3 Arbeidet med innholdet, utredningsinstruksen og andre krav
Oppdraget for et utvalg består av et mandat med problemstillinger som skal løses. Her beskriver departementet hvilket problem det mener trenger en løsning. Departementet kan også legge føringer på hvilke tiltak utvalget som minimum må vurdere. Arbeidet må legges opp slik at utvalget kan løse mandatet innenfor den tidsrammen som er avsatt. Dette krever god planlegging, jf. kapittel 5.2.
Utvalget bør klargjøre hvilke deler av utredningen som er rettet mot de ulike delene av mandatet. Dette kan for eksempel gjøres i innledningen, som ofte har form av en leseveiledning.
3.1 Utredningsinstruksen
I utredningsinstruksen settes det krav om at en utredning som et minimum skal besvare følgende spørsmål, jf. instruksens punkt 2-1:
- Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?
- Hvilke tiltak er relevante?
- Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?
- Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?
- Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?
- Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?
Videre heter det: «Utredningen skal være så omfattende og grundig som nødvendig. […] Dersom tiltaket berører prinsipielle spørsmål, skal utredningen drøfte disse på en balansert, systematisk og helhetlig måte. Når det skal utredes tiltak som man forventer gir vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, herunder vesentlige budsjettmessige virkninger for staten, skal det gjennomføres en analyse i samsvar med gjeldende rundskriv for samfunnsøkonomiske analyser.»
Begrunnelsen for å sette ned et offentlig utvalg vil ofte være at departementet mener det er særlig nødvendig å få utført en grundig utredning. Dette vil innebære store forventninger til kvaliteten på sluttproduktet fra et offentlig utvalg. Ofte vil de tiltakene som et offentlig utvalg skal vurdere, innebære vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, noe som innebærer at utvalget skal gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse i tråd med Finansdepartementets rundskriv om samfunnsøkonomiske analyser (R-109/14). Siden en offentlig utredning ofte vil legge grunnlag for senere arbeid med saksfeltet, bør utredningen være mer grundig enn senere oppfølging av saksfeltet, for eksempel i stortingsdokumenter.
3.1.1 Beskrivelse av dagens situasjon
Ofte vil mandatet inneholde et krav om å beskrive dagens situasjon på området, hvordan utviklingen har vært, og en sammenlikning med situasjonen i andre land. Der det er relevant, bør utvalget også se hen til og redegjøre for eksisterende politikk og regelverk i EU/EØS. En viktig kvalitet ved norske offentlige utredninger er at de gjerne inneholder bakgrunnsbeskrivelser med blant annet oversikt over hvordan problemfeltet har vært vurdert i tidligere utredninger.
Ofte vil slike bakgrunnsbeskrivelser kreve en god del ressurser og tid. Det er da viktig at arbeidet innrettes slik at beskrivelsene munner ut i en vurdering av det utfordringsbildet vi står overfor. Tilsier disse utfordringene eller problemene at det er behov for å gjøre endringer i den offentlige politikken på området? En offentlig utredning bør arbeide grundig med dette spørsmålet og dokumentere problembeskrivelsen. Hvilke grupper (innbyggere, offentlige virksomheter, organisasjoner og andre) er berørt, og hvilket omfang har problemet? Hvor dekkende er problembeskrivelsen, og hva er de dypere årsakene til problemene?
3.1.2 Mål, tiltak og virkninger
Neste steg, med utgangspunkt i problembeskrivelsen, vil være å vurdere hvilke mål som bør settes opp for området. Slike mål kan være hentet ut fra mandatet for oppdraget eller fra sentrale politiske målformuleringer. En god offentlig utredning vil også kunne inneholde en selvstendig vurdering av hvordan mål for sektoren/området bør formuleres. En bred sammensetning av et offentlig utvalg gir i seg selv legitimitet til uavhengige målvurderinger.
Det er viktig å tenke bredt og identifisere ulike mulige tiltak. Ikke alle mulige tiltak kan beskrives i detalj, men det er viktig å kunne gå videre med flere realistiske tiltak som kan bidra til å løse de identifiserte problemene og nå de formulerte målene. For å identifisere mulighetene og beskrive mulige tiltak nærmere er det viktig å innhente relevant fagkunnskap.
Tiltak kan være innrettet som pedagogiske virkemidler som gir informasjon og veiledning, de kan være innrettet for å påvirke økonomiske insentiver (for eksempel avgifter), de kan direkte styre atferd i form av påbud og forbud, eller de kan innebære at det offentlige foretar investeringer eller leverer tjenester. I vurderingen av tiltakene bør utvalget se på om det er sannsynlig at de kan bidra til tilfredsstillende måloppnåelse, og om det er sannsynlig at nyttevirkningene vil overstige kostnadene. Plassering av ansvar og hvordan ulike tiltak vil virke i samspill med andre tiltak, både innenfor og utenfor den aktuelle sektoren, er sentralt i vurderingen av hvordan tiltak skal utformes.
