan redusere den administrative belastningen ved rapportering. Det vil også i framtiden være stort behov for informasjon om kommunal sektor og aktiviteten i sektoren. Samtidig er det behov for at rapporteringen kan skje med lavest mulig administrative kostnader.

Regjeringen ser overgang til elektronisk rapportering som avgjørende i forenklingsarbeidet. Gjennom KOSTRA er det etablert felles kommunikasjonsløsninger for elektronisk rapportering mellom den enkelte kommune/fylkeskommune og Statistisk sentralbyrå. Elektronisk rapportering gjør at informasjonen overføres raskt, entydig og enkelt fra avgiver til staten og muliggjør rask tilbakeføring og publisering av informasjonen til alle interesserte. Arbeidet med tilrettelegging av felles løsninger og samordning av disse til å tilfredstille de krav som mottaker Statistisk Sentralbyrå stiller, er en forutsetning for forenkling av selve rapporteringen.

Et bidrag til å redusere oppgavebyrden er også å begrense ad hoc innhenting av informasjon. Kommunesektoren mottar en del statlige ad hoc informasjonsønsker, enten direkte fra sentralt nivå, eller via regional statsforvaltning. Slike ønsker bidrar til å øke den administrative oppgavebyrde på kommunene. Siktemålet er at den løpende rapportering skal dekke det informasjonsbehov staten har og at en i størst mulig grad unngår ad hoc innhenting av informasjon.

20.5.1 Samordning på sentralt nivå

Kommuner og fylkeskommuner avgir data til en rekke statlige instanser. Formålet med datainnsamlingen varierer betydelig. Innsamling av data for bruk i offisiell statistikk, som Statistisk sentralbyrå står ansvarlig for, er vesentlig. Formålet kan også være oppfølging av særskilte tiltak i kommunesektoren. Dette kan være oppfølging med bruk av øremerkede tilskudd fra departementenes side, men slik oppfølging skjer også uten at øremerkede tilskudd er inne i bildet.

Samordning av rapporteringskrav til sentrale registre

Kommuner og fylkeskommuner avgir også betydelige mengder data til sentrale registre, i hovedsak statlige, men også ikke-statlige. Formålet med innsamlingen følger av formålet med registre. Rapportering av data til Statens tjenestemanns register gjelder lærere og formålet er ivaretakelse av statens ansvar for lønnsforhandlinger med lærere. Rapportering til Statens kartverk (GAB) skjer på grunneiendommer, adresser og bygninger. Til Helsetilsynet rapporteres det opplysninger til vaksinasjonsregisteret (SYSVAK), til Vegdirektoratet rapporteres veidata til vegdatabasen, til Statens forurensingstilsyn rapporteres miljødata (SESAM), rapportering til Rikstrygdeverket gjøres av hensyn til de ansattes trygderettigheter og plikter osv.

Statistisk sentralbyrå henter i stor grad opplysninger ut fra sentrale registre, som tillegg til de data som rapporteres direkte til Statistisk sentralbyrå. På denne måten fungerer slike registre som gode verktøy for innhenting av styringsinformasjon både for staten og kommunesektoren. Gjennomgangen av rapporteringsordninger, foretatt av interdepartemental gruppe, har imidlertid vist at opplysningene i de ulike registrene til dels er overlappende, og at bedre koordinering av de data som etterspørres i sentrale registre er en klar kilde til forenkling.

Regjeringen vil legge opp til en bred gjennomgang av alle sentrale registre med sikte på bedre koordinering når det gjelder etterspørsel etter økonomi-, personell- , kart og andre fagdata. Det vil bli tatt initiativ til at registereierne får i oppdrag å utrede og legge til rette for samordning av registrenes krav om data.

I dette arbeidet vil regjeringen prioritere arbeidet med innhenting av personelldata. På dette området er Kommunenes Sentralforbund (KS) en betydelig registereier og det er derfor nødvendig at arbeidet knyttet til personellrapportering skjer i samarbeid med KS.

Samordning av overordnet ansvar

Det ble i 1997 opprettet et samordningsråd for deler av rapporteringen fra kommunesektoren til staten, gjennom KOSTRA. Mandatet for rådet ble i 1997 begrenset til rapportering av økonomi og tjenestedata for bruk i offisiell statistikk, samt annen løpende styringsinformasjon. Statistisk sentralbyrå fungerer som sekretariat for samordningsrådet. Gjennom dette samordningsorganet er det skapt en forståelse for å se kommunesektorens rapporteringsbyrde og informasjonsnytten av rapporteringsordninger i sammenheng.

Regjeringen mener at samordningen av rapporteringsordninger fra kommunesektoren må styrkes og vil derfor legge opp til at mandatet utvides til å omfatte geografiske data og fagdata, i tillegg til økonomi- og tjenestedata. Mandatet vil videre utvides til å omfatte data som samles inn mer enn en gang og som gjelder mer enn et ubetydelig mindretall av kommuner. Regjeringen legger for øvrig opp til i mest mulig grad å unngå ad hoc rapportering.

De samordningsorgan som er etablert gjennom KOSTRA for å se rapporteringsbyrde og rapporteringsnytten i sammenheng vil bli styrket, samt at Kommunal- og regionaldepartementets samordnings- og godkjenningsrolle blir oppgradert. Økt vekt på samordning vil imidlertid sikre en mer helhetlig vurdering av rapporteringsbehov og rapporteringsomfang i fremtiden.

Standardisering av statlige krav til fagsystemer og administrative systemer

En vesentlig mengde av den data- og informasjonsinnsamling som skjer fra kommunesektoren til staten gjelder data om økonomi- og personellsituasjonen, samt registrering av kart- og fagdata som er viktige for dialogen mellom stat og kommune eller for den kommunale saksbehandlingen. Rapporteringsgjennomgangen viser imidlertid at ulike statlige instansers krav til for eksempel personelldata er lite koordinert. Leverandører av lønns- og personellsystemer får dermed en vanskelig oppgave med å tilby systemløsninger på personalområdet som muliggjør filuttrekk for å dekke statlige databehov.

Regjeringen mener derfor at det foreligger et betydelig effektiviseringspotensiale når det gjelder samordning og utarbeidelse av standardiserte krav til administrative systemer og fagsystemer som brukes i kommunesektoren, slik at kravene om rapportering til statlig nivå kan gjøres enklest mulig. Hovedprinsippet bør være at informasjonen registreres en gang inn i et administrativt system eller fagsystem, og nærmest mulig kilden der informasjonen oppstår. Denne informasjonen må senere enkelt kunne overføres elektronisk til andre administrative systemer/fagsystemer for bearbeiding mv. Regjeringen mener at det er en forutsetning for forenkling av selve rapporteringen at det legges til rette for felles løsninger og at disse samordnes og tilfredstiller de krav som mottaker Statistisk sentralbyrå stiller. Regjeringen vil prioritere en tilretteleggende rolle her.

