10 Videreføring av reglene om sikringsordninger og soliditetssvikt
10.1 Gjeldende rett
Lov 6. desember 1996 nr. 75 om sikringsordninger for banker, forsikringsselskapenes garantiordninger og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner (banksikringsloven) er det offentligrettslige rammeverket for håndtering av betalings- og soliditetsproblemer i finansinstitusjoner. Loven inneholder blant annet flere sett med regler for å sikre de krav kundene har mot finansinstitusjoner. Loven kapittel 2 gir regler om Bankenes sikringsfond og innskuddsgarantiordningen, og gjelder som utgangspunkt for norske banker og utenlandske kredittinstitusjoner som er etablert i Norge gjennom filial. Kapittel 2A gir regler om forsikringsselskapenes garantiordninger, og gjelder i utgangspunktet for norske skadeforsikringsselskap og utenlandske forsikringsselskap som driver skadeforsikring gjennom norsk filial. Banksikringsloven kapittel 3 omhandler betalings- og soliditetsvansker i finansinstitusjoner, og kapittel 4 regulerer offentlig administrasjon av i hovedsak banker og forsikringsselskap.
Det vises til Banklovkommisjonens utredning (NOU 2011: 8 Bind A s. 154–162) for en nærmere oversikt over gjeldende banksikringslov og bakgrunnen for lovgivningen.
10.2 Banklovkommisjonens utkast
Banklovkommisjonen foreslår å flytte bestemmelsene fra banksikringsloven inn i ny finansforetakslov, og å oppheve gjeldende banksikringslov. I lovutkastet del IV om sikringsordninger og soliditetssvikt svarer kapittel 16 til banksikringsloven kapittel 2, kapittel 17 til banksikringsloven kapittel 2A og kapittel 18 til banksikringsloven kapitlene 3 og 4. De innledende bestemmelsene i banksikringsloven kapittel 1 er dekket av andre deler av Banklovkommisjonens lovutkast. Banksikringsloven § 1-1 om virkeområde er innarbeidet i relevante kapitler i lovutkastet, mens loven §§ 1-2 og 1-3 om henholdsvis unntak og definisjoner er dekket av lovutkastet kapittel 1. Banklovkommisjonen uttaler på s. 929 i NOU 2011: 8 at kommisjonen
«har valgt denne lovtekniske fremgangsmåten fordi bestemmelser om de forhold som nå dekkes av regelverket i banksikringsloven, vil være en viktig del av den nye finanslovgivningen, og fordi regelverket knytter seg nært til bestemmelsene i lovutkastet Del III om virksomheten i finansforetak og de sentrale EU/EØS direktivene.»
Banklovkommisjonen foreslår i hovedsak bare redaksjonelle endringer i banksikringslovens bestemmelser ved innarbeidingen av disse i utkast til ny finansforetakslov. Kommisjonen forutsetter at gjeldende forskrifter til banksikringsloven videreføres. Banklovkommisjonen arbeider for tiden med en større revisjon av reglene som er foreslått flyttet til kapittel 16 til 18 i lovutkastet, og derfor er det ikke foreslått større materielle endringer i dette regelverket i denne omgang.
I lovutkastet kapittel 16 om Bankenes sikringsfond innebærer § 16-1 en videreføring av banksikringsloven § 2-1 og deler av loven §§ 1-1 og 1-2, dog med enkelte justeringer. Banksikringsloven § 1-1 annet ledd og § 2-1 annet punktum, som gir Kongen hjemmel til å bestemme at andre institusjoner enn banker skal være medlem av Bankenes sikringsfond og gi nærmere regler om dette, er foreslått videreført med en ny kvalifikasjon om at slikt kan bestemmes i «særlige tilfelle». I utkastet §§ 16-1 og 16-12 foreslår Banklovkommisjonen dessuten at henholdsvis begrepene «andre kredittinstitusjoner» og «annen institusjon» byttes ut med «annet finansforetak».
Lovutkastet kapittel 17 om garantiordninger for forsikringsvirksomhet viderefører banksikringsloven kapittel 2A (med enkelte redaksjonelle justeringer).