I utredningsinstruksen er det satt som krav at en skal vurdere hvilke prinsipielle spørsmål mulige tiltak reiser. Fordi et offentlig utvalg ofte er bredt sammensatt og har tid til fordypning, vil det ha gode muligheter til å vurdere prinsipielle spørsmål. I mange tilfeller vil offentlige utvalg opprettes for å avklare og samle konsensus om prinsipielle verdispørsmål.
Det kan være prinsipielle begrensninger for hvilke tiltak som kan velges, og hvordan tiltak kan utformes. Slike begrensninger vil for eksempel kunne følge av at vi har forpliktet oss gjennom internasjonale konvensjoner når det gjelder menneskerettigheter. Det er viktig å avklare grensene for slike forpliktelser og hvilket handlingsrom som finnes. Selv om tiltak kan være innenfor det juridiske handlingsrommet for offentlige tiltak, kan det være viktig for et utvalg å få fram hvordan de påvirker viktige prinsipielle hensyn, både positivt og negativt. Dette kan være virkninger som er vanskelige å vurdere og avveie sammen med andre virkninger, for eksempel virkningen av et tiltak for mindretallsrettigheter eller for utsatte enkeltindivider.
Tiltak kan ha både positive og negative virkninger, og virkningene kan være både tilsiktede og utilsiktede. Virkningene av de ulike tiltakene skal utredes, slik at man kan foreta en anbefaling om valg av tiltak på et informert grunnlag. Det er ikke tilfredsstillende bare å vurdere virkninger av det alternativet som utvalget går inn for, selv om det av hensyn til gjennomføringen kan være hensiktsmessig med mer detaljerte vurderinger av det anbefalte alternativet.
Det er viktig å identifisere hvilke grupper som berøres, på hvilken måte og i hvilket omfang. Hvis det er flere tiltak som vurderes og anbefales, kan det være nyttig å beskrive de samlede virkningene for de berørte gruppene. Virkninger bør beskrives selv om de ikke tallfestes. En analyse må legge vekt på å få fram hvilke mekanismer som fører til de antatte virkningene, og hvor sikre virkningene er. En hovedoppgave for et utvalg vil være å klarlegge virkninger av mulige tiltak. Det kan eventuelt være nødvendig med delutredninger, gjerne som vedlegg til utredningen, for å belyse virkninger av ulike tiltak.
Det er viktig at utvalget gir en klar anbefaling og begrunnelse for tiltakene eller tiltaket som foreslås. Det følger av veilederen til utredningsinstruksen at man som en hovedregel bør anbefale det tiltaket som vurderes å gi størst samlede positive virkninger i forhold til samlede negative virkninger for samfunnet (veileder s. 31). Hvis det ikke er enighet om tilrådinger og det finnes ulike tilrådinger, er det viktig at utvalgsrapporten får tydelig fram forskjellene i tilrådingene, hvorfor medlemmene ikke er enige, og hvem som står bak de ulike tilrådingene.
En utredning av offentlige tiltak skal også inneholde vurderinger av forutsetninger for vellykket gjennomføring. Gjennomføringsspørsmål vil ofte omhandle forutsetninger for gjennomføring av et tiltak som for eksempel organiseringsløsninger, IKT, informasjon og liknende. Offentlige utvalg kan levere gode vurderinger av mulige overgangsordninger av ulike tiltak, men vil i noen tilfeller levere sin rapport så tidlig i en beslutningsprosess at det ikke vil være hensiktsmessig å vurdere gjennomføringsspørsmål grundig. Her vil utformingen av mandatet være førende for hvordan utvalgsrapporten bør utformes.
Direktoratet for økonomistyring (DFØ) har på sine nettsider retningslinjer og veiledninger o. l. om utredningsarbeid, jf. særlig veilederen til utredningsinstruksen og veilederen i samfunnsøkonomiske analyser. Også lenker til mer avgrensede veiledninger, for eksempel veileder om lov og forskriftsarbeid, statistikkilder og liknende, er samlet på DFØs nettside. DFØ kan bistå med innlegg og kurs om utredningsinstruksen og samfunnsøkonomiske analyser.
3.2 Klart språk og god struktur
Utredningen bør ha en god struktur og være skrevet i klart språk, jf. Språkrådets skriveråd . Klarspråk er kommunikasjon med en så tydelig ordlyd, struktur og visuell utforming at leserne finner informasjonen de trenger, forstår den og kan bruke den. Målgruppene for et utvalgsarbeid vil alltid inkludere politikere, innbyggere, interesseorganisasjoner og næringsliv, i tillegg til relevante fagmiljøer. Derfor må særlige fagtermer forklares. Særskilt krevende forklaringer av teknisk karakter kan for eksempel plasseres i bokser. Det er særlig viktig at sammendraget av utredningen er klart og godt skrevet.
Utvalg som skal utarbeide forslag til lov, må arbeide grundig med den språklige utformingen av lovforslaget. Utvalget kan knytte til seg en språkekspert som bistår i arbeidet underveis. Den språklige utformingen bør være del av arbeidet gjennom hele prosessen. Uklart og komplisert språk kan ikke fanges opp gjennom en språkvask til slutt. Derimot kan det være en god idé å teste forslaget ut på reelle brukergrupper underveis.