2 Oppdraget fra regjeringen/departementet til utvalget

2.1 Formålet med å nedsette et offentlig utvalg

Det overordnede formålet med å nedsette et offentlig utvalg er at regjeringen/ departementet ønsker et bedre grunnlag for å utvikle og gjennomføre offentlig politikk på et område. Dette vil normalt innebære å utforme forslag til tiltak på et område og tydelig identifisere virkningene av ulike tiltak. Men det kan også være å utvikle felles problemforståelse og mål på områder med interessemotsetninger eller konflikter. Offentlige utvalg bidrar også til at det er åpenhet om hvem som gir regjeringen eller statsråder råd om utvikling og gjennomføring av offentlig politikk, og om hvilke råd de gir.

Det er to hovedvarianter av utvalgsmedlemmer – vi kaller dem her eksperter og partsrepresentanter. Noen kan, som nevnt nedenfor, spille begge rollene. En ekspert vil i første rekke være drevet av et ønske om å belyse saken fra et faglig ståsted. Ulike eksperter kan være uenige om den faglige analysen, men de vil vanligvis ha sin lojalitet til faget og ikke til bestemte grupperinger som vil bli berørt av utredningen og de tiltak som eventuelt foreslås. Et ekspertutvalg vil være et utvalg som er sammensatt av eksperter på den problemstilling som skal utredes. En partsrepresentant vil i første rekke være drevet av et ønske om å belyse hvilke virkninger saksforholdet vil ha for den gruppen vedkommende representerer. Et rent partssammensatt utvalg vil være et utvalg som kun er sammensatt av parter som representerer ulike grupperinger.

Ekspertutvalg og partssammensatte utvalg kan ses som to hovedgrupperinger av utvalg, men i praksis vil et utvalgs sammensetning ligge på en glidende skala fra et rent ekspertutvalg til et rent partsutvalg. Det er fullt mulig å besette et utvalg med både eksperter og parter. Videre kan et partsmedlem også være ekspert på faglige forhold, og en ekspert vil kunne ha lojalitet til bestemte grupperinger. Det er viktig å tenke gjennom hvilke problemstillinger utvalget skal løse og sikre seg at sammensetningen av utvalget er egnet til å løse disse problemstillingene.

Den som tar initiativ til å nedsette et utvalg, bør vurdere kritisk om et utvalg, og da særlig et bredt sammensatt utvalg, vil være den beste løsning for å skape et godt grunnlag for politikkutforming. Et utvalg vil ikke alltid være den mest effektive arbeidsformen. Det kan være ressurskrevende, både økonomisk og fordi utvalget vil trenge å utnytte knapp kompetanse på et samfunnsområde. Et offentlig utvalg bør få tilstrekkelig tid til arbeidet. Kombinert med en høringsrunde vil en gjennomføring av eventuelle tiltak basert på utvalgets forslag, ta tid. Hvis det ikke er mulig å vente på dette, bør utredningsbehovet ivaretas på andre måter.

Et utvalg kan være godt egnet til å behandle kompliserte områder kjennetegnet av faglig uenighet eller dilemmaer, verdivalg og motstridende interesser. Rapporter fra interne arbeidsgrupper og rapporter skrevet av et departement vil i slike situasjoner ofte ikke ha tilstrekkelig legitimitet til å avklare spørsmålene. Et departement vil vanligvis heller ikke ha mulighet til å besitte så høy ekspertise at det vil ha legitimitet til å avklare faglige stridsspørsmål, og i slike tilfeller kan et offentlig utvalg være en god løsning.

Hvis et departement har utredet et problemområde og allerede vurdert hvilke tiltak som det er aktuelt å iverksette, vil det gjenstående utredningsbehovet kun være knyttet til gjennomføringen. Et slikt behov løses normalt ikke ved å nedsette et offentlig utvalg, men ved en intern eller ekstern utredning.

Departementet bør først vurdere om det kan skaffe seg et bedre beslutningsgrunnlag på annen måte enn ved å sette ned et utvalg. Det bør blant annet stille seg følgende spørsmål:

• Kan problemstillingene utredes i et internt prosjekt med faglig bistand fra eksterne eksperter? Faglig bistand fra eksterne eksperter kan eventuelt sikres gjennom en ekstern referansegruppe og FOU-anskaffelser.
• Kan et lite utvalg (to–tre personer) eller en enmannsutredning være en hensiktsmessig utredningsform?