Lovutkastet kapittel 18 om soliditetssvikt og offentlig administrasjon viderefører banksikringsloven kapitlene 3 og 4, og inneholder i tillegg enkelte forslag til endringer i bestemmelsenes virkeområde (samt enkelte redaksjonelle justeringer). Banklovkommisjonen foreslår at også pensjonsforetak skal omfattes av reglene om soliditetssvikt og offentlig administrasjon, viser til at banksikringsloven i dag gir Kongen hjemmel til å fastsette dette (uten at så er gjort), og uttaler blant annet følgende på s. 931 i utredningen:
«Banklovkommisjonen legger vekt på at pensjonsforetakene i hovedsak har langsiktige pensjonsforpliktelser, og at reglene om offentlig administrasjon derfor gir en hensiktmessig og fleksibel ramme for håndtering av soliditetssvikt i, og mulig rekonstruksjon av, pensjonsforetak eller dersom dette ikke lar seg gjøre, avvikling av foretaket.»
Banklovkommisjonen foreslår videre at virkeområdet for reglene om offentlig administrasjon utvides ytterligere til også å omfatte kredittforetak, jf. lovutkastet kapittel 18. Kommisjonen viser til at banksikringsloven i dag gir Kongen hjemmel til å fastsette dette (uten at dette er gjort), og uttaler blant annet følgende på s. 931 i utredningen:
«Også kredittforetakenes forpliktelser er i meget stor utstrekning av langsiktig karakter, i hovedsak langsiktige obligasjonsforpliktelser. Selv om dette ikke er forpliktelser som omfattes av bankenes sikringsordninger i lovutkastet kapittel 16, jf. lovutkastet § 16-1 annet ledd, bør regelverket om offentlig administrasjon kunne utgjøre en egnet og fleksibel ramme for håndtering av soliditetssvikt i kredittforetak, i alle tilfelle en mer egnet ramme enn konkurslovgivningen.»
I lovutkastet er dessuten «morselskap i finanskonsern» byttet ut med «holdingforetak i finanskonsern» i angivelsen av virkeområdet for reglene om offentlig administrasjon. Banklovkommisjonen foreslår dette for å utelukke foretak som ikke selv er finansforetak eller organisert som holdingforetak i finanskonsern.
Banklovkommisjonen foreslår i hovedsak å videreføre Kongens hjemmel for å bestemme at og i hvilken grad, reglene om soliditetssvikt og offentlig administrasjon skal gjelde for filialer av utenlandske finansforetak, dog noe omarbeidet og spesifisert, jf. lovutkastet §§ 18-1 fjerde ledd og 18-7 annet ledd. Banklovkommisjonen viser til enkelte problemstillinger knyttet til tilpasninger i det enkelte tilfelle av offentlig administrasjon av utenlandsk filial og til begrensninger for norske myndigheters adgang til å fastsette regler for filialer i henhold til EØS-lovgivningen, og uttaler at kommisjonen tar sikte på å utrede disse nærmere i forbindelse med kommisjonens kommende gjennomgang av regelverket i banksikringsloven.
10.3 Finanstilsynets utkast
Finanstilsynet har i høringsnotat av 12. august 2011 vurdert hvilke lovendringer som er nødvendig for å gjennomføre Solvens II-regelverket i norsk rett, jf. direktiv 2009/138/EF.
Finanstilsynet viser i notatet 12. august 2011 til at bestemmelsene i banksikringsloven om finansinstitusjoners meldeplikt ved betalingsvansker mv., som av Banklovkommisjonen foreslås videreført i lovutkastet § 18-1, også gjelder for forsikringsselskaper. Med henvisning til at Finanstilsynet i notatet foreslår egne bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven om slik meldeplikt, mener tilsynet det er grunnlag for å vurdere om meldepliktsreglene i banksikringsloven ikke lenger bør gjelde for forsikringsselskaper.