Oppgaveregister for kommunesektoren

Som ledd i samordningen av rapporteringsordninger vil regjeringen utrede nærmere etablering av et oppgaveregister, med oversikt over kommunesektorens samlede oppgaveplikter. Det eksisterer i dag et Oppgaveregister i Brønnøysund for rapporteringskrav overfor næringslivet. Regjeringen ser for seg at et oppgaveregister for kommunal sektor kan utformes som en (meta)database hvor opplysninger om alle rapporteringsordninger, så som hjemmel for ordningen, dataelementer som inngår, mottaker, formatkrav osv. kan hentes inn elektronisk av alle interessenter. For staten og kommunesektoren vil det være nyttig at alle krav til kommunesektoren om rapportering og hvilken lov kravet er hjemlet i, blir registrert på en plass, og tiltaket kan dermed fungere effektivt mot krav om dobbeltrapportering.

20.5.2 Administrative tiltak

For å tydeliggjøre de administrative merutgiftene og synliggjøre omfanget ved rapportering innføres krav om kost/nytte vurderinger ved nye rapporteringstiltak. Før innføring av nye tiltak innenfor kommunesektoren, må det foreligge en kost/nytte vurdering i hvert enkelt tilfelle. Regjeringen vil gjøre dette ved å utvide kravene i utredningsinstruksen 1

til også å gjelde rapportering. Når omfanget av og belastningen ved rapporteringen fra kommunesektoren nå synes å være for stor, er trolig en viktig årsak at nye tiltak er gjennomført uten at de administrative merutgifter er tillagt stor nok vekt. En sterkere vektlegging av kost/nytte vurderinger ved ny rapportering vil medvirke til å skjerpe bevisstheten om kostnadene ved oppgavebyrden.

Mange tilskudd blir beløpsmessig svært små når det er fordelt på kommuner/fylkeskommuner. Rapporteringsbyrden står ofte ikke i forhold til størrelsen på tilskuddet. Rapportering på slike tilskudd utløser administrativt merarbeid for tilskuddsmottaker - ofte kommunene eller fylkeskommunene, som langt på vei medvirker til at effekten av den tildelte summen reduseres betraktelig med tanke på hva tilskuddet egentlig er ment å anvendes til. Dette er en lite samfunnsmessig ressursforvaltning. Regjeringen mener derfor at dersom et tildelt tilskudd utgjør mindre enn 100 000 kroner pr kommune/fylkeskommune bør all rapportering som hovedregel frafalles, og vurderes frafalt for noe høyere beløp.

Regjeringen vurderer derfor å frafalle krav om rapportering på små tilskudd opp til 100 000,- eller noe høyere per tilskuddsmottaker.

20.5.3 Effektiv utveksling av data

I tillegg til å redusere omfanget av rapporteringen er det også viktig å forenkle selve rapporteringen. Potensialet for å redusere den administrative belastningen er sannsynligvis større ved å forenkle selve rapporteringen enn ved å redusere omfanget av rapporteringens innhold. Dette når det tas som forutsetning at det også i framtiden vil være behov for betydelig rapportering av data fra kommunesektoren. Regjeringens rolle vil her være av tilretteleggende karakter.

Filuttrekk fra fagsystemer og administrative systemer

Kommuner og fylkeskommuner nytter en rekke administrative systemer og fagsystemer for å ivareta sin administrative og tjenesteytende funksjoner. Økonomisystemer nyttes i regnskapsføringen, for oppfølging av kunder og leverandører og til økonomisk planlegging og budsjettering. Lønns- og personalsystemene nyttes for ivaretakelse av arbeidsgiveransvaret. I tillegg kommer en rekke systemer tilpasset kommuners og fylkeskommuners ulike oppgaver, alt fra geodatasystemer til systemer for vaksinasjonsplanlegging.

Det bør søkes å klargjøre innholdet i tjenesterapporteringen tidligere. I dag får kommuner og fylkeskommuner vite innholdet i tjenesterapporteringen 1. november i det året rapporteringen gjelder for. Dersom rapporteringen var fastlagt i forkant av rapporteringsåret, ville kommunesektoren spares for merarbeid, ved at de blant annet kunne planlegge og registrere korrekte data fra årets start, og ikke måtte finne tilbake/anslå informasjon i etterkant. Dette vil også ha konsekvenser for kvaliteten på dataene. At rapporteringsinnholdet gjøres kjent tidligere vil også bidra til at leverandører av fagsystemer til kommunene kan legge til rette for filuttrekk fra kommunesektorens systemer. Dette vil være en betydelig administrativ besparelse for kommuner og fylkeskommuner, sammenlignet med manuell skjemautfylling.

Økt rapportering av data gjennom filuttrekk fra kommunesektorens fagsystemer og administrative systemer vil kunne gi vesentlige administrative besparelser for kommuner og fylkeskommuner sammenlignet med rapportering gjennom utfylling av skjema.

Regjeringen vil derfor innskjerpe at innhenting av løpende 2

informasjon fra kommunesektoren primært skal skje ved filuttrekk i kommuners og fylkeskommuners administrative systemer og fagsystemer. Filuttrekk krever at de data som ønskes rapportert er klargjort før rapporteringsperioden tar til og satt opp som kravspesifikasjon til rapport.

Elektronisk rapportering og elektroniske skjema

Elektronisk rapportering gjør at informasjonen overføres raskt, entydig og enkelt fra avgiver til staten og muliggjør rask tilbakeføring og publisering av informasjonen til alle interesserte. Hurtig tilbakeføring gir relevante data som kan settes raskt inn i styringsdialogen mellom stat og kommune/fylkeskommune, og ikke minst raskt settes inn i de kommunale planleggings- og oppfølgingsrutiner.

Elektroniske skjema vil være besparende i forhold til papirbasert utfylling av skjema, først og fremst fordi data her kan lagres slik at ny utfylling ikke behøves dersom det ikke er skjedd endringer på et eller flere datafelt som inngår i rapporten. Det vil imidlertid uansett være nødvendig å skaffe data fra andre kilder for å kunne fylle ut skjema, enten slike er elektroniske eller papirbaserte.

Regjeringen ønsker derfor å legge opp til at skjemaer for informasjonsinnhenting i all hovedsak bør være elektroniske når informasjonen ikke kan hentes direkte ut fra kommunesektorens systemer ved filuttrekk. Det er videre viktig å løpende utnytte de muligheter som gis i web-teknologien. Overgang fra papir til elektronisk rapportering bør prioriteres ved krav om rapportering og slik at de elektroniske skjemaene sendes inn elektronisk etter at de er utfylt.

Elektronisk rapportering og rapportering via elektroniske skjemaer og register er enklere, mer kostnadsbesparende og mer effektivt enn manuell innrapportering via papirskjemaer og disketter.

21 Rammefinansieringsprosjektet

21.1 Bakgrunn

Stortinget vedtok i forbindelse med behandlingen av Innst. S. nr.220 (1998-99) Om kommuneøkonomien 2000 m.v. å igangsette et forsøk med å innlemme øremerkede tilskuddsordninger i rammefinansieringen for 20 utvalgte kommuner. Forsøket ble igangsatt 1. januar 2000 og skal gå over fire år. 120 kommuner søkte departementet om å få delta i forsøket, og i samarbeid med Statistisk Sentralbyrå ble 20 forsøkskommuner og 20 sammenlikningskommuner valgt.