Dersom departementet ønsker å nedsette et offentlig utvalg, kan det være ønskelig at utvalget oppnevnes av Kongen i statsråd. Det kan gjelde dersom flere departementers interesser er berørt, eller dersom oppnevningen av utvalget kan påvirke regjeringens framtidige handlefrihet i vesentlig grad. I slike tilfeller er det viktig at hele regjeringen står bak oppnevningen. I de senere årene har en lagt vekt på at de aller fleste utredningsutvalg med ekstern deltakelse skal oppnevnes i statsråd. Se mer om Kongelige resolusjoner om oppnevning av utredningsutvalg i kapittel 13 i «Om statsråd» , utgitt av Statsministerens kontor.

Videre bør departementet ta stilling til følgende spørsmål:

Er det behov for å nedsette et ekspertutvalg?

Hvis det er behov for å utrede faglige spørsmål, kan det være aktuelt å nedsette et ekspertutvalg. Departementet kan ha et slikt behov hvis det ikke selv innehar den nødvendige ekspertisen til å ivareta kravet om at beslutninger skal være kunnskapsbaserte. Dette kan særlig være tilfelle hvis behovet for ekspertise er saksspesifikk og ikke knyttet til et varig behov som kan løses gjennom nyansettelser. En annen begrunnelse kan være behov for å gi et saksforhold faglig legitimitet, kanskje fordi saksforholdet er komplekst eller for å utelukke at departementet har forutbestemte oppfatninger om saken.

Er det behov for å nedsette et partssammensatt utvalg?

Et partssammensatt utvalg er aktuelt hvis en avklaring av problemforståelse og gode anbefalinger på det aktuelle fagområdet forutsetter at problemstillingene/ spørsmålene behandles av en bredt sammensatt gruppe på «armlengdes avstand» fra departementet. Det er viktig å høre berørte parter fordi de både kjenner feltet og fordi det kan lette gjennomføringen.

Er det vilje til å følge opp eventuelle tilrådninger fra et utvalg?

Et departement bør ikke invitere til et bredt sammensatt utvalg uten at forslagene fra utvalget med stor grad av sannsynlighet kommer til å bli vurdert på en seriøs måte. Dette er et hensyn som spesielt bør vurderes dersom utvalgets utredning og forslag ikke vil kunne følges opp før i neste stortingsperiode.

Det er viktig at offentlige beslutningsgrunnlag er offentlige av hensyn til transparens og demokratisk legitimitet. Konkluderer departementet med at det kan skaffe seg beslutningsgrunnlag på andre måter enn ved å nedsette et offentlig utvalg, bør også disse utredningene offentliggjøres.

Dersom departementet etter en grundig vurdering beslutter at det skal nedsette et bredt utvalg, må det utforme et mandat.

Se også kapittel 2.3 som går nærmere inn på egenskapene til medlemmer og ledere av utvalg.

2.2 Utforming av mandatet

Departementet har ansvaret for å utforme mandatet. Mandatutkast vil normalt legges fram for berørte departementer og avklares i regjeringen, jf. nærmere bestemmelser i retningslinjene fra Statsministerens kontor om r-konferanser og om statsråd . Hvis mulig bør departementet vurdere om den aktuelle utvalgslederen kan få anledning til å komme med synspunkter på utkastet til mandat før det legges fram for regjeringen. Dersom dette ikke er mulig, må utvalget, og spesielt utvalgslederen, få anledning til en grundig drøfting av det ferdige mandatet med oppdragsgiveren. Det er viktig å sikre en omforent forståelse av mandatet både mellom utvalg og departement og internt i utvalget, jf. kapittel 5.2.1.

Det bør også vurderes om andre skal få uttale seg om utkast til mandat. Her er det viktig å være oppmerksom på utredningsinstruksen punkt 3-1 om tidlig involvering, hvor det heter at andre som er berørt av tiltaket, skal involveres tidlig så langt dette er hensiktsmessig. Videre følger det av utredningsinstruksens punkt 3-1 at utkast til mandat skal først forelegges berørte departementer, før et offentlig utvalgsarbeid settes i gang.

I et offentlig utredningsarbeid skal utredningsinstruksens krav innarbeides i mandatet,
jf. punkt 1-3 i instruksen, blant annet kravet om å besvare minimumskravene til utredning, jf. punkt 2-1 i instruksen. I arbeidet med mandatet vil det være naturlig for departementet å gjøre en første vurdering av utredningsinstruksens spørsmål, for eksempel spørsmålet om hva som er problemet, og hva som bør oppnås. Det er imidlertid viktig at mandatet gir utvalget frihet til å gjøre selvstendige vurderinger av spørsmålene.