10.4 Høringsinstansenes merknader
Finans Norge (FNO) har ingen kommentarer til Banklovkommisjonens lovutkast kapittel 16 og 17, ut over at det stilles spørsmål om virkeområdet mv. for garantiordningen for skadeforsikring i større grad bør reguleres i lov fremfor forskrift, jf. lovutkastet § 17-1. FNO støtter Banklovkommisjonens forslag om at pensjonsforetak og kredittforetak skal omfattes av virkeområdet for reglene om offentlig administrasjon. jf. lovutkastet kapittel 18. FNO går ikke imot kommisjonens forslag om en mer spesifisert hjemmel for å bestemme at reglene om offentlig administrasjon skal gjelde for filialer av utenlandske finansforetak, jf. lovutkastet § 18-7 annet ledd, men uttaler blant annet følgende:
«Vi vil imidlertid understreke at dette er en hjemmel som det kun kan være aktuelt å benytte i helt ekstraordinære situasjoner. EØS-rettens klare hovedregel er at spørsmål av denne art hører eksklusivt under hjemlandets konsesjons- og tilsynsmyndigheter. Situasjonen da Kaupthing ble satt under offentlig administrasjon i oktober 2008, viste likevel at det var behov for en inngrepshjemmel når tilsynsmyndighetene i hjemlandet ikke håndterte situasjonen på en måte som sikret norske kunder samme vern som kundene i hjemlandet. Det er dette som ligger til grunn for forskrift 12.10.2008 nr. 1102, som fortsatt gjelder. FNO ber om at bestemmelsens ‘nødrettskarakter’ understrekes og betones på en sterkere måte i lovmotivene enn det som er gjort ifra Banklovkommisjonens side.»
For øvrig mener FNO at finansieringsvirksomhetsloven § 2-11 a om at Kongen kan fastsette regler som begrenser kredittinstitusjoners adgang til å bruke opplysninger om sikringsordninger i sin markedsføring, som Banklovkommisjonen har foreslått å videreføre i den gjenværende finansieringsvirksomhetsloven, «bør kunne tas inn i kapittelet om sikringsordninger i den nye loven i forbindelse med Banklovkommisjonens arbeid med sikringsordninger mv.».
FNO støtter Finanstilsynets forslag om egne bestemmelser om meldeplikt ved betalingsvansker mv. i forsikringsvirksomhetsloven, og å oppheve meldepliktsreglene i banksikringsloven for forsikringsselskaper.
Finanstilsynet mener, som omtalt i kapittel 4 ovenfor, at en samlelov etter Banklovkommisjonens forslag ikke nødvendigvis er den beste løsning for regulering av finansområdet. Finanstilsynets alternative forslag til regelverksstruktur innebærer videreføring av banksikringsloven som separat lov, som i dag.
De øvrige høringsinstansene har ikke uttalt seg om denne delen av Banklovkommisjonens lovutkast.
10.5 Departementets vurdering
Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om å innarbeide bestemmelsene fra banksikringsloven i ny finansforetakslov. Det vises til lovforslaget kapittel 19 til 21. Departementet er enig i at regelverket som i dag ligger i banksikringsloven utgjør en viktig del av den samlede finanslovgivningen, og at det er hensiktsmessig å integrere dette i en samlet finansforetakslov. Herunder er koblingspunktene og samordningsbehovet mellom sikringsregelverket og virksomhetsreglene for finansforetak et viktig hensyn. Det vises til departementets vurdering av lovstrukturen i kapittel 4 ovenfor.
Departementet er enig med Banklovkommisjonen i at det er hensiktsmessig å kun flytte bestemmelsene inn i lovutkastet i denne omgang. Banklovkommisjonen vurderer dette regelverket i lys av nytt EØS-relevant EU-regelverk. Departementet finner det derfor ikke hensiktsmessig å foreslå større materielle endringer i dette regelverket nå. I tillegg til hensynet til EØS-relevant EU-regelverk er det viktig å vurdere også andre forhold som sikringsbestemmelsene og -ordningene må ivareta; herunder beskyttelse og videreføring av informasjon og opplysninger av betydning for kunder og skattemyndigheter. Departementet slutter seg i all hovedsak til de mindre endringene som Banklovkommisjonen har foreslått.