Følgende kommuner deltar i forsøket: Stavanger, Nesset, Flakstad, Norddal, Namdalseid, Søgne, Randaberg, Orkdal, Alta, Nord-Aurdal, Hurdal, Etne, Meldal, Nordreisa, Nore- og Uvdal, Råde, Frogn, Nord-Odal, Tønsberg og Lillehammer.

Følgende kommuner er sammenlikningskommuner i forsøksperioden: Trondheim, Smøla, Moskenes, Luster, Mosvik, Lillesand, Klepp, Skaun, Hammerfest, Trysil, Trøgstad, Ølen, Vågå, Lyngen, Hjartdal, Sande, Ås, Eidskog, Borre og Hamar. Data fra disse kommunene vil bli brukt i evalueringen av forsøket.

Et viktig formål med forsøket er å se om innlemming av øremerkede tilskudd i rammefinansieringen fører til en mer effektiv oppgaveløsning. Det er også et sentralt poeng å se om forsøkskommunenes tjenesteproduksjon blir mer målrettet i forhold til innbyggernes behov, og om kommunene kan produsere tjenester billigere. Ettersom førsøkskommunenes handlefrihet blir større enn de øvrige kommunenes, er det også interessant å se om denne økte handlefriheten har en effekt på det lokale demokratiet.

21.2 Tilskudd som inngår i forsøket

For 2001 inngår følgende tilskudd i forsøket:

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

• 221. 63 Skolefritidsordningen

• 221. 65 Opplæring for språklige minoriteter i grunnskolen

• 221. 66 Leirskoleopplæring

• 221. 67 Kommunale musikk- og kulturskoler

• 254. 60 Norskopplæring for voksne innvandrere

Kommunal- og regionaldepartementet

• 521. 60 Integreringstilskuddet

• 550. 61 Kommunale næringsfond

• 586. 63 Tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser, kompensasjon for utgifter til renter og avdrag

Sosial- og helsedepartementet

• 670. 61 Omsorgstjenester (inkl. skjønnstilskudd)

• 673. 61 Vertskommunetilskudd

• 673. 63 Begrenset bruk av tvang

• 743. 62 Tilskudd til psykiatri i kommunene

Barne- og familiedepartementet

• 840. 60 Tilskudd til kommuner i krisetiltak

• 856. 60 Driftstilskudd til barnehager

21.3 Evaluering

Evalueringen av forsøket foretas av Telemarksforskning og finansieres av Kommunal- og regionaldepartementet. Evalueringen skal være sluttført 1. januar 2005, med årlige underveisrapporter som inneholder beskrivelse av:

• framdrift i forhold til målsetting og tidsplan

• hva som er utført av utredningsarbeid

• eventuelle problemer som har oppstått i prosjektet

• nødvendige korreksjoner av evalueringsopplegget

Underveisrapportene behandles av en referansegruppe bestående av representanter fra Kommunal- og regionaldepartementet, Barne- og familiedepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Kommunenes Sentralforbund og Statistisk Sentralbyrå.

Analyseopplegget for evalueringen er en kombinasjon av kvantitative analyser av KOSTRA-data og bruk av spørreskjemaer i en innbyggerundersøkelse og en administrasjons- og politikerundersøkelse. Analyseresultatene vil bli presentert både i separate rapporter og i en større sluttrapport.

21.4 Innlemming

Regjeringen fremmer i denne proposisjonen forslag om innlemming av følgende øremerkede tilskudd som inngår i forsøket:

• 670. 61 Omsorgstjenester

• 673. 63 Begrenset bruk av tvang

Konsekvensen av å innlemme disse øremerkede tilskuddene i rammetilskuddet, er at tilskuddene trekkes ut av forsøket og innlemmes i rammetilskuddet på ordinær måte. Overgangsordningene vil være de samme for forsøkskommunene som for de andre kommunene. Se for øvrig omtale under kapittel 4.2.

22 Kommuneinndeling og interkommunalt samarbeid

22.1 KIKS-prosjektet (Kommuneinndeling og interkommunalt samarbeid)

19 kommuner fordelt på seks områder spredt over hele landet, utredet i 1998 fordeler og ulemper ved kommunesammenslåing eller et utvidet interkommunalt samarbeid.

Det har ikke vært lagt noen bindinger fra Kommunal- og regionaldepartementets side når det gjelder kommunenes videre oppfølging av prosjektet. Det vil i det følgende gis en redegjørelse for hvordan utredningene er fulgt opp i de områdene som har valgt å gå videre.

Nordland - Vesterålen

Når det gjelder kommunene Hadsel, Bø, Øksnes, Sortland og Andøy (Vesterålen) har kommunene i 2000 fått 1 millioner kroner over tre år til å utrede og konkretisere utvalgte modeller fra prosjektets første fase. Kommunene vil utrede: 1. arbeidsdelingsmodellen som innebærer at kommunene inngår formelle avtaler om arbeidsdeling på ulike felt og 2. den virtuelle kommune som innebærer at kommunene juridisk sett slås sammen med et indirekte valgt regionsting som det øverste politiske organ. Dagens kommunestyrer opprettholdes som lokalstyrer innenfor denne modellen.

Kommunene ønsker å prøve ut samarbeidsmodellen(e) under forutsetning av oppslutning fra de aktuelle kommunene. Utredningen skal være avsluttet sommeren 2002.

Troms - Senja

Kommunene Lenvik, Berg, Torsken og Sørreisa (Senjaregionen) fikk i 1999 midler til å utrede et utvidet interkommunalt samarbeid i regionen. Kommunene ønsker i den pågående utredningen å gjennomgå det interkommunale styringssystemet i regionen, samt vurdere alternative og utvidede styringsformer. Videre ønsker kommunene å utvikle de to samarbeidsområdene felles IKT- drift og felles opplærings- og kompetansehevingsarbeid.

Sogn og Fjordane - Sunnfjord

Kommunene Førde, Gaular, Jølster og Naustdal (Sunnfjord) fikk i 1999 midler til å utrede felles organisering av barnevernstjenesten i kommunene. Kommunene ønsker å styrke kvaliteten på barnevernstjenestene blant annet ved å lage en mer slagkraftig enhet som kan takle de ulike problemstillingene barnevernstjenesten skal arbeide med. Utredningen er avsluttet, men det er ikke tilslutning i alle kommunene til å prøve ut samarbeidsmodellen.

Vestfold - Re kommune

Ramnes og Våle kommuner i Vestfold har etter en rådgivende folkeavstemning besluttet å slå seg sammen fra 2002.

Sammenslåingen i Ramnes og Våle til nye Re kommune er spesiell fordi den er frivillig og den første sammenslutningen siden 1994. Sammenslåingsprosessen er i full gang, og departementet har igangsatt en evaluering av sammenslåingsprosessen.