Hvis målet for utvalget er å vurdere og foreslå offentlige tiltak, for eksempel å foreslå endringer i reguleringer eller i økonomisk ressursbruk, gjelder utredningsinstruksens krav fullt ut.

Departementet kan også mene at utredningsbehovet først og fremst innebærer at utvalget bør konsentrere seg om problemforståelse og prinsipielle vurderinger, og i mindre grad foreslå konkrete tiltak og forutsetninger for gjennomføring. Departementet må da sørge for at eventuelle tiltak utredes i tråd med utredningsinstruksen i en senere prosess. Dette må gjøres tydelig ved utformingen av mandatet.

Et godt mandat kjennetegnes ved at:

• det er overordnet og tydelig
• hensikten og bakgrunnen for utvalget er beskrevet
• området som skal utredes, er klart definert
• det er gjort nødvendige avgrensninger mot eventuelle andre utredningsarbeider og pågående prosesser
• de viktigste problemstillingene er tydelig formulert
• det ikke legger føringer på valg av metode for å innhente informasjon for å kunne belyse problemstillingene i mandatet
• det ber om utredning av flere alternative tiltak
• det ikke legger direkte eller indirekte føringer på hvilke tiltak utvalget skal anbefale
• det er realistisk, det vil si at det er mulig å løse mandatet på en faglig god måte innenfor den tids- og ressursrammen som utvalget får til rådighet
• det stiller krav om at NOU-en har god struktur og er skrevet i et godt og klart språk
• det stiller krav til lovutvalg om at lovforslaget har god struktur og er skrevet i et godt og klart språk, slik at også ikke-jurister forstår forslaget

2.2.1 Om lovutvalg

Lovutvalg er en type utvalg som vil ha som oppgave å utrede en ny lov for å regulere et problemfelt, eventuelt gjøre endringer i eksisterende lovverk.

Mandatet for lovutvalg vil naturlig nok legge til grunn at nye lovreguleringer er egnet som virkemiddel for å løse problemene på området. Mandatet bør imidlertid legge opp til å gi stor frihet for utvalget til å utrede hvordan loven bør utformes.

Et klart og godt språk er viktig i alt som skrives, og det er særlig viktig i lovtekster. Dette bør gå klart fram av mandatet. I flere og flere mandater til lovutvalg stilles det nå krav om at lovforslaget skal utformes i et klart og godt språk. Et godt og klart språk og en ryddig struktur bidrar til at loven blir forstått og virker etter hensikten.

2.2.2 Utvalgets tidsramme og budsjett

Fristen utvalget får for å gjøre utredningen ferdig, må vurderes ut fra formålet med utvalget og oppgavens omfang og kompleksitet. Et godt kunnskapsgrunnlag og avklaring av målkonflikter kan kreve en god del tid. Utvalgets tidsramme bør blant annet vurderes ut fra om det er behov for å framskaffe data/informasjon gjennom eventuelt kjøp av tjenester. Eventuelle anskaffelsesprosesser er tid- og ressurskrevende. En mandatperiode på under ett år kan gjøre det vanskelig å innhente nye data og å gjøre tyngre analyser.

Lovutvalget bør planlegge prosessen slik at det får tilstrekkelig tid til å jobbe godt med språket og strukturen i loven, og til å trekke inn språkfaglig ekspertise.

I forbindelse med for eksempel et regjeringsskifte vil det være aktuelt for departementet å vurdere tillegg eller presiseringer av mandatet. Medlemmene i utvalget har imidlertid sagt ja til å delta i utvalget ut fra det opprinnelige mandatet, og endringer i mandatet bør derfor i utgangspunktet unngås.

Det er fagdepartementets ansvar å fastsette et realistisk budsjett for utvalget. Elementer som kan gå inn i vurderingen, er antall medlemmer, honorarer, reise- og oppholdsutgifter, kjøp av konsulenttjenester og servering på møtene. Fagdepartementet har ansvaret for å føre regnskap og for å innhente regnskapsopplysninger fra utvalget.

2.3 Sammensetning av utvalg

Ved oppnevning av utvalgsmedlemmene bør departementet vurdere hvilken fagkompetanse de bør ha, slik at utvalget har gode forutsetninger for å løse mandatet. Dersom utvalget er bedt om å utrede tiltak, bør sammensetningen av utvalget være slik at det, i tråd med utredningsinstruksen, er kompetent til å vurdere virkninger av ulike tiltak for ulike grupper. Det kan være behov for samfunnsøkonomisk kompetanse for å vurdere positive opp mot negative virkninger av ulike tiltak.