Departementet er for det første enig med Banklovkommisjonen i at pensjonsforetak (pensjonskasser og innskuddspensjonsforetak) bør omfattes av reglene om soliditetssvikt og offentlig administrasjon, jf. lovforslaget kapittel 21. Etter gjeldende rett kan Kongen bestemme at pensjonskasser skal omfattes av disse reglene, jf. banksikringsloven § 1-1 tredje ledd, men denne adgangen er til nå ikke benyttet. Etter departementets syn er det nå naturlig og hensiktsmessig at reglene om soliditetssvikt og offentlig administrasjon utvides slik at de også gis anvendelse for pensjonsforetak, så langt reglene passer. Departementet mener i likhet med Banklovkommisjonen at dette vil gi en hensiktsmessig og fleksibel ramme for håndtering av eventuelle problemer i pensjonsforetak.
For det andre er departementet enig med Banklovkommisjonen i at reglene om offentlig administrasjon bør gjelde også for kredittforetak, jf. lovforslaget § 21-7. Kredittforetakene har de senere årene kommet til å utgjøre en stor og viktig del av det norske finanssystemet, der særlig boligkredittforetakene har en viktig funksjon i kredittmarkedene. Ordnet håndtering av eventuelle problemer i kredittforetak er av stor betydning for virkemåten til markedet for obligasjoner med fortrinnsrett, og for norske bankers muligheter for å finansiere kredittgivning til publikum. Kredittforetakene har på sett og vis tatt over noen av bankenes viktigste funksjoner. Etter gjeldende rett kan Kongen bestemme at kredittforetak skal omfattes av disse eller andre regler i sikringsregelverket, jf. banksikringsloven § 1-1 annet ledd, men denne adgangen er ikke benyttet. Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens vurdering om at reglene om offentlig administrasjon vil kunne gi en fleksibel ramme for håndtering av soliditetssvikt i kredittforetak som er bedre egnet enn den alminnelige konkurslovgivningen».
Departementet er for det tredje stort sett enig i de mer redaksjonelle endringer Banklovkommisjonen foreslår i sikringsregelverket, inkludert forslagene om å bytte ut begrepet «morselskap i finanskonsern» med «holdingforetak i finanskonsern» i angivelsen av virkeområdet for reglene om offentlig administrasjon (for å utelukke foretak som ikke selv er finansforetak eller organisert som holdingforetak i finanskonsern) og å justere Kongens hjemmel for å bestemme at, og i så fall i hvilken grad, reglene om soliditetssvikt og offentlig administrasjon skal gjelde for filialer av utenlandske finansforetak. Departementet foreslår imidlertid ikke å legge til en kvalifikasjon i Kongens hjemmel til å bestemme at andre finansforetak enn banker skal være medlem av Bankenes sikringsfond og gi nærmere regler om dette, om at slikt kan bestemmes bare i «særlige tilfelle».
Departementet bemerker for øvrig at den gjennomgående bruken av begrepet «finansforetak», og definisjonen av dette, i lovforslaget har betydning for virkeområdet til enkelte bestemmelser som for øvrig foreslås videreført. Dette gjelder blant annet for bestemmelsene i lovforslaget kapittel 21 avsnitt I om betalings- og soliditetsvansker, som etter lovforslaget som nevnt ovenfor gis anvendelse for alle typer finansforetak, inkludert pensjonsforetak.
Departementet slutter seg ikke til Finanstilsynets to forslag til endringer i sikringsregelverket. Departementet foreslår ikke å oppheve banksikringslovens regler om meldeplikt ved betalingsvansker mv. for forsikringsselskaper, blant annet fordi departementet ikke går inn for å gjennomføre Finanstilsynets forslag om egne bestemmelser om dette i forsikringsregelverket. Det vises til omtalen i kapittel 4.4 ovenfor.
Banklovkommisjonen foreslår som nevnt å videreføre Kongens hjemmel for å bestemme at, og i så fall i hvilken grad, reglene om soliditetssvikt og offentlig administrasjon skal gjelde for filialer av utenlandske finansforetak, dog i noe omarbeidet og spesifisert form. FNO ber som nevnt i sin høringsuttalelse om at bestemmelsens «nødrettskarakter» understrekes og betones på en sterkere måte. Departementet foreslår nå bare videreføring av gjeldende rett i tråd med utkastet fra Banklovkommisjonen. Etter departementets syn er det ikke hensiktsmessig å gå nærmere inn på slike spørsmål nå, når det bare er tale om en videreføring av gjeldende rett. Norske myndigheters adgang til å fastsette regler for filialer innenfor gjeldende og antatt nytt EØS-regelverk skal utredes i Banklovkommisjonens arbeid med revisjon av sikringsregelverket. Departementet vil kunne komme tilbake til dette etter at denne kommende utredningen er avgitt og har vært på høring.