For å stimulere til frivillige sammenslåinger er det fra 2001 innført et såkalt «inndelingstilskudd», jf. St.prp. nr 62 (1999-2000) Om kommuneøkonomien for 2001. Kommuner som slår seg sammen beholder basistilskuddet (og eventuelt regionaltilskuddet) gjennom inntektssystemet i ti år etter sammenslåingstidspunktet. Ordningen innebærer at kommuner som slår seg sammen ikke taper på dette, jf. kapittel 4.1. For å gi kommunene en forutsigbarhet med hensyn til sin framtidige økonomi, foreslår regjeringen i Ot.prp nr. 41 (2000-2001) Om lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser, å lovfeste inndelingstilskuddet.

22.2 Interkommunalt samarbeid

Vest-Agder - Audnedal og Marnardal kommuner

Audnedal og Marnardal kommuner i Vest-Agder avsluttet høsten 2000 et ettårig forsøk med et felles økonomikontor for kommunene. Formålet med prosjektet var å etablere en større organisasjonsmessig og faglig enhet på området for å muliggjøre drift i større skala og realisere forventede stordriftsfordeler. Forsøket innebar at kommunene har hatt en felles økonomisjef. Økonomifunksjonene inkluderer det regnskapsfaglige hovedansvaret iht. kommuneloven og skatteoppkreverfunksjonen iht. lov om betaling og innkreving av skatt. På bakgrunn av at økonomisjefen ikke vil ha et ansettelsesforhold i begge kommunene, fikk kommunene dispensasjon med hjemmel i forsøkslovgivningen.

Agderforskning har med finansiering fra Kommunenes Sentralforbund evaluert forsøket. Agderforskning konkluderer med at prosjektet i utgangspunktet hadde et betydelig potensiale for omstilling og erfaringsoverføring til andre kommuner. Prosjektet ble fullført innenfor tidsrammen på ett år, men prosjektets hovedresultat er at det ble lite tilsiktede effekter av samarbeidet. Agderforskning forklarer resultatene av prosjektet med følgende:

• Liten forankring av prosjektet hos de ansatte på økonomikontorene med unntak av økonomisjefen.

• Undervurdering av utfordringene knyttet til gjennomføringen av et samarbeids-/omstillingsprosjekt av denne typen.

• Liten endringskompetanse hos de ansatte på økonomikontorene.

• Manglende rolleavklaring (ansvarsavklaring) mellom aktørene (politikere, rådmenn, økonomisjef, ansatte på økonomikontorene og prosjektleder) i prosjektet.

• Dårlig «timing» (prosjektet ble igangsatt og avsluttet midt i økonomiplan, budsjett og regnskapsperioden) for igangsetting av et prosjekt på ett år og for liten tid til planlegging og gjennomføring av prosjektet. Et interkommunalt prosjektet som berører kjerneområdene i kommunene bør ha en tidsramme på 2-3 år.

Av resultater som det kan sies noe om, gitt målsettingene med prosjektet, påpeker Agderforskning følgende:

• Økonomisjefen har forholdt seg greit til to rådmenn.

• Prosjektet har ført til negative arbeidsmiljømessige effekter i Audnedal kommune.

• De ansatte på de to kontorene har blitt bedre kjent med hverandre og terskelen for å ta kontakt og søke hjelp hos hverandre ser ut til å være senket.

Agderforskning mener at ideen om et felles økonomikontor bør prøves ut av noen andre kommuner, og at erfaringene fra forsøket i Audnedal og Marnardal kommuner bør ligge til grunn for et eventuelt nytt forsøk.

Hedmark - Glåmdalen

Glåmdalen regionråd har fått bevilget 1,5 millioner kroner fordelt over fire år til et prosjekt med oppstart i 2000. Glåmdalregionen består av kommunene Våler, Åsnes, Grue, Kongsvinger, Eidskog, Sør-Odal og Nord-Odal. Siktemålet med prosjektet er å utrede økonomiske, administrative og servicemessige virkninger av regional samhandling på ulike områder som kompetanse/rekruttering, felles driftstjenester, administrative tjenester og utviklingsoppgaver. Det er initiert 12 delprosjekter knyttet til blant annet vann og avløp, veivedlikehold, oppmålingstjenester, brannvern, personalforvaltning, IKT og planarbeid. De første delprosjektene forventes ferdig våren 2001. De samarbeidende kommunene vil med bakgrunn i delprosjektene starte forsøk og deretter i lys av evalueringen av disse forsøkene inngå konkrete samarbeidstiltak som kan gi gevinster.

Oppland - Valdres

Kommunene Vang, Vestre Slidre, Øystre Slidre, Nord-Aurdal, Sør-Aurdal og Etnedal (Valdresregionen) har i 1999 fått midler til å videreutvikle et interkommunalt samarbeid i regionen. Prosjektet skal bidra til at kommunale driftsoppgaver løses mer effektivt, en skal unngå å opprette nye forvaltningsorganer administrativt og politisk, og en skal lettere både holde på kompetanse og rekruttere nye medarbeidere. Prosjektet startet opp 1. januar 2000, men er ikke avsluttet. Områdene det i hovedsak arbeides på er brannvern, IT, barnevern/PP-tjenester og innkjøp.

22.3 Utredninger om interkommunalt samarbeid og kommunesammenslåing i 2001

Stadig flere kommuner ønsker å utvikle et interkommunalt samarbeid på nye områder for å møte de utfordringene regionen står overfor. Departementet mener det først og fremst bør stimuleres til til utredning av interkommunale samarbeidstiltak som er preget av nytenkning og som har overføringsverdi. Kommunene bør stimuleres til å prøve ut ulike modeller for interkommunalt samarbeid, bl.a. modeller som kan håndtere konflikter som eventuelt måtte oppstå i samarbeidet. Når det gjelder utredninger om kommunestruktur er lokal forankring viktig, og det bør være fattet flertallsvedtak i de aktuelle kommunestyrene før det eventuelt igangsettes utredninger.

Følgende kommuner og områder har fått bevilget midler over kap. 571 post 64 i 2001 til å utrede interkommunalt samarbeid og kommunesammenslåing. Kommunene Askvold, Fjaler og Hyllestad har fått 500 000 kroner. Leka, Nærøy og Vikna i Nord- Trøndelag har fått 300 000 kroner, og Ølen og Etne i Hordaland har sammen med Vindafjord i Rogaland fått 150 000 kroner til en utredning med hovedfokus på interkommunalt samarbeid.

Kommunene Tønsberg, Tjøme, Stokke, Ramnes og Våle og Andebu i Vestfold har i 2001 fått 500 000 kroner over kap. 571 post 64 til å videreutvikle interkommunalt samarbeid gjennom prosjektet «Kommunesamarbeid i Tønsbergregionen.» Prosjektet skal blant annet utrede organisasjons- og styringsmodeller for interkommunalt samarbeid, samt evaluere disse. Høgskolen i Vestfold er tilnyttet prosjektet og skal blant annet bidra med sitt forskningsnettverk.