Dersom målet med utvalget er å framskaffe ny kunnskap, er det viktig at departementet vurderer hvilke fag og fagtradisjoner som bør brukes i utvalget, for å sikre tilstrekkelig bredde i utvalgets kompetanse. Hvis utvalget skal bidra til å avklare spørsmål som det er faglig uenighet om, er det viktig at sammensetningen ikke blir skjev ut fra et faglig ståsted.

Dersom målet for utvalget, i tillegg til å framskaffe kunnskap, er å bli enige om felles mål og verdier, er det viktig at sammensetningen avspeiler ulike interesser, erfaringer og ståsteder. I dette inngår at departementet skal vektlegge personlig egnethet hos aktuelle kandidater med ønsket kompetanse. Særlig viktig er kandidatens samarbeidsevner, arbeidskapasitet og faglige uavhengighet. Selv om utvalgsmedlemmer formelt sett oppnevnes personlig, og det ikke er bestemte organisasjoner som har rett til oppnevning, kan departementet likevel vurdere om det vil være hensiktsmessig at utvalget er delvis partssammensatt. Det vil innebære at organisasjoner selv får anledning til å peke ut «sine» medlemmer. Også da bør en skjev partsrepresentasjon unngås. I slike tilfeller bør departementet i kontakt med organisasjonene legge opp til at medlemmene som pekes ut, er i stand til å delta i utvalgets avklaringer uten stadig å måtte klarere standpunkter med organisasjonen, jf. behov for avklaring av fullmakter i kapittel 4.2 og 5.2.1.

Hvis departementet nedsetter et lovutvalg, der sluttproduktet skal være en ny lov eller full revisjon av eksisterende lovverk, er det viktig at departementet ikke bare legger vekt på juridisk kompetanse. Det er viktig å vurdere virkninger av ulike forslag. Dette kan kreve kompetanse fra ulike fag og verdivurderinger fra ulike deler av samfunnet. I noen tilfeller kan det også være aktuelt å vurdere å oppnevne medlemmer som ikke kommer fra Norge.

Departementet bør også vurdere det enkelte medlems personlige forutsetninger for å kunne fungere i en gruppe og bidra til et godt sluttprodukt. Det er en fordel at utvalg settes sammen slik at noen i utvalget har deltatt i utvalg tidligere. Særlig kan det være en fordel at utvalgslederen har lederegenskaper og erfaring fra tidligere utvalg.

Ved sammensetning av utvalget er det også viktig å tilstrebe bred demografisk representasjon og deltakelse fra hele landet.

Departementet må også følge likestillings- og diskrimineringslovens krav om kjønnsrepresentasjon i utvalg. Lovens § 28 omhandler kjønnsbalanse i offentlige utvalg mv.

Departementsansatte kan være medlemmer av utvalg. De kan være oppnevnt av det departementet de er ansatt i, eller av et annet. Over tid har det vært en synkende andel departementsansatte i offentlige utvalg. Departementsansatte kan bidra til å sikre god informasjon om status og utviklingstrekk innenfor departementets ansvarsområde og bidra til realistiske tilrådinger fra utvalget ut fra hva som kan være aktuelt å følge opp. Disse hensynene kan imidlertid like godt ivaretas ved at departementsansatte deltar i sekretariatet. Samtidig kan departementsansatte mangle reell uavhengighet når det gjelder tilrådinger. Oppfølgingen av utvalget kan også bli krevende for departementet fordi det kan bli aktuelt å gå imot sin egen representants tilrådinger i utvalget. En viktigere innvending mot departementsdeltakelser er nok at departementet kan føle seg bundet av departementsansattes tilrådninger i utredningen. Ved sammensetning av utvalg bør disse ulike hensynene vurderes og avklares.

Se også kapittel 2.1 som handler om formålet med å nedsette et offentlig utvalg.

2.4 Sammensetning av sekretariatet

Det er viktig for departementet å sørge for at sekretariatet settes sammen slik at det har tilstrekkelig kompetanse til å utføre de nødvendige oppgavene for utvalget. Det vil kreve evne til å uttrykke seg klart, evne til å vurdere ulike konsekvenser av tiltak og som oftest forvaltningskompetanse og evne til å håndtere tall og beregninger. For lovutvalg er det spesielt viktig at sekretariatet har kompetanse i å skrive godt og klart språk. Hvis sekretariatet ikke har denne kompetansen, er det viktig at det knytter til seg språkfaglig ekspertise tidlig i arbeidet.