FNO mener at finansieringsvirksomhetsloven § 2-11 a om at Kongen kan fastsette regler som begrenser kredittinstitusjoners adgang til å bruke opplysninger om sikringsordninger i sin markedsføring, som Banklovkommisjonen har foreslått å videreføre i den gjenværende finansieringsvirksomhetsloven, bør kunne tas inn i kapittelet om sikringsordninger i den nye loven. Som det fremgår av kapittel 4 ovenfor har departementet foreslått å innarbeide de resterende delene av finansieringsvirksomhetsloven i lovforslaget. Etter departementets syn er det hensiktsmessig å samordne bestemmelsene i finansieringsvirksomhetsloven § 2-11 a om adgang til å bruke opplysninger om sikringsordninger i sin markedsføring med bestemmelsen i banksikringsloven § 2-3 (Banklovkommisjonens utkast til § 16-3). Departementet har foreslått å legge denne bestemmelsen i kapittel 16 om forholdet til kunder. Forslaget medfører at § 16-3 i Banklovkommisjonens utkast ikke videreføres i lovforslaget. Det vises til lovforslaget § 16-5.
Stortinget vedtok i lov 14. desember 2012 nr. 84 om endringer i finanstilsynsloven, banksikringsloven og foretakspensjonsloven å endre banksikringsloven § 2-7 slik at avgift også skal svares når Bankenes sikringsfond egenkapital overstiger minstekravet etter banksikringsloven § 2-6. Stortinget vedtok videre en endring i banksikringsloven § 2-11 som innebærer at dekning etter innskuddsgarantien skal skje så snart som mulig og senest én uke etter at tapet har oppstått, mot tidligere 3 måneder. Disse lovendringene er videreført i lovforslaget.
EU vedtok i mai 2014 et nytt krisehåndteringsdirektiv. Direktivet skal gjennomføres i EU innen 1. januar 2015. For enkelte deler av direktivet er det senere gjennomføringsfrister. Krisehåndteringsdirektivet pålegger de enkelte medlemsstatene å etablere et nærmere angitt regelverk for krisehåndtering. Alle banker skal organiseres på en måte som gjør at hele eller deler av virksomheten enkelt lar seg avvikle, og de skal pålegges å utarbeide beredskapsplaner med konkrete og gjennomførbare tiltak for håndtering av finansielle krisesituasjoner. Reglene skal gi nasjonale myndigheter mulighet til å sette minimumskrav til institusjonenes evne til å absorbere tap, og til å gripe inn tidlig i kriser. Nasjonale krisehåndteringsmyndigheter skal utarbeide krisehåndteringsplaner for finansforetak med hovedsete i hjemlandet. Bankene skal i løpet av ti år finansiere oppbygging av nasjonale krisehåndteringsfond som skal svare til 1 pst. av garanterte innskudd. Regler om nedskriving og omgjøring av lånekapital til egenkapital («bail-in»), skal bidra til at aksjonærer og kreditorer bærer tap opp til 8 pst. av fordringene før krisehåndteringsfondet eller eventuelt offentlige midler brukes. Innskudd opp til 100 000 euro skal ikke kunne «bailes inn». Innskudd over dette fra fysiske personer og fra små og mellomstore foretak skal ha fortrinnsrett fremfor andre kreditorers fordringer.
Direktivet antas å være EØS-relevant, og Banklovkommisjonen utreder som nevnt ovenfor norsk regelverk på området. Direktivet legger kompetanse til den europeiske banktilsynsmyndigheten, EBA, som innebærer at det ikke kan tas inn i EØS-avtalen før det er funnet en generell EØS-tilpasning til EUs finanstilsynsmyndigheter.