Kommunene Agdenes, Meldal, Snillfjord, Skaun, Rennebu og Orkdal har fått 400 000 kroner over kap. 571 post 64 i 2001, til å utrede muligheten for oppretting av felles administrasjons- og økonomiavdeling, plan og næringsavdeling, brann, feiervesen og overordnet teknisk vakt. Utredningene skal være sluttførte innen utgangen av inneværende år. De deltakende kommunene vil deretter ta stilling til utprøving av en eller flere av modellene. Et viktig siktemål med forprosjektet og utprøvingen vil være å kunne vurdere hvilke modeller for interkommunalt samarbeid som gir gode resultater både politisk og administrativt.

22.4 Andre saker

Utredning - fylkesgrensa mellom Nordland og Troms

På bakgrunn av initiativ fra Hålogalandrådet, bevilget Kommunal- og regionaldepartementet i 1998, 400 000 kroner til Ofoten Interkommunale Plankontor for å utrede funksjonsproblemer ved fylkesgrensa mellom Nordland og Troms. I St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen ble det vist til at det i alle landsdeler finnes eksempler på at fylkesinndelingen i større grad deler opp sammenhengende regioner. Fylkesgrensen mellom Nordland og Troms deler den tettest befolkede regionen i Nord-Norge med over 100 000 mennesker.

Utredningen skulle klarlegge eventuelle funksjonsproblemer knyttet til fylkesgrensen mellom Nordland og Troms. Den skulle videre belyse hvilke utfordringer man står overfor i områdene på begge sider av grensen. I utredningen konkluderes det med at det synes å være mange reelle problemer, men at mange av de problemene regionen står overfor bør kunne løses innenfor dagens fylkesinndeling. Det konkluderes videre med at fylkesgrensene i mange sammenhenger ikke kan påvises å være årsak til problemet, og at mange av problemene bør kunne løses gjennom samarbeid.

Om lag halvparten av høringsinstansene har avgitt høringsuttalelse innen fristen, og støtter i hovedsak utredningens konklusjoner. Departementet kan ikke se at det på bakgrunn av utredningen og høringsuttalelsene er grunnlag for å endre fylkesgrensa mellom Nordland og Troms.

Nord-Jæren - oppfølging av stortingsvedtak

Ved behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 ba et flertall i kommunalkomiteen om at det ble iverksatt en prosess fra statens side for å se på løsninger - både modeller med sterkere interkommunalt samarbeid og eventuelle grensejusteringer - for Nord-Jæren. Flertallsmerknaden la til grunn at berørte kommuner måtte trekkes inn i analysearbeidet, og at arbeidet skulle legge frem et beslutningsgrunnlag for kommunene i forhold til forpliktende samarbeidsmønstre eller sammenslåinger. Som bakgrunn for merknaden pekes det på Stavangerområdet som et byområde med store problemer med en funksjonell kommunestruktur i forhold til helhetsplanlegging, arealdisponering og næringsutvikling.

Sammen med Rogaland fylkeskommune søkte kommunene Stavanger, Sola, Sandnes og Randaberg departementet om støtte på 1,5 millioner kroner fordelt over to år for å iverksette et program kalt Felles Administrative Ressurser (FAR-programmet). Programmet går ut på at kommunene, sammen med Rogaland fylkeskommune, ønsker å samarbeide om drifts- og støttetjenester for bl.a. å kunne ta ut gevinster som stordriftsfordeler, redusert sårbarhet både når det gjelder kompetanse og økonomi, økt profesjonalitet i eierskap og drift av institusjoner og for å kunne vri ressurser fra administrasjon til tjenesteyting. I programmets første fase vil det være sentralt å få utredet og iverksatt felles IKT-drift og støttesystemer.

Kommunal- og regionalepartementet har gitt tilsagn til kommunene til dette programmet under den betingelse at de også tar inn arealdisponering i området som del av samarbeidsprosjektet. Kommunene, sammen med Rogaland fylkeskommune, er bedt om å komme med et innspill til departementet på hvordan de tenker seg å samarbeide på en forpliktende måte om å finne regionale helhetsløsninger for arealdisponeringen og utbyggingsmønsteret. Innspillet bør være et opplegg for utprøving av styringsmodeller som kan avveie ulike interesser og ta beslutninger som er bindende for alle involverte. Kommunene må sannsynliggjøre at løsningen med et forpliktende interkommunalt samarbeid om planlegging kan gi gode regionale helhetsløsninger og slik være et godt alternativ til en endring i kommuneinndelingen på Nord-Jæren. Kommunene har fått frist til innen utgangen av 2001 med å komme med et slikt innspill.

Kommunene og fylkeskommunen tar sikte på å legge fram en sak til kommunestyrene/fylkestinget innen sommeren hvor en skal ta stilling til departementets betingelse for den økonomiske støtten det er gitt tilsagn om.

Generalistkommuneprosjektet

Dagens kommunesystem er basert på prinsippet om at alle kommuner og fylkeskommuner skal ha samme ansvar og oppgaver uansett størrelse. Kommunene og fylkeskommunene er generalistorganer ved at de skal ivareta både demokratiske funksjoner, tjenesteproduksjon, rettsikkerhetsoppgaver og utviklingsoppgaver over et bredt spekter av sektorer. Departementet har i 1999 bevilget 650 000 kroner til Norsk institutt for by - og regionforskning, til et prosjekt som har hovedfokus på hvordan små kommuner takler det såkalte generalistkommunekravet som følger av prinsippet om at alle kommuner skal ha samme ansvar og oppgaver. Første del av prosjektet består av en begrepsdrøfting og gjennomgang av eksisterende forskning på feltet.

De små kommunene har gode forutsetninger for å fungere som demokratiske organer, selv om nærhet i visse sammenhenger også kan være et problem. Småkommunene har i snitt høyere dekningsgrader for grunnleggende menneskebehandlende tjenester, og befolkningen i disse kommunene er også mer tilfreds med tjenestetilbudet. Innbyggernes rettssikkerhet er i liten grad studert, men småkommunenes vanskelighter med å rekruttere kompetente personer, samt nærheten mellom politikere, innbyggere og ansatte, kan representere utfordringer for rettssikkerheten. Rekrutteringsproblemer og manglende kapasitet i organisasjonen pekes på som de viktigste hindringene for små kommuners arbeid med lokale utviklingsoppgaver.

Oppsummert kan en si at eksisterende forskning om kommunenes oppgaveløsning gir klare indikasjoner på at småkommunene er godt i stand til å produsere et stort omfang av grunnleggende velferdstjenester for sine innbyggere, gitt overføringssystemet som sørger for at de har midler til dette. For neste del av dette prosjektet, som er en kvalitativ studie av fire små kommuner, vil enkelte problemstillinger utdypes nærmere.