Utvalget har normalt en sekretær eller et sekretariat bestående av to eller flere sekretærer. Sekretærene kan være ansatt etter ordinær utlysning eller ved at man finner fram til og spør aktuelle kandidater. Dette kan gi mulighet for forskere og andre kompetansepersoner til å bidra i sekretariater. Alternativt kan sekretariatsfunksjonen fylles av direktorats- eller departementsansatte. Disse bør helt eller delvis fritas fra sine ordinære arbeidsoppgaver i den perioden utvalget arbeider. En mulighet kan være å legge ansvaret for sekretariatet til et underliggende organ.

Et sekretariat bestående av departementsansatte kan bidra til å sikre god informasjon innenfor departementets ansvarsområde og bidra til realistiske vurderinger som grunnlag for utvalgets arbeid. Samtidig kan det være krevende for departementsansatte å ha en tilstrekkelig uavhengig rolle ved utformingen av beslutningsgrunnlag. Selv om det kan være verdifullt å ha departementsansatte i sekretariater, kan det være uheldig ikke å ha noen eksterne. Eksterne sekretærer vil som oftest delta på heltid, mens departementsansatte oftere vil delta på deltid. Sekretærer på heltid vil bidra til kontinuitet og stabilitet i utvalgsarbeidet. Om mulig bør departementet konsultere utvalgslederen når det gjelder sammensetningen av sekretariat, og eventuelt la utvalgslederen delta ved ansettelser.

2.5 Departementets oppgaver underveis i utvalgsarbeidet, og forventninger til oppfølging

Departementet har ansvar for å registrere informasjon om utvalget på regjeringen.no under « Statlige styrer, råd og utvalg » 1 . Ved eventuelle endringer i utvalget skal informasjonen oppdateres fortløpende.

Det kan være hensiktsmessig at departementet bistår sekretariatet med praktiske oppgaver som reiseregninger, hotellbestillinger, regnskap og eventuelt tilrettelegging for digitale prosjektrom eller liknende. Det er svært viktig å utnytte sekretariatets kompetanse godt, særlig til de faglige oppgavene. Videre må departementet legge teknisk til rette for et digitalt arkiv for utvalget, jf. nærmere beskrivelse av arkivloven i kapittel 6.2. Dette er spørsmål som departementet bør tenke igjennom før oppnevnelsen.

Selv om departementet ikke har formell plikt til å følge opp utredninger, er det i utredningsinstruksen under punkt 3-3 sagt at en offentlig utredning normalt skal legges ut på høring. I denne sammenheng kan departementet vurdere om det er særlige spørsmål i utredningen som det er ønskelig å få synspunkter på, og om det er supplerende eller tilstøtende spørsmål departementet ønsker å legge ut på høring samtidig. Her kan det være på sin plass å nevne veiledningen til utredningsinstruksen kapittel 3.1.4 Statlige konsultasjonsordninger. Her orienteres det om statlige konsultasjonsordninger for saker som påvirker samiske interesser, kommuner og fylkeskommuner.

Hensikten med høringer er å belyse ulike forslag ved at innbyggere, organisasjoner og næringsliv skal kunne si sin mening om disse. Det må gå klart fram av høringssaken at høringsinstansene står fritt til å kommentere det de ønsker. Høringen legges ut på regjeringens nettside for høringer , slik at alle, ikke bare de angitte høringsinstansene, kan komme med synspunkter på utredningen. Alle dokumenter i en høringssak er offentlige. Departementet bør i den videre oppfølgingen av utredninger grundig vurdere anbefalingene og følge dem opp eller kvittere dem ut på annen måte.

Dersom det er hensiktsmessig å formulere ja/nei-svar eller flere svaralternativer, og/eller å knytte kommentarer og svar til enkeltpunkter i utredningen, er det mulig å skreddersy en løsning for å avgi høringssvar som forenkler arbeidet vesentlig. Dette vil gjøre det enklere både for dem som vil avgi høringsuttalelser, og for departementet som skal bearbeide og analysere svarene. Selv om det er departementet som har ansvaret for å legge utredningen ut til høring, er det ønskelig at utvalget gir innspill til hvordan det kan tilrettelegges for å få gode og strukturerte høringssvar.