Nordiske styringsmodeller

Telemarksforsking i Bø har på oppdrag fra departementet innhentet aktuelle erfaringer med kommunesamarbeid fra andre nordiske land. Utredningen «Samarbeid mellom kommuner i Sverige, Danmark og Finland» gir en oversikt over status for det interkommunale samarbeidet i våre naboland. Utredningen er et ledd i departementets arbeid med å skaffe et best mulig kunnskapsgrunnlag om interkommunalt samarbeid generelt og om regionråd spesielt, og ble ferdigstilt i desember 2000.

Et fellestrekk for alle de tre landene er muligheten for frivillig å opprette interkommunale særkommuner hvor både oppgaver og myndighet legges til et felles organ: Svenskene har sine kommunalförbund, danskene sine kommunale fællesskaber og finnene sine samkommuner. Finnene har i tillegg noen obligatoriske særkommuner; f. eks. samkommunen for sykehus. På dette punktet skiller Norge seg ut. I følge den norske kommuneloven kan et interkommunalt styre treffe avgjørelse om drift og organisering i en interkommunal virksomhet, men det er ikke adgang til å overføre retten til å treffe forvaltningsvedtak til et slikt styre (Overå & Bernt 1994). I utredningen reises det spørsmål ved om Norge bør åpne for en slik mulighet. De nordiske erfaringene på dette området spriker noe. I Sverige vokser antallet kommunalförbund, mens det er andre samarbeidsformer enn særkommunevariantene som synes å ha mest vind i seilene i Danmark og Finland. Det norske generalistkommunesystemet har mange gode begrunnelser, og det fremgår av utredningen at man først bør prøve ut andre virkemidler for å stimulere til interkommunalt samarbeid, enn å innføre et system med særkommuner.

Ulike ordninger med betjeningsoverenskomster og kjøp/salg av tjenester mellom kommuner synes å være i vekst i våre naboland. Dette er mindre vanlig i Norge. Spesielt interessant å se nærmere på i denne sammenhengen, er ordningen med gemensam nämnd (felles nemnd) i Sverige som er et nytt grep på dilemmaet mellom handlekraft og demokratisk kontroll i et interkommunalt samarbeid. En gemensam nämnd inngår i en av de samarbeidende kommunenes («vertskommunens») politiske struktur som et hvilket som helst annet politisk utvalg. Forskjellen er at den felles nemnden har politiske medlemmer fra alle de samarbeidende kommunene. Gjennom dette grepet opprettes det ikke noen ny juridisk person; vertskommunen er den formelt sett ansvarlige - eventuelt med regressrett overfor de andre samarbeidende kommunene. Samtidig beholder alle de samarbeidende kommunene en reell politisk innflytelse over ansvarsområdet til den felles nemnden.

Det finske samkommunesystemet blir i Norge ofte framholdt som et eksempel på at interkommunalt samarbeid kan fungere bra. I utredningen reises det spørsmål ved denne påstanden fra et kommunalt ståsted. Videre virker det som om systemets suksess er basert på nasjonale forutsetninger som er så spesielle, at de vanskelig lar seg overføre til Norge.

Den kanskje viktigste og mest overførbare erfaringen fra kartleggingen er å finne i Danmark. Gjennom en strategisk satsing på og offensiv informasjon om interkommunalt samarbeid, muligens i kombinasjon med stram kommuneøkonomi og en bakenforliggende trussel om sammenslåing, har man her fått fram nye samarbeidsinitiativer.

22.5 Grensereguleringssaker

Kommunal- og regionaldepartementet ønsker å orientere Stortinget om status i to saker om grenseregulering mellom kommuner, der felles for begge sakene er at noen av de berørte kommunene ikke er enige i forslaget til grenseendring. Den ene saken gjelder spørsmål om overføring av Åram krets fra Sande kommune til Vanylven kommune i Møre og Romsdal fylke. Den andre gjelder spørsmål om regulering av grensen mellom Vestre og Østre Toten kommuner i Oppland fylke.

I begge sakene ble grenseendringen regnet å være av større omfang og dermed forelagt Stortinget til endelig avgjørelse, jf. inndelingsloven § 1, ved henholdsvis St. prp. nr. 44 (1998-99) og St. prp. nr. 43 (1998-99). Stortinget sendte imidlertid begge sakene tilbake til departementet, jf. Innst. S. nr. 174 og Innst. S. nr. 173. Stortinget ba om ytterlige konsekvensvurderinger før endelig vedtak kunne fattes. Det ble lagt til grunn at departementet kan treffe de endelige vedtakene.

I grensereguleringssaken mellom Sande kommune og Vanylven kommune, mente Kommunalkomiteen i Stortinget (jf. Innst. S. nr. 174) at det var særlig viktig at konsekvensene for øyene Kvamsøy og Sandsøy i Sande kommune ble ytterligere utredet. På oppdrag fra departementet har Fylkesmannen i Møre og Romsdal forberedt gjennomføringen av tilleggsutredningen. Forskningsrapporten fra Senter for Samfunnsforskning i Bergen (SEFOS) ble sendt på høring til de berørte kommunene og fylkeskommunen.

Sande kommunestyre har holdt fast ved sitt tidligere standpunkt om at Åram blir værende som en del av Sande kommune. Kommunestyret har begrunnet sitt standpunkt bl.a. med at en overføring av Åram vil kunne gjøre det vanskelig å opprettholde tjenestetilbudet og tjenesteproduksjonen i den gjenværende delen av kommunen. Vanylven kommunestyre har på sin side støttet opp under framlegget om endring av kommunegrensen. Fylkesmannen gav i brev av 29. mars 2001 anbefaling til departementet om at Åram krets blir overført til Vanylven kommune. Regjeringen har etter en samlet vurdering besluttet at Åram overføres til Vanylven kommune med virkning fra 1. januar 2002.

I grensereguleringssaken i Oppland, vil departementet fatte endelig vedtak i saken så snart anbefaling fra Fylkesmannen foreligger.

23 Ølen kommune - fylkestilhørighet

Innledning

Kommunal- og regionaldepartementet vil i denne saken tilrå at Ølen kommune blir overført fra Hordaland til Rogaland fylke. Endringen foreslås iverksatt fra 1. januar 2002.

Lov av 21.desember 1956 om endring av kommunal inndeling tillegger Kongen vedtaksmyndighet vedrørende endring i kommunale grenser. Loven omfatter ikke reguleringer i fylkeskommunale grenser, men det er naturlig å legge opp til en parallell anvendelse av loven når det gjelder endring av fylkeskommunale grenser.

Kongens vedtaksmyndighet, jf. § 1, er delegert til Kommunal- og regionaldepartementet og videredelegert til fylkesmannen i saker av «mindre omfang» der kommunene/ fylkeskommunene er enige i endringen. Dersom et kommunestyre eller fylkesting uttaler seg mot endringen, og endringen ikke er av «mindre omfang», er det nødvendig med behandling i Stortinget.

I denne saken har Hordaland fylkeskommune uttalt seg mot at Ølen kommune får skifte fylke, noe som tilsier at saken legges frem for Stortinget for endelig beslutning siden regjeringen tilrår et fylkesskifte for Ølen kommune.

Utredning

Ølen kommune søkte i 1998 Kommunal- og regionaldepartementet om midler til å utrede spørsmålet om skifte av fylkestilhørighet fra Hordaland til Rogaland fylke. På initiativ fra departementet ble nabokommunene Etne og Sveio også spurt om å delta i utredningen, men disse avslo dette. Det ble opprettet en styringsgruppe som bestod av representanter for fylkeskommunene og fylkesmennene i Hordaland og Rogaland og for Ølen kommune som skulle stå for utredningen. Fylkesmannen i Rogaland ledet styringsgruppen.

23.1 Søknaden fra Ølen kommune

I forbindelse med kommunevalget i september 1999 arrangerte Ølen kommune en folkeavstemning om fylkesspørsmålet. 53,5 prosent av innbyggerne stemte for Rogaland og 46,5 prosent for Hordaland. Deltakelsen var på 73,2 prosent. I brev av 17. september1999 søkte så Ølen kommune om å bli overflyttet fra Hordaland til Rogaland fylke.

Endret kommunikasjonsmønster i regionen er den viktigste årsaken til at Ølen ønsker overflytting til Rogaland fylke. Mens fjorden tidligere var den sentrale samferdselsåra i regionen, er etter hvert kommunikasjon over land blitt den viktigste reisemåten og Haugesund i Rogaland er blitt det naturlige regionsenteret for Ølen. Trekantsambandet mellom Bømlo, Stord og Sveio fra 2001 vil føre til lengre reisetid for deler av Ølens innbyggere til regionsenteret Leirvik på Stord siden direkteferja mellom Bjoa og Skjærsholmene da legges ned.

Styringsgruppens utredning og tilråding

I sin utredning - «Fylkesgrensa Hordaland-Rogaland. Kva kan konsekvensane bli om Ølen kommune skiftar fylke?» - har styringsgruppen tatt utgangspunkt i de nasjonale målene for fylkesinndeling (St.meld. nr. 32 (1994-95) Kommune- og fylkesinndelingen), og deretter sett på praktiske konsekvenser av fylkesgrensen for Ølen kommune og på hvordan grensen hemmer måloppnåelsen. Utredningen tar for seg konsekvenser fylkesgrensen har for den offentlige tjenesteytingen, samfunnsbygging og demokrati. Videre behandler utredningen også til en viss grad alternativer til endring av fylkesgrensen, som for eksempel interfylkeskommunalt samarbeid mellom de to fylkeskommunene, i tillegg til at nabokommunenes synspunkter på endring av fylkesgrensa er innhentet og presenteres i utredningen.

For offentlig tjenesteyting oppsummerer styringsgruppen at den nåværende grense hemmer måloppnåelse innenfor flere områder, eksempelvis innenfor rehabilitering, habilitering, barne- og ungdomspsykiatri, barne- og ungdomsvern og ambulansetjenesten. Fylkesgrensen medfører også at arbeidsledige i Ølen må søke på jobber og registrere seg i Leirvik, ikke i Haugesund, som er det naturlige arbeidsmarkedet utenfor kommunen. Det kollektive reisetilbudet i form av buss vil bli mer optimalt ved endring av fylkesgrensen i tillegg til at fylkesgrensen begrenser antall videregående skoler innbyggerne i Ølen kan søke på.

Når det gjelder samfunnsbygging konkluderer styringsgruppen med at nåværende fylkesgrense hemmer måloppnåelsen ved at den deler et sammenhengende område - Haugalandet - i to og gjør at planlegging og utvikling av området fra fylkeskommunene og statsetatene ikke blir enhetlig.

I den grad Ølens innbyggerne i stor grad er orientert mot og samhandler med resten av Haugalandsregionen, ser styringsgruppen det som demokratisk sett uheldig at de må forholde seg til folkevalgte organ og offentlig forvaltning som bare har ansvar for deler av denne regionen.

Styringsgruppen peker dessuten også på at fylkesgrensen hemmer aktiviteten til frivillige lag og foreninger, siden det er mer tid- og ressurskrevende å være medlem i Hordaland enn i Rogaland.

Vurderingen og tilrådingen fra styringsgruppen er enstemmig og hovedkonklusjonen er at konsekvensene av et fylkesskifte for Ølen vil være små, men at det kan være formålstjenlig for innbyggere, lag og organisasjoner og for Ølen kommune å tilhøre Rogaland fylke.

23.2 Hovedpunkter i høringsuttalelsene

Utredningen ble sendt på høring til fylkeskommunene og fylkesmennene i Hordaland og Rogaland, og kommunene Etne, Sveio og Vindafjord.

Sveio kommunestyre har ingen merknader til at Ølen kommune ble overført til Rogaland fylke, men uttalte at dersom Ølen kommune skifter fylkestilhørighet, ønsker også Sveio å utrede fylkesproblematikken på nytt og legge saken fram for folkeavstemning ved stortingsvalget i 2001.

Etne kommunestyre har ingen innvendinger til at Ølen skifter fylke under forutsetning av at det tjenestetilbud som Hordaland fylkeskommune i dag gir til innbyggerne i Etne ikke svekkes og at innbyggerne i Etne også i framtida får ta del i tilbud som i dag ligger i Ølen. Ølen videregående skole nevnes spesielt. Kommunestyret ber i sin høringsuttalelse om at departementet får fram konsekvensene for innbyggerne i Etne kommune av et fylkesskifte for Ølen.

Fylkestinget i Hordaland kan ikke slutte seg til en overflytting av Ølen kommune til Rogaland uten at de samlede konsekvensene for området og nabokommunene er nærmere utredet og vurdert.

Fylkesmannen i Hordaland mener at utredningen ikke gir et godt nok beslutningsgrunnlag siden den ikke tar for seg forholdet til nabokommunene og fylkeskommunen.

Rogaland fylkeskommune, Fylkesmannen i Rogaland og Vindafjord kommune er generelt sett positive til skifte av fylke for Ølen. Vindafjord kommunestyre peker imidlertid i sitt vedtak på at kommunen forutsetter et like godt videregående skoletilbud også etter at Ølen eventuelt har skiftet fylke.

Av tids- og ressursmessige hensyn konsentrerte styringsgruppens utredning seg om konsekvensene et fylkesskifte ville ha for Ølen kommune. Noen av høringsinstansene understreket i sine uttalelser at konsekvensene for nabokommunene og regionen som helhet burde utredes bedre før det ble tatt endelig beslutning om skifte av fylke for Ølen.

I lys av at Oppgavefordelingsutvalget, som også hadde som mandat å vurdere størrelsen på fylkene, skulle legge fram sin utredning i juli 2000 og denne skulle følges opp med en melding til Stortinget i løpet av et knapt år, fant departementet det ikke hensiktsmessig å gå videre med saken. I brev av 9. juni 2000 til Ølen kommune meddelte departementet at søknaden fra Ølen ikke kunne imøtekommes.

23.3 Tilleggsutredning

Under stortingsbehandlingen av Kommuneøkonomiproposisjonen for 2001, ba et flertall om at det ble gjort en tilleggsutredning med sikte på å belyse konsekvensene for Ølen kommune og komme tilbake til Stortinget med saken.

RF-Rogalandsforskning, som har gjort tilleggsutredningen, la fram rapporten «Konsekvensene for nabokommunene og regionen av at Ølen skifter fylkestilhørighet» (RF-2000/295) i desember 2000.

Utredningen konkluderer med at et fylkesskifte vil ha størst konsekvenser for Etne kommune, da de benytter den videregående skolen i Ølen. Det kan bli for dyrt for Hordaland fylkeskommune å kjøpe elevplasser til Etne fra Rogaland fylkeskommune. Siden Rogaland også har fritt skolevalg kan dette innbære at flere elever fra Ølen velger å gå på skole i Haugesund. Dette vil bety et svekket elevgrunnlag for Ølen videregående skole, noe som på sikt kan føre til nedleggelse av skolen. For Etne vil da videregående skole på Stord være det nærmeste alternativet.

For Sveio og Vindafjord er det ikke funnet konsekvenser av stor betydning. Heller ikke rammeoverføringene fra staten til Hordaland fylkeskommune vil bli nevneverdig berørt av et fylkeskifte.

For området som helhet pekes det i utredningen på at et fylkesskifte for Ølen vil svekke Stord som regionsenter for Sunnhordland og svekket innflytelse for Samarbeidsrådet for Sunnhordland (regionråd) da rådet også på sikt kan miste Sveio.

23.4 Hovedpunkter i høringsuttalelsene

Også tilleggsutredningen har vært på høring til berørte parter.

Etne kommune sier i sin uttalelse til utredningen at de har ingen innvendinger mot et fylkeskifte for Ølen. Kommunen forutsetter at Hordaland fylkeskommune vil få til en avtale med Rogaland fylkeskommune om kjøp av elevplasser ved Ølen videregående skole.

Sveio kommune har ingen merknader. Kommunen gjør oppmerksom på at de vil vurdere å legge fram en sak om fylkesskifte til folkeavstemning ved høstens valg dersom Ølen får godkjent sin søknad.

Vindafjord kommune har ingen merknader, men i sin uttalelse understreker de betydningen Ølen videregående skole har også for elever i Vindafjord og forutsetter at det blir et tilbud i framtiden.

Hordaland fylkeskommune mener utredningen gir svar på en del av de spørsmålene som ble reist i forrige høringsrunde, og viser til de uheldige konsekvensene et fylkesskifte vil få for Etne kommune og Stord som regionsenter. Hordaland fylkeskommune mener at spørsmålet om fylkesinndeling må avgjøres før en tar stilling til fylkestilknytning for enkeltkommuner, og viser ellers til fylkestinget sitt vedtak i forrige høringsrunde når det gjelder fylkestilknytning for Ølen kommune.

Fylkesmannen i Hordaland mener også en bør ta stilling til spørsmålet om fylkesinndeling i forbindelse med behandlingen av stortingsmeldingen om oppgavefordeling, før en tar stilling til hvilket fylke enkeltkommuner skal tilhøre.

Fylkesmannen i Rogaland tilrår at Ølen kommune får skifte fylke. Fylkesmannen sier seg enig i tilleggsutredningen som påpeker at

«Konsekvenser for det offentlige tjenestetilbudet av et eventuelt fylkesskifte avhenger i de fleste tilfeller av prioriteringer til de bevilgende myndigheter på fylkeskommunalt og regionalt nivå» (s. 2 Rogalandforsknings tilleggsutredning).

Rogaland fylkeskommune har ikke gitt merknader til tilleggsutredningen, men stilte seg i forrige høringsrunde positive til at Ølen kommune ble overført til Rogaland fylke.

23.5 Departementets vurdering

I Ølen kommune har det vært en lang og grundig prosess fram mot kommunestyrets beslutning om å søke om endret fylkestilhørighet, inkludert en rådgivende folkeavstemning som ga et knapt flertall for fylkesoverføring.

Det er ingen av de berørte partene som er uenig i at fylkesgrensa på Haugalandet deler en funksjonell region med et felles arbeids- og boligmarked i to, og at et fylkesskifte for Ølen vil ha fordeler for innbyggerne når det gjelder flere fylkeskommunale og statlige tjenester. Også for frivillige lag og organisasjoner vil det være fordeler knyttet til å tilhøre Rogaland i stedet for Hordaland. En endret fylkesgrense vil på sikt kunne føre til en mer enhetlig planlegging og utvikling av det sammenhengende funksjonelle området som Haugalandsregionen er.

Når det gjelder konsekvensene av at staten overtar ansvaret for spesialisthelsetjenesten, vil det på den ene siden bety at Ølen neppe får noen gevinst av et skifte når det gjelder spesialisthelsetjenesten, for eksempel psykiatri. På den andre siden vil et skifte heller ikke skape problemer for Etne når det gjelder ambulanse. Samlet sett får ikke statlig spesialisthelsetjeneste noen avgjørende betydning for spørsmålet om Ølens fylkestilhørighet.

Departementet kan ikke se at det er kommet fram, verken i utredningen eller i merknadene, klare negative konsekvenser for nabokommunene og for området som helhet av at Ølen kommune skifter fylkestilhørighet. Den viktigste konsekvensen vil være knyttet til Etne kommunes bruk av Ølen videregående skole. Skoletilbudet til disse elevene vil være en sak som Hordaland fylkeskommune må finne en løsning på. Det kan i denne sammenheng nevnes at Sveio kommune har avtale med Rogaland fylkeskommune om videregående skole. Vi vil også vise til at Etne ikke motsetter seg et fylkesskifte for Ølen.

Departementet vil etter en samlet vurdering tilrå at Ølen kommune overflyttes fra Hordaland fylke til Rogaland fylke. I denne vurderingen legges det også vekt på at det står et enstemmig kommunestyre bak søknaden og at det i folkeavstemningen om fylkesspørsmålet er et flertall av innbyggerne som støtter forslaget om overflytting til Rogaland fylke. Departementet mener et fylkesskifte bør skje fra et årsskifte og tilrår at det får virkning fra årsskiftet 2001/2002.

Hordaland fylkesting har gitt uttrykk for at et eventuelt fylkeskifte bør skje etter lokalvalgene i 2003, fordi de mener det ellers må holdes nytt valgoppgjør. Dette er imidlertid et forhold som reguleres i Kommunelovens §§ 15 og 16. Siden en av representantene i Hordaland fylkesting er bosatt i Ølen kommune, vil et fylkesskifte bety at denne representanten må tre ut av fylkestinget og overlate plassen til et varamedlem fra samme partigruppe fra en annen kommune i Hordaland. Ølen vil heller ikke bli representert i Rogaland fylkesting før ved neste ordinære lokalvalg i 2003. Dette har Ølen kommune heller ikke ytret ønske om.

Departementet kan ikke se at dette er konsekvenser av en slik art at de bør medføre at Ølen kommune må vente ytterligere to år før overflytting kan skje.